强化预算审查 增强预算监督实效

作者:裴志江 发表时间:2011-9-28 14:13:31

随着社会主义市场经济体制确立和发展,预算管理改革步伐不断加快,预算审查监督在经济社会发展中的地位和作用日益凸显。强化预算审查、增强预算监督实效,是社会方方面面的殷切期望,更是各级人大和人大代表的重要职责。近些年来,从中央到地方,各级人大都在这方面进行了许多积极的探索,可谓不断进步。

一、认真贯彻落实监督法,全面加强预算监督

预算监督是地方人大最重要的监督工作之一,特别是《监督法》的颁布实施,也为加强人大预算监督创造了条件。近些年来,南召县人大常委会把加强预算监督作为贯彻落实《监督法》的有效手段,从四个方面入手,确保了人大预算监督工作的依法进行,取得了实效。

(一)抓宣传解决了认识问题

《监督法》实施前,人大对预算的审查监督存在不规范、不到位的问题,有时连最基本的监督程序都难以做到,究其原因,除了法律不够完备、人员不足等客观因素外,与人们对人大预算监督的认识定位有关。实事求是地说,我们对预算的法律意识还比较淡薄,无论是政府部门还是监督部门。成立预算工委以来,我们以颁布实施《监督法》、《河南省预算监督条例》为契机,加强对《监督法》、《预算法》和《河南省预算监督条例》的宣传、学习、贯彻,不断强化预算监督工作。先后召开了5次“南召县人大预算审查监督工作会议和座谈会”和2次“南召县全面贯彻落实《监督法》工作会议”,县人大常委会主任、各位副主任、县政府主管财政工作的副县长、各乡镇人大主席、县直单位一把手、各乡镇财政所长、各中心税务所长及县人大机关全体同志参加了会议。并且邀请到省人大专家做《监督法》的专题讲座。通过请专家搞讲座、会议宣传等方式,澄清了人们的各种模糊认识,使人大常委会、县政府、政府各部门、各级领导干部的思想统一到依法理财、依法开展预算监督上来,上下一致,形成共识,为全县的预算监督工作的顺利开展打下良好的基础。

(二)抓学习提高了预算监督能力。

新的工作,我们也没有经验,一切都是从头摸索。针对这一现状和实际工作需要,县人大常委会分管预算工委的领导带领预算委的同志,到市人大预算委和外地学习先进经验,搜集了大量的关于财政预算监督方面的法律、法规文件、资料等,认真进行研读,不仅学习了制度和理论方面的东西,而且也学习了他们在实际操作中的一些方式、方法和途径,使预算工委的同志不断提高理论水平和工作能力,较快地进入角色,摸索了一些做法,能够站在人大的角度,对财政预算实施较为有效的审查监督。同时,由我们预算工委自编教材,就人大加强预算审查监督所需的有关基础知识对县人大常委会委员、各乡镇人大主席团主席做了专题培训,努力提升这些代表们预算监督的能力。

(三)抓重点解决了关键环节问题

一是建立机构。县委根据县人大常委会党组的意见和建议,在南阳市县级人大常委会机关率先设立了人大预算监督专职机构——预算工委,选拔在财政战线工作十几年,不仅具有专业学历和职称,并且具有丰富的财政预算编制和审查经验的同志到预算委工作,使人大财政预算监督有了机构,有了专业人才,在全市起了好头。同时,县人大常委会还决定,从财政、审计、地税、国税四部门聘请兼职委员8名,同预算委的主任、副主任一起组成预算审查监督委员会。在组织上和人员上,保证了预算监督工作的有效开展。

二是审查预算安排是否完整全面。紧紧围绕县委的中心工作和人代会确定的年度工作重点,在审查预算各项收支的完整性与合理性的同时,把监督重点放在农业、教育、科技、社会保障这些法律规定的、事关改革发展稳定的项目上。对一些关系国计民生的重大项目和主要措施,如发展速度、政府投资巨大的建设项目作了重点审查监督,特别是那些人民群众反映强烈的热点问题和人大代表形成议案的项目也予以重点审查。

