《预算法》修订的误区

作者:蒋洪 发表时间:2011-2-28 15:27:53

《预算法》的修订已经列入全国人大的议事日程,由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法》修改稿已经完成,并向社会各界征求意见。曾听一位高级别的政府官员说,到目前为止尚没有出现一个因违犯《预算法》而受到起诉的案例。这从一个侧面反映出现行《预算法》的问题,它只是确定了一些抽象原则,但在具体层面却缺乏明确的法律界限,因而不具有法律的权威性和可操作性。修订后的《预算法》会怎样?这确实是一件大事,在它成为正式的法律之前,有必要进行广泛的讨论和审慎的思考。

  国家、政府和人民

  《修改稿》中有关立法宗旨的条款与现行《预算法》完全相同,具体表述为:“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”

  《预算法》必须“根据宪法,制定本法”。中国《宪法》规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”同时还规定,各级人民政府是各级人民代表大会的“执行机关”。《宪法》对人民、人民代表大会以及政府三者之间的关系规定得非常明确,人民是国家权力的本源,人民通过其代表机构来管理政府。《预算法》必须将《宪法》的这一基本精神明确体现在《预算法》立法宗旨的条款中。

  我反对在《预算法》中用笼统的“国家”一词来代替《宪法》所确认的人民、人代会和政府之间的三者关系,因为这在法律上是含糊不清的。这种含混很容易发生概念的转换。

  究竟谁管谁,管什么,法律上必须把话说明白。公民以及各级人大在预算过程中的权力和能力能否得到应有的法律保障是预算修订的关键。

  “公开”不是句空话

  预算信息的公开和透明是公民和人大履行职责的前提条件。现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。《修改稿》增加了一个条款:“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法,由国务院规定。”这是一个进步,应该予以肯定。我关心的是这个条款是否真正具有法律效力,能达到预算信息公开的目的。

  如果不清晰地划出“公开”的法与非法的界限,法将不法。必须在条款中明确规定预算公开的时间、内容、方式等各环节的法律底线,基本原则是要满足公民和各级人民代表大会在预算全过程中有效行使权力和履行职责的信息需要。

  “部分”不能当作“全部”

  《修改稿》新增条款对预算的完整性做了规定,“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,“ 各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”,比现行《预算法》有了些进步。

  然而,《修改稿》在随后的条款中规定:“预算收入包括:()税收收入;()依照规定应当上缴的国有资本收入;()政府性基金收入;()行政性收费收入;()其他各项政府收入。”这个表述将相当一部分收入排除在预算之外,“全部收入”已不存在。

  首先, “事业性收费收入”没有列入预算收入。这是政府所属的事业单位收入的一个十分重要的部分,缺少了这一块,公共预算的收入就是不完整的。

  其次,社会保障收入没有列入预算收入范围。既然规定了社会保障预算是各级政府预算的一个组成部分,为什么在预算收入范围中没有列出社会保障收入?是《修改稿》的技术性差错还是考虑将这笔收入做预算外处理?如果是后者,那么社会保障预算收入的完整性又从何说起呢?

  第三,国有资本经营预算的收入只是“依照规定应上缴的国有资本收益”,未上缴的国有资本收益被划出了预算收入。我国目前绝大部分国有资本收入是不上缴预算的,这样,“全部收入”只是一个零头了。

  尽管各种收入其来源、性质以及用途有所不同,管理方式也不尽相同,但从本质上来说,它们都是政府的收入。《预算法》必须明确规定,政府的全部收入和支出,不论上缴与否,不论归列入什么账户,不论由什么部门、单位、机构来管理,都必须不折不扣地全部纳入预算报告和监督体系。

  人大审批权不应受限

  《修改稿》对预算编制增加了新的条款:“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案,一般收支编列到款,重点支出编列到项。”这一条看似对政府编制并提交人大的预算提出具体要求,但实质上却不适当地限制了人大的权力,为政府行政部门使用资金以过大的自主决定权。

  按《修改稿》规定“编列到项”的只是“重点支出”,这意味着大部分支出只需编制到“款”。什么是“重点支出”?《修改稿》没有规定,界定“重点支出”实际上就成了行政部门权力。

  需要了解一下“款”的具体内容,看一看“款”以下不需人大审批意味着什么。我国预算支出按其功能分成10多个“类”,每一个“类”又划分为若干个“款”。例如,“教育支出”就是一个“类”,这个“类”又分成普通教育、职业教育、成人教育等10多个“款”。预算编制和审批到“款”就意味着有关教育支出给出10多个“款”的数额。在款这个层面上,可以看到支出仍然是十分笼统的。例如,“普通教育”就包含学前、小学、初中、高中、高等教育,每一个层次的教育又有很多学校,各个学校的支出还有很多具体分类。离开了这些具体信息,人大无法对“普通教育”这个数字进行有效的审查,而且通过的预算对这个总数在各单位和各种用途之间的使用也没有任何法律约束力,怎么使用这笔资金完全由行政部门说了算。

  在编制到“款”的情况下,人大不可能在预算审批过程中,将各种不合理的支出,例如三公消费、政绩工程,从行政部门编制的预算中识别出来,并剔除出去,也不可能在预算执行和监督过程中追究行政部门的支出责任。因为根据编制到“款”的规定,这些问题不可能被发现,即使发现了也不违背人大通过的预算和制定的法律。

