参与式预算:寻找公共利益平衡点

作者:朱圣明 发表时间:2012-7-23 9:40:11

财政乃庶政之母,是一切政权运作的物质基础。参与式预算的奇妙之处就在于为公共政策的制定披上民主的面纱,与时代的潮流与进步相吻合。

  财政预算是政府活动的节目表,也是再分配的重要工具之一。逐年不断增长的地方财政规模,一方面为地方政府公共物品和公共服务的供给奠定了物质基础,另一方面也给地方治理带来了一系列重大的问题,尤其是公共财政资源配置中的公平问题,参与式预算可以用来破解其中的难题。浙江温岭市的参与式预算2005年从泽国、新河两镇起步,至2008年向上延伸至市级部门预算,2010年覆盖全市所有乡镇(街道),现已在本地移植推广、落地生根、开花结果。

  参与式预算主要体现了公开与民主这两大价值。公开就是要将政府活动的节目表公之于众,让全社会知道钱从何而来,用到哪里去了?而民主则是一种诉求的表达和利益的整合,人们在民主参与之后会形成不同的政策选项,这就给政策制定带来了某种不确定性,所以在民主之后,还需要建立一种均衡机制。在温岭的实践中,创造出以下几种均衡的方法。

  一、温岭参与式预算中的均衡方法

  (一)强制均衡

  1.规则

  新河镇的参与式预算的基本程序为:细化预算分组初审大会辩论代表质询政府修改预算代表联名修正预算表决预算。整个过程由前后紧密相连的两个阶段组成,第一阶段发生在人代会之前,通过预算民主恳谈,起到了利益表达机制的作用;第二阶段发生在人代会期间,通过修改预算、5名以上人大代表可以联名修正预算等一系列程序的设计,实际上发挥了权利表决机制的作用。

  新河镇是通过设置代表修正议案来实施强制均衡的。因为在一定时期,财政资源总是有限的,而要办的事情却很多,增加某一项目的投资必须相应减少另一项目的支出,这样才能保持预算的平衡。根据200638日新河镇人大通过的《新河镇预算民主恳谈实施办法》(试行)第九条至第十五条的规定:5名以上人大代表联名可以提出预算修正议案,修正权限包括:(1)削减;(2)否决;(3)增加,但必须同时提出其他支出项目的增减,以保持预算平衡。预算修正议案经过镇人大主席团审查后决定是否提交人代会全体会议表决,进入表决程序的预算修正议案获得出席全体会议代表的1/2以上赞成为通过。

  就预算均衡而言,主要发生在二大环节上:其一,在大会集中交流之后,政府根据代表所提的意见主动修改预算;其二,如果代表们对政府修改的预算仍感到不满意,可以提出预算修正议案。如果说在前一环节政府尚存可改可不改的余地的话,那么,预算修正议案一经大会表决通过,政府就必须按此执行。

  2.表决

  会议表决的基本方式可分为举手和票决二种。举手表决是在众目睽睽之下进行的,很难反映代表的真实意图。为了减少代表的顾虑,从 2007年开始,新河镇改变以往举手表决的方式,采用无记名投票对预算修正议案进行表决。2008年以后,在原来票决程序的基础上,进一步对预算修正议案进行逐项票决。逐项票决避免了要么全部接受要么全部否定的非此即彼选择,有利于对预算作结构上的调整,而不影响整个预算的通过。

  (二)双重均衡

  泽国镇在20052006年的城镇建设项目预算安排中,先由随机抽样的民意代表钱先花与后花的优先性进行选择,再将选择的结果通过人代会表决,是一种双重均衡。人大代表经过政治程序而产生,是政治上的代表;民意代表通过随机抽样而产生,是统计学意义上的代表。人大代表是制度内的正式代表,而民意代表则是制度外的非正式代表,民意代表与人大代表不是简单的替代关系,而是一种相互支持、相互补充和相互增强的关系。

  双重均衡是起点的抽样民主与结果的代议民主的结合,抽样民主与代议民主的结合是一种双轨民主。选举是民主的核心制度,抽样则体现为一种机制。抽样民主带有明显的古希腊情结,承袭了直接民主的古典之源民意代表选择的结果最后通过人代会表决,寻求的是制度外与制度内的衔接,体现了代议民主的现代之本

  (三)事前均衡

  预算由编制、审批、执行和监督这四个环节有机组成。温岭市一级的部门预算民主恳谈会就发生在人代会审批之前,属事前均衡。

  整个过程由以下几个环节组成:汇报会分组恳谈集中恳谈相关部门响应市领导讲话回馈落实。在预算民主恳谈会上,代表们所提的意见和建议大致归为三类:第一类属符合客观实际的,由市人大常委会认真加以梳理回馈到市政府各相关部门,要求他们按照代表们所提的意见进行调整,并将预算调整结果专门向市人大常委会主任会议汇报;第二类属有部分合理性的,一般参照所提的意见作适当的调整;第三类属因不熟悉情况而提出的意见,做好答疑工作,说明原因和理由。事前均衡的意义在于:标志着一种事前选择机制的建立,并对不合理的预算开启了 一条新的制约路径。其好处在于:一方面可以将不合理的预算指出来,以利于政府主动修改;另一方面又能将新的问题提出来,可以起到后继决策的作用。

