预算改革:从“公开”到“公共”——专访世界与中国研究所所长李凡

作者:王婧 发表时间:2011-1-25 15:42:38

“从行政预算到公共预算,这就是走民主道路。”

  本刊记者/王婧整理/沈茜蓉

  无论是白庙乡还是温岭的财政改革,其背后都有世界与中国研究所所长李凡的身影。

  1992年,43岁的李凡从国务院所属的国际问题研究中心自动离职,并在一年后创办了世界与中国研究所——中国第一个非政府民间智库。他们通过和地方富有创新精神的官员合作,在中国大地上展开了一系列政治改革试点,其中知名事件包括步云乡乡长直选、广西和宁波的社区直选等。

  地方政府公共预算改革是该团队近年来的关注重点。《中国新闻周刊》就此专访世界与中国研究所所长李凡。

  中国新闻周刊:在大多数人的观念中,公共预算是政府的事情。但无论是白庙乡还是温岭,改革的实质都是让公众参与进来,监督也是参与的一种。

  李凡: 对于政府来讲,它的资金已经主要不是来源于国有企业的收入,而是来自于社会群众的税收,因此,政府财政如何开销,已经不能再由政府单独说了算,而必须有社会的介入,政府也必须对社会负责。所谓公共预算改革,就是政府预算要公开,不仅信息要公开,而且要允许社会对预算过程的介入和参与。

  中国新闻周刊:很少有人愿意让别人盯着自己的口袋,看自己的钱怎么花。那么对于地方政府而言,财务公开的动力来自哪里?比如温岭,不但预算公开,还主动让公众参与预算的制定。

  李凡:政府有压力啊,特别是沿海,一些乡镇的预算每年就可以达到几千万甚至几个亿,上级政府需要详细了解开销,怕下面腐败;社会也想监督,尤其是东部沿海,民营企业多,各个都纳税,当然想知道自己的钱花在什么地方了。所以基层政府也有空前的压力,这些钱要怎么花,才能不让上级和公众对这些钱的使用产生疑问和批评。

  中国新闻周刊:那对于中西部地区呢?比如白庙乡,事实上他们不会有这样的压力,他们的动力来自哪里?

  李凡:白庙和浙江不一样。白庙是贫困乡,依靠财政转移支付。浙江乡镇政府的钱主要是自己的,怎么用自己可以拿主意,上级不会管;而四川的钱是省里或市里拨给的,每一笔钱都有规定的用途,不能自由分配。因此,温岭的经验完全不能够复制。

  我去考察的时候,曾经建议,在这种支付权自由度有限的情况下,把白庙的老百姓叫在一起商量,乡镇认为有什么钱应该要用,如水、电、路的问题,就形成一个预算的要求,请求区里制定预算的时候重点解决这几个问题。

  这也是西部地方预算改革的思路:不能直接分钱,但是提出需求,这是请上级在制定预算的时候尽可能得满足需要。这也是一种参与式预算改革。

  但他们后来走得有点远,直接“晒账本”。这给上级官员很大的压力,我去的时候他们就说,财政公开是个好事情,但是我们这个地方有我们自己的问题,钱都在上级手里,上级来我们这考察,来了以后我们不好好招待,不吃不喝行吗?我们什么(拨款)都拿不到了。结果老百姓最关心的水、电、路,都没有解决。

  但我们还是应该给他们掌声,晒账本的勇气可嘉。预算改革,首先是公开,公开了才能走向公共。不过,在中国现有状况下,还是先从预算公开和参与做比较好,满足百姓的需求,这样可以持续发展。

  相比温岭这样富裕地区的民意压力,白庙这样经济不发达地区的改革动力,更多来自政府官员的职业理想。

  民意压力更容易形成制度,比如,温岭的书记已经换了三任,市长三任,人大主任两任,民主恳谈和参与式预算依然能持续,并且每年都有点新的进步,这就形成了基本确认下来的制度。但仅仅源于党政官员职业理想的变革,下一任干部来了,对于上一任的东西可能就会不愿意做,就无法持续下来,形成制度。

  中国新闻周刊:公众当然欢迎这样的改革,这是政府还权于民的表现。但这样的改革,是不是对政府自身也是有益的?

