《背景与分析第345期》“国家治理能力现代化和公共预算改革”学术研讨会纪要

作者:王春晖 发表时间:2014-12-31 12:12:40

党的十八大提出”推进国家治理体系和治理能力现代化“,预算改革可以作为一个重要突破口,为了从理论上总结预算改革十年来的发展经验以及未来展望,20141227日,中国政法大学宪政研究所、复旦大学选举与人大制度研究中心、世界与中国研究所在北京国玉大酒店联合召开以”国家治理能力现代化和公共原酸改革“为主题的学术研讨会。

开幕致辞

财政部财科所贾康教授首先致辞,他表示今天讨论的这个主题非常重要,因为国家治理现代化现在被认为是三中全会以后被称为最新一代领导集体治国施政的核心理念,三中全会站在一个新的历史起点上,被称为从未如此接近现代化民族复兴,但是能不能如愿的一路接近,更大的考验就是能不能攻坚克难的推进改革;而现代化取向之下落到的一个关键词叫治理,治理强调的是现代政治文明的包容性发展;而后是为保证市场的决定性作用,必须实现现代财政制度。这三个概念又延伸到全面的法治化,但是光讲法又是不够的,必须有公民机制的参与就是民主的发展,但是一人一票的民主也未必能解决中国现在的问题。所以国家治理现代化,包括现代财政里的公共预算制度安排,应该最后推进的过程还是走向共和。共和强调的是各种利益诉求都可以理性的充分表达,大家在一起寻求理性的最大公约数,不要让矛盾总是在积累,也不求具体的解决方案。

中国经济体制改革研究会副会长陈剑梳理了中国预算改革的发展历史,他认为,现在中国初步建立起了公共预算制度,预算监督框架,但是中国的预算改革还只是刚刚起步。与其他国家相比,中国政府公开的文件不仅数量有限,而且质量和全面性都较低。在预算监督方面也相当薄弱,在制定与执行预算过程中,行政机关缺乏与人大的磋商。对于未来预算的改革,陈剑教授认为可以从三个方面来考虑,政府技术层面的预算改革,人大政治层面和技术层面的预算改革,基层参与式的预算改革。

世界与中国研究所李凡所长简单谈了一下开这个会的想法。《预算法》修正10年,而中国从基层开始预算改革也是十年,总结十年的经验教训。李凡所长从预算改革、人大与预算的关系、基层参与式预算以及观念上的变化等这四个方面来讲述这十年的变化。他认为,这十年无论是观念上还是制度上都有了很大的变化。

专题一:预算改革的经验总结:成就、教训、改进

27日上午,由扶松茂主持,安排了六位学者发言,三位学者评论。以下是对专题发言、评议、讨论要点的记录。

发言

第一位发言人复旦大学经济学院韦森教授,做了题为“预算管理制度建设与国家治理体系现代化”的发言。韦森教授向大家汇报了三个话题:(1)建立现代国家预算管理制度必要性和紧迫性;(2)美国和英国政府预算制衡监督制度及其演变;(3)从“税收法定”走向“预算法定”。他给出了自己的一些初步想法:第一,未来的政治体制改革要以立法机构与政府的“权力制衡”为基本精神。第二,未来政改要以“预算民主”建设为轴心,落实“税收法定原则”,逐渐从“税收法定”走向“预算法定”。第三,从税收法定到预算法定方面推进中国的国家治理体系的现代化建设,是一项系统工程,应该从最高决策层通盘考虑,以建立一个现代化国家。

第二位发言的是温岭民主恳谈工作办公室主任陈奕敏,他做了题为“温岭十年预算改革的经验和问题”的发言讲了温岭参与式预算的六个方面的特点。第一个是细化预算编制;第二,公众参与;第三,预算全公开;第四,人大代表行使预算修正权;第五,辩论程序;第六,设立一个乡镇人大财经小组。他还介绍了温岭这几年参与式预算的变化,第一,加强了人大对预算情况的监督;第二,市人代会对部门预算进行表决;第三,把参与式预算移到了村一级,村级财务不能算是政府预算。他认为,温岭做参与式预算最大的一个收获是推动了人大对预算的审查监督,推动了人大的改革。最后他表示,参与式预算和人大审查监督预算将会是推动我国人大制度改革的一个重要的突破口,而且人大制度改革的突破口又将会是中国整个政府体制改革的突破口。

