中国预算民主建设正在推进——学习温总理政府工作报告的8点体会

作者:韦森 发表时间:2011-3-9 10:26:34

  2010年,国务院已有近40个中央部门部分公开了财政收支预算。2011年,中央部委将带动地方政府进行财政预算公开。这显然表明了中国政府的预算民主建设正在慢慢推进

  听了温总理3月5日在第十一届全国人大第四次会议上所做的《政府工作报告》,看到报告中所列举的反映十一五以来我国所取得的伟大成就的数据,再读到十二五规划所描述的未来中国经济社会发展的宏伟蓝图,确实感到非常振奋。温总理在报告中提出,在“十二五”期间,要加快经济增长方式转变,深化改革开放,在保障和改善民生方面推出一些具体措施,把民富作为我国经济社会发展的一个主要目标。这些都是符合当下中国国情的经济社会发展战略选择。作为一名经济学研究者和大学教师,读过温总理的《政府工作报告》,感觉也存在着诸多困惑。近几年来,温总理在一些公开场合一直吁请大家来共议国是。受此鼓励,这里谨提出以下自己的8点不成熟想法,呈请财经界、学界、乃至社会各界人士和网友共同思考。不当和谬误之处,谨祈批评指正。

  1,在2010年3月的两会上,财政部在预算报告中所定的2010年全国的政府财政收入增幅是8%,但去年全国各级政府财政收入的实际增幅却为21.1%,是2010年财政部自己年初所定计划目标的263.75%。2010年政府财税收入这样超高速增长,到底是个政绩?还是个问题?再说,这也不是一年、两年的情况了。自2001年以来,政府财政收入每年都超高速增长,差不多每年都是GDP增速的两倍。更不可思议的是,近10年来,政府财政收入的实际增幅,在大多数年份中都是财政部为两会提交审议的预算报告中所提出的当年财政收入增加目标的 200%以上(见表一)。这一事实,不知总理注意到没有?在各级和各地财税部门人员努力完成上级所下达的征税目标时,在各级和各地政府主要领导人在每年的政府工作报告中宣讲本地本年度政府财政收入大幅度增加的“政绩”时,不知各级政府和财税部门的官员们认识没认识到,在任何国家和社会中,乃至在人类文明史的任何发展阶段上,并不是政府的税收和财政收入越高越好,认识没认识到税收高速增长对整个经济社会的长期发展常常有负面作用这一点。从经济学、政治学、财政学乃至税法学上来说,税收只是一个文明社会的“必要的恶”。征税多了,等于政府从家庭和企业拿走得多了,在国民收入中留给民间、企业、家庭和个人的国民收入就少了。从个人和家庭拿走的工薪税多了,会减少个人和家庭的可支配收入,因而增加工薪税和消费税(在我国表现为宽泛的流转税),会减少乃至抑制居民消费。政府对企业增收的营业税和所得税多了,则会减少企业利润,在开放的经济全球化的今天,会提高企业成本,减少中国企业在国际上的竞争力,甚至会减少就业。许多研究都发现,一个国家的税负越高,该国在长期经济社会发展中就越是没有竞争力。低税负会导致一个国家长期经济繁荣,不但从经济学理论上可以推导出来,这一点也应该是中外历史所证明了的史实。在每年政府的实际财政收入大都超额百分之二百地完成财政部的预算报告中所定当年计划增幅目标时,大家意识到了上述道理和历史史实没有?政府财政收入的高速增长,就一定是好事?老是把财税收入增加作为各级政府尤其是财税部门的一个的政绩来考核,是不是个误识?

  2,2010年,中国政府的财政收入占GDP的比重为20.9%,这到底高不高?在财政学界经济学界,这是个有争议的问题。在学界和社会各界没有争议的问题是,目前政府8.3万亿的财政收入,还只是所谓的“第一财政”的数字,而中国政府的“宽口径宏观赋税”,要比这一数字和比例高得多。即使按照这个第一财政的数字来计算,全国13亿人的人均纳税也超过了6200多元了,比温总理报告中所给出的2010年7亿多农民人均纯收入5919元还高。在我们这样一个发展中国家,尽管人均GDP已经超过了4000美元,但是全国城乡人民的人均可支配收入才1万多元,这样6200多元的人均税负比重,高还是不高,大家自有个判断。除了政府的财政收入问题外,财政支出呢?这8到10万亿的政府财政支出,又有多大比例真正用到民生上了?例如,全国用在医疗保险方面的财政支出,总量是多少?占近10亿政府支出的比例又是多少?另外,一个常常被决策层和社会各界所忽略的事实是,自1994年实行分税制改革以来,中国政府的财税收入高速增长,差不多每年都是我国GDP增速的两倍,这样的增长趋势保持下去,我们的国家、社会、企业、家庭和个人纳税人最终能否承受得起?我们国家又将走向一个什么样的长期发展道路?在未来又将要形成一个什么样的经济社会结构?对未来中国的改革与发展又会带来什么样的问题?

