中国模式的广东样本

作者:肖滨 发表时间:2012-5-2 10:56:16

本文系作者在地方治理与国家转型——以广东模式、重庆模式为例研讨会上的发言稿。


  会议由天则法律与公共治理研究中心主办,时间:2011730日,地点:北京香山饭店


  肖滨:我在中山大学的政治与公共事务管理学院任教,感谢天则所茅老师和秋风兄的邀请,有幸和大家交流关于广东模式的话题,希望通过这个交流向各位学习,对于我来说这是一个不断思考和学习的过程。


  各位老师,各位同行,我跟大家报告的题目是中国模式的广东样本。我今天讲几个问题,一个是学界的争论,点一下广东模式历史由来,主要是广东模式基本内容,最后谈一下广东模式往哪里去的问题。


  第一个问题就是关于中国模式这个问题,学界有些争论,争论集中在四个方面,第一是究竟有没有中国模式?我注意到MIT的黄亚生一口否认说没有中国模式,说这完全是学界杜撰出来的,说什么是中国模式?中国这几年发展和东亚和全世界发展没有独特之处,没有中国模式,这是坚决否定中国模式的观点。第二种观点认为要慎用中国模式,因为模式是可以复制的,中国模式可以复制吗?持怀疑态度。第三种认为是有中国模式,比如北京大学的潘维教授、新加坡国立大学郑永年教授,他们认为有中国模式。由此引出一个问题,究竟怎么界定中国模式这个概念?对于这个概念的界定主要有两种方式,一种是狭义地界定为经济增长模式,从这个角度谈中国模式。还有一个就是广义的界定,界定为政治经济学概念,包括政治、经济、社会三个层面。第三个争论就是中国模式究竟是怎么形成的、具体内容是什么?关于这个问题我讲一下,按照丁学良的观点,中国模式是1978年改革开放之后形成的,还有人追溯的更更早一些,至于中国模式的具体内容各方说的不一样,潘维有一个比较系统的说法,不少人包括我自己对他这个说法不认同。不管怎么说,关于中国模式具体内容是有不同说法。第四个争论,假设有一个中国模式,中国模式框架下有没有不同的具体形态?中国模式是不是铁板一块?学界的争论大概就围绕在这样几个方面。


  我不想再纠缠于这些争论,我就姑且接受有中国模式的说法,为什么这样说呢?其实我心目中不太拘泥于模式的说法,因为你们都说模式,我就说模式,我用这个模式表示的就是一种套路,不是道路,中国这30年的发展确实有它自己的套路,这种套路是别的国家没有的,我就觉得这是一个中国套路,因为学界都说中国模式,我就姑且接受中国模式的说法。在这个情况下我赞成把中国模式界定为政治经济学模式,就是政治、经济、社会三个层面为一体的概念,而不是简单定位为纯粹的经济发展模式的概念。所以,我接受丁学良提出的中国模式三分架构的说法:一是列宁主义的权力架构,二是中国特色社会控制系统,这个控制系统由五个方面军组成,第三就是受政府控制的市场经济。我基本同意他的三分架构的论述,但是我的判断是他的论述太简单,而且没有看到中国模式框架下一些地方形态是很复杂的,还有比如说权力架构,如果仅仅说列宁主义的权力架构,这样,这30多年好像没有变化,我不赞成这样,我们看到中国改革开放30多年来权力架构是有变化的,如果没有变化就没有办法解释中国经济30年长足的发展。他的大框架我赞成,但是太粗糙、不细腻。因此,我认为中国模式框架下还有具体形态,我的判断是广东模式是这些具体形态中的一个典范,有它的特殊价值,所以我称之为中国模式的广东样本。


  广东模式怎么来的呢?刚才说中国模式是1978年开始形成,有的追溯的更早。我的基本判断是这样的,中国模式也好、广东模式也好,它这里面的权力架构这块肯定不是1978年才形成的,权力架构这块追溯到历史渊源的话,江西时期是发源期,延安时期是定型期,1949年之后是扩展期。讲中国模式或者广东模式的三个板块,市场经济这块肯定是1978年之后引进来的,包括社会层面变化也是1978年之后有的,所以我认为应该把历史纬度拉大来看广东模式和中国模式。目前我集中在改革开放这30年来看这个东西。


