打开预算的暗箱

作者:邓淑莲 发表时间:2011-2-28 15:51:41

不可否认,中国自改革开放以来,政府信息公开,包括预算信息的公开有了可观的进步。从改革开放前的法无准许即保密的绝对保密状态发展到如今法无禁止即公开公开为原则、不公开为例外的制度化状态。20085月《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施,标志着中国政府的信息公开迎来了史无前例的发展时代。中央政府每年公布的预算信息中增加了各种预算表;广州市破天荒公布了全部部门预算;四川省白庙乡则因公布了完整详细的政府预算而成为史上第一裸乡

  尽管如此,我们不得不承认目前中国的预算透明仍处于初级阶段,即使以较低的标准衡量,也处于极低的水平。可以说,中国的预算就像在一个暗箱里,透明度远远不够。

  公开的与不公开的

  公开的预算信息只占全部预算信息的极小部分,至少有80%的预算信息没有公开。一般而言,公共预算资金包括三大部分,即用于提供公共产品和服务、履行政府职能的政府基金,政府受托代管的信托基金(主要成分是社会保障基金)以及政府运用企业经营规则,像企业一样进行经营活动的经营性基金(在我国主要是国有企业基金)。这三块基金都为公众所有,其收支及资产负债信息毫无疑问应向公众说明和公开。但目前在我国,社会保障基金和国有企业基金预算及其执行结果信息基本没有向立法机构和公众公开。而政府基金中公开的也只是其中的一部分,即我们经常说的预算内资金,主要是税收。政府每年使用的巨量其他公共资金,包括土地批租收入、债务资金、各种收费等均未列入预算,更无从谈起公开。以2009年为例。

  根据中共中央党校周天勇教授的研究,2009年我国预算内的财政收入只有68476.9亿元,其中税收为59514.7亿元,其他收费等项目为8962.2亿元。而在此之外,还有预算外表内收费和表外收费12999.8亿元,社会保险金16116亿元,土地出让金收入15910.2亿元,探矿权和采矿权出让收入57.35亿元,发行彩票收入1324.79亿元。预算之外的收入占全部财政收入(共计114885.04亿元)40%多,这里还没有包括国有企业收入。也就是说,政府预算中至少有40%的信息没有公开,或者没有以正式的方式公开。

  不仅如此,目前我国政府公布的预算信息只是政府的收支信息。政府的资产负债信息则没有公布。政府的资产负债信息与收支信息一样重要,也是公共资源的一部分,其所有者是公众。资产负债的多少同样决定着政府提供公共服务能力的大小。政府的资产负债包括金融性资产负债,如债券和非金融性资产,如办公大楼、各种基础设施和国有企业资产等。即使收支信息全部公开,而资产负债信息的缺失也使公众及其代表无法完全了解政府,更不用说监督和制约政府了。

  粗线条的公开

  政府公开的预算信息极为笼统,不能为立法机构和公众提供进行预算决策和预算监督的详细信息。政府预算体现的是一种受托责任。向公众及其代表详细说明政府履行这种受托责任的过程及其结果是公共预算的必然要求。为使公众及其代表更好理解政府预算,政府预算必须按部门、职能和经济进行分类。部门分类的目的是向公众及其代表说明具体是谁在使用公共资金;职能分类告诉公众及其代表的是资金用在了何处;而经济分类则是让公众及其代表了解公共资金是以何种方式被使用的。

  缺少了哪一种分类,公众及其代表都无法完全了解政府预算。相应地,政府公开的预算信息也应该包括这三类信息。目前,我国各级政府预算虽然有上述三种分类,但却只公布了职能预算信息,部门预算信息基本没有公开,而经济预算信息则无任何公开。部门预算信息比职能预算信息更为详细,而经济预算信息则是三种预算信息中最为详细的信息。具体一个部门有多少钱用于人员经费,多少钱用于公用经费都靠经济分类信息提供。没有这类信息,任何人都无法正确判断每一笔钱政府是否应该使用,使用多少是合适的。

  而这些仅仅是政府基本预算上的问题。中国政府预算中的一个很大比例(至少占全部预算的40%)是项目预算。与基本预算相比,项目预算的透明度更差。从我们调查的结果看,最好的情况是公布了项目预算总额以及各项目预算额,至于每一项目中的人员经费和非人员经费使用的明细情况均无法获得。

  公众被排除在外

  预算过程不公开,公众几乎被排除在预算过程之外,而各级人代会也只能有限地参与预算过程。预算过程包括预算的编制、审批、执行和评估审计四个阶段。公共预算要求公众及其代表全程参与预算过程,即预算过程应完全向公众及其代表公开,即在预算编制阶段,政府应在开始编制预算前一个月公开预算前报告,让公众了解下一财政年度政府预算编制的目标和各种参数及支出的重点。在预算审批阶段,政府的预算应完全向立法部门公开,由立法部门在充分征求公众意见和进行充分讨论的基础上做出预算决策。在预算的执行阶段,政府及其部门应定期公开预算执行情况的信息,以便公众及其代表监督。而在预算的评估和审计阶段,政府应公开整个财政年度的预算收支和资产负债情况,并由对民众负责的独立审计部门审计。

  在中国,上述预算过程四个阶段中除了预算审批外,编制、执行和评估审计均由政府部门进行,没有有效的公众的参与和监督机制与渠道。即使是预算审批,各级人大的介入也十分有限。虽然《预算法》规定,各级政府预算要报送各级人大审批,但审批权中没有包括预算修正权。人大代表叶青认为,人大对于预算草案的审议近几年来越来越成为象征性的审议。从2005年起,各级两会不再宣读预算报告,接下来人大代表的讨论也不够充分,每年审议后的10几处修改,多是标点和提法。

  不仅如此,预算提交人大审批的时间安排、人大审批预算的机构设置和程序都使得各级人大失去了审批预算的能力。加之政府报送人大的预算不完整、不详细,人大作为立法机构的预算决策权大打折扣,由此导致每年政府的预算规模和结构安排都是政府意志和偏好的体现。

预算的极不透明为个别政府部门及官员利用信息优势大肆侵犯公众利益、谋求集团或个人私利的机会主义行为提供了便利条件。公共资金被挪用或滥用、违背民意的形象工程、奢侈浪费的职务消费、贪污腐败、以权谋私、中饱私囊等现象,都与预算不透明、从而缺乏公众及其代表的有效约束和监督密切相关。

来源:<<南方窗>> 2011.2.23-3.8 2011年第5