公务员激励机制缺失之现状和思考

作者:沈进川 周建勋 发表时间:2010-5-19 15:01:53

公务员激励机制是公务员制度的重要组成部分。完善公务员激励机制是稳定公务员队伍、提高公务员素质、提升政府效能的迫切要求。2006年1月1日起《公务员法》正式实施,这是我国第一部公务员管理的综合法律,标志着我国公务员制度以国家法律的形式确定下来,公务员激励机制步入了法制化。尽管我国的公务员制度改革已经取得了一些进步,初步形成了比较完备的法规体系,但随着机构改革的进一步深入,公务员的激励机制也暴露出一些问题和弊端,作为一名基层人事工作者,对公务员的激励机制存在的问题和如何进一步完善公务员激励机制,谈一下自己看法。

一、目前存在的问题

(一)忽略不同层级公务员的基本需求

《公务员法》规定我国公务员领导职务分为10个层级,综合管理类的非领导职务分为8个层级,级别越低,公务员的人数越多,反之越少,呈典型的“金字塔”结构。由于不同层级公务员在政治前途、社会地位、工资福利等方面的发展空间不一样,各阶层公务员的需求也各不相同。尽管《公务员法》规定公务员激励机制包括了考核、晋升、培训及工资福利等内容,但也只是从公务员的整体进行设计,对不同层级的公务员的基本需求存在一定缺失,缺乏针对性和可操作性,因此,此类激励机制对公务员并没有起到实质性的激励作用。县处级以上的公务员基本上是“衣、食、住、行”不用愁,基本需求是个人政绩与政治前途;科级公务员“衣、食”一般有保障,可“住、行”是个难题,还要关注个人的前途;而普通公务员,除了要认真完成自己的本职工作和各级领导交办的临时性工作外,还要整天为自己和家人的衣、食、住、行操心,显然处于最底层的普通公务员的个人需求只是满足于个人的基本需求和想法提高生活质量上,与科级以上领导职务公务员的基本需求显然是截然不同的。

( 二)忽略物质激励的积极作用

我国公务员奖励制度的普遍特点是:重精神奖励、轻物质奖励,很多地方和单位奖励先进的办法都是用奖牌、奖状、证书之类的精神奖励,很少有物质奖励。总给人一种物质奖励好像就是低级、庸俗的行为,其实不然,人首先要满足基本的物质需求,其次才能进行必要的高层次精神需求。最近几年,有的地方想用物质奖励,且不说政策规定不能太高,就是地方财政吃紧也是一大障碍。就新密市而言,自2007年1月份以来,规范了公务员工资收入,清理整顿了机关津贴、补贴、奖金等各项分配。新的工资分配制度按照职务的高低和工作年限来发放,再统一加上生活补贴和职务补贴缩小了部门之间、地区之间、行业之间的收入差距,也使公务员的收入公开化、透明化。但是,这次调整主要以职务级别定收入,级别越高者收入也相应提高。分配缺乏弹性,削弱了收入分配的激励作用。特别是正处于35岁至45岁之间年龄段的大多数公务员,由于近几年领导干部年轻化和领导职数的限制,他们的职务和级别得不到提升,而家庭和社会责任又是处于最重时期,同时这部分人群又是各单位的技术和业务骨干,他们的收入水平处于最低,这种现象得不到改变,势必影响公务员队伍的稳定和整体素质的提高。现行工资差距主要体现在职务级别上,奖金被清理整顿后,只剩下唯一的激励手段:职务晋级。只有职位升迁了,级别才能提高,收入才能增加。否则的话,无论干的好坏,大家的收入都是一样的,由此造成大部分基层一线公务员逐渐丧失工作热情,降低了工作效率,有得过且过的思想念头。

(三)考核措施不当

公务员考核是激励的重要手段。但是,事实上在我国行政机关这种激励机制通常难以发挥它应有的作用,一般的公务员基本没有什么危机意识,一是因为考核机制本身可操作性不强,没有科学的考核体系和方法,二是因为各级行政机关没有认真对待,得不到有效的执行,三是政府的行政管理工作主要是服务,很难量化,而且政府考核大部分都带有一定的滞后性,难以及时的表达出来。目前,公务员考核存在着较多问题,有些部门按人数比例分配优秀名额,大多数人员集中在“称职大平台”上,结果往往是工作量大、认真负责的公务员没有被评为优秀,“优秀”等次重点用在“提拔”对象上,大部分认真实干的公务员基本是靠边,而少数实际上工作不称职的公务员也因人情水分被勉强评为称职。这样的考核无法客观公正地反映公务员德能勤绩等实际情况,起不到奖优罚劣的作用。

(四)职务晋升渠道单一,职级晋升空间狭小

我国公务员职务晋升目前还存在一些问题。一是公务员职务晋升程序的设计存在漏洞,晋升依据不科学。二是法律制度不完善,晋升机会、空间有限,公务员晋升有一个前提就是必须有职位空缺,公务员职务的设置是成典型的金字塔型,领导职务总是少于非领导职务,高级职务总是少于低级职务。同时《公务员法》又对公务员晋升做了整体上的规定,而且我国公务员绝大多数是科级干部居多,越往上晋升的可能性越小,在每个层级形成“天花板干部”现象。在乡镇天花板干部是科级,在县市天花板干部是处级,在省市天花板干部是厅级。而县级以下有60%的公务员到退休也只是个科员。这样的晋升制度不能有效地调动广大公务员特别是科级以下低层公务员的积极性。

