中国参与式民主的新发展——浙江温岭民主恳谈会创新模式分析

作者:贾西津 发表时间:2012-5-2 11:30:38

简介:1999年,浙江温岭在村、乡镇、社区、企业、党内等不同层次开始尝试一种中国特色的公众政治参与模式--民主恳谈6年来不断进行制度化、推广、创新的探索。2005年,温岭市新河镇将民主恳谈入镇人民代表大会,首次对乡镇预算开展了民主恳谈。参与式民主与人大体制内改革的结合,是中国民主建设一个值得探索的模式。


  一、 创新背景


  随着整个社会文化教育水平的提高和现代信息技术的发展,人们借助先进的信息传播工具了解各种各样重大问题的机会大大增加,公民意识也大大增强,这些都使得公民直接参与社会政治生活成为可能。当代西方参与式民主理论认为,对政治的参与能够强化人们的政治责任感,培养人们对公共问题的关注,有助于形成积极的、对政治事务有更敏锐兴趣的公民。参与式民主理论的主要代表人物麦克弗森在其著作中指出,公民只有不断地、直接地参与国家和社会的管理,个人的自由与发展才能充分实现。他同时提出,应将民主领域从对选举的定期参与扩大到对社会生活各领域的决策的参与。


  在中国,参与式民主的发展刚刚起步,民主政治建设还有许多不完善的地方,为了鼓励地方政府的创新行为,中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心与北京大学中国政府创新研究中心联合发起了中国地方政府创新奖评选活动。在今年3月举办的第二届中国地方政府创新奖上,温岭市的民主恳谈会项目从全国推荐的245个项目中脱颖而出,以绝对优势跻身十名优胜奖之列。


  温岭市位于浙江省东南沿海,总面积920.2平方公里,人口111万,是个人口密度比较大的县级市。改革开放以来,温岭市的经济发展迅速,为全国百强县(市)明星县(市)。经济的迅速发展为人们接触新事物、新观点提供了便利,温岭人的参政自主意识也明显加强,民主参政的方式由刚开始时的农业农村现代化教育论坛深化为了人们参与决策的民主恳谈会2004418日,清华大学公共管理学院讲师贾西津及研究生张允来到了浙江温岭,希望通过这次调研,能对中国参与式民主的发展有所把握。


  二、 温岭模式


  (一) 起源


  温岭市的民主恳谈活动开始于1999年,当时是以农业农村现代化教育论坛的形式进行组织的。19996月,浙江省开展全省农业农村现代化教育活动,台州市、温岭市两级市委选取松门镇作为试点。当时,浙江省的农业农村现代化教育即农民的集中性教育已经连续搞了12年,虽然不同时期的教育内容有所不同,但教育方式都是一样——召开动员大会、宣传发动,然后给群众上课,这种教育方式群众已深为厌烦,教育成效微乎其微。在松门镇开展农业农村现代化教育试点工作的工作组成员在讨论方案时就想:如何找到一个比较好的途径、一种新的方式来开展这种群众反感的教育呢?后来就采用了农业农村现代化教育论坛这种形式。


  农业农村现代化教育论坛的创意就在于变干部对群众的说教干部与群众的对话,对一些热点、难点问题二者共同商讨、共同解决。论坛的具体形式为:镇里提前五天在每一个村以及镇里的闹市区等处张贴公告,告知群众何时、何地召开何种主题的论坛,请群众自愿参加。论坛召开时,镇里的主要党政领导、职能部门如财税、工商等负责人坐在台上,群众坐在台下,就他们关心的一些问题提出意见,干部解答。那时的主题一般比较宽泛,如发展经济、社会治安等,这就是民主恳谈会的雏形。


