冷静下来说“三公”公开

作者:裴志江 发表时间:2011-7-29 17:08:34

公务消费、公车消费和公费出国这“三公”消费 ,早已成为一种普遍的现象,并引起社会广泛关注。特别是近段时间,中央部委集中晒三公支出成了舆论的焦点,引发全民热议。其实,公众对三公经费的期待,并非简单的不花钱、少花钱 政府部门正常运行,当然需要各种经费,包括三公经费,关键是纳税人的钱花到哪里?用得怎样?这笔账要明明白白、合情合理。

三公公开是一个并不轻松的话题,因为推动三公公开的主要力量来自于公众,而推行这种制度的力量却来自于政府部门,二者之间有矛盾。事实上政府部门更愿意保守信息秘密。理由一,发端于夏、结束于清的中国传统制度使中国缺乏公共信息公开的基因,这种制度的影响至今仍不能完全消除。著名学者蒋洪等认为,中国历史上传统的政府管理方式有强烈的垄断性、单方性、神秘性,政府在神秘的氛围下产生权威,不但政府的机构设置、人员安排、职权的运行规则、方式和工作程序很难为所知,事关百姓切身利益的许多政策和决定也是在这种神秘中出台和实施的,老百姓是无法获得政府活动的准确信息。理由二,从三公公开的目的性上看,三公公开的本质是制约公共权力的,因此,越是三公公开了,政府部门权力的行使就越透明、越受限制,这就决定了政府部门在三公公开工作中的被动性,这种被动性决定了三公公开的艰难和持久。理由三,代议制民主制度的缺陷,也决定了公众对三公公开的监督乏力。正是因为公众无法直接行使民主,所以才有了代议制民主,但代议制民主又往往会使公众的权力丧失。我们的人民代表大会制度也有着这样的缺陷,我们选出人大代表,让代表去选择政府,并对政府进行监督。但是,在现实运行过程中,我们对人大代表缺少监督机制,代表对行使代表权缺乏压力。因此,缺乏选民监督压力的人大代表,缺少监督政府的积极性,这就是我们虽有人大制度,却缺少完善的人大监督机制的重要原因。在缺少外在监督压力的前提下,政府行使权力只能靠政府的自觉或政府的德性,而自觉和德性往往是靠不住的,这是三公公开机制完善的制度性障碍。今年“三公”经费公开中央部门纷纷“爽约”就是一个很好的实证。

其实,“三公”公开是应有之意。预算公开是现代公共预算的基本要求,已经得到世界绝大多数国家的普遍认同,很多国际组织也在预算公开、透明方面发布了指导性文件。预算公开是预算民主化的基础,也是公民应有的基本知情权。党的十七大报告指出:人民当家作主是社会主义政治的本质和核心2009年提到政府自身的发展时,温家宝总理指出:要保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权2010年进一步要求创造条件让人民批评政府、监督政府,这些要求实现的前提是必须有一个公开、透明的财政。全国人大代表、全国人大常委会预算工作委员会主任高强指出:预算资金是公共资金,取之于民,而用之于民。预算公开是应有之意三公消费是预算支出的重要组成部分,公开为常态,不公开是例外。同时,笔者认为,三公公开的意义不仅在于让老百姓知道政府部门花了多少钱、是不是应该花这么多钱、这些钱花了之后有没有效果,更重要的是,还能消除误解,打破传言,让老百姓认识到政府是一个看得见的政府,是一个对公民负责任的法治政府、责任政府、廉洁政府。因此对三公消费藏着、掖着都是不妥的,捂盖子的结果只能是引来更大的质疑。奉劝没有及时公布三公消费的部委,必须摆正心态,积极响应中央的号召,迅速把三公公布出来。

那么,三公公开之后怎么办?笔者认为,第一,三公公开不能自说自话。法律正当程序原则有两个最低底线:一是自己不能做自己案件的法官;二是任何一方的言词都要被听取。这两条保证了程序客观公正性、平等性和民主沟通机制。反映在三公公开中,首先就是要避免政府部门自说自话。目前,之所以会引起公众对这次三公公开这么多的舆论物议,一个重要原因就是这些公开的内容都是相关部门自行决定的,这种自说自话的现实,公众感觉缺乏公正性,感觉中间有猫腻,让公众对政府行使权力产生不信任感。第二,三公公开的好坏,群众说了算。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,一切权力属于人民,没有人民的授权就没有政府,政府的一切工作都应置于人民的监督之下,三公公开亦是如此。因此,评价三公公开的好坏应以人民群众满意度为标准。一切以维护政府部门自身组织利益为目的的行为,都是与人民群众满意度标准相冲突的,都应该予以纠正。第三,要进行财政问责。每年这么多的“三公”经费是怎么花的?花在哪里?是谁花的?是否合理合法?财政部门、审计部门应首先予以甄别,那些钱应该花?那些不应该花?对于乱用滥花钱的单位负责人和当事人,纪律、法律不应该做壁上观,而要该出手时就出手,坚决予以惩处。政治性问责应由人大常委会提起,司法性问题由检察机关启动,如果涉及法律则依法进入司法程序。人大还可以启动特定问题调查程序,组织专门委员会对“三公”经费中某一重大事件或具体政府部门官员进行调查。同时人大还可以把上述权力与对官员的任免权相结合,强化问责,要让不按要求公开、拖延或拒绝“三公”经费公开者付出代价。

当然,“三公”公开不可能毕其功于一役,它是一项持久的任务,也是一个漫长的过程。公开什么,如何公开,何时公开,如何追究责任,等等,都是十分复杂的工作,需要解决的问题很多。而要解决这些问题,根本之策还是要建立公开、透明、规范的财政预算制度,从源头上管住花钱的手。阳光是最好的防腐剂。天文数字的三公经费不透明,其中隐藏了大量的浪费和腐败,这已经是一种公开的秘密。把庞大的“三公”消费降下来,让节俭成为“三公”消费的理念,把腐败的、浪费的、铺张的支出堵住,怎么开始?就从源头开始,管好政府的“钱袋子”。“三公”消费预算在部门编报环节就要经过申请部门和财政部门“二上二下”的程序,政府把预算草案提交人大之后,最少也要经过人大常委会预算监督工作机构的初审和人民代表大会或人大常委会的会议审议、会议表决等多道程序,这么多程序,如果能在任意一个环节控制住了,也就没有过度到“三公”消费的条件了。其次,建立和完善“三公”公开的运行机制。“三公”公开要围绕公开的内容、形式、时间、程序、结果、责任、监督等各个环节,建立健全一整套程序、规范、完善、科学、具体的规章制度,保证“三公”公开工作持续、健康地开展,并逐步纳入制度化、规范化、法制化轨道。好在财政部新闻发言人戴柏华曾明确表示,下一步将继续加大政府预算信息公开力度,更好地推进预算信息公开工作;要不断提高财政科学化、精细化管理水平,自觉接受人大、审计以及社会各界的监督,努力让国家的钱花得更规范、更透明、更有效,更好地为人民谋利益。高强主任也透露了人大的决心,“为了解决这个问题,我们在审查预算报告中明确提出要求在明年向人大报告预算时,要报告政府的基本建设情况和政府行政开支情况。正在修改的预算法中,我们也明确地提出预算公开的要求,即政府编制的预算、调整预算、决算、部门预算,经过批准后,都要向社会公开”,他说。我们坚信,只要有了开头,就会有不断的延续并变得容易,“三公”公开一定会朝着“裸”得越成熟、越彻底、越来越好。