预算拨款:最后一道拉链

作者:李炜光 发表时间:2011-2-28 15:38:27

一般认为,预算制度已构成对财政支出的有效节制,因为国王们花钱要跟别人去商量,求得议会的谅解和批准,这已是人类文明了不起的进步了。所谓把统治者“关在笼子里”,这个笼子差不多就是由预算法案编织而成的。但美国人对这样的制度架构仍感觉不放心,又别致地在国库这个财政资源包上多加了一道拉链,这就是预算拨款机制。就是说,如果拨款委员会通不过,即使预算法案得到了批准,实际操作的行政部门也还是拿不到钱。拿美国的经验与其他国家一路比下来,不能不承认,这其实也算得上美国的国父们对人类文明进步的一个伟大贡献。

为什么需要拨款委员会

  美国宪法的前两条明确界定了总统与国会分属行政和立法两个分支,分享国家权力,相互制衡,并将征税、批准预算和财政拨款的权力赋予了国会,而行政机构只有在国会批准的情况下才能实施税款的征收和使用。这部1787年费城制宪会议通过的宪法,明确写下了以下的话:“除依据法律规定的财政拨款外,不得从国库支出任何款项。一切公款收支的报告和账目应经常性地予以公布。”(《美国宪法》第1条第9)

  1789年美国第一届国会召开,议员们讨论的重要议题之一就是应当如何行使国家的财政预算权力。92日,国会批准成立财政部,汉密尔顿被任命为首任财长。920日,美国第一部联邦预算法案就在他的办公室里诞生,总额63.9万美元。929日,该法案在国会通过,同时批准了预算拨款法案。这以后形成的惯例是,预算案中所涉及的每一个具体的政策或项目,都须先以立法案的形式提交给相关政策领域的委员会审议通过,才能进入拨款的立法程序,这就是美国历史上十分著名的“先授权后拨款”原则。

  不过,具体到国会应当如何更好地行使拨款权,奠基时代的人们心里也没谱,并未列入最初的工作计划中,而是与多数国家的做法一样,强调的是国会对行政机构的预算进行较为细致的监督,并在必要时予以修正,国会中只设了一个筹款委员会以处理联邦财政事务。财政部早期向国会提供的预算也相当粗糙,只分大类,没有细化,议员们经常被不知所云的内容搞得一头雾水,难以做出准确判断。在第四届国会的两年中,国会筹款委员会几度对财长沃尔考特施压,要求政府财政部提供预算提案的细节,以阻止行政部门擅自改变拨款用途等情况的发生。

  这种局面一直到杰斐逊顶替亚当斯担任总统(美国宪政史上第一次通过选举方式实现政党更替)后才有所改观。1801年,杰斐逊任命加勒廷为美国财政部长,他带来了一些全新的财政理念。这年12月,杰斐逊接受加勒廷的建议,在给国会的年度致信中表示今后的财政拨款应“明确界定特定需要的特定数额”,并要求消除临时款项,禁止变更拨款用途。这以后,预算案就被分解成了若干细目,各行政部门的拨款请求也大大增加。可是这样一来,原来的筹款委员会工作量加大,难以保证对拨款提案审议的延续性与专业性,于是,成立专门处理拨款事务的国会机构的必要性就日益突出了。

  为了给筹款委员会和财政委员会减轻立法负担,进一步提高国会控制财政支出的效率,186532日,第39届国会众议院决定将筹款委员会拆分为3个委员会,即负责税收事务的筹款委员会、负责拨款支出事务的拨款委员会(Appropriations Committee)以及负责金融事务的银行与货币委员会。至此,拨款委员会终于正式登上历史舞台,前任筹款委员会主席赛迪斯·史蒂文斯被任命为首任主席。1867年,参议院也做出了相应的调整,成立了拨款委员会,从此,美国府会之间、国会内部各权力机构之间相互制衡的拨款机制终于形成。