第三位发言的是中国政法大学宪政研究所王成栋教授,他做了题为“闵行预算改革成就及问题”的发言他讲述了上海闵行的公共预算发展现状,他表示,闵行的公共预算改革不仅在政府、人大、党委深入人心,而且在各预算单位、人大代表、很多关注预算的人当中深入人心。他总结了闵行的几点发展经验:第一,党的领导;第二,政府创造性的执行或者引领预算的改革;第三,完善了预算编制的方法;第四,建立了绩效评估的工具;第五,预算公开报表;第六,预算执行及其调整制度的安排;第七,论证会;第八,建立闵行区民生最高体系;第九,建立前评估、中评和后评估的制度。他认为,公共预算的改革比当初社会者的设计要主动、积极、广泛、深入和持久。

十分钟茶歇过后,会议由中国政法大学宪政研究所刘小楠教授主持。

第四位发言的是清华大学公共管理学院贾西津教授,她做了题为“参与式预算的模式-公民权利视角”的发言,介绍了云南盐津的案例,云南盐津的改革是一个复合型的改革。第一,启动层次,盐津的启动层次非常高,是省级启动的参与式预算改革;第二,预算层次,盐津以村务为主,纳入乡镇公共事务,把钱放在一起讨论;第三参与什么预算,盐津提出一个叫财力总余额的概念,是所有的预算扣除一些刚性开支;第四,组织程序,盐津是基于政府设计政府领导,人大是起监督作用;第五,参与程序,盐津是由代表代议,这个代表不是人大代表,而是另一套选出来的议事员。第六,在代表的产生上面,盐津采取的是两种方式的结合,一是,每个村有两个名额,这是村权,另外一个是人口权,也就是说按人口比例选出代表。

第五位发言的是社源传媒童光来,他做了题为“麦子店改革的影响极其后发展”的发言,介绍了北京麦子店改革的影响及其后发展。他梳理了麦子店的改革进程,从一个街道开始,扩散到一个区,现在在北京三个区都已经开展。他讲述了在讨论和投票理想阶段规则的几个程序:第一,报告参会人员,法律确定;第二,讨论和表决议事规则;第三,公布参与式立项的项目,项目是自上而下确定的;第四,讨论和投票阶段;第五,尊重现行的政治制度。

第六位发言的社区参与行动的张可,宋庆华老师做补充。她介绍了社区社会组织遇到的资金短缺与大量囤积的矛盾;社区公益事业专项资助资金利用情况;街道层面信息公开情况;社区的公益金使用情况等。

中国社科院农村所嗡鸣教授、同济大学法政学院赵萍丽教授、北京社会主义学院常婧教授三位对以上发言做了点评。

中国社科院农村所嗡鸣教授选了三点做了点评,一是韦森教授从落实人大对政府全口径的预算监督审查制度,建立健全国家的审计监督制度;二是人大的改革问题;第三点是建立预算民主的政府财政。

同济大学法政学院赵萍丽教授也是从三个方面谈了一下自己的看法。第一,以前谈改革总觉得遇到很多问题,但是现在的预算改革给了我们很多希望;第二,温岭在制度探索方面做出了很大进步;第三,现在的预算改革似乎是在小步推进,但更需要思考的是制度的进一步建设。

北京社会主义学院常婧教授谈到了现代国家治理不可回避的三个问题,治道、治术与治效的问题,她讲到从国家的层面来讲,治理要从宏观实现一个统,但是在微观一定用的是治的手段。

