公共预算改革向纵深推进 专家:或是渐进改革之路

作者:王婧文/沈茜蓉 发表时间:2011-1-25 15:33:23

一年里,政府手上有多少钱,这些钱如何使用?四川省巴中市巴州区白庙乡政府公示的做法,被视为“政府财政开支全裸第一例”。

  在浙江温岭,还有进一步的做法。

  经过近一年的筹备,117日开始的温岭市预算民主恳谈正式开始。今年,温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过人大代表和公民代表的“麻辣”过堂,这5个部门的预算支出,占温岭市全部预算的70%以上。

  与四川白庙不同,温岭的政府财政预算公开,已走进了第四年。并且,在2011年,增加了代表对上一年度预算执行情况的审议。

  在中国政府总收支已达10万亿元规模的今天,在社会公众对政府预算给予空前关注的当下,中国公共预算改革如何有条不紊地向纵深推进,如何使分配和使用最大限度地满足社会的共同需要,温岭和白庙——一东一西,一富一穷,两地以不同的方式,给出了自己的“样本”。

  世界与中国研究所所长、基层民主提倡者李凡认为,这证明参与式预算不仅在中国沿海富裕地区行得通,只要有意愿,在内陆贫困地区也同样可行。以“公开”开始,向“公共”前进,这或许是中国渐进式改革的一条可行之路。

人大代表们不只能对政府花钱的打算说三道四,还可以对政府花得如何指手画脚。这些从土壤里成长起来的草根代表们,终于对民主有了习以为常的较真与自信

  本刊记者/王婧文/沈茜蓉(发自浙江温岭)

  2011117日,温岭市行政大楼二楼7号会议厅。

  李成荣,温岭市石塘镇人大代表。当着圆桌上二十余人的面,他拿着温岭市交通部门2010年预算执行情况汇报,麻利地翻到附件三,指着第二行,对着话筒说:“去年的农村公路养路费预算3800万,实际只完成3200万,”话还没说完,手指又移到倒数第七行,“老年人减免公交车补贴到位200万,实际只完成140万。”

  他抬起头,扶扶金边眼镜,用极其平静的语调说:“这几项关系老百姓的重要预算都没有完成,钱用到哪边去了?”

  圆桌的那一边,坐的是温岭市市委、财政局、交通局的领导,不知如何作答,只能集体埋头记下他所说的话。

  这是温岭市2011年度交通局财政预算民主恳谈会的第二分会场。今年,温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过这样的“麻辣”过堂。这5个部门的预算支出,占温岭市全部预算的70%以上。

  今年是温岭市逐步开展“参与式预算”的第四年,而“参与式预算”的雏形——民主恳谈,已进入了第11个年头。随着这一形式的不断完善,温岭下辖的11个镇从去年开始全部实行“参与式预算”,并且在2011年,第一次把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。

  这意味着,人大代表们不只能对政府花钱的打算说三道四,还可以对政府花得如何指手画脚了。这些从土壤里成长起来的草根代表们,终于对民主有了习以为常的较真与自信。在整场恳谈中,没有一次因领导发言而鼓掌,也没有一位代表因不满而离席。

  “要恳谈,先读报表”

  早上750分,温岭市石塘镇人大代表林松其裹着黑大衣,腋下夹着一个厚厚的大信封,走进了主会场。窗外,阳光明媚。这个地处浙江东南沿海的滨海城市,是中国大陆新千年、新世纪阳光首照地。虽然只是一个县级市,但因发展迅速,房屋均价甚至已经超过了首都北京。在全国县域经济基本竞争力百强县()中,温岭市名列第21位。

  林松其径直走到最后一排坐下,从信封里抽出边角已被翻卷的材料,又开始圈圈点点。材料是一周前收到的——《交通部门2010年预算执行及2011年预算编制情况汇报》《交通局2010年预算执行情况及2011年预算计划汇报》及《关于交通部门2010年度重点建设计划执行情况及2011年重点建设计划安排的汇报》。三份材料分别由市发改局、市财政局、市交通局准备。与材料一起到的,还有一份交通局财政预算民主恳谈会的邀请,其中特别注明,“请提前做好发言准备”。

  材料显示,2011年拟安排交通局预算资金24504.6万元,比去年多了400多万,大约占温岭市财政预算的1/10。与前一年不同的是:预算执行情况被清楚地列成表格,供代表们审查监督。

  这是林松其第二次参加市交通局的财政预算民主恳谈会议。“我对财政预算懂得不多”,林松其告诉《中国新闻周刊》,“尤其是今年又多了一个预算执行的表格。”

  这几份材料用不同颜色的笔画上了密密麻麻的线条,并画满了各种符号。他腼腆地笑笑,“要恳谈,先读报表。不然怎么谈?”