  从这个角度来讲,我认为广东模式的形成除了那么长的历史渊源,我觉得四点可以说明。


  一是在改革开放历史中形成,第二是在三代主政者的历史接续中形成,第三是在三波思想解放浪潮中形成,四是在社会或民众的参与或推动下形成。改革开放我就不细讲了,其实广东的改革开放主要是三个历史阶段,比如19781989是一段,停顿了两年之后,1992年小平南巡,到2003年是第二阶段,2003年之后是第三个阶段。在这个改革开放进程中广东有两个特点比较明显,一个是开放力度比较大,经济特区开始有四个,三个都在广东,整个沿海广东开放比较早,改革的力度广东一直比较大。所以我的第一个判断,广东模式在改革开放的历史进程中形成,离开历史的过程没法理解广东模式。从这个角度来讲,简单地把广东模式和重庆模式对比,其实有一个时空上的错误,为什么?重庆模式很短,基本上是薄熙来去了之后才冒出来重庆模式,广东模式是1978年之后慢慢形成的。所以,我的判断要对广东模式做一个更深度的、更长远的历史把握,而不仅仅只看汪洋和薄熙来,我特别不赞成简单把汪洋作为广东模式的代表,如果这样的话,习仲勋、任仲夷呢?谢飞呢?这些人都对广东模式有重要贡献,在我看来任仲夷在广东模式形成中更不可估量的地位和作用。


  因此,讲广东模式的形成必须说第二点,就是在三代主政者的历史接续中形成。这里不讲中央层面的主政者,比如,邓小平、叶剑英、谷牧等他们的贡献当然是存在的,这里主要说广东省的三代主要的领导人,80年代是习仲勋和任仲夷,最主要的就是任仲夷。他们干了什么,第一就是为广东争取特殊政策、灵活措施。广东这个地方你给他多点自主权,他的地理优势,历史传统就可以发展。最后争来了八个字,特殊政策、灵活措施,这样为80年代广东起飞奠定了非常重要的前提,没有这个东西,中央不向广东放权,根本谈不上后来的发展。第二点就是任仲夷的三放,对外更加开放、对内更加放宽、对下更加放权。任仲夷当年是顶着各种压力的。此后,谢非可以看成是第二批主政者的代表,汪洋则是第三批主政者的代表。为什么是汪洋呢?汪洋之前有两个人物,一个是李长春,一个是张德江,最后是汪洋,我个人认为汪洋是这波的代表人物,从任仲夷、谢非到汪洋,这三代主政者的前后接力为广东模式的形成提供了政治上的推力。换句话说,除了中央层级的领导,广东模式的政治香火是他们接续起来的。因此,广东模式是历史过程的产物,而不是最近七八年或者五六年的产物。


  第三点就是广东模式是在三波思想解放浪潮中形成。第一波思想解放冲破两个凡是,当时习仲勋和任仲夷都是批评两个凡是的勇猛战将。第二波思想解放,就是走出姓资姓社,八九之后中国改革开放应该往哪里去?报纸上到处都是说反和平演变这些东西,迫使邓小平南巡,邓小平南巡讲不要纠缠姓资姓社,这个时候谢非陪同他一起南巡,谢非非常理解邓小平搞市场经济的思路,所以谢非主政广东的时候提出社会主义市场经济、民主法制和廉政监督三个机制,加强农业、交通能源信息和教育科技三个基础,实现产业结构、生态环境和人口素质三个优化,这就是三个三工程。第三波思想解放就是汪洋2007年来的时候推进科学发展,这是第三波思想解放。


  此外,社会或大众的参与和推动也是重要的力量,很难想象,没有那些创业的企业家、个体户和无数的农民工、进入广东打工的外来工以及那些活跃在广东媒体中的记者等,能形成所谓的广东模式。总之,有四种合力形成广东模式,(对内)改革(对外)开放、思想解放、精英主导和大众参与。


  下面我讲一下广东模式基本内容,就是从三元架构来讲。第一个就是政党和国家,这是权力架构,我的判断是调整中的权力架构,第二个是市场,体系比较完善,市场化程度比较高。第三是社会,分两个层面来谈:一是还在建设中的有保障的社会,二是成长和建设中的公民社会。为什么这样说?成长是自发性,建设是国家政府的建构,所以是成长和建设中的公民社会。