三是审查预算执行是否严肃合法。人大及其常委会对监督的一些重大问题作出硬性规定,防止和纠正随意变更预算的行为。对政府提交的预算调整方案,慎重对待,认真审查。对超收安排、预备费动用、农业、教育、科技、社会保障等支出的调整,一律经县人大常委会审查批准或备案。

四是审查审议意见和决定、决议是否落实。县人大常委会及时对有关财政预算的审议意见、决定或决议的落实情况实施逐一跟踪监督,经常深入基层检查、调研,督促落实有关情况,杜绝“两张皮”现象,确保预算监督工作扎实有效。

(四)抓实效解决了监督程序和方法的问题

1、加强制度建设。为了做好预算监督工作,南召县人大常委会曾先后制定了《预算初步审查报告制度》、《决算初步审查报告制度》、《预算执行审查报告制度》、人大预算监督机构与财政、审计、税务等有关部门的《联席会议制度》、《南召县预算审查监督工作实施办法》等。对预算编制、执行、调整、决算的审查及审计工作报告的审查等都作出了详细规定和规范要求,为逐步推进预算监督工作向实质性转变提供了制度上的保证。同时,制度的建立,不仅规范了地方财政的预算行为,也规范了作为监督者的人大常委会的监督行为,有力的推动预算监督工作的顺利开展。

2、从人民群众反映的热点难点问题入手,深入搞好调查研究。人民群众反映什么,焦点是什么,强烈要求什么,这是政府工作的“晴雨表”。政府财政取之于民,也要用之于民。实践中,我们紧紧抓住全县经济工作中的重大问题,根据人大代表和群众反映的热点、难点问题开展调查研究。比如我们近几年就先后对政府采购资金、救灾资金、支农资金、教育危改资金、县财政投资的重点项目资金、县乡公路建设工程资金、产业集聚区基础设施建设资金等开展调查研究,提出很好的意见和建议。另外,为提高常委会审议预算的质量,根据审议的议题和实际需要,常委会或预算工委常常采取走访有关预算单位、召开座谈会等形式,就预算资金管理使用情况进行调查研究,广泛征求意见,听取反映,为常委会监督提供第一手材料。

3、广泛征求人大代表和专家意见,保证初审质量。在实际工作中,我们充分发挥人大代表、专家或兼职委员的作用,特别是一些来自财税系统、审计机关的专家和兼职委员,他们对预算有比较丰富的实践经验和理论知识,并且对各职能部门贯彻执行法律法规的情况比较了解,他们提出问题分析问题的针对性强。这样在充分听取多方意见的基础上对财政预算进行研究、分析、论证,极大地提高审议质量。

4、充分利用审计结果,加强财政预算监督。审计机关每年向人大常委会所作的预算执行和其他财政收支的审计工作报告,已成为人大审查政府决算草案时的重要参考依据。同时,从监督程序上将“预算预审关口前移”,邀请审计机关同志与预算工委一道提前介入预算编制,及早发现问题及早修改完善,促使预算编制工作更细致、更科学、更合理。

5、健全情况通报制度。人大预算工作委员会加强与县财政、税务、审计等部门的联系,建立情况通报制度,要求财政等部门将有关财政预算方面的统计报表以及新出台的政策规定、规章制度等文件资料及时抄送人大预算工委,有关财政方面的会议也通知人大常委会或预算工委派人列席,以便及时了解有关情况,更好地履行预算监督职能。