  建议预算立法中对预算编制标准规定如下内容:各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案,包括本级政府预算、本级政府所属的部门和单位预算,收入编制到目,支出按功能分类编制到项,支出按经济分类编制到款。项目支出必须按项目分列。

  审批前的授权不能无限

  尽管法律要求预算要通过人大审批才能执行,但我国预算历来就是还未审批就开始执行了。其原因是,我国预算年度从11日就开始了,而人大会议通常在23月举行。

  从根本上解决问题是将人大开会的时间提到预算年度开始之前,而《修改稿》提出的方案则是通过法律授权政府在人大审批之前可以先进行部分支出。《修改稿》规定,“预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以安排下列支出:()上年度结转的支出;()必须支付的本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出;()法律规定必须履行的支付。预算经本级人民代表大会批准后按照批准的预算执行。”

  我认为这一规定授权过度。

  第一项“上年度结转的支出”可以授权,因为上年度的预算已经进行了审查,并且得到了批准,未使用完的部分只要立法部门没有另外的规定可认为该项支出在法律上仍然有效。同理,第三项“法律规定必须履行的支付”也可以授权。

  但第二项是不合理的。“本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出”实际上已经囊括了本年度的所有支出。尽管条文中加上了“必须支付的”这样一个限定词,但怎样才是“必须支付的”?没有规定。谁来认定是“必须支付的”?也没有规定。这就意味着只要政府行政部门认为是“必须支付的”,所有的支出都可以先斩后奏,人大的预算审批就会退化为事后追认。

  在人大审批之前,提供各部门的基本运行经费是必要的,而这只需授予部门和单位在这段时间内基本支出的权力。我建议对《修改稿》中的这一条款中的第二项修改为“本年度部门的基本支出”,项目支出必须经过人大审查批准之后方能执行。

  “调整”谁说了算?

  预算的执行过程中难免会有与预计不一致的地方,要进行一些调整。哪些变动需要人大的批准,哪些可由行政部门酌情改变,这是预算执行过程的关键问题。立法中“预算调整”这一概念之所以重要,就是因为如果属于“预算调整”,那就需要经过人大的批准,如果不属于“预算调整”,就可以由行政部门自行决定。

  《修改稿》新增条款规定,“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算,在执行中出现下列情况之一的预算变更:()由于经济情况变化或者国家制定重大减收增支措施,使本级人民代表大会批准的收支平衡的预算出现赤字,或者使本级人民代表大会批准的预算中举借债务数额增加的;()由于收入比预算增加需要增加本级预算总支出的;()由于收入比预算减少需要减少本级预算总支出的;()需要调整预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、就业、社会保障等重点支出的。”概括地说就是总收支差额的改变、总收支规模的改变以及某些大类支出数额的改变都属于预算调整。

  《修改稿》的这一表述意味着,在预算的改动不涉及总收支差额的变动,不涉及收支规模的变动,不涉及列举的重点支出类别的金额变动的情况下,其他支出各“类”之间的调整、所有类别中“款”和“款”以下支出科目之间的流用可由政府行政部门全权决定,无需经过人大审批。这样的预算调整权限设置有可能使通过人大审批的预算在很大程度上走样。

  《修改稿》第68条对特殊情况下的预算调整做了这样的规定:“在预算执行中,由于发生特大自然灾害、突发公共事件和重大政策调整,必须及时增加预算支出的,各级政府可以先行安排,事后列入预算调整方案”。这就是说,即使属于“预算调整”也可以先斩后奏。不可预见的特大自然灾害、突发性的公共事件显然要产生额外的支出,这种情况先支出后报批还是合理的。但“重大政策调整”在法律上定义含糊,而且,越是“重大政策调整”,就越有必要事前经过人大的审批程序。这项规定过度扩大了行政部门的调整权。

  《修改稿》还规定了不属于预算调整的情况:“在预算执行中,各级政府用预备费安排的支出、依照法律和行政法规规定应当增加的支出,以及因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化,不属于预算调整。”预备费安排的支出可以理解,因为预备费就是用来做机动处理的。“依照法律和行政法规规定应当增加的支出”应该是事前就能够预计的,因此应该在事前就在预算中安排,怎么会成为需要临时增加的项目?“因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化”需要看情况而定。上级对下级增加的转移支付有两种,一种是一般转移支付,上级没有规定这一转移支付的具体用途,具体用途由下级政府决定,这种支出没有理由不纳入人大的预算审批。上级的一般转移支付的使用在预算编制过程中是纳入地方预算的,预算执行过程中新增的同类收入也理应纳入预算,以保证这部分资金的使用接受人大的审批和监督。另一种是定项的转移支付,如果该项支出需要地方予以配套,需要动用本级财政的资金,这类资金的使用也需要纳入本级预算。只有在上级的转移支付是定项的,而且不需要下级在资金上配套的情况下,这种支出才不必经过本级预算的审批,由此而增加的支出可以不作为预算调整。

来源:南方窗 2011.2.23-3.8 2011年第5