学界热议代表法

作者:严友良 发表时间:2010-9-14 9:57:31

8月28日,全国人大在其官网上公布了刑法修正案(八)草案、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案草案以及两个草案的说明,相比较于前者获得一片赞扬之声,后者却引起了不少争议—尤其是关于代表不得设立个人工作室和代表不脱离各自的生产和工作岗位这两条上。

  18年来第一修

  “是到了该修改的时候了。”作为1992年新中国第一部代表法出台的参与者,中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授对时代周报记者说,“第一部代表法值得肯定,但在规定代表的权利和对代表行使职权的保护等方面仍有不小的改进空间。”

  “尤其是2003年,中国各地涌现了一大批有自主意识参选人大代表的候选人,整个社会都要求加强人大的作用,增强人大代表的能力,呼吁改革代表法。”蔡定剑说。

  长期从事基层选举研究的世界与中国研究所所长李凡也告诉记者,“目前,不少地方人大代表的选举和履职出现了很多新的情况,这就要求从法律的高度肯定各地比较好的做法,引导中国社会的发展进程”。

  事实上,早在2005年5月,中共中央就转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(即通称的9号文件),用意即在规范代表行为和代表履职。

  这次代表法修正案草案共二十八条。草案说明总结了其重点:一是进一步明确了人大代表的权利和义务;二是进一步细化了人大代表的履职规范;三是进一步加强了对人大代表履职的保障;四是进一步强化了对人大代表的监督。

  复旦大学选举与人大制度研究中心主任浦兴祖教授对时代周报记者说:“这次修正案在代表履职的程序具体化上,在代表权利保障的细化上,如代表的会内言论免责权、人身特别保障权等方面,有了更加细致的规定”。而一些媒体也对修正案明确杜绝“哑巴代表”开出“药方”表示欢呼。

  从事人大代表研究并有专著出版的同济大学政治与国际关系学院的邱家军博士告诉记者,这次修正案将2005年9号文件中一些关系到全国人大代表履职的规定推广到所有层级的人大代表上,“确实给了这些人大代表履职一些制度性的保障”。

  而针对近年来各地不少代表利用代表职务牟取个人利益甚至不惜“要赞助”的现象,修正案也做了明确的规定,要求代表们“应当严格区分从事个人职业活动与执行代表职务”的区别。

  有舆论认为,修正案令代表履职空间前进了一步,但在很多人看来,“这还远远不够”。

  北京理工大学经济系教授、中国问题学创始人胡星斗就指出,“修正案对代表权利的保护性规定并不多,而管制性的内容却不少”。另有一位长期担任某地人大常委会研究室主任的官员也向记者指出,“修正案仅仅是在细节上做了一些调整,并没有实质性的进步”,因为“代表法并没有就代表资格的审查、代表联系和服务选民、代表怎样监督政府等问题作出明确和合理的界定”。

改革并未“向后转”

  事实上,关于此次修正案的最大争议,集中在人大代表工作室的去留问题。

  近年来,各地出现了不少代表工作室,而且涉及到各个层级的人大代表。如2004年3月17日,浙江省温州市的全国人大代表周德文成立的“人大代表工作室”、浙江宁波奉化市人大代表练旭华成立的网上“人大代表练旭华工作室”和深圳市人大代表杨剑昌的“人大代表接访室”等,在县区级当中,最引人注目的则是四川省罗江县试行的县级专职人大代表制度。

  然而,由于这次修正案在草案说明中指出“代表不得设立个人工作室”,如今,这些人大代表工作室都面临“被叫停”的局面。

  8月23日,在全国人大常委会十六次会议初审修正案时,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时就提到,“我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子”,意即这些机构完全能够为人大代表服务了,人大代表没有设立个人工作室的必要,草案还明确“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”。

  但李主任的这一解释并没有得到专家学者们的认同。李凡就告诉记者,考虑到代表要“服务于整个选举区和服务于各自选区”两个重点的现实,以常委会办事机构和工作机构为载体的集体活动有其合理性,但同时有其局限性。

  李凡打了一个形象的比方。他指出,北京市的代表除了要为整个北京市总体的建设、发展决策之外,还需要对他们各自选区的选民负责。对于前者,大家可以一起集体活动,对于后者显然很难,因为不能指望朝阳区的代表为海淀区的选民负责,正如不能指望海淀区的代表为昌平区的选民服务一样。“就我的了解,无论是中国的香港、台湾地区,还是日本、美国等国家,他们的议会议员一般也是有两个工作室。譬如台湾的‘立法委员’和民意代表,一般都在台北市有办公室,而且还在各自的选区有办公室。”李凡说。