  现在看第一点,丁学良在关于中国模式三角关系叙述框架中,处于三角关系中顶端位置是核心的列宁主义权力架构。总体而言这一判断当然适用于广东模式,就是广东是共产党领导的,这是没有问题的。但是,如果仅仅这样判断广东模式的话,这样有点太片面了,这些年权力架构的内核部分是没有变的,但是权力架构的边层部分或者技术性部分发生很大调整和变化。看广东模式不能讲一般列宁主义原则的坚持,还要讲边层结构的变化,这是广东模式的一些增量,虽然不是内核结构变化。我们经常讲党国体系,其实党国体系是三层,一个是内核层面,相当于鸡蛋的内核,二是中层,相当于蛋白部分,最后是外围部分,类似于蛋壳。这30年外壳发生很大部分,中间部分也有一些调整和变化,并不是完全没有松动,但是真正核心部分是没有动的。我举一个简单例子,80年代的时候,曾经按照十三大报告准备搞党政分开,我查到一个资料,198810月中共广东省批准省委组织部一份文件,就是逐步撤销在政府中的党组。这是198810月,翻过来就是1989,就吹了。如果这样做的话,就触动内核部分了,因为撤党组是什么意思?就是党和国家是有一个依附联线,撤党组就是断了这个联线。所以,它的内核部分没有改动。但边层有很大的变化。这主要体现在三个方面。


  第一方面是权力关系的调整。具体说,一个是放权改革,第二是还权改革,第三是限权改革。还权改革是横面层面,限权改革是自身的层面。


  放权改革是纵向层面,一方面是中央向广东的放权,这个80年代尤其明显,从允许广东搞几个经济特区,财政大包干,然后不断重申对广东优惠政策、灵活措施不变,基本上中央不断向广东放权。当然,分税制之后,中国是有集权的走向,但是并没有回到以前把所有权力都收回去了。尤其是后来中央向广东放了一部分政治性权力,就是地方立法权,比如深圳经济特区是有地方立法权,这是政治性的,并不是经济性权力。所以,中央向广东让利放权,这对广东自主权的形成非常有好处。否则你不可以解释广东这30年的发展。


  另一方面,广东省向市县放权过程不断推动,包括今天并没有停止。所以,几乎中央向广东放权同步,广东省积极向市县放权,从1981年、1985年不断向下放权,一直到最近,广东推动减政强镇,最近一个改革是关于顺德区和汕头市濠江区改革,顺德区是广东佛山一个区,现在广东省赋予顺德区省管县的权限,今年汕头市向濠江区也有一个很大放权,而且放权之后由汕头市人大常委会进行立法。所以,广东省向下面放权步伐没有停止。从80年代、90年代,一直到现在,省到市县放权并没有结束。因此,我的第一个观点是什么?权力架构调整中,要注意放权,就是纵向层面权力下放。这个有什么有意义?可以在一定程度上化解一体化体系中上级集权主义。什么是上级集权主义?中央集全国的权,省集市的权,市集县的权,层层集权。改革开放30年,广东逐渐向省、市、县集权,改革上级集权主义使得纵向权力架构有松动。因此,放权改革松动了高度集权体制,从而为企业和劳动者发挥经济活动主动性、积极性,创造性留出了自主空间,提供了经济增长推动力。在此意义上,广东其实是在实验地方自治,包括乡镇自治,不仅仅是社区自治。


  第二个就是还权改革,还权这个词就是任仲夷讲的,当时讲是向下放权,任仲夷讲不是什么是放权,是还权,什么是还权?这个权本身不是你的,而是人家的。我稍微说一下向企业还权,80年代的时候企业没有自主权,企业和政府是在一起的,所以80年代给企业更多自主权,当时的清远经验等等都是向企业还权。任仲夷在1979年的时候就在讲这个东西,在80年代初就有一个搞活企业的清远经验,这样政府和企业逐步分离。