  半小时后,大约能够容纳一百人的主会场陆续坐满了。这些受到市人大的邀请前来参会的人员包括:每个乡镇派出镇人大主席,市人大代表一名,普通群众代表一名。此外,市人大提前在网上发布信息,欢迎对此感兴趣的公众自愿报名参加,因此,还有5名报名参会的公众。

  温岭市人大常委会主任张学明告诉《中国新闻周刊》,从今年开始,市人大特意为各部门的财政预算民主恳谈会建立了“参与库”和“专家库”。其中,“参与库”已经录入了大约33000人,包括人大代表、村民代表,以及关注财政预算的社会热心人士等等。“专家库”则是各领域的专家以及财经专家。

  “以后的财政预算民主恳谈会将主要从这两库里抽取人员参与,每一次会补充新的血液,比如这5名公众,会后我们就要把他们纳入参与库。”人大常委会一名工作人员说。“市人大会组织专家对‘参与库’进行简单的财务预算的培训,他们对预算轻车熟路,提问题也会提到点子上。”

  张学明介绍,逐步推开参与式预算的4年来,恳谈代表基本保持了原班人马,因为“老人们情况熟悉,能够更有效的监督”。

  但温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏对此持有异议。他认为,所谓“参与式预算”,就是要让更多的老百姓参与到财政预算中来,“主体应该是公众,但现在还是以人大代表为主,主动参与的老百姓不多。”

  的确,相比十一年前,民主恳谈在温岭刚刚萌发时,如今参与恳谈的人士已有了很大变化。最初采取的方式是,在村里布告栏贴上大红纸,用毛笔大字写上:“我镇将于某月某日某时于镇政府大会议室召开民主恳谈,欢迎感兴趣者前来参加。”只要有意,无须报名即可参加。热情的村民往往将整个房间挤满。直到现在,箬横镇的民主恳谈,依然动辄五六百人参加,要分七八组讨论才能顺利进行。

  但随着民主恳谈从乡镇级向市级发展,恳谈的内容集中为预算审议这一较为专业的内容后,参与的难度也因之提高。正如林松其说的“要恳谈,先读报表”。

  “老百姓的意识转变也有一个过程,要让他们慢慢明白,自己的参与是多么重要,能改变多少东西。”陈奕敏说,“参与意识是第一位的,至于专业知识,我们可以通过培训来提高。”

  不好说话的代表们

  8点半,各部门领导轮番上台宣读已发到与会者手中的材料。恳谈进入这一阶段,无须宣布,会议用语突然统一变成了温岭方言。

  林松其用笔跟着又做了一遍记号。半小时后,他见《中国新闻周刊》记者东张西望,悄悄提醒:“你别着急,分组恳谈很有意思的,我们乡镇民主恳谈的时候经常会吵架,不过市里的可能没乡镇的激烈。”

  代表们耳熟能详的一个激烈的例子,是2008年新河镇财政预算民主恳谈时,塘下片代表曾提出,希望增加100万元投入“塘下中学”的校园建设。镇人大讨论后,认为涉及数额太大,不打算列入预算修正案,将另作专项处理。

  听到这个消息之后,塘下代表团集体离席表示抗议。镇长和党委书记也离席去劝阻。离席的双方,在镇政府大楼前再次展开激烈的讨论,继而又被拉回会场。尽管大多数人赞同财政预算应倾向教育投资,不过最后的全场表决中,对塘下中学增加投资建议并没有通过。但在激烈的讨论之后,没人对这个表决结果有异议。

  在今年的恳谈中,没有代表离席。当然,这不是代表们变得“好说话了”。

  “民主恳谈是真的很民主的,什么都可以说,你一会儿就知道了。”林松其说。

  9点半左右,代表们按照事先安排好的分组,进入了4个不同的分会场。

  分会场是大约能容纳40人的小会议室,代表们围成一圈坐在圆桌边,每人都有一个独立的麦克风。

  在一号分会场,代表们轮流发言。虽然说的都是晦涩难懂的温岭方言,可都是“一二三四”条理分明。

  温峤镇代表郑玉林忧心忡忡地说起温岭东西部发展不平衡的问题:“75省道、沿海高速、81省道附线都在东边,西边冷冷清清……”这位年约五旬的中年代表,发言短短三分钟,抑扬顿挫,把眼镜摘下又戴上,戴上又摘下,反复五次。他后来说,这个问题他在2008年第一次交通部门民主恳谈预算会上就提过。因此,谈到激动处,他突然拍起了桌子:“年年提,反复提,你们就是没把西边的老百姓放在心上!”

