《背景与分析第348期》“国家治理能力现代化和公共预算改革”研讨会会议记录

作者: 发表时间:2015-1-16 11:40:21

2014年12月27日•北京国玉大酒店

开幕式

李凡(世界与中国研究所):由政法大学宪政研究所、复旦大学选举与人大制度研究中心和世界和中国研究所联合召开的“国家治理能力现代化和公共预算改革”的研讨会现在开始。欢迎大家来,许多是从外来赶来的,我们现在先请财政部财科所的贾康教授讲两句。

贾康(财政部财科所):谢谢李教授。本来是想来听听,跟大家学习,点名要发个言,先向大家问好,另外简单说几句对于我们今天主题的理解。

我觉得今天会议的主题非常重要,国家治理现代化现在被认为是三中全会以后最新一代领导集体治国施政的核心理念。中国现代化的取向很明显是出现在中国1840年鸦片战争为标志的近现代史拉开帷幕以后,不得不做重大改变,是中国3000年没有变局之后特别强调的追求。前面曾经是通过“洋务”有追求,仍然不能避免甲午惨败,戊戌维新失败。到了上个世纪三件大事一路走来。第一件从孙中山辛亥革命前后的振兴中华和他的一套建国大纲的设计开始,包括他怎么样走向共和的三步走,军政、训政、宪政,但仍然不能在他身后出现现代化的轨迹。当时中国出现军阀混战、内战,还有外族入侵。

第二件大事1949年,中国民族国家在本土框架上站立起来以后,追求尽快建立自己的工业化体系,相对独立的工业体系,实际上是开始解决三民主义在民族主义之后的第二条。1949年民族框架有了,跟着要寻求发展,发展必须落到民生。

再往后到了第三件大事,怎么样让国家富强起来,这个正确的道路开始有了改革开放大政方针。现代化的诉求过去说的四个现代化,60年代、70年代都强调的,到了邓小平的设计上是“三步走”,而且在实践中间证明改革开放的大的战略“三步走”有可能这个路越走越宽。三中全会的时候站在新的历史起点上,我们要继续大踏步的跟上时代。现代化民族复兴被称为从未如此接近,是在这样一个历史的起点上。

但是往前看,2050年前后离现在还有30年,从未如此接近,能不能如愿的一路接近上去,更大的考验就是能不能攻坚克难的推进改革。实际上我个人理解三中全会的部署说到一句话上,就是如果不能在2020年取得改革的决定性成果,那么光是全面小康是不足以解决实现共和的问题,就是这样一个严峻的挑战。

现代化取向之下落到的一个关键词叫治理,现代国家治理的“治理”二字不同于过去的管理调控,管理调控是政权体系,这个政权体系居高临下,他要掌控,而治理实际上更强调的是现代政治文明推进到了包容性发展这个理念上面来,它是一种多元主体充分互动寻求最大包容性增长的善治。治理强调的是把管理和自管理、调控和自调控、组织和自组织合在一起以后,实现所有相关者的共赢多赢,这个最大的包容性更多强调的是政府和其他主体平面展开,大家充分互动,解放生产力。这就是我的理解。所以我们以国家治理现代化作为前面一个大的概念是非常重要的,紧扣三中全会开始治国施政这个核心提升了的理念。

三中全会在国家现代治理后面跟上现代市场体系解决资源配置机制,怎么样让市场起决定性作用,市场决定的同时政府还要更好的发挥作用,政府所有的行为都必须以财政为后盾。所以财政是国家治理的基础和重要支柱,必须实现现代财政制度。

这三个概念到了四中全会又有了一个重要的新的概念连接上来,全面的法治化。以现代性为取向不讲法治,所有的东西都要落空。现代文明所说到的政治文明必须是有法治的制度建设,当然这个法治的制度建设里面也有中国人说起来很沉重的民主怎么发展,把这个和民主合在一起,我觉得它的健康走向应该是更能保证走向共和,这是辛亥革命明确提出的,我们现在还在一直想方设法让它能够变成现实的一个历史进步过程。

光讲法,哪怕你做了很多的表述,法治现在说的是治理的治,不是制度的制。应该说法在一切事情的上面,法最大,这叫治理的法治。光讲有制度,白纸黑字,秦始皇时候就有,那不是问题的实质。但是哪怕强调到这个时候,仍然不能够完全解决白纸黑字的法它怎么动态优化,包括咱们的根本大法《宪法》,82年彭真同志主持,应该是不错的一部,有进步的一部法,但是它里面问题也是非常明显的。包括最近一次修宪,虽然私人产权受保护表述了出来,我认为它有进步的同时表述是不够的。前面讲公共财产里面用的术语叫公共财产神圣不可侵犯,后面跟着的是合法的私人财产不受侵犯。不可侵犯很清楚,如果侵犯了就要受到惩治,不受侵犯怎么说,受了侵犯怎么办,本来是一个逻辑有两个表述,它就是一种历史的尴尬,但总比不写好。到了实际生活里面,重庆“打黑”的时候,那些企业家挨整的时候,整的那么惨,现在薄熙来都受法办,为什么不讨论一下当时那些受侵犯的私人财产怎么办,媒体上一句话看不到。