  第三个就是限权改革,就是政府自身限权,走向有限政府,其中一个重要内容就是行政审批制度改革,这个在广东是不断进行的,一轮又一轮对行政审批制度进行改革。这个很重要,因为行政审批越强势,说明政府权力越大。举一个简单例子,有一次我在广东讲的时候我就批评发改委系统,结果台下就有一个广东省发改委官员,下来就找我,说肖老师你这个说法对于我们广东没有那么重要,我们同样是发改委,我们广东省发改委跟贵州省发改委差远了,他比我们牛多了,我说为什么?他说内地发改委比我们牛,我们经过这么多行政审批制度改革之后我们已经差多了,我说你们在我看来还是不行,即便是广东发改委,行政审批权还是掌握很多,资源还是掌握很多,但是相比来说,广东比内地的贵州、四川可能还要好一些,这跟他们长期对行政审批制度改革是有关系的。当然,走向有限政府在广东也没有完成,所以,最近汪洋提出搞大部制改革的目标是建立有限政府。


  因此,三大权力改革松动了权力关系,促使一体化体系分化。一体化的体系是什么?是政企合一、政事没有分开、政社没有分开,这30年改革广东一体化体系开始分化,分化为国家领域、私人领域、市场领域三个领域分开,当然离一个良性结构还有很大距离,但是这个结构已经有很大进步,就是市场已经漂移出来,私人领域也已经有了,私人的空间非常大。而且,一体化结构的分化,不仅体现为政府向企业还权、政企分开,还有政事分开,事业单位改革,这个还没有完成,但是还是在推进,国企改革还容易,事业单位改革是跟这个体系粘连度非常高地不容易,但是广东还是在做,这是要肯定的。举例来说,广东行业协会改革力度很大。当然,改革还没有完成,政社分开的路还很长。


  第二方面是政府角色转型。广东政府角色转型有两次转型,第一次转型是从以阶级斗争为中心,致力于计划经济的革命斗争型政权向以经济发展为中心、着眼于市场经济的经济建设型政权转型。第二次次是贯彻科学发展观,从经济建设政府向公共服务型政府转型。第一次转型很成功,这30年政府都是经济建设政府,那些书记、县长差不多都像老板,经营政府的老板,怎么把GDP弄上去,这个转型完成的很好。但是,这个转型也有问题,政府领导都成了企业老板,肯定有问题,所以现在需要第二次转型,向公共服务型政府转型。第二次转型还没有完成,这个比较艰难,要把这个思路扭转过来,要GDP为主变成公共服务型政府比较难。但是,广东已经在完善公共服务体系,健全公共财政制度,创新公共服务流程。比如服务均等化,他们现在正在推动,包括社保的问题,这方面广东做了很多工作。第二个是健全公共财务制度,这几年公共支出逐渐在提高。还有创新公共服务流程,比如电子政务,全国电子政务南海做的是非常不错,甚至包括网络问政,这都有很大进步。比如电子政务平台,在南海可以看到是相当成熟。


  权力架构变化中的第三个方面就是治理取向的刷新,不是说列宁主义变了,它的权力架构原则没有变,核心没有变,但是增添了新的取向。我认为三大取向很明显,一个是法治、一个是民主,一个是自治。


  首先谈一下法治,广东法治建设任务并没有完成,包括最近汪洋也讲要把人情社会变成法治社会,但是广东法治是在探索当中。我主要讲一点,就是立法。广东立法是走在前面的,立法为什么走在前面?立法量确实增长很快,因为搞特区,搞经济增长,经济立法一开始就占很大比例,立法速度很快。但是,往后面走,开始注意提高立法质量,所以比如说专家怎么介入立法,公众怎么介入立法,听证会怎么举行,这方面有很大作为。我讲一个简单的例子,比如说这个立法不仅是人大立法,包括政府立法。政府立法举一个最简单例子,广州市政府前些年搞了一个养犬条例,这个条例看似很简单,就是养狗,但是不好弄。因为养狗涉及两波人,一波是养狗的人,一波是反对养狗的人,我就反对养狗,但是人家其乐无穷。所以,政府搞一个养犬条例很麻烦,他们在这个过程中花了很多工夫,从专家论证,从报纸上登意见,开门听取意见,很多方式把民意吸纳进来。最终这个养犬条例,大家都可以接受。我想通过这个例子来看,广东省立法系统,不管是人大这块还是政府立法系统,他们都是花了很大工夫,这些方面我认为是立法的公开化、民主化、科学化方面是做出了探索。另外,从立法内容来看,立法的重心在逐步转移。一开始经济法规很多,慢慢转向民生,立法的重慢慢从经济立法为主向社会立法为主。我们看它的立法条例,可以非常清楚看到这样一个演变。