  李凡:我曾经私下问过一个镇长,预算改革对你这个政府首长好不好,他说了三条:第一,原来我们政府制定的预算,不管做得好坏,人大代表一片骂声,你做得再好也没有人说你好,因为预算不公开,人家不知道你钱怎么花的,人家说你吃喝玩乐浪费。现在整个完全透明,指责的声音就小了。

  第二,原来在预算的执行过程中,上级、平级各种各样的人和关系来找政府要钱,这个是中国的普遍现象,要我批条子,这让我们很为难。现在预算做好了,谁来要钱,我就看看预算上面有没有,有就给,没有就对不起了。

  第三,现在的参与式预算,等于是人大和政府共同承担了责任,现在政府的工作强度某种意义上降低了,会觉得比过去负担轻。我觉得他说的这三条非常有概括性。

  中国新闻周刊:我们在温岭的民主恳谈的现场采访中也注意到,人大在这里面确实起到了非常积极的作用。

  李凡:其实我们从一开始,就准备用预算改革把人大拉进来。人大在中国政治体制上是一个非常重要的机构,但是很少能起作用。在温岭,人大代表们在预算改革的过程中学会了参与,特别是学会了为自己争取利益。我给他们讲,你们已经学会了要为自己争取利益,但还没有学会怎么去争取,你们要想增加自己的预算,和政府就要有一个沟通的过程。现在就比最初的时候好多了,他们都很活跃。

  中国新闻周刊:像温岭的这种参与式预算,是否有可能在全国范围内推广?

  李凡:温岭的意义是建立了一个公众如何审议,如何参与的模式。前年,台州市委书记表示要在台州推广,省委书记去年也表示要在浙江省推广。如果能做,那就有意义了。但是目前还没看到成效。浙江宁波有一个地方在学温岭,后来结论是,太难了,我们学不了。

  温岭的核心是,有一套完整、规范的程序。在温岭,乡镇人大会议至少开两天以上。其他地区的人代会则是半天就开完了:预算念一遍,通过;政府工作报道念一遍,通过;分组讨论,表决,散会。而在温岭,正式讨论就一天半,再加上前期讨论,要三天。

  这些复杂的程序哪个地方政府愿意做?而且开会需要经费,地方政府要增加开销啊。2006年第二次参与式预算,温岭市给新河镇悄悄拨款18万,让它做这个实验。一般的地方根本开不起这个会。第二,很多官员想,老百姓又没有提要求,我干吗要主动公开呀。这也是一重考虑。

  政治改革的思路,一般是地方先做,并且往往是秘密进行,只做不说,我们在温岭的实验可以说是民间版本,所以我们就希望公开一些。我们做出来一个比较完美的试点,经历了几任领导都坚持下来,没人说他不好,这个试点任务完成。不管怎样,他现在国际国内、上层下层都是高度评价,达到可以推广的程度。

  但这个东西在温岭产生,有它特殊情况,要在另一个地方自发产生就很难。所以要在更高层扩展,就必须有人推。如果中央不推,没有人会做,这里的核心就是官员本身没有意愿公开,而且也没有足够的资源。

  中国新闻周刊:你认为预算公开的未来目标是什么?

  李凡:从行政预算到公共预算,这就是走民主道路。公共预算,预算目的是为老百姓服务,我们原来预算是为政府服务。你要把钱用在社会公共福利,而不是政府上。国外政府开销是很少的一部分,要削减政府开销为社会服务。我们是政府机关越来越大,把预算吃掉了。第二是要有公众参与,要公开,要参与。这才叫公共预算。

  预算改革总的来讲是个中性改革,不涉及直选,只涉及政府怎么花我的钱。从老百姓的角度看,这很合理;从官员的角度讲,风险小得多,双方都可以接受。从中央的角度看,这个方案也可控制地方官员贪污腐败。所以我们认为,从中央到老百姓,都能够认可这个中性改革的方案,而且官员的行为也会发生变化,不会像选举那样大,但也会变化。比如,温岭的官员对老百姓就客气得多。

  当然,所有这些变革都不能一蹴而就,慢慢改变,慢慢推广,渐渐形成制度。也许有一天,我们会突然发现,呀!全国都在做这件事情。

来源:《中国新闻周刊》