《背景与分析特刊第61期》从大选看台湾的两党制

作者:李凡 发表时间:2012-6-11 16:11:25

2012年的台湾大选,其主调是两党之间的龙虎斗,也就是被称之为代表泛绿的反对党民进党和代表泛蓝的执政党国民党之争,但是在这两党之外,亲民党也试图为自己争一个地位,给大选增加了一个看点。尽管出现了一个三党竞争的局面,但是这并没有改变台湾两党制的基本政治格局。我结合这次对台湾选举的观察,来概括地谈一下台湾的两党制的发展及其对台湾政治的影响。

台湾的政治发展和政党制度

1949年国民党败退到了台湾。为了稳固统治,台湾一直实行“军事戒严”,建立了威权体制。在威权体制之下,国民党是控制台湾政治的独裁政党。但是在国民党之外,也有两个从大陆带过来的花瓶党,因此有名义上的多党存在。在60年代的时候,台湾以知识分子为主的反对力量曾经想建立一个反对党,于是出现了雷震的组党活动,但是遭到了国民党的镇压,组党失败。

当台湾的经济在70年代取得大发展的同时,台湾的中产阶级也成长起来。台湾社会内部要求言论自由、结社自由,要求民主的呼声在不断加大。社会要求开放公众政治参与之路,让公民进行政治参与,而不是国民党垄断权力。当时,社会办的各种各样的地下媒体不断涌现,随封随开,政府无法禁止;非政府组织也大量出现。与此同时,国际形势发生了巨大的变化,中国大陆进入联合国,台湾退出联合国,引起台湾内部巨大的震动;中国大陆从70年代末实行的改革开放政策带来了国际大格局的转变,对台湾带来更为巨大的外来压力。

在这样的情况下,台湾的反对运动开始逐渐地发展起来。其中一个很重要的原因就是选举因素的存在。从国民党退到台湾以后,虽然对选举进行了严格的控制和操纵,但是国民党也沿袭了日据时代的地方选举制度,保持了地方民意代表和行政首长的民选。当台湾的民主运动发展起来之后,首先在选举上取得了重大的突破。一些反对人士在选民的支持下,当选了县市级的行政首长,并取得了地方和中央级的民意代表位置。在选举取得突破的情况下,社会反对力量先后成立了“党外选举后援会”,集中力量帮助反对势力的地方选举,并进而成立了一些像“公共政策研究会”这样的集中于政治反对目的的各种各样的社会组织和政团组织,并最终导致在86年成立了真正的反对党“民主进步党”,国民党默认了民进党的成立,没有镇压。台湾的反对党就此出现。

台湾开放民主的道路也逐渐引起了国民党内部的变化。蒋经国去世以后,围绕着领导人的选举方式,在国民党内部形成了委任直选和公民直选两大派的争论,导致第一次国民党的分裂,“新党”出走,并成为一个非常有实力的反对党。1996年,台湾进行了有史以来的第一次全民大选。反对党参加了选举,结果是国民党取得了压倒的胜利,继续执政。但是在2000年的大选中,执政的国民党内部发生更为重大的分裂。当时,宋楚瑜和国民党领导人闹翻,以独立候选人身份参选。宋楚瑜的参选再次分裂了国民党,分散了国民党的支持票,结果民进党候选人陈水扁赢得了大选的胜利,当时陈水扁的得票率只有39.3%。在选举之后,宋携选举的高支持率,成立了“亲民党”,这是另外一个有实力的政党。之后,国民党开除了李登辉,他成立了“台联”,这样台湾看起来要出现一个多党制的政党制度了。

两党制的建立

由于在2000年是由于泛蓝出现分裂而使民进党取得了选举的胜利,于是面对着民进党的咄咄逼人之势,在2004年的选举中,国民党、亲民党、新党和其它泛蓝力量进行整合,由国民党的连战和亲民党的宋楚瑜联袂出马竞选,结果是民进党再次以微弱多数赢得选举胜利。这样,就逼着泛蓝力量必须要进行进一步的整合。2005年,台湾修改了有关的法律,在国民党和民进党的主导下,在立法院的选举中采用了“单一选区两票制”的选举制度,废弃了以前的大选区多委员的制度,并将立法委员的数量裁撤了一半。这样的选举制度有利于两党制的建立和稳固,而不利于小党的生存。在这样的制度设计下,也逼得新党和亲民党虽然可以保持各党的名义,但是也必须统一到国民党之下一起进行选举。在2008年的大选中,马英九终于夺回了国民党丢失了八年之久的台湾政权。