光讲法我觉得是不够的,必须有其它的东西加上去,法要动态的优化,我们还要一轮一轮的修宪,怎么让它在健康的轨道上走,就要加上其它的机制,公众参与非常关键,公众参与的形式就是民主,民主就是要强调主权在民,在社会成员公众的手里,但公众的取向是不一样的,人民是分成各个利益集团的。

中国的首富他也可以说他是人民的一分子,最贫穷阶层的人,流浪阶层的人他也是人民的一分子。光是讲民主,简单的说全民公决解决问题,这是最民主的了,中国现在能靠这个解决问题吗?我觉得也不具备条件。光讲少数服从多数,在中国现在很容易就滑入多数人的暴政。其中最复杂的问题显然是不能靠少数服从多数解决的。比如现在我们关心的税制怎么改革,按照少数服从多数太简单了,对六大税制改革举行全民公决,大家画勾,出现的结果一定是哭笑不得的。结果就是取消就算了,大家皆大欢喜,要走向现代国家,建立现代税制肯定不是这个结果。所以国家治理现代化,包括现代财政里的公共预算制度安排,应该最后推进的过程还是走向共和。

公共资源配置、公众事务,共和强调的是各种利益诉求都可以理性的充分表达,大家不会在表达了意愿以后受到什么威胁,在一起寻求理性的最大公约数,一轮不行,要有一点耐心,经过若干轮尽可能的把公共资源配置规范化的过程处理成社会成员代价比较小,不要让矛盾总是在积累,也不求具体的解决方案,图痛快少数服从多数。这种境界在中国是很难拿捏的,很难掌握的。

一方面发展潜力非常明显,另外一方面进入中等收入阶段以后各种矛盾更凸显,无可厚非,资源环境方面,雾霾在打击我们,人际关系问题、收入分配、财产配置、腐败等种种问题困扰着我们。在这种情况下,我们今天把国家治理现代化和公共预算改革合在一起我觉得意义是非常非常的有建设性的。因为我们这些年研究整个社会变迁,有一个视角就是美国进步时代的启示。

美国在1880-1920年40年被称为是进步时代,有学者写文章说1880年美国的社会经济跟当下的中国差不多,也是社会生活贫困状态,官员的行为不端,公众对于政府各种各样的指责越来越明显,政府这一方面也碰到很多很多的难题。社会生活中经济发展的劲头有了,但是灾难性的事故层出不穷。那种情况下美国怎么走出的困境状态,他在公众博弈中间并没有形成一个正面设计的政治体制改革方案,而是实际上通过大家都必须去参加讨论的税收怎么办,钱从哪里来,用到哪里去怎么用的,预算怎么办,这些东西讲规矩怎么样建法,各种不良的冲击以后怎么样用法律使这些冲击尽可能的减少。公众通过媒体,通过各种渠道怎么对政府施加压力,政府怎么样使自己的行为受监督,怎么样规范化,这个过程持续几十年。美国最后在制度建设方面有了一个新的阶段的表现,大概1913年前后美国联邦体制,相当于我们中央级的,最主要的支柱性的税收——个人所得税开始实行,一直到现在它是联邦政府的最主要的收入来源,是一种直接税,维持共和协调。

纽约首先形成一个规范的模板,大概是1920年,进步时代以这个为标志,就算稳定下来了。以后各个地方基本都按照这种模板讲规矩,到现在美国预算是联邦级实现提前一年半编制,程序非常非常严格,不惜工本,怎么调整也有它的程序。我们现在开始学习美国,强调中央级要编制三年滚动,地方要跟进。这些事情在美国把公共资源配置制度按照法治和可以动态的接受公众监督优化的过程中间,具体的法律的进步是非常值得称道的。

当时一场大火烧起来以后,死了几百女工,全美震动,他们的反应是明确的设立法律,多层建筑必须配上金属疏散梯,没有这个条件不许使用,一直延续至今。我在美国做访问学者的时候,我住的公寓小窗户推开就是金属疏散梯。