  在这次两会上,发改委提交给人大讨论的“十二五规划”中提出要转变经济增长方式,要把民富作为未来中国经济社会发展的战略目标。在政府工作报告中,温总理也明确提出,要努力实现居民收入增长与经济发展同步,逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重。这无疑符合全国人民的愿望,并对未来中国经济社会产生重大影响。但是,这里的问题是:如果政府的财税收入在十二五期间仍像过去十几年那样每年都差不多是GDP增速两倍的超高速增长,又怎样才能提高居民收入在国民收入中的比重?又如何富民?政府财政收入的超高速增长与富民的经济社会发展目标是否有冲突?如果暂不考虑国民收入初次分配中企业利润的增减变化,在政府财政收入超高速增长和居民收入增加之间是否均存在着一个此消彼长的比例关系?


  资料来源:2000-2010年度历年政府决算报告和预算草案报告

  3,在今年的政府工作报告中,温总理明确提出,“加快实行财政预算公开,让人民知道政府花了多少钱,办了什么事”。2011年2月15日,财政部也专门下发了《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》,要求地方政府逐步预算公开。另外,在2010年,国务院已有近40个中央部门实际上部分公开了财政收支预算。今年,中央部委开始将带动地方政府进行财政预算公开。这些文件和政府的实际改革措施和做法,显然表明了中国政府的预算民主建设正在慢慢推进,这也是多年来财政学界、经济学界、税法学界乃至社会各界解放思想并进行预算民主理论讨论的一个初步成果。在目前中国经济社会的发展阶段上,GDP总量已经接近40万亿元了,财政收入总额也高达8.3万亿,其中全国税收总额也已高达7.3万亿,在此情况下,政府到底如何征税,征什么税,中央和各级地方财政支出到底是如何花的,已经是当今中国经济社会运行的一个核心问题了。现在,中央政府下文要求个部委和地方政府预算及其执行情况公开,从任何角度来说,这都是全社会纳税人权利意识觉醒的一个结果,也是政府对纳税人权利开始尊重的一个表现。因此,我们认为,财政部要求基层政府进行财政专项转移支付预算公开,是基层政府财政公开的第一步,也是中国政府预算民主政治建设的一个起始点,大方向是对的,值得肯定。但是具体如何落实?又将如何推进?是不是在人大《预算法》的修订案中要明确写进这一预算民主政治的思想和执政理念?在未来的宪法修订案中,是否也应该考虑加入尊重和保护纳税人权利的条款,即把政府征税要经人们选出的代表审定批准和同意,政府的财政支出要向人民公开这类条款写入宪法?

  4,今年的政府工作报告中,温总理把政府官员腐败问题作为一个核心问题提了出来,这无疑是今年政府工作报告的一大亮点。这里我们想提出这样一个问题:近些年来,政府官员腐败大面积地发生,腐败大案要案不断发生,政府官员乃至部长级官员的贪腐金额越来越大,动辄几百万、几千万,甚至高达几亿甚至几十亿,且屡治不果,与我们现在的财政体制没有关系?由于到目前为止各级税务部门征税和推出新税种根本拿不受人民代表的任何实质性的制约,政府手中掌控的国民收入无论绝对量和相对份额都越来越大,政府的财政支出又基本上不透明、不公开,加上这些年一些政府投资的超大型项目一个接一个地投,一个接一个地建,某些直接掌管基本建设重大项目的政府官员(如铁道部原部长刘志军)运用手中掌控的资源和上千亿乃至上万亿的项目投资资金进行个人和家庭亲属的寻租,这还不是一个很难避免的一个自然和必然结果?没有预算民主政制,政府的财政收支不透明,政府的一些大投资项目和专项资金的使用未经人大代表的实质性审议和制约,单凭审计局的年终审计和中纪委的随机调查,又能治理多少政府官员的贪污腐败问题?