  松门镇第一次农业农村现代化教育论坛召开后,引起了巨大的社会反响,群众热烈拥护这种形式。在温岭市委的号召下,向松门镇学习的活动在短短的一个半月时间里在全市全面铺开。如灵山镇的便民服务台、泽国镇的便民直通车,还有村官承诺制民情恳谈等等,虽然名称各式各样,但本质上都跟松门镇的一样,即搞干群对话,解决群众的实际问题。为了统一组织,进一步规范这种民主的形式,不断推广、深化,温岭市委宣传部决定采用民主恳谈这个名称在全市统一开展,该名称一直沿用至今。


  可以看出,民主恳谈会实际是从原来的工作模式出发不断总结经验、积累发展而来的,它是温岭市委宣传部在开展工作的过程中找到的一种新的形式和载体。后来,随着工作的不断推进,民主恳谈会开始深化,转到了基层民主政治建设的层面。


  (二) 发展


  农业农村现代化教育论坛普遍开展后,效果非同凡响,引起了台州市领导的重视。1999年底,他们组织省内外专家召开了一个研讨会,专门研究农业农村现代化教育论坛并组织了现场观摩。在现场会上,专家们看到:干部跟群众之间的意见激烈交锋,他们确实是在讨论、解决一些问题,专家们感到耳目一新。至此,专家们达成了一个共识,认为这是一种民主的形式,已经超出了思想政治工作这个载体的领域,是基层民主的新形式。这次研讨会给了温岭市委宣传部的同志很大的启发,他们觉得专家的定位——搞基层民主政治建设,这个主题的意义比思想政治工作的意义要大得多,也重要的多。以此为契机,温岭市的民主恳谈活动开始深化,大致经历了以下几个步骤:


  1、集中主题、推广活动:在民主恳谈会开展的过程中,人们越来越认识到,一次恳谈会不可能解决所有的问题,必须把每次恳谈会的议题集中,即每次恳谈会都要有一个非常明确的主题,讨论什么问题,解决某项事情,以切实提高恳谈会的成效。同时,温岭市委宣传部下发文件要求行政村、私营企业都要召开恳谈会,开始推广民主恳谈活动。


  2、把民主恳谈会的重点放在民主决策上:基层民主的内涵有四个方面:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。由于现在镇长是由人民代表大会选举的,直接选举镇长没有法律依据,而村委会的选举又已经在村里实现,所以温岭市就把民主恳谈会定位在了民主决策、民主管理和民主监督上,而且深化的重点放在民主决策方面。


  由农业农村现代化教育论坛民主恳谈会其间的变化主要表现在:(1)议题方面:开始时在论坛上群众提出的问题多数为自己的事情,深化以后已慢慢转变为讨论社会的公共事务了,并且每次都有集中、明确的议题;(2)对策方面:以前有议题的话也是一个比较宽泛的议题,而且群众的提问往往会超出议题的范围,即政府不知道群众会提什么问题,群众提问什么,他们回答什么,回答不了的就暂时搁置;深化以后是镇里先对问题进行调查研究,拟出几种可以让群众讨论和选择的初步方案,然后交群众讨论,有较强的针对性;(3)公告内容:开始时张贴的公告仅公布恳谈会的时间、地点和主题,会议正式开始后,再由镇长介绍详细情况,有初步方案的话同时公布初步方案,然后交给群众讨论;现在则在张贴公告时同时公布镇里的初步方案,让群众能事先进行充分讨论。这样参加恳谈会的群众就更有代表性,使恳谈会能开出更高的质量。


  3、民主恳谈会与基层人大工作相结合,把体制外的东西纳入体制内。我国法律规定:重大事项由人民代表大会表决决定。民主恳谈会要搞民主决策,是没有法律依据的,它只能是群众参与决策,最终的决策还是要由党委、政府来做。现在,由于人大没有很好的行使重大事项的决策权,这就给民主恳谈会进行民主决策提供了一个生存空间。因此,温岭这一步的作法是把民主恳谈会跟人大制度相结合,规定出需由人大表决的事项,为民主恳谈会引入民主决策提供法律支持。


