政府创新、治理转型与浙江模式

作者:陈剩勇 发表时间:2012-5-2 11:35:39

内容提要 以市场化为取向、以民营经济为主体的经济发展模式——浙江模式,是近年来国内外学术界持续关注的热点。迄今为止学者们对浙江经济高速发展的内在动因的解读,主要偏重于经济学的维度,而较少注意到经济增长背后的政治变量。本文从政府创新和治理转型的视角切入,考察和探讨了工业化、市场化和城市化进程中,浙江地方政府在推动民营经济和社会发展过程中的作用,以及西方金融危机冲击下浙江模式所面临的危机与挑战,对改革开放以来浙江民营经济高速发展的内在动因作出了政治学维度的深度解读。


  关键词 浙江模式 地方政府创新 治理转型 扩展性 危机与挑战


  一、浙江模式:政府无为有为


  浙江模式,又称浙江现象,指称的是改革开放以来中国浙江形成的以市场化为取向、以民营经济为主体的经济发展模式。作为中国大陆地区市场发育最早、民营经济最发达的地区之一,浙江在短短30年间创造了经济社会持续高速增长的奇迹:截止2008年底,浙江的GDP21486·9亿元,其中非公经济占到全省生产总值的70%以上;人均GDP1978年的331元增加到42214元,按同期汇率计算, 2008年人均GDP6078美元。全省财政收入3730亿元,其中地方本级财政收入1933亿元;城市化水平达到57·6%以上。浙江模式发轫于温州、扩展到整个浙江,并在最近十余年间红遍整个中国,成为当今中国中西部地区大多数省()从计划经济向市场经济转型的典型范例。


  为什么浙江这样一个物质资源贫乏、交通和工业基础在改革初期也缺乏优势的东南沿海省份,能够在中国的工业化、市场化和城市化进程中先行一步,在短短的30年间实现现代化的起飞?关于浙江模式浙江现象”(包括温州模式)的研究,自1980年代以来一直受到国内外学者的高度重视,围绕着浙江模式浙江现象而展开的争论成为中国学术界的持续热点。相关的学术会议堪称会海,出版的论著汗牛充栋。然而,不无遗憾的是,迄今为止的浙江模式研究,学者们多偏向于对浙江经济社会发展内在动因的经济学、文化学或社会学的解读,尤其关注浙江发展的经济和社会变量,而较少注意到经济增长背后的政治变量。


  如所周知,中国社会是个政府主导型社会,政府掌控着汲取、动员和调配一切社会资源的权力。因此,政府的管理体制与治理模式,在很大程度上决定着社会经济发展的走向。从改革开放的历程看,浙江奇迹的发生,无论是温州模式、台州现象,还是义乌小商品市场的兴起,其背后都有地方政府的因素。实际上,正是浙江民间的创造力、市场经济的活力与政府制度创新的齐头并进,锻造了浙江经济社会在全国先行一步的体制优势。因此,浙江模式浙江现象的内涵就不只是民间力量、民营经济和市场大省的发展,而应是社会主义现代化进程的一次具有历史性意义的社会结构转型和陈剩勇:政府创新、治理转型与浙江模式秩序变革。与区域经济发展相契合的政府管理体制和社会治理结构的转型,同样构成了浙江模式的重要内容。本文试从政治学维度,运用治理和地方治理理论,对浙江民营经济高速发展的过程和浙江模式的内在动因作一全面的审视。


  二、关于治理与地方治理理论


  关于治理,全球治理委员会1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告有如下界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。一般来说,治理有以下几个方面的特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。质言之,治理发生在不同的管理层次上,从全球到国家,再到地方以及社区,更重要的是在治理过程中会由于问题和领域的不同牵涉到多个主体,政府、私人部门以及公民社会不过是对众多主体的类别划分而已。我们认为,这样一个包括多主体和多层次的分析框架有利于分析地方政府的实际运行。


  地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的、不可或缺的组成部分。与治理概念一样,地方治理概念同样呈现出多样复杂的概念体系。寻求一个公认的地方治理定义可能是困难的,但我们仍可以从中梳理出其中的核心内涵,即地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公民发展为中心的,面向公民需要服务的,积极回应环境变化的,使地方富有发展活力的新型社会管理体系。按照地方治理的观点,地方公共事物的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府,要将治理主体的视野扩展到地方政府与其横向和纵向的政府间关系、地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系。政府组织已经不是惟一的治理主体,治理承担者从政府以外扩展到非政府公共机构和私人机构,在这一网络体系中,他们共同应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会管理事务。地方治理的实践推动了地方政府治理模式的一系列转变,这些转变主要表现在:从国家角度转到国家和市场社会两个方面;从公共部门角度转到公共部门、私营部门和志愿(第三)部门共同参与的角度;从静态的制度转向动态的过程;从组织结构角度转到政策和结构角度;划桨、直接提供服务到掌舵和让其他部门或个人来提供服务;从命令、控制和指挥转向领导、推动、合作和讨价还价;从等级和权威关系转向网络和伙伴关系。