  第二是民主。在广东,选举民主、预算民主、协商民主、党内民主和网络民主都在试验。选举民主在广东发展的比较早,80年代的时候,袁庚主政的时候就搞过,后来夭折了。在广东,选举民主实验平台不是单一而是多元的,他们有农村的村民委员会、城市社区居民委员会、企业工厂工会。选举参与者力图突破确认性选举或者安排性选举,使之转变为真正竞争性选举。就像2003年深圳区人大选举的时候,就有人站出来要竞选,这个引起全国人大注意,后来选举法修改了,跟这个事情出现是有关系的。这也体现出选举制度跟民主实践相互作用的一面。预算民主体现在三个方面:一个是预算监督法制化,二是预算公开化,三是监控技术化。预算监督法制化,无论深圳还是整个广东省都有特色,它们搞了暂行规定,通过了预算审批监督条例,这个为广东预算公开、预算监督提供了法律框架。二是公开化,公开化最近的例子就是去年广州的预算公开,当时广东预算公开之后有些地方不公开,说是国家机密,网民一阵炮轰,说广东可以公开,你为什么不可以公开。此外,协商民主和党内民主也有一些动作。还有网络民主,这点在广东是非常火爆,最近我去调研河源的网络问政,确实有其特色。


  以上说的是权力架构的变化。当然,由于政治改革总体推进不大,这套体制的制度成本也高,这里就不细说了。


  广东模式第二个大的方面就是它的市场体系比较完善,市场化程度比较高。这从数据上可以看得很清楚,前面那些年份广东都是排第一,这几年有些下滑,它的市场化程度在全国是比较高的。当然,它也不是典型或法治化的市场经济。在经济层面,它的另外一个特点是外向型、粗放型的经济增长方式。它的市场化和适应全球经济变化所采取的经济增长方式给它带来了经济增长奇迹,但留下了巨大的后手,比如,环境污染、劳资矛盾、外来工的权益等。它的经济增长方式面临一个痛苦的转型。


  稍微说一下广东模式的第三个方面:社会层面。我分两块讲,第一块是建设中的保障社会。市场经济下,如果完全没有社会保障,社会是有问题的。所以90年代之后,中国出现了寻求社会自我保护,广东这块是一直在发展,80年代中期、2000年都在搞社保,而且是逐步全面推开。重庆这两年肯定动作比较大,但是广东是持续在干,是在不断推动这个东西。参保人数不断向上发展,2001年比较低,2006年是一个拐点,2009年是比较大的高峰。广东社会保险在全国排名指标,11个指标排全国第一。不是只搞社会保险,社会优抚、社会救济、社会福利、城乡低保都有。广东搞社会保障靠四个力量,国家、企业、社会、个人。我讲一个广东医保湛江模式,学界有争议,这个东西行不行?湛江模式含义是什么?就是人民保险系统即中国人保参与进来,市场化作业和政府主导,不是纯粹靠政府大包大揽。我不看好靠政府大包大揽搞保障,为什么?因为我们不像北欧。社会保障制度有不同模式,比如英美的自由市场模式,北欧模式、日本模式,我相信我们不可能走北欧模式,北欧多少人口?丹麦、瑞典,那些小国家,产值又高,我们不能比。所以,国家、政府、市场、社会这几个元素怎么在社保中起作用。


  第二点讲成长和建设中的公民社会。广东正在成长中的公民社会有四个支柱。第一个支柱是公民意识在逐步崛起,我讲一个例子,在番禺垃圾站焚烧事件中,公民的维权意识、组织意识非常明显。第二个支柱是成长中的公民组织,我讲的公民组织主要是民间自愿组织,民间自愿组织在广东成长非常快,这里面有一个说法,2010年广东省共有社会组织28000多个,他们很活跃,这里有一个表格,它们活跃社会管理、社会救助、环境保护、公民维权、公民教育、社区服务等方方面面。第三个支柱就是公民行动,广东的公民社会不是在说,他们行动了,这些就不讲了,我们看这个画面,这个小伙子本来是有头发,剃成了光头,为什么?是广东搞光亮工程,他反对。他们的公民行动是把行为艺术和言语表达相结合。第四根支柱就是公民平台。广东的平面媒体和网络媒体交织为一体,为公民行动提供了重要的平台。这些大家比较了解,我就不讲了。

来源: 共识网