  4、把民主恳谈会与党内民主结合起来。党内民主体现在四个方面:(1)保障党员在党内的民主权利;(2)发挥党的代表大会的作用:包括党代会的年会制和党代表的常任制;(3)健全和发挥党委内部的议事和决策制度:重大事项的党委表决制,包括人事问题和党内的重大事项;(4)推行党内民主选举:党内选举是最没有风险也是最能推进中国民主化进程的,如乡镇党委书记的直选。但民主选举就意味着领导者人事权利的丧失,所以一般地方领导都不愿意推行民主选举。


  既然不能搞民主选举,温岭市就把民主恳谈会引入了党委内部的议事决策制度和党代会常任制。他们的具体设想有两个:一是在党代会召开期间,对党代表提出的议案或一些重大事项,在党代会做出决定之前召开恳谈会,听取党代表和党员的意见,把民主恳谈会引入党的代表大会。党代会期间召开的民主恳谈会,党代表是参加的主体,党员自愿参加,发言时党代表和普通党员有同等的发言权。第二个设想是把民主恳谈会引入党委内部的议事决策制度。党委对一些重大事项,在做出决策前要考虑党员的意见。松门镇已经在做这方面的尝试。


  (三) 现行模式及效果


  温岭市的民主恳谈活动开展四年多来,在温岭市委宣传部的指导下,扎实推进、不断深化,现已推及到乡镇、村、街道、社区、非公企业及部分市直单位等众多层次。当然,目前开展的重点仍在镇、村两级。


  1、民主恳谈会的原则:温岭的民主恳谈会是在党的领导下的一种公众参与模式。因此,他们自始至终坚持了四个原则,即坚持党的领导的原则、依法办事的原则、民主集中制原则和注重实效的原则,其中,首要的是坚持党的领导的原则。那么,既然民主恳谈实际上是吸收民间意见,坚持党的领导则要坚持党的意见,当这两种意见发生冲突时,如何理解坚持党的领导下的民主恳谈这种参与机制呢?通过座谈我们了解到,坚持党的领导的体现就在于在民主恳谈活动开展的过程中,党委始终要起主导作用。议题的提出、恳谈会的组织、恳谈会决策的落实,整个过程基本上由党委主导。村级议题的提出,实际上也是由党支部最终拍板。如当有些村民提出召开民主恳谈会或村民代表大会讨论分村里集体资产的问题时,如果召开这样的会议的话,结果可想而知,因为村民肯定更愿意把资产掌握在个人手中,所以党支部起的作用就是在恳谈会或村民代表大会召开之前取消这个议题。


  2、民主恳谈会的程序:以乡镇为例,民主恳谈会一般由镇党委书记召集、主持,镇长介绍恳谈会的议题、基本情况及镇里的初步方案。群众充分讨论后,恳谈会暂时休会由镇领导根据群众意见进行讨论,修改原方案。然后会议重新开始,由镇党委书记或镇长宣布镇里的最终决定。当恳谈会意见不统一不能达成共识时,由镇人大代表按法定程序进行表决产生最后决策。


  这里面有几个细节性的问题:(1)议题的选择:恳谈会的议题一般是这样产生的:村干部、镇办公室或职能部门的有关同志把收集到的群众意见汇集在一起,或由镇领导在召开恳谈会前下去调研,针对镇里急需解决的问题或群众反映强烈的热点、难点问题,镇党委、政府进行研究提出恳谈会的议题。现在,有些镇、村已明确制定了相关文件,规定什么事情、哪些议题必须经过恳谈会后再进行决策。同时,恳谈会议题的提出也有了更多的途径,即党委、政府可以提出,1/5以上的人大代表联名可以提出,甚至群众联名也可以提出,只不过群众联名提出时需经镇人大主席团批准。这样议题的提出人大代表和群众都可以参加了,不再是仅由党委、政府主导,民主性更强了;(2)参加人员的确定:民主恳谈会以前是不指定参加人员的,镇里贴出公告,群众自愿参加。现在则指定相应的人大代表、政协委员、所涉及的相应群体均需参加,这样更能保证恳谈会的有效性。需参加恳谈会的镇人大代表、政协委员名单一般由镇人大办公室、主席、副主席直接确定,当他们确定不了时,就召开主席团会议讨论,最后由镇人大主席团向与会人士发出邀请。此阶段在数量上还没有具体的规定;(3)会议的发言人:一般由主持人指定。但当会议讨论比较激烈时,往往就是谁拿到话筒谁发言,或者有的嗓门大的就直接站起来发言了。这里面存在着发言有一定的随意性和会议没有经过充分讨论就匆匆进入下一阶段的情况。