这个问题引爆了会场。有人附和并表示不满,也有代表表示:“总需要一部分地方先富起来。”

  “西边要均衡,大盘要考虑!”郑玉林说完这句话,“啪”地一下把面前的麦克风关掉了。其他代表也不说话,眼巴巴地望着政府官员,但后者紧张得只顾埋头记笔记。

  村民代表,而非人大代表,是会场里发言最积极、质询最犀利的一群人。在三号会场里,代表们一个接一个抢着发言。一位戴帽子的代表,在发言中不断用手按着帽子,声音发抖地说了两点:第一,目前市政府对于农村的道路建设主要依靠上级的转移支付,而市级和镇级的配套资金没有到位;第二,农村和城市的公交车线路建设需要加强,但政府的资金、补贴不到位,公交就发展不起来。

  陈世增,来自箬横镇的一位村民代表,一开口就很激动:“现在私家车在街上带客,太严重了,而且拉客的都不是好人,是社会上的地痞、流氓。”说完后,他似乎有些紧张,环顾四周,见无人应声,又大声说,“这个现象我一直在关注,清楚得很。”

  严厉的质疑下,该会场的发改局、财政局和交通局领导都对这个问题表了态,分别发言3分钟以上,既说了自己的看法,也表了决心。不过陈世增似乎并不特别满意:“没有提出具体的解决办法,我要明年再来看情况怎么样。”

  会后,他告诉《中国新闻周刊》,自己就是出租车经营者,因为温岭出租车协会没有派代表参加此次的民主恳谈,就“自作主张”代表出租车行业提了这个问题。

  陈世增是桥下村的村主任,目睹了民主恳谈“从土壤里长起来”的全过程,对它很有感情,因此格外较真。

  他所在的桥下村,有1800多人。6年前,村里的矛盾很大,每到人大开会的时候,村民就成群结队地去上访。“我们开始搞恳谈,晚上把有矛盾的张三、李四拉到一起,再找几个村民代表,把话掰开来说。”就这样,慢慢解决了纠纷。

  时至今日,民主恳谈不仅是缓和干群关系、调解矛盾的主要方式,也成了解决村里预算问题的主要方式,水、电、路的重修问题,都是村民参与讨论后决定的。

  与桥下村一样,温岭市的11个镇都自1999年起开展民主恳谈,并从2010年起,全部推行参与式预算的方案。

  “不让村民知道就干事,怎么行?现在的农民民主意识很强的,镇里、市里的事情都一清二楚,糊弄不得。”他摆摆手,非常不客气地说了对今天恳谈的评价:“时间太短,意见根本来不及说;项目太粗,谈得不够细。”

  “这么一大笔钱,花到什么地方去了?!”

  1030分,分组恳谈进行了大约一小时后,代表们再次回到主会场,集中恳谈。在这个环节中,各组组长汇报分组恳谈情况,代表们还可以继续提出建议意见,市政府的领导也需与代表恳谈并表态。

  几个小组长轮番总结小组发言情况。因为每人限时5分钟,组长们的语速都很快。第三组组长站起来说,“我们组共有13项意见……”会场爆发出笑声,大家齐刷刷地往台上看去:八个领导坐得笔直,眼睛直勾勾地望着这个组长,生怕他会让自己下不了台。

  组长汇报完毕,主持人问大家还有什么意见。坐在第一排的一位花白头发老者问,“提过的问题还能不能补充?”得到肯定答复后,他接过麦克风,劈头盖脸地问:“去年的农村道路养护费用预算3800万,这么一大笔钱,花到什么地方去了?!要一项一项列清楚,不能就列一个大数出来!”

  农村道路养护费用的支出明细,在分组讨论的时候,已经在多个会场被不同的代表反复提出多次,交通局的领导也解释过了。但是这位老人显然还是不太满意。台上领导们额角,有的渗出了汗。

  这样的情形,他们也是第一次遇到——今年温岭第一次将部门上年预算执行情况列成明细表,并提前发给代表审议。例如,在《2010年交通基本建设项目执行情况明细表》中,清晰地列出了:危桥改造预算执行率67%,大石一级公路路面整修工程预算执行率42%等数据。农村道路养护的费用也细化到了县道、村道各花了多少的程度。但并没有明确哪条道路花多少,执行到什么程度。

  多位领导就这个问题表示“不好意思”,并表示下一稿一定会更细化。

  另一个被质询最多的焦点是:2011年预算中,有些项目需通过融资完成,资金缺口10.6亿。各个小组都有代表提出,在国家政策收紧的情况下,资金到位可能出现问题。话说得最“狠”的要数市人大常委会委员何培根,他不顾刚发过言的交通局长正擦满头大汗,对交通局预算报告评价道:“项目太多,资金空泛!应该做到先有预算,量入为出,有保有压,突出重点,优先保障市人大确定的重点项目和事关民生的项目!”