  以极粗的线条来描述美国的公共预算过程,白宫向国会提交总统年度预算是它的起点,然后国会审议通过预算决议案,接下来,这个预算决议案被分别送至两院的授权委员会和拨款委员会,至此,预算拨款的立法过程便启动了。拨款法案是国会向联邦政府机构提供法律授权以使其产生现实的财政责任,并向财政部授权,对其特定目的给予拨款的法案。一般而言,众议院拨款委员会最先启动年度拨款法案的立法程序,参议院审议则在稍后进行,并负责修正众议院早先通过的版本,最后再交付协调会议以协商两院版本中的争议部分。其间,两院中的预算委员会、授权委员会及拨款委员会都在不同程度上对财政拨款享有管辖和监督的权力。

最好的笼子

  按照国会《众议院规则》第21条和《参议院规则》第16条的规定,任何政策项目的拨款法案在审议之前,都须得到相关立法授权委员会的授权,而不能在拨款过程中自立新的政策项目,这就是著名的“先授权后拨款”原则的具体实践。最后,国会通过的拨款法案还要有总统签署才可生效,而常规拨款法案要在每年的630日以前在众议院中完成审议程序。至此,整个预算过程才告结束。按照1974年《预算法》案第300条规定的时间表,美国的整个预算拨款过程从每年的2月开始到9月底止,历时整8个月。该《预算法》案还规定了拨款逾期所应当采取的应对立法措施。

  就是这样,国家的两个职能不同的权力机构就被宪法赋予了管辖同一事物的权力,相互制约的同时也需相互合作。这种看上去相当复杂的制约与合作的关系实际上就是我们常说的分权制衡、宪政民主的政治秩序。有了它,前宪政社会中常见的贪腐泛滥和随意挥霍纳税人血汗钱的现象便可基本杜绝。其中的道理,正如乔治·梅森所说的,把刀剑和钱袋交到不同的人手里,总比让一个人同时掌握两者要可靠得多。这样一来,执有刀剑的人就明白自己是别人养活着的,就得约束自己,就得尊重给他提供费用的人,就有可能让自己的刀剑服务于纳税人,而不是对着纳税人挥舞。

  美国府会之间在财政权力上的制衡,可以理解为对“官僚预算最大化”(Wllliam Niskanen)倾向的制度约束。比起常人来,官僚们往往更加关注于自身拥有的特权、地位和声誉,他们受体制的约束,直接增加货币收益的机会很少,只有通过扩大政府的预算规模,才有机会获得更大的利益,因此,官僚给自己设定的目标经常就是设法增大预算规模,以此作为取得上级信任、谋求连任和升职的手段。由于信息的不对称,立法机构和民众总是难以掌握充分的信息,难以对官僚提出的预算请求提出异议,官僚预算拨款最大化的实现并不很困难,这就使得在财政资源包上安装一道拉链变得相当重要。有了这个机制,任何行政机构的支出都不能超出拨款额度,而且只可将支出用在国会限定的目的和范围之内。因为这是国家的法律,必须得到政府的充分尊重和不折不扣的执行。其中,预算拨款权的设置和运行是必不可少的法律环节,别的国家即使不打算设置拨款委员会,预算拨款所蕴含的法律精神和必要的制度配置却不是可以缺少的。

这里还应当特别指出的是,总统申请或国会批准的不是“钱”或“财政经费”,而是联邦政府下属各行政机构和政策项目的支出要求,即“预算授权”(budget authority)。得到预算授权并不意味着就可以直接从国库得到供行政部门花销的资金,而是意味着该行政部门从这天起必须承担起法律所确定的某种公共服务的责任(obligation)。因为,第一,行政部门或政策项目只能依法在相应的财政年度或授权额度范围内使用联邦的财政资源;第二,财政支出的款项是由国库直接拨付到这笔资金的使用单位的,行政部门并不直接接触联邦资金。这样做,行政长官随意支配和变更该笔资金用途的可能性便被降到了最低点。

来源:南方窗 2011.2.23-3.8 2011年第5