“民主恳谈”与社会管理创新

作者:陈奕敏 发表时间:2011-6-16 14:35:39

社会公众不仅是社会管理的对象,也是社会管理主体的组成部分。社会公众这种既是“对象”又是“主体”的双角色定位,呈现出了公众在社会管理中的责任与权利的关系,公众不仅要被动接受社会的管理,而且更要主动参与政府对社会的管理。因此,公众参与是创新社会管理的重要方面,作为目标模式的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,赋予了公众参与在创新社会管理中的基础性地位。

公众参与其实早就被中央所认同和重视,党的十六大、十七大报告都对公众参与作出过重要论述。党的十六大报告指出,“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与”,对于公众参与的内容十六大报告继而要求,“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度……防止决策的随意性。”党的十七大报告强调,“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”,“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”以上论述表明,中央将公众参与作为扩大人民民主的重要途径和社会主义民主的一种实现形式,公众参与无疑在发展社会主义民主政治的大方略中有着显著的地位和重要意义。胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的重要讲话,又进一步拓展了公众参与的内涵和应用价值,将公众参与纳入现代社会管理的新格局,将公众参与作为加强和创新社会管理的一个重要方向和路径。

以公众参与的视角,创新社会管理是一项具有高度自主性的社会活动,要求社会公众和各利益主体在自由、平等、开放、包容的对话环境中,通过不同意愿、主张和利益诉求的交汇、交流和相互碰撞,主动地全方位地参与公共政策的制定和公共事务的决策和管理。社会管理创新的这种规律性特征在浙江温岭市的“民主恳谈”活动中得到极具典型性的体现。

温岭市的“民主恳谈”是以公众参与为特征,引导、组织社会公众有序参与当地政府公共政策制定和公共事务决策、管理与监督的参与式民主。自19996月创建以来,历经十多年的完善、深化和发展,“民主恳谈”已经形成了公众参与社会管理的常态化、制度化平台和机制。在温岭,社会公众以“民主恳谈”为平台参与现代社会管理主要有四种类型,即对话型、决策型、参与式预算型和行业工资集体协商型。

对话型“民主恳谈”,是“民主恳谈会”的组织者和参与者之间就社会公众广泛关注的某项议题进行对话、沟通、讨论、协商以求得共识,满足公众对社会事务和公共政策的知情权、参与权、表达权和监督权。对话型“民主恳谈”议题范围广泛,可适用于土地征用、房屋拆迁、产业政策、社会治安、计划生育、公共设施建设、公益项目集资、学区校网调整、社区建设、村集体资产的使用和管理等等所有群众关心的事项和社会热点,市级机关、镇(街道)和村(社区)的党组织、政府、社会团体、企事业单位以及群众自治组织都可以组织召开。召开“民主恳谈会”的相关信息要在会前五天公布,广而告之,群众自愿参与,自由、有序发言,平等对话。这种对话是政府与公众的沟通机制,在对话的过程中,公众可以提出意见和不同见解,甚至可以发泄心中的不满情绪;政府则能够了解公众真实的意见和想法,并公开信息、释疑解惑。通过双方互动的对话,以协调公众与政府的意见分歧,建立互信,达成共识。

决策型“民主恳谈”,是社会公众参与利益相关的公共政策的制定和公共事务的决策。政府事先要经过调查研究提出决策事项的初步方案或拟定政策的初步意见,恳谈会上参与者对此展开询问、讨论,提出意见,表达利益诉求,经充分协商,政府吸纳参与者的合理建议和要求,修改、调整初步方案后作出多数参与者认同的决策。如果恳谈会对决策事项意见分歧、争议较大,不能达成共识,则暂缓决策,重新调查论证,提出解决方案,然后再次召开“民主恳谈会”。“民主恳谈”的参与者主要是与决策事项利益相关的公众、社会组织和利益群体,同时邀请相关的人大代表、政协委员参加,其他社会公众均可自愿参加,也可以随机抽样的方式在与决策事项相关的行政区域内的社会公众中产生参与者,使公众参与政府决策的机会均等。

这种决策型的公众参与,能够使政府的公共事务决策比较符合社会公众的合理要求和意愿,并且有利于决策事项的实施,避免不合理决策引发的矛盾和冲突,克服影响社会稳定的因素。这里列举二个案例以观照。温岭市温峤镇拟将辖区内的青屿中学与江厦中学合并,为此召开“民主恳谈会”。然而青屿片的多数群众以青屿距离江厦中学路途远学生上学不方便、不安全且增加费用负担为由,强烈反对将青屿中学并入江厦中学,情绪激烈。温峤镇政府尊重多数群众的意见,当场拍板,青屿中学暂缓撤并,待撤并条件成熟后再作考虑,并要求江厦中学接收自愿迁入就学的青屿学生。镇政府的决策让当地群众十分满意。因江厦中学的设施和教学质量确实优于青屿中学,在此后的一年里,青屿的群众陆续地自愿将孩子送往江厦中学。第二年秋季开学时,青屿中学已经人去楼空,两所学校顺利、自然地合并。另一个案例决策事项类似,效果却相反。同属温岭市的石桥头镇召开“中心小学迁建民主恳谈会”,政府拟出五个迁建方案让群众选择。多数群众选择将学校迁建于老城区小山边一个清静、周边环境好的地块的方案,而镇政府则主张迁建到新城区,目的是带动新城区开发且又能够抬高新区的地价。群众认为,本学区90%的学生居住在老城区,而且如果小学生到新区上学必须穿越一条繁忙的过境公路,有大的安全隐患,所以政府意属的这个方案是最不合适的。经激辩,镇政府最后还是决定将小学迁建新城区。后来,由于群众的抵制,镇政府确定的迁建方案一直无法实施,这所该迁建的小学还是留在原地未动。前一个案例,由于政府接受了群众的合理意见,不仅顺利地办成了政府想办的事,而且避免了政府与群众的冲突以及可能引发的群体上访;后一个案例,由于政府无视群众的合理意见,公众参与成了无效的摆设,不仅没把好事办成,反而损伤了镇政府的威信。

