财政预算应成为政治协商的重要内容

作者:王志龙 发表时间:2011-5-4 14:24:44

财政预算是管理国家和社会事务的重要经济手段,是调控社会经济资源分配的主要杠杆。财政预算也称为公共财政预算,是指政府的基本财政收支计划,按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中,以清楚反映政府的财政收支状况,它普遍通过列出政府开支来描述政府行为,即政府该做什么、不该做什么、先做什么、后做什么、做到什么程度的选择。

《预算法》规定:“县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。”这种监督是法律监督。笔者认为随着我国民主政治的发展,财政预决算同样应成为人民政协政治协商的重要内容。因为《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调:“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。”《意见》进而指出:“在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里,关系国计民生的重大问题,在中国共产党领导下进行广泛协商,体现了民主与集中的统一。”预决算在政府工作中就是关系国计民生的重大问题,对预算执行情况和决算的协商监督,应成为政协协商的一项重要内容,这也是实行财政公开,打造阳光政府的重要举措。

下面从财政预算的形成历史、政治协商的内涵以及打造阳光财政要求等方面探讨财政预算为什么应成为政治协商的重要内容。

一、财政预算的由来

英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地。公共财政预算制度最早起源于英国。1215年英王约翰面对反叛贵族的逼宫,不得不签署《自由大宪章》。这部被后世称为“第一个伟大的议会文献”,首次剥夺了国王的部分税收权。贵族们利用议会同国王争夺财政支配权的斗争,经过1415世纪的漫长阶段,终于在1640年英国资产阶级革命后,国家的财政权基本由议会控制。

标志英国首先确立现代意义的国家预算制度,是1787年国会通过了《统一基金法案》。这部法律规定政府的一切收支都必须向国会提出“财政收支计划书”,并由国会审核批准,方具有法律效力,从而确保政府的财政活动根据纳税人的要求和利益进行。欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例,早期的宪法中并没有关于预算制度的规定,直到1800年才规定财政部要向国会报告财政收支,但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而已。美国南北战争后的1865年,国会成立了一个拨款委员会,主管财政收支问题。19081909年,美国联邦财政收支连续出现赤字,才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后,美国国会在1921年通过了《预算审计法案》,正式规定总统每年要向国会提出预算报告。在民主社会中,批准预算是立法机关对政府部门财政收支活动进行控制的主要形式。

新中国财政预算制度的真正建立是在1955年,因为从那年起国家预决算才开始向全国人民代表大会报告。经过多年的发展和建设,我国财政预算形成了诸如《预算法》、《预算法实施条例》、《预算外资金管理实施办法》等立法成果,在财政实践中也初步建立了财政资金预算管理的制度模式。

在我国,不是西方国家的“两院制”,但是政协制度同样是人民代表大会制度的相互补充,每年的政协会议都有听取财政预决算报告的议程。

二、政治协商的内涵

根据1995114日中国人民政治协商会议第八届全国委员会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的决定》,对政治协商这个概念所作的界定是:对国家和地方大政方针、政治、经济、文化以及社会生活中的重要问题在决策之前和就决策执行过程中的重要问题进行协商。这包括两方面的协商,一方面是对国家和地方大事在决策之前进行协商;另一方面是对国家和地方大事作出决策之后在执行过程中发现重要问题进行协商。完整地履行政治协商职能,两方面一定都要进行协商。

  政治协商是人民政协各项职能中的首要职能,也是基本职能。中国共产党把多党合作和政治协商结合起来,定为我国的基本政治制度,并写进中国宪法之中,可见政治协商这项职能对人民政协的重要性。胡锦涛总书记指出:“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”而社会主义民主的重要形式就是人民政协的政治协商,多党合作的主要载体就是人民政协的政治协商。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程都明确了政协有提出协商建议的权利。

国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活团的重要问题都是政治协商的主要内容。公共财政预算也不例外。国家和地方就是这么多钱,所办的事情很多,钱怎样才用得对路,这是关系人民大众切身利益的大事。这方面过去教训不少,曾有大笔资金投向重复建设或无效项目,白白浪费了巨额的财政资金。现在有的地方把资金重点投向所谓“形象工程”,追求地方的外表豪华,轻视贫困地区的脱贫致富。因此,每年把国家和地方的财政预算放到人民政协的政治协商会议上讨论,十分必要。历史的经验教训充分表明财政预算是不能缺少的该协商的大事。

