中国的预算民主化路还很长

作者:李凡 发表时间:2014-10-16 10:40:41

2014831日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《全国人大常委会关于修改预算法的决定》。此次通过的是关于《预算法(修正案草案)》的第四次审议。这次修订是预算法施行20年来的第一次被审议通过。

北大法学院教授刘剑文在825日接受新华网采访时提到,新预算法最大的亮点是对立法宗旨的完善,在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上,增加“规范政府收支行为,强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象,用法律约束行政权力,让人民监督政府花钱。

另一个重大的变化是新预算法强调全口径预算,即规定政府全部收入与支出都应纳入预算,这对被称为“腐败温床”的政府“小金库”在一定程度上起到遏制作用。同时新预算法作出明确规定强化人大对政府的监督作用,世界与国研究所所长李凡在接受采访时认为“这背后的民主意义非常之强”。

预算法素有“经济宪法”之称,是一个国家公共财政领域中的基本法,影响很大。预算法涉及面广,涉及到财政的收入和支出、涉及到各个部门和各级政府的利益,还涉及到政府预算的审议和监督,关系非常复杂。

中国现行预算法自1995年开始实行。而后随着经济社会的发展,现行预算法逐渐暴露出一些问题,如预算不够透明、缺乏监督等等。2004年,《预算法》修改正式纳入十届人大立法规划,此后跨越了第十届、第十一届、第十二届人大。由于财政部等部门的强烈反对以及不能赋予人大对预算案的修正权和强化人大对预算的审查监督权等复杂原因,《预算法(修正案草案)》两度搁浅。今年4月,《预算法(修正案草案)》重新提交全国人大常委会三审。在经过公开征求意见和再次修改后,四审稿顺利审议表决通过。修改后的预算法将于201511日起施行。

中国预算法修订过程为何如此漫长,其间涉及到哪些至关重要的问题,以及预算改革到底对中国意味着什么?就这些问题,纽约时报中文网约请近年来一直致力于推动地方政府公共预算改革的世界与中国研究所所长李凡解答这一系列问题,以下访谈内容经过编辑,并经李凡确认。

纽约时报中文网:您认为这一次预算法草案的修订与以往相比有哪些进步,有哪些不足还需要进一步完善修订?

李凡:从预算改革的角度来看,这次预算法修订中有两项最重要的进步,第一个是预算公开,从十八大的政治报告一直到现在的预算法修改,都在强调预算的全口径公开。上一届政府的温家宝总理也曾经提出在任内要实现预算要公开,但是没有做到,最后做到的只是一个“三公”经费的公开,就已经很不容易了。这一次的预算法很明确的强调除了“三公”经费公开之外,预算要全口径公开,这是一个重大的进步;另一个进步就是把实际预算的决定权交给人大。这两项是这次预算法修改最重要的东西。

不足的地方也在这两方面。首先,在实际运行过程中,人大的权力是否会落实,我抱怀疑态度。因为在过去几十年中,人大始终是橡皮图章,真的给了人大权力,人大能用吗,敢用吗?地方政府背后还有党委,党委会愿意吗?第二个问题,预算法强调预算全公开,但是也强调涉及国家秘密的除外,所以下一步最大的问题就是《保密法》的问题。举个例子,这是我们在做预算改革当中碰到的。2009年老百姓要求广州市公布预算,广州市政府就把预算全部在网上公布了,这是中国第一个大城市的预算公开,广州市政府的预算全部公开了,所以老百姓又给上海市写信要求上海市公开预算,上海市政府答复是按照《保密法》的规定,预算不能公开。我们在上海闵行区做预算改革的时候,也碰到这个问题。按照《保密法》的规定,预算是不能全公开的。《保密法》规定里面的很多内容,在预算方面是有体现的,例如,人员工资,这是最基本的一条预算公开的方针,官员的工资要不要公开,必须公开,官员拿老百姓的税作为工资不公开怎么行,但是官员的工资收入内容结构是属于《保密法》规定的,不能公开。如果官员的工资都不能公开,预算怎么公开。所以“除了《保密法》的规定”,这句话讲的很含糊,保密法到底规定了什么东西,所以我们下一步一定要修改《保密法》,这是个很大的问题。在政府信息公开的很多问题上都受到《保密法》的限制。

纽约时报中文网:中国在20年前制定的预算法是什么样子?

