对话方能长治久安

作者:李凡 发表时间:2012-2-3 11:02:05

建立有效的选举制度,推动政府的公开和开放,推动公众对于公共政策的参与,推动网络的监督,只有这样,才能在中国建立有效的对话机制,实现社会长治久安

  和过去相比,全国大规模群体性事件的数量近一段时期以来在不断增加。发生冲突的地方覆盖沿海和内地城市,既有大城市,也有乡镇农村,有些事件还极为严重。虽然为减少引发群体性事件的社会矛盾,中央加强了调节社会矛盾冲突的力度,改进了方法,也加强了对民生问题的关注,并开始建立覆盖城乡的社会福利体系,但是,大规模群体性事件不仅没有减少,反而不断增加,甚至成了一种几乎在中国到处都可以见到的现象。人民群众对于地方政府的不满在增加,而不是减少。这个事实,无法视而不见。

公共利益被一些地方利益集团垄断

  产生这些冲突的原因有很多,其主要原因在于地方政府和人民群众的关系在不断恶化。一些地方政府片面追求GDP,强征土地,强拆老百姓的房屋,逼得老百姓从事不得已的维权活动,甚至出现流血事件。可以说,在地方出现了地方政府、开发公司和地方精英(例如村支部书记、村主任等)利益一致,共同行动的大小利益集团。他们把持地方政策,操纵地方政治,和公共利益发生了剧烈的冲突,结果,一方面,中央政府在不断减少对老百姓负担,大力关注民生事务;另一方面,地方冲突却在不断增加。

  可以说,地方利益集团的出现和垄断当地公共利益的现象,是造成中国目前地方政治不断紧张的主要原因。

  对于这些问题,政府基本上采用维稳的办法来解决,有时甚至动用警察、武警和其他强势力量来压服。这样一来,各地维稳成本在不断大幅增加。从表面上看,对于一个特定地区来讲,这种办法可以解决一时问题。但是,这种办法并不能解决长远问题,还会造成维稳经费无限制增加。其实,从现实结果来看,用压制的办法来解决社会冲突,非但不能使群众屈服,在公平和正义理念深入人心的现实境况下,反而会使得群众无所畏惧,越压越勇,越堵越强,导致社会矛盾越来越大。

  在另一些地方,地方政府感觉到社会的压力之后,开始用面对面和群众对话的方式来处理公共利益和社会冲突。虽然这些做法尚不多见,但是影响很大,也受到社会和地方政府的欢迎,取得了很好的社会信誉。

  例如,浙江温岭以民主恳谈方式,用社会与政府对话的办法来商讨共同面对的问题,以开放社会让社会公众参与政府的决策过程;最近刚刚平息的广东乌坎事件,省领导用政府和社会直接对话的方式解决当地的冲突,也是一个很好的例子。在这些实行了改革的地方,我们看到大规模群体性事件在减少,有的甚至没有再发生类似事件。

  当然,改革对于地方政府来讲,也不是那么容易,因为要找到问题所在,让公众参与政府决策,会使政府的决策变得复杂而且多元化,比简单粗暴的压制办法更富有挑战性。

  但是,在目前社会矛盾不断增加,群体性事件不断产生而且日益扩大的情况下,在中国经济面临调整和社会经历转型的大环境中,政府给普通民众,给社会让渡权力已经无法回避。如果还不让人民群众介入改革过程,继续演绎地方精英关起门来自娱自乐、高高在上的游戏,就无法解决社会公众参与公共利益决策的问题,就无法缓和政府与社会之间的冲突。

  有一些人士认为,中国的政治改革应该从法治入手,只要法治能够真正实现,政治改革就可以实现,社会公平和正义就可以实现。但是,由于中国历史上根本不存在法治传统,历史上的法制是由皇帝或者有权威的人掌握,由他们说了算。这种人治传统在当代就成了各地领导人的话就是法律,一级领导人的意志就是一级的法律,各地的政法部门是实现领导人意志的工具。因此,面对出现的问题,总是习惯性地通过走“后门”找相关负责人来解决问题,而不是依法行事。这就难以建成真正的法治国家。从现实的例子来看,在许多社会冲突中,社会试图通过法律途径来解决问题,但是,法律却成了地方政府手中维护自己利益压制人民群众的工具。

在县和县以下地方建立官民对话机制

  那么,在中国目前的情况之下,从哪里入手可以很有效地解决地方政府和人民之间的冲突呢?从中国这些年来的民主实践看,比较好的办法应该是从国家与社会的交接口着手,这一是体现在基层,二是体现在现有的制度结构上。

  从中国的情况来看,目前政府和群众直接面对面的地方是在县和乡、城市的区和街道。这些基层政府或机构既担负着直接和公众打交道的职责,也担负着执行中央和省级政府政策的职责。他们如何对待群众,他们和社会的关系如何,成了解决中国社会冲突最主要的地方。从现实来看,社会对政府的不满也基本上是针对这些基层政府的。在他们眼里,正是由于这些基层官员贪污、腐败、欺负百姓,才不断产生群体性事件。可以说,许多群体性事件针对的并不是中央,也不是省级政府,主要就是这些基层政府和机构。可以说,多年以来,中央虽然实行了许多好的民生政策,但是,这些政策在执行过程中都无法实现,而地方政府按照自己的利益需求区别实行这些政策,很多老百姓享受不到中央政府改善民生的政策好处,好处已被地方政府及其利益集团拿走。