  不少专家认为,人大代表设立自己的工作室是一种趋势,应该鼓励和提倡。四川罗江县专职化人大代表的策划者、中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘教授对近日四川罗江县人大代表李国喜的工作室不得不更名为“幸福罗江促进室”表示惋惜,因为在他看来,“设立专职化的人大代表工作室”是中国“民主宪政探索的一种有益尝试”,而且事实上绝大多数的工作室和网站在联系选民、服务群众方面作用明显。

  草案中引起争议较大的还有“代表不脱离各自的生产和工作岗位”这一规定。

  显然,这一表述是针对一些地方出现专职人大代表的改革的。“人大代表要不要专职化是一个理论上可以讨论的问题,但我们决不能用立法的形式作出禁止专职化的解释。”蔡定剑教授认为用立法的形式禁止“代表专职化”不合适。

  而在浦兴祖看来,“专职与否”,首先是要分析二者的利弊:“兼职代表有其利的一面,即代表能比较真实真切地了解到他周围的一些民意,但是也有弊端,因为忙于本职工作,所以代表接触的范围比较小,往往只能发生一些‘自然的联系’,很难主动地、自觉地在更大范围内联系选民、了解民意。同样的,专职化也是有利有弊,即专职化使代表能更多时间、更大范围接触选民,发生‘自觉的联系’,但有脱离选民、脱离人民群众的潜在威胁”。

  浦兴祖指出“专职与否”还可讨论,关键看如何权衡利弊,有利于通过人民代表实现人民当家做主。“现有修改草案笼统规定不脱离各自的生产和工作岗位,似乎失之绝对。”针对这次代表法修正案草案叫停“代表个人工作室”以及禁止“专职化”的改革,浦兴祖教授认为应该循邓小平的思维:允许试。不必急于下禁令。

推进民主政治

  据知情人士透露,早在2006年12月,就有不少代表要求修改代表法,但被全国人大常委会法制工作委员会以“条件尚不成熟,建议进一步研究”为由拒绝。这些年持续不断的压力令全国人大及其常委会招架不住了,这次才提出了这个修正案。“没有想到,结果出台的这个修正案会是这个样子。”部分人表示有点失望。

  “对于代表法来说,重点是‘如何’修改。”胡星斗教授强调不能为了“修改”而修改。由于人民代表是人大会议的组成人员,而人民代表大会制度是中国的根本政治制度并关涉到社会主义民主政治的发展,所以代表法修改的重要性毋庸置疑,“如何”修改意义深远。

  “可以说,代表法怎么走已经成为了摆在中国社会发展前面的一道关口。”李凡对时代周报说。在他看来,中国政治制度能不能“搞活”关键就在于人大代表履职不能“失位、缺失、错位和虚位”。事实上多年来,代表们是否真正发挥作用一直备受争议。

  关于代表法的未来,浦兴祖认为要着眼于三个方面:“首先是站的高度的问题”。在他看来,代表法的修改应该站在中国民主政治发展的高度。

  “其次是态度的问题,代表法的修改必须抱着‘当真’、‘用足’人大制度的态度,有利于发挥代表作用,推进民主政治”。

  再次,浦教授建议代表法修改还可增加一些具体性的规定,譬如:建立人大代表向选民报告、述职的机制。对此,蔡定剑教授也有同样的看法,他特别提到当前我国人大代表中有不少持国外护照和绿卡者,今后应该建立资格审查制度将他们剔除掉,对此他还主张建立人大代表辞职和纪律开除制度。

  最后,应建立代表就议案是否列入大会议程向主席团提请复议的机制,以避免主席团误判。

  为了说明复议机制的重要性,浦兴祖教授还举了一个实例。2008年他在浙江调研的时候,就发现某镇人大主席团没有将一些代表提出的议案列入议程,结果这些代表集体退出大会,后被劝回。“这导致人大会议陷入难堪的境地”。此外,还应允许代表聘用“志愿”性质的助手,协助人大代表收集整理民意、提出科学合理的议案等。

来源: 时代周报 2010年9月13日