三、阳光财政的要求

温家宝总理指出:“要使公开透明成为政府依法行政的一项基本制度。凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息,都要向社会公开。要重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等领域的信息公开。政府所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况都要公开透明,让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事。”由此可见,对财政预算的监督不仅是立法机关和行政机关内部的事情,民主宪政精神同样要求民众对财政预算有一定程度的直接参与。公共财政的本质是社会公众的财政,政府的活动,大部分都会从财政上反映出来。预算工作是不是执行了国家的方针政策,比如“三农”问题,中央一直十分重视,那么在财政预算上是如何表现对“三农”支持力度的,财政的转移支付资金是否专款专用?再比如,科教兴国,作为一项基本国策,在财政支出上怎么体现其重要性?这些问题政协都应该知情明政。所以对财政预算的监督,可以说是对政府行为的监督,对政府决策的监督。

应该说,赋予法定权力和义务的人大代表大会,在行使对财政预算的监督权方面做了许多卓有成效的工作。但是,由于诸多因素的影响,从总体上说,对于财政的监督仍很不够。尽管各级人大设有专门的财经委员会及其预算工作委员会,然而对预算支出等实施监督亦有不到位的地方,预算支出缺乏有效监管和约束。财政预算公开、公共、公正的特点有待充分体现。

因此,随着民主政治建设进程的与时俱进,各级政协有必要设立财政预决算协商监督委员会,在政府预算草案经本级人民代表大会批准前,组织相应的协商讨论,及时提出有关的建议、意见。尤其是是对经济和社会事业影响较大的重点项目支出、关系群众切身利益的公共项目支出、预算超收收入安排等,政府财政部门要最大限度地征求和采纳人民政协的合理意见、建议。

四、预算协商的规范

财政预算作为人民政协政治协商的重要内容,最起码的应清楚政府的财力和支出情况。政府要从阳光财政做起,把年度财政预算公开,把收支明细公开,把各部门的支出公开,这是财政预算管理过程中,制衡权力运行和防治腐败的治本之策。

(一)公开披露地方财政预算全面信息。政府应逐步实现预算内容定期、定例公布。要公布预算的指导原则和功能预算,以便政协组织和政协委员了解和研究讨论;公布细化到一定程度的部门预算;公布历史数据和对比;同时,要有预算解释性文件,有预算执行的中期报告。市、县财政预算公布应细化至具体支出科目一级。只有将预算彻底公开,公开到每一个项目,才有条件让政协履行协商监督的职能。

(二)推进政府预算报告制度改革,建立完整的政府财务报告制度。每年“两会”的财政预算报告,由于都是粗线条的,往往让人大代表、政协委员们“雾里看花”。因此财政部门要改进“晒帐本”的作法,在同人民政协的政治协商中细化各项公共资金的主要用途、使用效益等。每月要向政协报送预算执行情况的报表和详细的文字说明材料。只有通过集中、全面、系统的反映政府财务受托责任的财务报告,推进参与式公共财政预算改革,才能使人民政协更好地了解政府财务信息,才能更好地发挥预算监督职能。

(三)实现预算编制、执行、决算全过程的协商监督。现行的预算管理普遍存在先执行、后编制、再审批的弊端,尽管现阶段财政收入占GDP的比重越来越高,却还是赤字财政。因此对预算编制、执行、决算实现全过程的协商监督很有必要。在每一预算年度内,财政部门至少应两次向政协报告本级总预算的执行情况。特别是对预算调整中的超收安排、科目的增减及科目之间一定幅度内的资金变动等;对上级下拨的税收返还收入、财力性转移支付收入、专项转移收入等,都应政治协商中加强监督,推行绩效预算,确保财政支出结构更能体现公共财政的特色,把有限财力用到经济社会发展的刀刃上。

(四)探索公共预算改革的听证会制度。在财政预算草案的协商中,还可引入听证会的形式。财政部门和所有提出财政预算要求的行政机关和其他预算单位,都可以参加听证。通过听证参加人对预算草案的陈述、辩论和举证,广泛听取本行政区域内各部门、政协委员、广大市民和利害关系人的意见。这样的听证程序,政协委员和市民代表既有机会直接询问各部门关于预算的要求,同时也可以直接听到各财政预算单位对公共资金的项目安排、需要理由等,这对预算草案的公开透明、科学完善,无疑是有益的。

【参考文献】

1、李炳鉴 王元强 :《政府预算概论》,南开大学出版社,2006年。

2、刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社,2004年版 

3、张千帆著:《宪法学导论》,法律出版社,2004年版 

4.张平天主编:《人民政协概论》,中央编译出版社,2008年。

5.李凡主编:《中国基层民主发展报告 2009》,华文出版社,2009年。