实际上,在连续八年民进党执政的过程中,泛蓝的力量虽然最终以国民党的名义重新整合,但是力量却在不断削弱,危机重重。2008 的胜选,大大地提振了国民党的士气,国民党重新上路。但是反观民进党,在2008年的选举前后,却出现了严重的内部冲突,党内斗争和分裂的事件不断,士气低落,财务拮据,民进党遇到了大危机。曾经有人预言,民进党将会分裂,就此不得翻身。但是民进党很快在困难的情况下渡过了危机,在经历了2009年县市长选举和2010年的五都选举之后,民进党又很快恢复起来,终于可以在2012年的选举中,形成和国民党两党鼎立、平分秋色的局面。

从这次选举来看,台湾已经出现了比较稳固的两党制政党制度。在进行了两轮政党轮替之后,双方从实力上已经势均力敌,国民党要彻底打败民进党,或者相反,都已经不可能。在两党之外,虽然还有一些其他政党,但是也就只能提倡些自己的看法,都无法对这两党形成挑战。这样台湾就从民主化初期的国民党、新党、亲民党、民进党和台联的多党政党体制已经转变成一个比较巩固的国民党和民进党的两党政体。

两党制的作用

台湾的国民党和民进党两党制度在一系列政治目标和内外政策上代表了不同的政治取向,差别是很大的。从这次选举来看,可以大致看出两党的一些区别:国民党比较多的代表中上阶层的利益,而民进党则比较多的代表中下层社会的利益;国民党北部的支持者比较多,民进党则在南部较有实力;国民党有较强烈的外省人背景,而民进党则较多有本省人的背景。类似这样不同的政党代表不同地区、社会阶层的情况在一般的两党制的国家中是比较容易见到的。但是从台湾的情况来看,却有一点非常特别。即从历史上看,由于多种因素的影响,台湾的两党制有非常强烈的对中国大陆态度的不同,甚至成了两党最基本的差别也是最大的差别。在这次选举中,两党对大陆政策的不同也非常的明显。国民党要强调它的对大陆政策带来的成果和“九二共识”,而民进党则有意回避两岸问题,只谈“台湾共识”。这种对两岸关系态度的不同已经在某种程度上形成了一种政治的“意识形态”和某种程度上的“族群政治”,严重影响了一些世界各国普遍出现的在两党制下应该有的政党行为,也影响了台湾的政治发展,这是了解台湾的政党政治所必须注意的问题,也无法回避。有的学者认为,如果去掉对两岸关系的态度,台湾两党的差别没有那么大。

除了由于对两岸关系的态度影响了台湾两党制的政党政治的行为以外,台湾两党制通过选举和两次政党轮替的结果而加以巩固,对台湾的政治产生了很大的影响,这些影响有正面的也有负面的,可以出现在以下几个方面:

政治上的互相制衡。在国民党单独统治台湾的时候,没有任何的政治力量可以有效的监督国民党的执政。虽然国民党也有内部的党内制衡机制和政府制度内的制衡机构的存在,但是一党统治的局面使这些政治制衡作用是极为有限的,政府内部的官员腐败在不断发展,政府官员挥霍公款、贪污的现象都没有有效地遏制;同时制度的腐败也在不断发展,国库通党库也使得国民党可以随意花纳税人交给国库的钱,因此国民党成为世界上最有钱的政党之一,造成了国民党的腐败,而为社会所诟病。在两党制的情况下,已经形成了比较有效的对于政府的监督,遏制了政府的腐败。当然两党制下也出现了不少严重的腐败现象,但是这些事情能够揭露出来,从而加以遏制。