  3、民主恳谈会召开后的效果及产生的影响:引入民主恳谈会模式以后,确实发生了一系列的变化,主要体现在:(1)推动了两个转变,即领导方式的转变和干部作风的转变。原来就是两委会班子研究,在群众不知情的情况下决策就做出来了。现在则不同,镇里、村里的重大事情必须经过民主恳谈会。这就要求领导干部要做好调查研究,积极思考工作中存在的问题,同时掌握一定的法律法规知识。对于一般干部,则要求他们广泛听取群众意见,深入实际、真心实意为群众办实事。(2)促进了两个协调,即村两委关系的协调和党群、干群关系的协调。通过召开民主恳谈会,村里的事情由村民自己负责,比如党支部和村委会的意见不统一时,两个意见都拿出来,在恳谈会上,让参加会议的村民代表、村民统一公决,群众认为哪个意见对就按哪个意见办,无形中就减少了两委之间出现冲突的机会。(3)做到了两个体现,即体现了决策的民主化和决策的合理化。现在,镇里、村里的重大事情都是由群众或能代表大多数群众利益的人参与的,有效地克服了原来由少数人决策所带来的片面性和局限性。(4)实现了两个促进,即促进了廉政建设、促进了社会稳定。广泛开展民主恳谈活动,目的就是实现群众的事情群众自己做主,干部的工作群众来监督,增加工作的民主性和透明度。(5)实现了两个减少,即行政决策成本的减少和决策阻力的减少。原来,政府开展每一项工作都需要耗费大量的人力、物力去研究、宣传和发动。召开恳谈会以后,存在的问题和解决的措施当场就说清楚了,决策制定、执行的阻力都减少了。(6)实现了两个提高,即干群民主意识的提高和党委、政府在群众中的信任度的提高。通过民主恳谈会这些民主形式的实践和锻炼,干部、群众的民主意识都逐步提高了。同时,由于重大事情都召开恳谈会,群众亲眼看到了党委、政府为老百姓、为当地的社会经济发展所做的工作,党委、政府在群众中的信任度也提高了。难怪温岭市的干部说,现在投资上千万的项目群众都肯对政府放心了。


  三、 民主恳谈会的局限及未来发展


  由于国内体制环境的限制,民主恳谈会在实际开展中也不可避免地带有局限性,主要表现在:


  1、民主恳谈会的代表性问题:一方面由于议题的选择很大程度上要由党组织把关,就决定了民主恳谈会不能全部的、彻底的代表普通民众的利益,这是由中国的现实国情决定的。但恳谈会开起来后,具体到某个议题,就能真正代表群众的利益了。因为群众可以自由发言,充分表达自己的意见。众目睽睽之下,群众的意见如果合理,政府决策的时候不按这个意见办就说不过去了。从这一点来说,民主恳谈会民意上的约束还是有的,是不能违背民意的。另一方面,由于民主恳谈会不具有相应的法律地位,不能硬性地规定哪些人员必须参加,就决定了参加恳谈会的只是部分的、少数的群众。群众的参加是自愿的、随机的,而且参加恳谈会的群众的发言往往是出于他们自身利益的考虑或根据他们自己的理解,所以发言也是随机的。这些都削弱了民主恳谈会及恳谈会上形成的意见的民意代表性。

来源: 作者博客