专题二 预算改革的理论分析和制度安排

27日下午,由李凡主持,安排了五位学者发言,两位学者评论。以下是对专题发言、评议、讨论要点的记录

第一位发言的是台湾中研院政治所的徐斯俭教授,他做了题为“顺德与温岭的初步比较——制度设计与社会赋权”的发言,他从权力制约和社会赋权两个角度提出问题,并对麦子店、顺德、温岭和闵行的参与式预算做了比较分类,着重分析了顺德的参与式预算,最后他提出了寻求参与式预算的理想模式:预算参与由政府组织,预算审查则由人大组织,并由人大透过决算进行预算监督;以人大牵头,可一并提高代表性、回应性、约束了和问责性;以规范文件提高制度化程度,可一并提高透明化程度与问责程度;应开放有一定组织程度的社团参与。

第二位发言的是中央党校党建部蔡霞教授,她做了题为“一党控制下的权力治理转型问题”发言,对于现在进行的预算改革蔡霞老师发表了自己的看法,她认为现在的预算改革大概可以分为三类:一类是政权层面上的预算改革,即闵行的做法;第二类是基层的民主自治的参与式预算改革,即麦子店的基层社区居民自治;第三是半政权的基层预算改革,即温岭乡镇的改革。她认为,预算改革本来就是人大健全职能,发挥它的权力机关的作用,成为真正的而不是名义上的国家主权机构。

第三位发言的是浙江万里学院法学院教授卢剑峰,他做了题为“预算民主化的制度保障”发言。卢老师从四个方面谈了《预算法》制度的保障:一是预算公开制度,二是预算参与制度;三是预算听证制度;四是预算监督制度。

第四位发言的是上海财经大学公共经济与管理学院的徐曙娜,她做了题为“从新预算法看预算监督”的发言,从技术层面分析了参与式预算,主要从以下几个角度介绍了自己的想法:全口径预算;人大监督所需要的信息;预算的成本与产出;对重点项目进行细化;进行人大监督至少需要前三年的相应数据;提供政府的财务报告。

第五位发言的是复旦大学选举和人大制度研究中心李辉,他做了题为“预算监督与反腐败机制联动关系”的发言,对比了中外腐败行为,他认为腐败有两种,一种是个人的腐败,另外一种是制度的腐败,某种制度或者部门的腐败才是一个比较严重的问题,而所谓的“三公”经费,只有通过预算制度或者其他方面的改革才能够限制。

浙江大学光华法学院的郑磊教授原上海市人大调研员周梅燕女士做了点评。

浙江大学光华法学院的郑磊教授,谈了以下几个方面的感受:参与式预算和人大监督的关系问题;预算过程中的宪法依据问题;参与预算过程中的小步推进问题;适度的制度化。

原上海市人大调研员周梅燕女士,依次对五位发言者进行了点评。

专题三 预算改革的未来展望

由王成栋老师主持,两位学者发言

第一位发言的是同济大学政治与国际关系学院邱家军,他做了题为“三方联动创制,共同推动社会进步”的发言,他认为专家学者、实务人员、热心公民联动创制可以共同推进社会进步,他讲述了美国进步主义时代的启发。

第二位发言的是复旦大学选举与人大制度研究中心扶松茂教授,他作了题为“参与式预算的未来发展”的发言。谈了现在监督过程中的一些问题,全口径不全,预算法定化的刚性程序是没有的,而预算监督最大的问题还是谁管钱的问题。

接下来大家自由讨论,众学者各抒己见,讨论异常激烈。

最后阶段是大会闭幕与总结,由扶松茂老师和陈奕敏主任做大会总结

扶松茂总结道,他非常不认同有些学者认为中国处在进步时代的观点,因为结构完全不同,美国进步时代最大的弊端就是大政府的出现和利益分化。

陈奕敏对各个类型做了一下归纳。第一种是政府主导下的公众参与与人大的审查监督;第二种是关于层级的;第三种是整个预算和公共预算的不同。第四种,政府预算、部门预算;第五种自上而下的推动方式。而就参与的效果来看,参与的结果对政府有软制衡和硬制衡,当然我们希望参与式预算大众的意见能够被政府接受,是有约束力的。

大会在一片祥和的气氛中取得圆满成功!众学者既总结经验、教训又既往开来,中国的现代化治理与公共预算改革将开启下一个十年。