反过来这种事情刺激以后就有一个亡羊补牢的措施,在中国怎么样,咱们多少场大火,中国怎么就不能实行这件事情。中国如果想按照美国这种办法来做,中国就成为了盗贼横行的世界,中国现在是把所有的外面的门窗都封死,这才是最安全的,但是没法防火。这些事情就是中国要解决的问题,结合中国到底怎么走,人家是讲法来约束,来防范风险,在一个法的框架之下他也是给了公众监督、媒体监督一定的权利。那些媒体当时在美国进步时代是越来越起劲的批评政府,总统很生气,说你们这些记者就看着脚底下那些牛粪扒来扒去,做了那么多好事,你们却专捡我们的毛病。但是记者们欣然接受了这种说法,开始组织了扒粪者运动,就是给政府挑毛病,结果催生的制度是一个好制度。

我们现在如果说在公共预算改革方面同样是在中国约束条件下很难直接把它对接到一个正面设计的政治体制改革,但是如果我们把公共参与,早就有中国参与式预算这种做法,把透明度提高之后,公共参与引到规范的税收预算各个多元主体的过渡机制,出现现代国家治理的境界,中国走向共和之路实际上就在往前推。走向共和之路往前推,最后的结果和你正面设计政治体制改革追求的结果是合一的,这是中国改革形成路径依赖以后我们可以看到的潜力空间,这个空间能不能一定如愿的使用起来还待观察,但至少我们要做努力,如果不做这个努力中国别的事别做了。

这就是中国的现实,但是这个潜力空间还有,至少我们得用,要不然我们就做不了什么事了。用这个潜力空间大家就得一起努力,我们今天讨论的公共预算改革透明度,透明度后面跟着的公众实质性参与能不能保持下来,能不能扩大面。现在《预算法》毕竟实现了来之不易的一些立法进步,在立法进步的基础上怎么把它做实,这些事情我觉得今天我们讨论大家一定会有互相的启发和收获。

我的发言完了,请大家批评指正。

李凡:下面欢迎中国经济体制改革研究会副会长陈剑教授。

陈剑(中国经济体制改革研究会):我代表北京改革和发展研究会向会议表示祝贺。严格说,我不能代表中国经济体制改革研究会,我只是其副会长,但代表这个研究会的部分同志应当是没有问题的。此次这个会开的非常有意义。但主席台的设置,可能有错误。我认为我和贾康先生都不适合坐在这里,谁适合坐在这里?就是三个主办单位的领导,像刘小楠女士,她代表中国政法大学,还有复旦大学的选举与人大制度研究中心的同志,他们是主办单位。虽然不太合适,但是能够参与今天的会议还是很快乐的。

国家治理能力现代化和公共预算改革,这是非常有意义的。我一直认为公共预算是反映国家治理能力现代化的重要内容,也是宪政民主的重要内容。这个话题我其实不太熟悉,贾康老师才是真正的专家。为避免出错,我昨晚10点钟准备了一个稿子,我把这个稿子读一遍。

改革开放很长的一段期间,中国缺乏现代公共预算,也没有对此进行改革。1999年,中国启动了一场意义深远的预算改革。内容包括,部门预算改革,国库制度改革、政府采购改革、人大预算监督等。经过十余年的改革,中国已初步建立起公共预算制度。2004年开始推行支出绩效评价,并在一些地方逐步向绩效预算转型。在推进部门预算改革的同时,2009年正式建立国有资本经营预算,将国有企业利润及其支出纳入预算管理。2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议31日表决通过了经过十年大修后的《中华人民共和国预算法》,预算改革实质性往前推进了一大步,这项法律4天后,即2015年1月1日起施行。

随着预算改革的推进,人大预算监督也开始加强。目前,绝大部分地方人大常委会都建立起以“财经委”加“预算工委”(或预算监督处室)为主的预算监督机构。经过十余年的预算改革,人大预算监督的基本制度框架已经建立,越来越多的人大已能获得预算监督必需的信息,并与政府及其相关部门在预算领域建立起制度化的预算沟通与对话机制,一些地方人大开始迈向实质性预算监督。

但尽管如此,中国的预算改革仍只是刚刚启动。国际预算伙伴是一个旨在推动各国政府预算公开的非政府组织,他们发布的2012预算透明指数对全球100个国家的财政预算透明度进行了分析,结果显示:中国以11分(满分100)的得分位居第85位,远低于全部受调查国家的平均分43,与往年相比甚至呈现下滑的趋势。

预算透明指数是通过评估8个关键预算文件的公开情况以及文件的质量计算出来的。这8个文件包括:预算前报告、预算提案、财政预算案、公民预算案、年内报告、年中审查、年终报告和审计报告。这套方法由经合组织(OECD)和国际货币基金组织(IMF)等国际织开发,因此这8份文件的公开情况成为了判断预算是否透明的国际标准。