李凡:中国的预算法在20年前就制定了,那是一个非常糟的预算法,已经远远地脱离了现在社会的发展进程,它既不公开,也不民主,漏洞百出。所以20年来我们的政府预算基本上没有公开。预算都不公开,老百姓怎么知道政府的钱怎么花出去的。预算法背后应该有一个最基本的原则:预算法涉及的是对预算的管理和监督,预算很重要,因为预算用的都是老百姓的税。20年前整个社会和国家对这一点都不是很明确,当然,这一点现在已经很明确了。所以要有预算,政府的预算必须要有一个规范的东西,要对社会负责。

纽约时报中文网:2004年中国启动预算法修订,直到今年才通过《预算法(修正案草案)》四审稿,人大审议的过程为什么会长达十年之久?

李凡:我个人感觉预算法修改的影响深远,背后改革的内容所关联和牵涉的面非常广,所以很难改。因为要把政府的钱从暗的变成明的,没有哪一级政府会同意。你不要把政府当成好人,我们要假设政府是有私心的,没有官员愿意自己花钱要受到别人的监督,也没有政府愿意把预算公开接受监督,包括西方的政府也是如此。美国立国两百多年来,真正的预算改革是在19世纪末20世纪初,也是在立国100多年以后,才开始做现代预算制度。如果不是在一个民主和社会监督的环境下,哪一个政府愿意被监督呢?在中国就更难,中国不是民主国家,只是在这几年,中国公民意识才得到加强,民智有所提高,初步有了民权意识,老百姓才明白,政府花的是我的钱,(既然是我的钱),你就不能浪费。这些观念是这几年才有。

纽约时报中文网:地方政府的公共预算改革近些年有一些试验,在浙江、广东、上海等地都有所涉及,如浙江温岭试验(从2005年开始,浙江温岭市引入民主恳谈方式,让老百姓参与政府财政预算制定和监督),北京麦子店试验(2012年年底,麦子店街道决定,在保留“问政”的同时,街道从税收返还的资金中再拿出一部分钱由居民自己决定这部分钱用在哪些民生项目上)等等,您曾参与过这些试验,这些试验为中国预算改革提供了哪些有价值的探索?

李凡:在此次预算法的修改里有一项规定,乡镇一级预算在人大审议之前可以由人大代表召集选民和公民听取他们的意见。这一条百分之百是温岭经验。我们当年在温岭做预算改革做了三个东西,第一,预算要全部公开;第二,建立人大审议预算的程序。这两项都已经放在预算法草案四审稿里。还有一个是参与式预算,这个没放进去。但是这句话里有很强的参与式预算的痕迹,这句话可以引申成参与式预算。

麦子店的做法,是一个典型的参与式预算。政府在编制预算的时候,拿出一部分钱的预算编制由社会来确定,实际是在政府编制预算过程中的社会参与。我个人认为这不应该进入预算法,因为预算法涉及的不是这个问题,这个问题只是各级政府在预算编制的过程当中,愿不愿意更开放,更民主的问题。愿意的就可以扩大社会的参与,但是这种参与式预算的做法不是预算法应该规定的最基本的东西。

预算法主要解决两个问题,第一,政府编制预算;第二,人大审议预算和审议的程序,之后预算要公开,这个基本上就是预算的过程,现在的预算法里也体现了。至于说政府在编制预算的过程中怎么做,全世界各国各有各的做法。不过,温岭在政府编制预算过程中和人大审议预算的过程实现的公众参与是温岭的特色,人大审议过程中的程序,温岭的经验已经被吸收到预算法中了。至于政府编制预算过程中公众参与的温岭经验要看以后如何推广了。但是这些做法不是强求的,即便在温岭,每一个乡镇的做法也不一样,这不需要统一的法律规定。将来在法律上有这么一句话我觉得会更好一点,更民主一点:即政府在编制预算的过程当中,应该听取社会的意见。

纽约时报中文网:这次修正草案第四稿涉及到了人大对预算的审查监督,如初审中央预算草案的时间延长等等,那么,在对预算的审查与政府公共支出的监督上,人大扮演一个什么样的角色,是不是能真正意义上起到监督的作用?

李凡:预算涉及到三个关系,政府、人大、社会,其中核心是政府和人大的关系。所谓政府和人大的关系体现在两点:第一,政府制定的政策,需不需要人大来监督;第二,预算的决定权,在政府还是在人大。这一次预算法这一点规定得比较全面,政府是负责编制预算的,人大通过的预算包括修改的预算,政府不能随便改,非常明确地指出预算权是人大的权力,这样就体现了背后的一个关系,人大对政府不仅具有监督作用,而且各级政府权力而且包括预算实际上的最终权力是在人大而不是在政府,这背后的民主意义非常之强。我们一直强调预算改革实际上是政治改革,民主政治的核心内容是两个方面,一个是钱怎么花,一个是人怎么选。现在我们在钱怎么花这个问题上做了明文的规定,这是好事,但是规定归规定,实际上能不能做到,我们还要观察。但是不管怎么样,现在写到条文里了。