  其实,中国在基层的许多政治制度结构是国际上所没有的,例如,中国在乡镇设有人大代表制度。本来,这样一个代议制的结构,可以使得公民表达自己的利益要求,可以监督、批评政府,也可以让群众参与地方公共政策的政治制度结构。

  中国的村委会、居委会和基层人大代表的直接选举虽然不为中国所独有,却也可以善加利用,成为表达公众利益的渠道。但是,从实际情况来看,这些制度结构在一些地方为地方利益集团所控制。这些机构不是要听老百姓的意见,也不是和老百姓展开政策对话,而是利用这些机构贯彻自己的意志,操纵地方利益,最终导致和地方群众的冲突。

  因此,从中国的实践来看,在县和县以下地方推动对话机制,是一种中国现有状态下可行的改革方法,让这些直接和群众接触、直接处理公众问题的基层政府和机构、基层政治社会制度能够让社会公众直接介入和参与,使他们能够实质性地制衡地方政府,有效改变中国当前日益恶化的地方政治生态,才可以使得地方政治逐步加以稳定。其实,从中国日益复杂的社会变化来看,地方政府必须明白也必须接受这样的事实,即要在社会公众的批评和监督之下运作,中央政府也应该从这一点推动中国政治改革。

  建立社会对话机制的核心是要让社会有表达和维护自己权利、监督政府的空间,而地方政府的公共政策必须从有公众参与政策制定过程,并在政府执行的过程中有社会加以监督和批评这个角度出发。因此,改革分两个方面:社会要发展和组织起来,政府要有开放和改革的心态对待公众的参与。这样,两个方面才可以进行有效的对话。

  近年来,一些试图建立政府和社会对话制度的改革尝试已经出现,有些地方进展良好。它们包括启动地方政府预算改革,让公众参与政策决策过程,或者让政府更加透明化;把政策和财政开支全部公布给社会公众,政府和社会建立对话机制。另外,一些地方政府利用网络接受群众的批评,端正政府行为,改进政府政策,也在对话方面取得了一些成绩。在中央要求推动社会管理体制改革的政策下,一些地方政府启动了社会管理体制的改革,简化了社会组织的注册、登记程序,让广泛存在的社会组织从后台走向前台,赋予他们合法性,参与社会发展,也参与公共政策制定过程。这些举措让公众有了更多参与的机会,这也是一种建立社会对话机制的有效办法。

人大制度是建立官民对话机制的最好途径

  在所有的可以建立政府和社会对话机制的途径中,最好的制度设计是中国基层的人大制度。让能够真正代表社会利益的公民成为人大代表,是一个在现行体制之中建立对话机制的最好办法,也是处理国家与社会接口处产生问题的最好的办法。

  依照法律规定,城市的区和农村的县乡两级人大代表都是由公民直接选举产生,这样就给了公民一个直接参与地方政治的机会。他们可以选择代表他们的人进入人大,并使用人大所赋予的权力举行政府官员的选举,并参与政府的政策制定过程,不仅可以表达意愿,也可以批评和监督政府。

  这本来是一个非常好的制度设计,可以充分发挥人大的作用,但是,在过去多年的实行之中,人大代表的选举和代表机制实际上已经遭到了严重破坏:代表在选举前实际已经基本确定,达到了地方各种强势力量的利益平衡。在代表名额的分配过程中,真正能够代表社会公众利益的人员并不在预定代表名额之中。而在各方名单确定之后,所谓的选举就基本上变成了一个走过场的过程。选举程序被控制,这也就使得地方基层群众的意愿和利益要求无法反映到政府的决策过程当中。由于社会利益无法表达,也无法为政府所知悉,群众也无法参与到政策的制定过程之中,自然导致目前地方政府和社会之间的冲突不断出现。

  最近一些年来,随着公民社会的不断壮大,越来越多的人意识到,参与地方的公共政策,是表达他们利益需求的最好方式。因此,大量公众通过选举的方式试图当选为地方民意代表,这就是媒体广泛谈论的独立候选人参选近年来大量出现的原因。

  其实,从中国政治改革的总体背景来看,这恰恰是一种比较好的建立地方政府和社会公众对话机制的机会,让公众通过成为人大代表的方式进入政治体制,并在体制内发挥利益表达、监督和批评地方政府、维护民众权益的作用,这本身就是一个建立对话机制的方法。而且,由于是身处体制之内,有法律赋予的权力,他们的意见地方政府必须重视,并依法反馈。这样,就可以在地方建立起一种有效的对话机制,让地方的各种利益得到平衡。如果许多社会公众试图进入体制表达意见的要求受到夭折,中国很有可能失去建立社会对话机制改革的机遇。

  从中国的现实状况来看,推动建立社会对话机制的改革办法可以有很多种,但是前提是中国各级政府必须用一种开放和宽容的心态对待社会的发展,要让公民表达意见、参与政策过程、监督和批评政府。这一切对于政府来讲不是一件容易的事情。许多官员已经习惯了发号施令。

从基层开始,特别是要从县乡两级政府入手改革,建立有效的人民代表大会制度,推动公民社会的发展,建立有效的选举制度,推动政府的公开和开放,推动公众对于公共政策的参与,推动网络的监督。只有这样,才能在中国建立有效的对话机制,实现社会长治久安。

本文原刊于 财新《中国改革》 2012年第2 出版日期 20120201