  (四)局部均衡

  区域不平衡是社会经济发展中常见的现象,这种不平衡,既表现在发展速度上,也表现为社会事业、基础设施建设等公共物品投入上。为了缩小这种不平衡,客观上需要通过局部均衡的方式重点对薄弱环节加以倾斜。

  2010年泽国镇在预算安排中尝试了这种局部均衡。在泽国现有的97个村(居)中,由于受区位条件的禀赋差异影响,其东部是传统的农业区,东片管理区和联树管理区这两个区域的发展明显落后于该镇的其他村(居)。为了扭转这种不平衡的局面,体现地方财政在区域配置上的公平性,更好地促进区域内相对不发达地区的建设和发展,泽国镇在 2010年的预算中专门划出300万元用于这两个管理区的公共投入,至于投向哪里,则由这两个管理区的村民自行决定。为此,镇政府先在这两个管理区广泛吸收民意,进行项目的征集工作,然后从中筛选整理出9个项目,再在村民代表中随机抽选恳谈代表,由他们通过协商作出最后的选择,最终两个管理区都以天网工程建设作为2010年的公共投入项目。

  (五)重点均衡

  男女平等不仅仅只是一句政治口号,而应该在实际行动中加以落实。公共预算作为体现公共部门在公共事务决策中价值取向和优先选择的工具,对男女两性的生活和政治关系,会产生积极抑或消极的不同影响。从预算中可以反映出一个国家的价值观重视什么人,给予什么人以回报,或者相反。

  现实中的公共预算尽管很少表现出显性的性别歧视,但并不等于没有盲区存在,即对不同性别的特殊性未予以重视。性别预算是一种用于评估政府收入和支出对女性和男性、女童和男童产生的不同影响的手段和方法,其目的是在国家和地方预算中纳入性别视角,以更趋公平的方式分配资源,使政府预算满足包括女性和男性、女童和男童在内的社会不同群体的需求,进一步促进男女平等。

  2010年在温峤镇的参与式预算中,进行了一项性别预算的试验,在公共预算制定过程中实现了政府和妇女代表的平等对话。参与式性别预算恳谈会之后,镇政府十分重视与会代表提出的相关问题,并进行了重点均衡。镇政府把80%的双证制教育、劳动力素质培训等名额安排在妇女身上,用来解决妇女素质提高和就业培训问题;专项设置 10万元用于妇女两癌的筛查体检,以解决妇女特殊健康问题;拨款开展妇女柔力球、广场舞、腰鼓、太极拳的培训和展示,以丰富妇女的精神文化生活;成立了春蕾女童基金会,解决贫困女童就学难的问题;落实了计划生育四项手术补助资金(引产每例补470元、流产每例补 150元、放环每例补 70元),等等,以确保政府预算涵盖不同社会群体的利益和需求。

  二、温岭参与式预算创新的意义

  参与式预算提高了财政信息的透明度。原来政府的预算,无论好坏与否,都是一片叫骂声,即使做得再好也没人说好,因为这时的预算不公开透明,属行政系统官僚体制密室中的内部作业。而实行账目公开,让公众参与进来之后就不会有这样的指责了,反而会更加体谅政府的难处,反过来可能更有利于一些问题的解决,还可以使政府从整天围绕着要钱、分钱的困境中摆脱出来,这无疑减轻了政府的压力。

  决策时人们常常会陷入两难选择,在预算安排中,经常会出现按下葫芦浮起瓢的跷跷板现象,做了某件事,就做不了另一件事。修路和造桥可能都很重要,但只能二者必居其一,是先修路还是先造桥?这就要比较哪个更重要,这是一个平衡点;但有时也会出现两样东西同样重要而无法比较的窘境。序数效用是用第一、第二……来表示的,在经济社会生活中事实上还会存在大量的并列第一,在并列第一的情况下,两样东西对决策者来说都是无差异的,因为先将这个列入预算的理由同样适用于另一个。在这个时候最好的办法是由使用者自己来决定,这一任务正好由参与式预算来完成。

  参与式预算的核心在于找到公共利益的平衡点,这里的关键在于:何为公共利益?平衡点从何而来?参与的内容就是为了寻求利益的交集,找出最大公约数,参与的作用就在于均衡各方利益。参与式预算实际上就意味着将家底告诉给大家,这个项目要不要上,先上还是后上,投资额多了还是少了,如果少了应该从哪里增加,减少的一方会不会答应,在不同利益群体的相互博弈中,找到公共利益的平衡点。

  参与式预算的另一个重要功能在于能从中发现预算的机会成本是什么,即为了得到这种公共物品而必须要放弃的另一种公共物品的代价是多少。

  财政乃庶政之母,是一切政权运作的物质基础。参与式预算的奇妙之处就在于为公共政策的制定披上民主的面纱,与时代的潮流与进步相吻合。

来源: 学习时报 20120723