代表公众利益。由于有一个有效的公平的选举制度存在,使得台湾的政治出现了竞争的局面。任何一个政党要想通过选举制度取得统治的合法性,就必须得到选民的支持,而为了得到选民的支持,就必须在各党的竞选纲领和政策上支持公众的利益。而且在两党制的情况下,为了不让小党有机会得到选票,两个主要政党的利益光谱就要尽量的宽,可以容纳更多的群体的利益,以保证本党在选举中的胜利。这样的结果就使得许多普通老百姓的利益能够在每个政党的政策中得到体现,而不至于被政府所忽略。当然,在不少的情况下,候选人的政策和纲领,成了政客拉拢甚至欺骗选民的口号,只是在竞选中高喊,在当政以后却形成政策跳票,没有实现。虽然这种事情不断出现,但是结果会是等到下一次选举的时候,选民不再投这个党的票。这样的选举机制的存在,也使得执政党的政府政策要尽量的偏好社会公众的利益,而不是政府官僚的利益。在台湾的情况下,两党的政治背景尽管有许多的不同,但台湾的两党都在努力的讨好老百姓,力图使得自己的政策符合公众的利益,以得到公众的支持。

公众的有效参与。为了体现公众的利益,政党的选举纲领除了要尽可能多的代表公众的利益之外,政党也要给公众在政治上更多的参与权利和机会,让公众通过各种各样的活动和动员更多的人来支持自己的政党。因此政党的活动就要和社会的活动联系在一起,要动员社会公众,这也就给了社会更多的机会参与到政治之中。在这次选举中,我们可以看到台湾社会非常的活跃,各种社会组织都积极参加到选举的活动中,例如几个社会团体就成立了“公民监督选举联盟”,要监督政府的选举活动,防止政府的选举舞弊和行政的不中立行为。而民进党在选举中利用“小猪扑满”的方式,国民党则试图用“蚂蚁雄兵”的概念,这些做法实际上使更多的人参与到选举之中,也动员了许多选民支持自己。这些表明政党政治的有效运作,必然伴随和推动着社会的活跃和公众的广泛政治参与。

议会政治可以有效开展。台湾的法律规定,只有在立法院取得三席以上才可以成立议会党团。自这个规定产生以后,除了民进党和国民党以外,还没有其它的政党可以成立议会党团。这种情况使得台湾的议会的政策和法律的过程可以比较有效的开展。在多党的条件下,受制于议会的规则和程序的制约,一个小党对于一个议案的出现,虽然在力量上不足于影响政策和法律的通过,但是可以利用程序和规则上的制度规定,而使得政策和法律的通过费时长久,甚至无疾而终。而两党制可以避免这样的问题,使得议会的效率可以提高。在两个主要的政党之间进行法律和政策的协商,按照两党共识可以使立法的有效性有很大的提高。当然,两党对于法律和政策的垄断和控制,也往往为小党所批评,认为忽略了小党的利益,和小党所代表的选民的利益。在台湾的这次选举中,可以听到许多这样的声音,小党在呼吁要修改制度,让他们的声音也为社会能够听到,也能影响到立法过程。实际上这次亲民党作为一个小党参选就表明了这样的意图,想要在议会内建立亲民党的议会党团。

有利于行政中立。在台湾的这次选举中,行政中立问题引起了很大的关注。反对党对于执政党在选举中不能做到行政中立有许多的批评。其实,政府的作用是行政作用,它要按照法律的规定照章办事,而不得在行政的过程中按照自己的想法做事,并违反法律和侵害公众利益。这就是政府行政中立的原则。而执政党能否做到行政中立并不是容易的事情。例如政府在选举中,应该按照行政中立的原则,负责选举的选务工作,组织候选人的辩论、阻止贿选的出现、开办投票站、进行公平的点票等,而不应该表现出支持哪一个政党的倾向。一旦出现行政不中立,就会给选举的公平带来很大的问题。但是是否可以真正的让政府做到行政中立,却不是一个容易的事情,必须有社会和政党的监督,而政党的监督,特别是反对党的监督才是比较有效的,不然一个政府是很难做到行政中立的,而是运用行政的力量为执政党的利益服务。

从这次选举的观察来看,台湾的两党制虽然已经是比较稳定的政党制度,但是也出现了一些新变化,可以对台湾的政治发展带来有益的作用。当然台湾的两党制也有许多的问题需要解决,特别是两岸关系的问题必须要有解决的办法,才可以使台湾出现更为成熟的政党制度。