  地方治理框架是对过去几十年来发展中国家面临的缺乏治理能力和发达国家的治理能力超负荷运行经验的总结,具有很强的包容性和综合性。这不仅体现为治理概念在不同学科领域中得到广泛应用,更体现为国家市场公民社会三位一体的治理模式,是一种可以适合多种社会情景的解释框架。这三者是现代社会治理必需的制度要素,它们之间的平衡和互补关系是实现良好治理或善治的制度基础。因此,运用地方治理的理论分析框架,来考察和分析以民营经济为主体、以市场化为取向、公民社会发育和地方政府顺势而为为核心内涵的浙江模式或浙江现象,是一个恰当而又全新的维度。


  三、地方政府创新与治理转型的浙江实践


  从中国的现实看,地方政府是地方治理最重要的主体。中国作为一个后发现代化国家,政府在现代化中一直发挥着主导作用。可以说,中国地方治理是以政府为中心的权力主导型治理格局,不同层级的地方政府之间、地方政府与外部主体之间围绕着一个权力中心形成了上下隶属关系,从而在地方治理中出现了地方政府围绕中央转、下级地方政府围绕上级地方政府转、非政府组织和私营部门围绕地方政府转的单中心、集中化的治理体制。因此,政府自身的治理转型直接决定了地方治理的深度、方式和绩效。改革开放30年来,浙江各级地方政府顺应经济社会发展内在要求,积极推进政府创新和行政管理体制改革,为民营经济的发展创造了优越的软环境。


  ()地方政府角色的调适


  地方政府职能转变或角色调适,不是一个单纯的角色认知演变过程,在很大程度上是一个权力和利益的多元博弈过程。市场化进程中制度环境的深刻演变,为地方政府的行为选择构建了特定的约束条件和激励机制,规定了地方政府行为选择的不同策略,塑造出了市场化进程中不同时期的政府角色模式。改革开放以来,浙江各级党委和政府根据不同时期经济社会发展需求和中央制度结构及意识形态环境的变化,从实际出发,创造性地不断调适自身的角色定位,从而推动了浙江市场化进程。


  无为而治是各界对改革开放初期浙江地方政府角色的普遍阐释。浙江是典型的资源小省,缺乏发展重工业的原材料,又地处海防前线,是建国以来国家工业投资最少的省份。中共十一届三中全会以后,广大浙江农民纷纷进入非农领域,浙北农村发展乡镇集体经济,浙南地区涌现出一大批个体、私营企业,并且因地制宜创造了联户经营、挂户经营、合伙经营、合股经营、股份合作等多种所有制形式。浙江的市场化就是以这样一种原始的方式起步的。


  但浙江的市场化进程并非一帆风顺。改革初期,来自民间的许多制度创新并没有得到中央的认可,传统意识形态的压力很大,像温州模式就长期处于激烈争论的漩涡之中。在这一阶段,对民间的创新活动,浙江各级政府大多先予默认,允许看不争论,在时机成熟之时再加以总结、概括和修正,使非正式制度创新最终成为正式的制度安排。在这一过程中,基层政府的主动支持以及省一级政府层面的保护性默许,成为在意识形态和政策制度跟不上实践发展的情况下促进市场主体和市场体系发育的一种策略选择。


  20世纪90年代中期以后,随着市场经济的制度环境的改善和民营经济的合法性进一步确立,浙江各级地方政府的角色普遍呈现出了从无为到积极有为的转变趋势,更多地担当起对市场和民营经济的规范和引导的作用。浙江省委和省政府针对民营经济发展受到规模小、技术含量低、管理落后等自身结构的严重制约的现实,及时提出了二次创业的战略思想,鼓励企业进行产品结构、技术结构和组织结构的升级。各级政府充分发挥自身在制度创新中的主导作用,积极引导、扶持、规范个体私营经济的发展,为市场体系的发育提供各种有效的政策激励和良好的制度环境。


  进入新世纪以来,浙江省委和省政府根据市场体系发育内在需求和区域经济竞争日益激烈的发展态势以及民营经济发展面临的体制性问题,制定出台《关于推动民营经济新飞跃的若干意见》等一系列政策措施,推进行政审批制度、投资体制等改革,进一步优化民营经济发展的制度环境。


  总之,改革开放30年来,在工业化和市场化的进程中,浙江各级地方政府不断根据环境变化顺势而为,进行政府角色的适应性调整,在不同的时期确立了较为合理的政府角色定位,以推动市场体系的发育和地方经济的发展。