  5,这次两会前后社会各界所热议的一个税制改革问题是提高个人所得税的起征点。首先要指出的是,经过财政学界、经济学界乃至社会各界近几年的热烈讨论和争论,这次两会终于要讨论税制改革问题了,并期望能提高个人所得税的起征点。不管个税起征点能提高到多少,这应该是顺应民心并符合中国经济社会发展现状和趋势的一项正确措施,对于降低低收入家庭和个人的税收负担,缩小当今中国社会的收入分配差距,无疑会有一些作用。这也说明,我们的政府关注并倾听民声,并在目前的政治和经济制度安排中尽可能地尊重和顺应民意。然而,就中国当下的税制安排来说,经济学界和社会各界不少人士可能还没意识到,目前我国的个人所得税只占政府全部税收的6.6%。按2010年个人所得税4,837亿元的总额来计算,即使把个税起征点提高到5,000元,尽管这对一些低收入家庭的实际可支配收入的增加确实有好处,但对政府的整个财税收入来说并没有多大影响。这整个改革措施能向低收入家庭减税额能超过多少亿元?对于8.3万多亿的政府财政收入和7.3万亿税收总额来说,几亿、十几亿元的减税,虽然不能说是九牛一毛,也至少说是微不足道的。从目前中国税收的整体构成来说,构成低收入家庭的真正生活负担的,并不是作为直接税的工薪税(个人所得税),而是增值税和消费税等间接税,即每个家庭天天去超市买油、买盐、买米,或到餐馆吃顿饭,都实际上要缴很重的间接税。按照财政部最新公布的数字,不计进口商品的消费税,2010年我国消费税为6,072亿元,占整个税收的8.3%,比个人所得税还要了。如果再加上进口商品的增殖税和消费税1.05万亿元,整个与消费有关的税收(不计国内增值税)也高达1.66万亿元了。如果考虑到增值税也在很大程度上也是一种消费税,那么全部与消费关的间接税收就达到3.77万亿元,已占整个整个国家全年税收的51.6%了。到这里,我们也就能理解最近人们在网上热议的老百姓目前买一个馒头,实际上要交17%的消费税(增值税)问题了。故此,我们认为,如果政府真得想降低低收入家庭的实际税负,增加他们的实际收入,且控制物价和促进国内消费,首先应该考虑的是减少与低收入家庭有关的增值税和消费税,而不仅仅是点滴地提高低工薪税的起征点。

  6,在《政府工作报告》中,温总理把把稳定物价总水平作为今年宏观调控的首要任务,对此,应该说社会大多数人和绝大多数经济学家都会赞同。但是,我这里只想问这样一个问题:这些年中国国内的许多商品的价格之所以很高,与政府的税收不断攀高有没有关系?目前中国的消费税和营业税就占整个税收23.5%,加上占整个税收28.8%的企业增值税,使许多中国生产的商品,在中国国内买比在香港、美国和在欧洲其他国家买还贵很多。譬如,中国生产的茅台酒,在国内每瓶已卖1100多元以上了,在美国买一瓶,大致还不到中国国内市场价格的一半。在中国生产的一双ecco男鞋,在国内商场一般要卖2000多元,在新加坡才卖600多元人民币,在美国大卖场打折时有时还不到500多元人民币就能买到。还有,在中国生产的 iPhone,iPad,在中国国内都要比在国际市场上至少要贵1000到2000多元。从各种市场价格的数据比较来分析,中国的消费品物价高,显然与中国的消费税和各种各样流转税太高有直接关系。因此,一个自然的问题是:在政府尽最大努力和几乎所有能所用的手段来控制物价上涨时,总理和政府决策层想没想过这样一个问题:近些年政府税收的高速增长,到是遏制了通货膨胀,还是引致了物价上涨一个主要和重要因素?

  7,最后谈房价问题。近一两年来,中央政府和各级地方政府在控制房价过快上涨方面出台了许多新的且目前看来步步从紧的政策措施。在这次政府工作报告中,温总理更明确指出,要“进一步落实和完善房地产市场调控政策,坚决遏制部分城市房价过快上涨势头”。这里也请问总理和决策层,这些年全国各城市房价过快增长,与各地政府土地拍卖价格快速上涨有没有直接关系?目前土地价格占房价的比重有多少?近些年,全国各地和各城市房价快速上涨,除了开发商的利润确实是大幅度地增加了,各级和各地政府的土地出让金的收入又拿去多少?现在中央政府要坚决控制房价,在土地拍卖制度和土地价格调控上是不是也应该做些什么?未来几年中国各城市的土地价格能降下来吗?如果土地价格降不下来,中国未来的整体房价水平又能降多少?

  8,把上述7个问题归结起来,变成了一个问题:政府在经济社会发展中的作用到底是什么?如果政府不但是市场运行规则的制定者和实施者,而且越来越是市场经济运行中的一个最大参与者和主导者,政府部门所直接掌控的资源越来越多,政府财政收入占国民收入份额越来越大,中国的经济增长方式能转变?如果政府的财政收入增长不受人民代表的任何实质性审议和约束,各级政府的财政支出又不能做到真正的透明和公开,政府官员的腐败寻租问题能根本解决?中国的社会收入分配差距是会缩小,还是会继续拉大?最后,没有预算民主,中共17大报告所确定的中国政府法治化和民主政治建设又将如何起步?

  韦森为澳大利亚悉尼大学经济学博士,现任复旦大学经济思想与经济史研究所所长、教授、博士生导师

来源:《财经网》