6、加强内外沟通和协调。预算监督不但涉及人大内部各委员会和部门,也涉及政府相关部门,为使各方面相互配合地开展工作,我们不断改进工作方法和工作作风,在各个环节上加强相互沟通和协调。如在常委会听取和审议专项工作报告时,我们提前与政府相关部门联系,请他们安排有关负责同志到会听取意见,回答询问;在专项报告审议结束,形成《审议意见》并送达政府有关部门后,继续保持与有关方面的联系和沟通,督促整改,及时了解情况,督促有关方面向常委会作出整改情况的报告。在履行预算监督职责的全过程中,常委会内部、外部的沟通、协调越顺畅、越细致,越能保证各项工作紧张有序、和谐一致地进行。

二、预算监督存在的问题

从近些年来地方人大预算监督实践来看,人大预算监督的能力无论从预算监督工具角度还是从预算修正角度看都较弱,监督的力度、广度和深度都同法律所规定的要求,与人民对人大的期望还有相当大的差距。突出表现在以下五个方面:

(一)思想认识不到位。

长期封建思想的影响,重人治、轻法治,人情大于法,导致人大难以对政府开展有效的监督行为,严重影响了人大预算监督作用的发挥,使人大的预算监督在某种程度上成了“认认真真按程序、辛辛苦苦走过场”。从地方党委的角度讲,由于长期以来的过分强调权力集中,党委的领导权极容易取代人大的决定权,一些应由人大及其人大常委会决定的事项,却由同级党委直接决定,或由党委、政府共同决定,或由党委召开四套班子成员会议集体决定,包括政府预算。这种情况下,人大应有的预算监督功能被架空了。从地方人大的角度讲,错误强调“寓监督于支持之中”,只讲支持,忽视监督,甚至认为,预算是经党委研究决定的,担心人大监督会被戴上“不尊重党的领导”的帽子,不敢监督。从政府角度讲,有的认为预算透明了,细化了,公开了,政府就没有权力了,不愿让监督。从人大代表角度讲,有的代表认为,预算是经政府讨论、党委决定的,多一事不如少一事,人大按法定程序通过就行了,懒于监督。从公众的角度讲,

什么计划、预算,与自己的切身利益无关,漠不关心,有的人认为,人大监督是照章办事,应付应付而已,甚至有人认为,预算落实不了,人大监督也是白搭。实事求是的说,我国的预算意识、法律意识还比较单薄,无论是人大、政府部门和社会公众,都未从思想上完全认识到预算的严肃性和预算监督的重要性。

(二)预算监督程序尴尬

从部门预算草案的审批来看,部门预算草案编制通常经过“二上二下”编制流程,其中在“二上”过程中,部门预算是经过本级政府审定和核准,同时征得本级党委同意才上报本级人民代表大会的。这样一来,不少人大代表认为,部门预算方案既然是经过党委和政府审定和核准过的,提请人民代表大会审批的预算草案,虽然还没有法律效力,但已明确体现了党的意图,到人大审批不过是为了走足程序,完全是流于形式,没有太大的实际意义。地方人大的同志也担心对预算草案提出反对意见,弄僵了与党委的关系,而不敢大胆地监督。

从会议审议时间来看,实际上预算审批程序也很尴尬,不得不成为形式化的过程。由于人代会或常委会时间短、议程多,加之政府提交审查的预算、决算草案过粗,代表们或常委们往往是:一是没有时间看,会期太短、拿到预、决算草案的时间太短;二是没啥可看,拿到的预、决算草案太粗,“外行人看不懂,内行人说不清”。正是这种时间的缺失、知情权的缺失让人大的监督处于一尴尬地位,审议基本流于形式,财政收支在许多地方政府成了无人监督的权力,监管的缺失造成的违法违规问题也层出不穷。

(三)代表监督职能软弱

人大代表作为人民的代表,应具备强烈的责任感和使命感,有较高的文化水平和较强的参政能力。但遗憾的是,目前地方人大有相当一部分人大代表并未起到应有的监督作用。一是多数代表不具备必要的预算监督基础知识和专业知识,缺少预算监督的经验,预算监督能力不高,对财政预算安排、决算如雾里看花,参与热情难以发挥。二是预算信息数据不全,代表缺乏足够的知情权,代表们无从审起,也无法审起,广大代表参与预算监督的作用得不到充分发挥。