  何培根所在的市人大常委会财经工委,是监督各部门预算执行情况的常设机构。政府超过3000万的新增项目需要他所在的部门审议通过。

  人大办公室工作人员告诉《中国新闻周刊》,从这几年财政预算民主恳谈的情况来看,无论是官员还是与会代表,在沟通方式上都有很大进步。三年前,台下发问的代表还面露怯色,问题也常常与预算无关;台上的政府官员战战兢兢,如临大敌;三年后,台上和台下的人都已经驾轻就熟。代表提问有的放矢,政府官员回答层次分明。

  “虽然不能说完美,但确实进步很大。就在去年,都还有一场财政预算民主恳谈会,最终变成了抱怨会。”

  预算真会修改吗?

  恳谈的结果是否最终真能影响政府预算的修改?

  在会场上,一位来自温岭西部的代表也对东西部发展不平衡提出了质疑。温岭将要斥资2.6亿,改建东部开发区的81省道温岭段。这位西部代表声音很大:“你们这些领导,没有把我们老百姓放在心里,我们西部温峤镇公路上跑的车比东部的两倍还多,却不在这里投资。”

  人大主任张学明在随后的发言中着重谈了这个问题:“我们在东部兴建开发区,已经搞了多年,但是连一条像样的公路都没有,大车开不进去,东部怎么发展?老百姓谈到西部的道路需要维修,温峤镇经济发展,路也要修好,这是老百姓的呼声,我们也会考虑的。”

  《中国新闻周刊》记者注意到,目前通往东部开发区的,是一条高低不平的公路,卡车、轿车、三轮车、马车甚至出殡的丧车都在路上摇摇摆摆地通过,汽车行驶途中,要随时提防冷不丁杀出来的三轮车和高高低低的路面塌陷。

  会议结束后,《中国新闻周刊》采访了人大主任张学明。他说:“我们要充分反映民意。我们温岭这么大的土地,政府和部分地区的利益肯定有些差别,但是民意也要充分考虑。人大的作用就是搭建一个政府和民众沟通的平台。”

  当政府的长远规划和老百姓的直接利益产生分歧,如何取舍?目前温岭市级预算恳谈的做法是:选择性地采纳代表的意见。而在“参与式预算”的发源地新河镇,这个问题是以另一种思路解决的。

  2006年,新河镇通过了一项刚性制度,五人以上人大代表联名提出“预算修正议案”,一旦获得大会表决通过,政府就必须按照议案做出硬性修改。这是国内第一起人大代表行使预算修正权的案例。

  修正权的提案程序也设计得很有意思:预算的总额固定,代表只能提案削减某项目预算,或是在提高某项目预算的同时削减另一个项目;提案之后、表决之前,还有一个质询、讨论的环节。在这个环节里,不仅是人大代表,列席的普通公民代表也可以发表意见。

  张三的项目要上,李四的项目就要下,张三、李四都在,那就充分地辩论,看看谁的利益更符合公众的长远利益。这种制度设计,使得人代会成了不同利益博弈的场所。

  以2010年为例,经过激烈的辩论和质询,新河镇人大代表们最终完成了3项修改内容,涉及资金110万。这当中的利益调整为:将旅游管理与服务的资金150万元减少为120万元,用来增加对农村护村队和“天网”工程的投入增加。

  陈奕敏说,“目前市一级的人大还不具备预算修改权,在投票的时候依然是只能对预算整体投出赞成、反对,或弃权。”在他看来:人大代表不能行使预算修政权,他们的权力就大打折扣。

  预算通过后如何执行,在温岭也有实际的监督。张学明告诉《中国新闻周刊》,恳谈结束后,人大常委会将及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见,完善预算编制工作,再次提交人代会审查批准。半年度时,再举行部门预算执行民主恳谈,以确保部门预算民主恳谈的质量和效果。

  而在陈奕敏看来,执行监督是改革的进一步空间。目前,在参与式预算的改革先锋新河镇,当镇人大会议闭幕后,镇人大财政审查小组直接转变为财经小组,由8名人大代表组成,随时可向政府了解财政预算执行情况。

来源:中国新闻周刊