中国政府目前仅有年内报告、年终报告、和审计报告这3份文件对外公开,预算提案、财政预算案只供内部使用,而预算前报告、公民预算案、年中审查没有发布。与其他国家相比,中国政府公开的文件不仅数量有限,而且质量和全面性都较低,所以中国的预算透明指数得分低是必然的。

中国在预算监督方面表现也相当薄弱:在制定与执行预算的过程中,行政机关缺乏与人大的磋商,且行政机关的部分行为(如动用应急资金)可不经人大批准;审计机关的自由裁量权受到限制;公众参与几乎不存在。在立法监督、审计监督和公众参与这三项评估中国分别仅得到了12、25和14分。

从2008年到2012年的三次调查来看,中国的预算透明指数得分从最初的14分逐渐下跌到2012的11分。这2年,似乎有了一定进步,但对这种进步也不能评价过高。

国家财政资金主要源于纳税人,政府如何用,为何用,用向何处?必须向纳税人有一个交代,向纳税人负责,唯一的办法是公开透明。这不仅是政府应尽的义务,而且也是建设民主法治政府,提高执政的合法性和公信力的需要,是反腐倡廉的治本之策。党的18届3中全会的决定为此指出,“改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度”。只有公开透明,才能大幅度减少腐败。

党的18届3中全会的决定同时指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱”。现代财政预算制度是国家治理的基本制度,通过财政改革可以实质性地推动国家治理转型;“预算能力”是国家治理能力的基础,“财政问责”是实现政治问责的基础。

未来的预算改革主要涉及三个层面:政府技术层面的预算改革,人大政治层面和技术层面的预算改革,基层参与式的预算改革。基层参与式的预算改革量大面宽,是整个预算改革的基础。而人大政治层面的预算改革尤为关键。省级和省级以上人大可以通过制定法律来加强财政总额控制,可以参与每个计划期的总额控制目标的制定,并通过预算审查批准来加强总额控制。从预算程序上来看,每个计划期的财政收支总额及其分类总额应经过人大审批。在人大审批预算的程序中,增加对财政收支总额的表决。财政问责也应当是人大监督的重要内容。当然,人大自身也应遵守总额控制的约束规则。

纳税人的钱,如何合理使用,并能够进行有效监督,实际是宪政民主的必要环节。中国目前在预算改革方面面临的挑战,实际是在建立起现代公共预算制度的基本框架后,需要完善预算权力结构,包括预算的监督机构,需要建立中期支出框架,整合计划、政策和预算,建立总额控制、建立现金和债务管理等,只有这样,公共预算才能真正成为国家治理的基本制度。

今天我们围绕公共预算和治理能力现代化展开讨论,确实非常有意义的,再次对此次会议的召开和顺利举办表示祝贺,谢谢大家!

李凡:刚才贾康教授和陈剑教授都做了一个非常好的发言,我代表我们三个主办方表示感谢。下面我简单谈一下我们开这个会的想法。我们的想法主要是今年以来在预算改革问题上出了一些比较大的变化,就是《预算法》修改了10年以后通过了,这10年时间也是预算改革开始的十年。温岭的改革算起来的话,从2004年开始算,2005年国务院发展中心那边也开始推动参与式预算在中国的推动,当时请了巴西预算的专家,还有一些其他老外也到北京来开始讲课。所以预算改革逐渐开始启动。

正好,一个是《预算法》修改10年,一个是中国从基层开始的预算改革搞了10年,所以我觉得我们应该做一个总结,看一看这10年来到底发生了什么,有哪些经验、教训、成就,还有一些问题下一步需要改革的。所以就想召开这么一个会。

从我的观察来看,10年前我们参与温岭的预算改革开始,对预算改革这个事已经介入了有10年的时间。我的感觉这10年来的变化非常大,10年前你跟大家谈预算改革大家不知道怎么回事,你跟大家谈预算应该公开,那会儿好像还不把预算公开当回事,说过去挺好的,书记、市长、财政局长知道预算就行了,反正我们分到钱就行了。所以10年来发生了非常大的变化。

我大概总结起来,从我个人的角度讲,大概有四个方面的变化。三个是实在发生的事。一个是预算公开。记得温家宝总理刚刚上任的时候就提出来预算要公开,但是最后在他10年任期满的时候做到了“三公”公开,“三公”只是预算当中非常小的一部分。然后十八大新领导上台后马上提出了预算全部公开,预算公开从10年前的预算完全不公开,逐渐经过10年到现在预算公开已经成了国家政策,而不只是一部分公开,而是全方位的公开。这个已经是一个非常大的变化了。