(四)预算监督法律不完善

人大预算监督存在的另一个重要问题,还在于我国现有的关于人大预算审批监督的法律法规存在很多不完善之处。仅就对立法监督预算较为重要的两部法律——《监督法》和《预算法》而言,虽然他们出台较晚,且经过长时间才出台,但他们仍旧只是原则性的法律,笼统性的法律规定太多,缺乏可操作性,造成了人大对预算实质性监督难。如《监督法》第十七条规定,在预算执行过程中需要作部分调整的,要提请本级人大常委会审查批准。这一规定并没有对“部分调整”进行具体界定,究竟怎么算部分调整?部分调整到什么程度才需要报人大审批?又如我国的《农业法》、《教育法》、《义务教育法》、《科技进步法》等规定的法定支出与《预算法》的规定不符,这些法律相互之间的冲突,使预算安排处于两难的境地,也使人大的预算监督无所适从,削弱了人大的预算监督权。等等。

(五)法律责任缺位和虚化

现行的预算监督法律法规设置结构不尽合理,对预算违法行为只作了原则性的规定,而对具体处理的主管机关、处理程序和处理依据等缺乏明确的规定,如《预算法》“法律责任”中仅明确列举了三种最主要的预算违法行为,而这三种违反预算法的行为,不论其情节和结果的轻重,只明确规定了一种法律责任——行政处分。显然存在着权力与责任配置严重失衡的情况,尽管其他一些违反预算收入和支出的法规行为可以按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的规定执行,但这还是很不够的,起码说法律效力层次较低。在我国现行刑法中,我们找不到违反预算的专门刑事条款,使用其他刑事法律条款对严重违反预算的行为很难适用。法律责任规定的操作性差直接导致了预算监督的乏力。

三、强化预算审查,增强预算监督实效的几点思考

加强人大对政府预算的监督,更好地实现人大的受托责任和维护公共利益,关键要提升人大对政府预算的监督能力。

(一)提高思想认识,找准位置。

《宪法》、《预算法》、《监督法》、《河南省预算监督条例》等规定的地方人大行使预算监督权的内容非常重要,能否承担起这样一种职责,不仅对地方人大,对政府同样都提出了更高的要求。因此,地方人大与政府都要通过多种形式,加强对《预算法》、《监督法》及相关法律法规和理论知识的学习,把思想统一到《监督法》、《预算法》的精神实质上来,把行动统一到执行《监督法》、《预算法》规定上来,共同营造预算监督的良好氛围。同时,地方人大及政府都要对自身进行准确的定位,找准位置。地方人大要依法承担起监督的职责,完善监督运行机制,努力做到不缺位、不失位、不越位;政府要摆正与人大的关系,牢固树立对人大负责、受人大监督的意识,积极、主动、自觉地接受人大的监督,执行人大的决议决定。

(二)调整人大与党委的预算审批程序。

党和人大预算监督并不矛盾,从根本上讲二者都是为了维护人民的公共利益,只是二者的监督各有侧重点。党的监督主要是从宏观上保证党的路线、方针、政策在预算上得到充分的体现,保证预算服从和服务于党委的工作大局。人大预算监督是以法律监督为主,要保证预算收支及其结果符合宪法、法律和法规的要求,保证依法理财。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,国家权力机关要善于把握和领会党的路线、方针、政策,并把这些精神实质渗透到人大预算监督的工作中去。

如果对原有的预算审查程序进行适当调整,政府常务会议通过的预算草案、预算调整草案等重大预算事项在送党委常委会讨论之前,先报人大常委会进行初审,政府将人大常委会初审的意见建议吸进预算草案、预算调整草案等重大预算事项中后再向党委会报告,党委会讨论后再正式送人大会议审议。这样,既能够体现党的领导,又能够充分发挥人大的预算监督作用,同时又能理顺人大和党委的关系。因此,调整人大和党委的预算审批顺序,人大及其常委会就能够充分发挥为党和人民看好“钱袋子”的重要作用,就能够提高人大预算监督能力,确保政府履行财政责任,促进依法理财和民主理财。