以前人大纯粹是“橡皮图章”,当然现在还有可能会是橡皮图章,条文写上的东西和实际运行的东西可能不会一样。因为中国的实际情况是政府是强势的,人大是弱势的。但是现在,在地方的人大,乡镇一级的人大开始进行改革,规定地方一级的人大一定要有专职的主席,有专职的办公室主任,这是最近上半年张德江(全国人大常委会委员长)在外地调查时做出的明确规定。这表明地方一级的人大在开始加强自身作用,我觉得非常好,一定要加强人大的作用,这才是政治改革。

纽约时报中文网:预算法四审稿中提到“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。现行预算法未将政府全部收入纳入预算之中,在一定程度上成为政府“小金库”形成的原因之一。新的规定是否意味着对政府“小金库”的遏制,让体外循环的财政资金没有可乘之机?

李凡:这句话确实针对的是指各级政府或政府部门有没有“小金库”,中国的地方政府及地方政府的各部门百分之九十五以上都有小金库。预算法草案中的这个要求很明确,要求政府所有的收入都要纳入预算,但是执行起来非常难。

实现这一目标完全靠预算法是不行的,它不仅仅是预算法的问题,这需要请王岐山出来加大反腐败力度了,没有高层的压力也不行。也要有社会监督,但是社会其实很难监督,银行为客户保密,不会告诉公众各级政府有没有小金库,所以落实起来比较困难。仅靠社会监督不行,需要党内党外一起努力。

纽约时报中文网:修订后的预算法将“预算公开”入法,还规定公开的时效和内容。怎么保证政府公开信息的准确性,具体的公开机制是怎样的?

李凡:政府信息公开的准确性取决于人大,人大怎么审的,就公开到什么程度。如果人大是被政府操纵的,公开的就是假的。这实际上就是背后的政治问题,就是我刚才一直强调的,人大和政府谁是老大。

我刚才强调预算的公开,加强人大的监督,这是真正的政治性的改革。预算法体现的不是技术性改革,而是政治性改革。关于具体的公开机制,将来财政部应该会出一个关于预算如何编制的规定。很多人反映,老百姓看不懂政府公开的预算。预算按照国家规定是类、款、项、目四项,这四项怎么编,怎么写,将来要由财政部来定,这个是技术性改革。按道理,预算法草案中有关政府编制预算细化的规定是很详细,但是实际上能不能做到呢?温岭的经验就有这个问题,政府咬牙说行,我都公开了,人大可以批评监督。但是之后还是政府来执行,实际过程中能对政府监督吗?还是监督不了,实际还是政府该怎么花钱就怎么花钱。政府怎么做,实际上执行是什么样的,还是没办法监督。所以还应该有对决算的监督以及相关的规定。

纽约时报中文网:您在2009年的一次演讲中也曾提到过,真正的预算改革应该是政治性改革,这其实已经触及到了预算民主化的问题,那么您认为中国的预算民主化道路还有多远?

李凡:我觉得路还很远。从理论上讲,预算法到目前为止,根据这二十年的实践经验,这次预算法修改的程度是很大的。但正如我前面提到的问题:第一,保密法的规定,它影响到预算公开。预算公开,类、款、项、目四项,能公布到哪一步。如果是类,乡镇甚至县一级,一两张纸就够了。如果公布到目,县一级的预算至少是一本四五百页的书,台湾连买一个茶杯都要事先列入预算。预算公开,什么叫公开是有很大的差距的;第二,政府预算在什么地方公开,政府说我公开了,公开在哪,老百姓是否能看见。第三,是程序上的问题,即政府和人大的角色问题。如果政府还有一大堆小金库,人大也管不了,那预算法就是一张废纸。而且政府背后还有党委的意见。实际上,地方政府是三个层次在运作,党委、政府、人大。现在预算法只讲了两个层次,真正的老大党委没有放在里面。所以到底怎么运行,我不知道。第四,是决算能否对政府起作用的问题。比如说政府在教育上本来规定花两亿人民币,你花了五亿,这怎么解释。又比如政府造成了很大的赤字,怎么解释。未来的路还非常之长。加之,中国又不是一个民主国家,社会对政府运行过程中的信息,到底能看到多少,我不知道。人大到底能不能真正地监督政府,也不一定能监督。所以法律上的东西和现实上还有很大差距。所以,中国的预算民主化还有很长的路要走。

来源:纽约时报中文网