  ()地方政府职能的转变


  市场经济不仅决定着人们的利益追求和思维方式,而且对政府公共权力的配置方式和运行规律也产生了越来越大的影响。在市场化的发展进程中,浙江各级政府逐渐开始转变政府职能,探索并推进管理方式的创新,以回应经济社会发展的需要。中共十一届三中全会以后,随着人民公社制度的解体,千万农户成为农村市场经济的主体,农民对于自己的经济事务有了更大的自由度和决策权。从1984年起,经济体制改革的重点由农村转向城市,政府的经济管理体系也得到了重建。消费品、生产资料市场基本形成,资金、劳动力、技术等要素市场逐渐建立起来。


  1992年以来,政府体制改革明确地导向了社会主义市场经济体制。随着计划、财税、金融、投资等宏观管理体制改革方案不断出台,对内对外开放显著扩大,政府对企业微观经营和投融资活动的直接控制不断弱化。与此同时,由于财政体制、意识形态和政府间权力结构的变化,地方政府行为模式发生了很大的变化:地方政府不再是一个仅仅追求预算规模最大化的纵向依赖的行政组织,而同时成为一个具有独立经济目标的经济组织,从而在向市场经济的渐进过渡中扮演起主动谋求潜在制度净收益的第一行动集团的角色。这一变化直接导致了发展型地方主义(develop-mental localism)”的兴起。于是,地方经济增长绩效最大化成为各级地方政府追求的首要目标,政府官员的主要精力投放到了招商引资和城市经营上。地方政府不仅承担着宏观调控和市场监管职能,还直接进入部分微观经济领域,经营城市、经营地方,导致政府在兴办开发区和征地拆迁过程中与民争利,这种微观经济职能的回炉,与市场化改革取向南辕北辙。


  最近十年来,特别是中共提出以人为本的科学发展观以来,浙江各级地方政府推进法治政府、责任政府和公共服务型政府建设,开始把政府职能从管控转向公共服务。浙江政府先后实施六个一千工程和五大百亿工程,不断改善基础设施和区域发展环境,大力推进教育、卫生、文化、科技等社会事业的发展,努力把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。政府开始重视社会保障制度建设,特别是围绕建立长效帮困机制,在全国率先推行覆盖城乡居民的最低生活保障制度,积极探索农村新型合作医疗、被征地农民社会保障、孤寡老人集中供养、贫困家庭子女助学等工作,试图构筑一个最低限度的民生安全网。根据国家统计局公布的社会发展水平综合评价结果, 2007年浙江省社会发展总体水平列北京、上海、天津之后,居全国第4位,在各省区中列第1位。同时,由国务院发展研究中心宏观部和中国社会科学院数量与技术经济研究所等单位在20074月发布的我国政府公共服务的第一份综合研究报告中指出, 2000-2004年浙江省基本公共服务绩效的评价得分排在北京、上海、天津之后,居全国第4位,其中反映政府绩效的一般公共服务的排名在第3位。


  ()体制改革与制度创新的推进


  改革创新是一个系统工程。政府各种权力间的重新配置,权力运行机制、协调机制的建立和运转,与固有的职能及其机构之间往往会产生相互的影响。改革开放30年来,浙江各级党委和政府推动的制度创新和行政管理体制改革主要包括以下几方面的内容。


  推进政府机构改革。在行政管理体制中,职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。其中,职能是逻辑起点,职能决定组织、结构和机制,最终体现为效能,即政府施政和提供公共服务的质量。改革开放以来浙江省先后于1983年、1994年和1999年进行了3次大规模的政府机构改革,初步建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。由于历届省委和省政府高层领导对机构、编制和财政支出一向持谨慎、控制的做法。因此,相对于其他省份的政府规模来说,浙江政府可以称作是一个小政府。


  优化政府间权力配置。随着市场经济发展和制度环境的深刻变化,地方政府客观上逐步演变成为了一个具有相对独立的利益结构的行为主体,并在同上级政府和地方公众的双重委托代理关系中形成了自身特殊的效用偏好和行为准则,由此,使得传统层级政府间行政命令体制与地方政府自主性之间的矛盾冲突日益加剧。这在当前的市管县体制中表现得尤为明显。适应区域经济特别是县域经济的快速发展,浙江省委和省政府在市场化进程中积极推进行政权力下放,不断优化各级政府间的权力配置,有效地调动了基层政府发展地方经济的积极性。其中最关键的制度创新是长期坚持实行省管县财政体制、并在此基础上不断推进以强县扩权为内容的行政管理体制改革。

来源: 《浙江社会科学》