(三)修订和完善有关预算监督法律法规

加强人大预算监督,当务之急是修订和完善人大预算监督法律法规,通过立法对预算监督的范围、内容与实施程序和操作方法进行规范,增强其可操作性,使人大预算监督规范化、制度化。从总体上看,着重应在预算监督法律中规定以下几个方面:(1)规范预算编制,细化预算科目,增强预算及其执行情况的透明度,以有利于人大对预算及其执行情况的监督。(2)科学界定预算调整的范围,强化对预算执行的约束。(3)对财政投资的重大项目,向社会公布计划和预算草案,广泛征求意见。(4)建立规范和透明的预算信息披露机制,从根本上制约政府披露财政信息的随意性。(5)利用信息化实现人大与政府之间预算信息共享,保证人大有充分的知情权。(6)增加预算审查辩论程序。(7)法律责任的追究的具体化。很有必要将所有干扰和影响预算执行的严重行为都列入处罚范围,并将相关违法行为的处罚上升到刑事处分的层面,明确规定相关刑事和其他责任。等等。

(四)改进监督的方式方法,增强预算监督实效。

监督方式和监督方法对于人大的监督能力非常重要,它已成为国际上衡量一国立法机关预算监督能力的重要标准。可以说,只有采取适当有效的监督方式和监督方法,人大才能充分行使其监督预算的职权。因此,加强人大的预算监督能力,必须考虑监督方式和监督方法的选择。灵活应用监督方式、方法,可以起到事半功倍的效果。首先要发挥好人大预算审查监督机构的职能作用和人大常委会对预算审查、审议的职能作用。要积极探索各种符合预算法和监督法等法律、法规的基本精神,去创造不同的监督方式。要在贯彻

民主集中制和集体行权原则的基础上,敢于监督、善于监督,将工作监督与法律监督相结合、专项监督与综合监督相结合、初次监督与跟踪监督相结合、听取专项工作报告与执法检查相结合、推动自行整改与依法纠正相结合,不断增强监督实效。同时,积极对监督法规定的质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式进行探索和研究。值得思考的是,在当前人大预算监督力度较差的情况下,有必要在适用情况下启用约束性强的硬性手段,这样才能够建立并提升人大预算监督的权威性。

(五)全面提高地方人大的综合素质。

人大预算监督能力不强、作用发挥不够,从客观原因上看是体制制约,政治经济文化环境不够等原因,从自身原因看,代表审查能力较低、常委会组成人员独立性较差、预算工作机构力量不足,是影响人大预算监督能力水平提高的主要制约因素。人大的综合素质,特别是人大代表、常委会组成人员、预算工作机构人员客观公正的独立性和预算审查能力有待全面提升。

加强代表培训,提高代表素质。即使按照人大代表的要求选举出合格的人大代表,在其五年任期内,在当前知识爆炸和信息化加快的时代,如果不及时更新自己的知识和理念,恐怕也要难以履行好代表的职责。只有学好预算知识,熟悉法律法规,练好内功,才能做到对预算的实质性监督。

切实加强代表的责任感和使命感。人大代表代表人民的利益和意志参与行使国家权力,包括对政府预算的监督,人大代表要意识到自己的责任与使命,不断加强对政府“钱袋子”的监督意识,要以对人民高度负责的精神,认真、深入地审查预算,积极发表意见,行使好代表的神圣权利。此外,支持和保证人大预算监督工作的有效进行,人大常委会有必要吸收一些精通财政、审计、财务的专业人士,建立预算监督的专家咨询机构,辅助人大监督预算,提高人大预算工作机构专业审查监督的能力,提高人大预算监督的民主性和科学性,这也是加强人大预算监督能力的一个重要方法。