参与式预算,是决策型“民主恳谈”的延伸,即以财政预算为决策对象,社会公众参与财政预算的编制、初审以及预算执行过程的监督。政府召开“财政预算编制民主恳谈会”,社会公众自愿参与,对政府初拟的年度预算收支安排提出意见、建议和要求;政府听取意见,解释、答复预算编制的相关问题,按照参与者的合理建议修改初拟的预算收支方案,在此基础上形成预算草案,提交人代会审查、批准。

行业工资集体协商,由非公有制企业“民主恳谈”衍生而成。工资协商的双方主体是行业内的全体职工和企业主,经行业职工代表大会和行业企业主大会的分别授权,行业工会代表职工,行业协会代表企业主,政府介入居中协调,行业所属职工和企业主广泛参与,对各工种的每一工序的工价进行多轮协商、反复博弈,最终达成双方认同的行业最低工资标准,并以此签订集体劳动合同。温岭市的行业工资集体协商是由此前比较激烈的劳资冲突的问题启动,是为了协调劳资关系,维护工人核心利益。最先尝试、探索行业工资集体协商的温岭新河镇羊毛衫行业,自2003年以来,就没有再出现过因工资引发的劳资冲突。

以上分析的温岭“民主恳谈”的四种类型,在各领域运行中明显地显现出几个共同的特点,而这些特点正是创新社会管理所要求的。

1参与温岭“民主恳谈”的公众参与主要有三个途径,一是自主选择、自愿参加,二是邀请利益相关者,三是在相关行政区的全体公众中随机抽样产生参与者。这三种方式,我们是按照恳谈会的不同议题综合运用,既保证了参与的有效性,又做到了参与的广泛性,使社会各界、各个群体都有机会和渠道发表意见、提出建议。

2公开性。公开性所体现的是社会公众的知情权,温岭“民主恳谈会”是按照公开、透明的原则操作的。一是“民主恳谈会”的信息公开,我们要求会前五天在各村、社区张贴通告,在什么时间、什么地点、讨论什么事项都要写清楚,广而告之,让群众都能够知道召开“民主恳谈会”的相关信息;二是讨论的内容公开,要清楚地告诉参与者政府在事前做了什么,政府对决策事项的意图和倾向是什么,有什么具体的初步意见或者方案;三是讨论、协商和决策的过程公开,每个参与者只要有兴趣、有时间,都可以全程参与。

3平等性。“民主恳谈”的公众参与,内含了社会公众有平等参与重大公共事务决策的权利。一方面,无论何种类型的“民主恳谈会”,参与者没有身份限制,也就是说任何人只要有时间有兴趣都可以参加;另一方面,在参与的过程中,所有的参与者有平等的发言权,没有身份、性别、职务、社会地位、受教育程度等的歧视,一视同仁。

4多元性。温岭市在改革发展的进程中,较早地较明显地呈现出社会阶层的分化和利益的多元化,各个利益群体希望将自己的利益诉求和意愿输入进政府的决策系统,而“民主恳谈”正是为各社会利益群体搭建了反映其多元利益诉求的平台,“民主恳谈”最终达成的结果也是多元利益主体的博弈、妥协、包容和综合。

5协商性。协商正是“民主恳谈”的内核和精髓。利益的多元性是需要社会协商的,“民主恳谈会”实际上就是参与各方的意愿和利益达成妥协的过程,各利益群体或者个体在“民主恳谈会”上参与讨论或辩论,是一个参与者之间以及参与者与政府之间利益博弈的过程,这种利益博弈需要通过协商逐渐达成共识,从而形成政府的决策结果。

温岭“民主恳谈”十多年的实践证明,“民主恳谈”的参与性、公开性、平等性、多元性和协商性,是消解分歧、协调矛盾、消弭冲突的有效元素,只要基层政府真诚地而不是作秀式地运用“民主恳谈”于社会管理,就能够化矛盾为和谐,从源头上消除影响社会稳定的因素。

温岭“民主恳谈”创建以来,并没有昙花一现般消失,而是在实践中不断地深化、完善和发展,显示出了其持久不衰的旺盛生命力。这种生命力不仅仅来之于它顺应了公众参与社会管理的愿望,而且更在于它实践了社会管理的创新理念,探索出了社会管理的创新模式。