二、进一步完善激励机制的措施和途径

(一)完善职务晋升、职级晋级制度

晋升是指公务员职务与级别的升迁,即公务员由原来的职级调任更高的职级。晋升激励关系到能否有效的使用公务员,也影响公务员的地位、荣誉、工资、福利方面的利益,影响公务员队伍的建设和工作效率的提高。虽然国家规定公务员工资级别为20多级,但对于占绝大多数的科级以下公务员实际上很少。低层公务员要想晋升职务难度很大。所以,要从根本上调动公务员的积极性,首先应该设计一个公平、合理的公务员职务晋升和职级晋级制度,使公务员在晋升问题上人人平等,只要经过自己的努力和奋斗就可获得成功,减少晋升过程不必要的人为因素。二是拓宽晋升渠道,扩大晋升空间。破除逐级晋升原则的限制,建立“不拘一格降人才”的选人用人机制。对特别优秀的人才,应当予以适当跳级。三是在机构改革完成较好的部分单位和地区试行领导干部选拔采用“联合提名制”和“公民票决制”决定任职人员,做到公开提名、公平选举,从而确保结果公正。四是完善公务员岗位设置和公务员岗位任职竞争激励机制。坚持民主、公平竞争原则,可采用竞争性考试与考核相结合的方法,连续考核优秀者自动晋级,再通过竞争性考试、票决选拔确定晋升对象,从而取得相应的职级工资和福利待遇水平。

(二)制定科学的工资结构和工资晋升制度

其基本思路应该是实现“保障功能”与“激励功能”的有机统一。工资制度与考核制度一样,都是内在的激励手段。公务员的工资不仅是满足公务员物质生活需要的主要手段,而且是满足公务员的受人尊敬和上进心的心理需求的基本途径之一。基于上述分析,作为公务员制度内在动力和保障手段的工资制度的改革已势在必行。依托原工资结构重新合理设计工资体制。在保持职务工资制(即岗位工资)主体功能的情况下,开辟一条职级晋升的渠道,建立“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”,走职务和职级晋升两条线,破除职务(岗位)和职级的必然联系,改变过去公务员的级别工资通常情况下只有通过职务晋升才能在工资级别上有实质性调整的弊端。基层公务员由于岗位低,因而级别工资也较低,造成基层公务员总体工资水平极低。另外,现行的普通公务员工资晋级慢、级差小,工作20多年的普通公务员工资和刚毕业进入机关的公务员工资相差小、工资总额差别小,特别是进入公务员队伍没几年又得到高级别岗位,就有可能在工资水平上超越工作20多年工龄的基层公务员工资水平,因此科学调整公务员的薪酬结构势在必行。以工资收入为主,发放岗位津贴和其他津贴为辅。

(三)完善考核制度,合理发放年终奖金

考核是奖惩的基础,而奖惩是考核的具体体现。一是科学合理的确定考核内容。根据“德、能、勤、绩、廉”五方面,按照职位分类确定分类级别的考核内容,对不同级别、不同类别的公务员,确定不同的考核内容和侧重点。二是要量化考核指标,完善考核办法。参照西方国家公务员绩效考核“以岗定责、以责定标、以标考核、兑现奖惩”的管理办法制定考核指标体系,结合岗位责任和工作目标,分解考核要素,确定考核指标。三是要合理使用考核结果。奖惩是公共部门绩效评估中具有较强激励作用的手段和措施。”在具体实践中,要对考核结果的使用制定出更为明晰的规定,加大对优秀公务员的奖励力度和对不称职公务员的处罚力度。《公务员法》第七十四条规定“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的,按照国家规定享受年终奖金”,也就是说凡年度考核称职者,发给本人十二月份的基本工资为奖金。由于不管是优秀人员还是称职人员奖金没有区别。另一方面由于公务员考核称职以上的近乎100%,平台过大,人数过多,几乎所有公务员都能享受,享受者产生不了荣誉感,产生不了刺激,失去了调动工作积极性的作用。所以应建立年度考核各单位优秀人员、称职人员、基本称职人员、不称职人员考核比例基数,对各考核单位四类人员的浮动比例有公务员管理部门根据各单位平时考核情况和上年度各单位获奖情况在一定幅度内进行核定。优秀人员可获得150%的一个月基本工资考核奖,称职人员可获得100%的月基本工资考核奖,基本称职等次以下人员则不发考核奖。

(四)注重培训激励

公务员培训激励是一种重要的激励方式,它是物质激励和精神激励的有机结合,可以促进公务员能力和素质的提高。当前,知识更新速度越来越快,人们对学习的渴求越来越强烈,这就迫使公务员必须加紧“充电”。欲使各种各样的学习机会能起到激励作用,就要为受奖励者提供各种免费学习机会。如计算机操作、网络应用等技能培训及专业管理知识课堂、法律知识讲座、国内经济发达地区和国外学习等多种学习形式,使公务员有机会吸收新知识,开阔视野,明确思路,掌握新技能。这种激励模式,主要是对工作表现突出、成绩优异者提供,以示奖励,从而进一步提高他们的工作水平和服务能力,以适应更高工作岗位和级别工作及转岗后的工作需求。

(五)加强思想教育,增强责任意识

道德是立身之本,也是立党之基。做人,应该修身立德;做公务员更要以“文化而润其内,养德以固其本”。通过强化思想教育,使公务员牢固树立正确的世界观、人生观、价值观,着力解决好权力观、地位观、利益观问题,真正形成并永远坚守共产党人的思想道德和革命品质,特别是解决好坚持立党为公、执政为民的问题。做到道德高尚,办事公道,权为民所用、情为民所系、利为民所谋。