再有一个,人大跟预算的关系,人民代表大会是不是要成为预算审议和监督的主体,经过10年的发展,我觉得新的《预算法》大概已经把这件事算是明确了。从具体情况来看,温岭这10年做的不管是乡镇一级,还是温岭市一级,县一级的预算改革实际上在很大程度上推动了人大如何审议预算,建立各种各样的制度。昨天晚上我们还在议论预算修正案的问题,现在温岭跟闵行两个地方有,全国各地其他地方还没有听说过。人大审议预算的程序和各种各样制度的建立,这个《预算法》也做了改变,我觉得这也是一个很大的变化。

第三个在基层开始出现了一些参与式预算。参与式预算大家也知道,国外是从巴西开始的,温岭作为一个中国式的参与式预算,跟巴西不大一样。我们在政府编制的过程当中,也是全方位的让社会公众参与,这是一种。最近做的北京麦子店,去年做的用我的说法是一个比较典型的外国式的中国化的这么一个参与式预算的做法,这个做法现在在北京市正在悄悄地推开。

这是三个实际上跟预算有关的制度变化。第四个方面是非常重要的,就是观念上的变化。10年前大家都在说政府的钱是谁的,政府理直气壮的说钱是我的,是我给你老百姓的,现在大家问老百姓,这个观念已经发生了很大的变化。政府的钱是谁的?老百姓说是我们的,你拿了我们的钱,所以你怎么花要向我报告。这是预算改革的前提,没有这个前提预算改革就没法做,所谓的公共预算改革就是这个东西。政府拿的是我们老百姓的税,所以你怎么花钱要向我报告,10年前不是这么想。10年前政府说,你看看我们政府多好,给了你们多少钱,你们应该感谢我,10年以后这个观念相当大程度上已经发生了重大的变化。

所以我觉得这10年在预算问题上咱们在座的各位都起到了很大的作用,无论是观念上,还是制度上,还是各个方面在推动改革上,都各自做了努力,逐渐的我们看到了一个很大的变化,在10年以后逐渐的发展起来。我记得我们在温岭的时候,当时周梅燕也在,我们跟陈奕敏商量每年推动一点点,每年一点点,反正一年一次。每年做的时候预算制度往前改一点点,10年看起来,这个路径还是成功的。回过头来再看,10年前、10年后发生了非常大的变化。所以10年预算改革的经验我们应该开一个会把它总结一下,在三中全会的方案里已经讲的很清楚,预算改革逐渐的要全方位的推开了。在新的预算改革的形势面前,在座的各位,包括学者,包括实际工作者,包括基层的官员,到底应该再继续发挥一些什么样的工作,比较好的做法就是先总结前面10年的经验,包括一些教训、一些问题,我们再把它逐步的改进,在下一个10年当中把它做的更好。

这就是我们开这个会的一个想法。欢迎各位来参加,大家贡献自己的想法,这就是我要讲的话。


专题一 预算改革的经验总结:成就、教训、改进

发言阶段

主持人扶松茂(复旦大学):各位嘉宾、各位老师和专家,我们今天上午按照安排是对预算改革一些经验的总结。当然这次李凡老师的能量很大,可以说把当前国内做预算领域的权威专家和学者都请到了。今天上午有幸请到韦森教授、陈奕敏主任,还有王成栋教授来给我们讲一些专题的讲授,应该算是主旨的发言。接下来我们以热烈的掌声请韦森教授为我们做讲授。

韦森(复旦大学):谢谢李凡兄和三个单位邀请我来做一个讲座。首先跟大家说一下,我是学经济学的,预算、财政,还有政治学、法学我都是外行,虽然这几年参与了《预算法》修改的讨论,但是我只是啦啦队。两次会议,在上海和北京的会议也参加了,都是我在操办,但是我是一个外行。

今年3月份我去了CBO(美国国会预算办公室),给大家讲一下,我也同意刚才贾所长讲的一个观点,中国目前的形势非常像进步时代的初期,我觉得应该挖掘这个契机推动预算改革的现代化。

首先跟大家说一句话,这句话构成了税收法定的核心的东西,也是现代民主政治最最核心的东西。约翰 洛克他说,如果任何人凭着自己的权力,主张有权向人民征课赋税,而无需征得人民的同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的。征税要经人民同意,这是税收法定一个核心的观点。

十八大报告提出了政治体制改革、经济体制改革,第一条都是讲财税体制改革。十八届三中全会的时候,我正好在圣地亚哥,看到落实财税预算写进了十八届三中全会的《决定》,我当时都有点跳起来,我们讲起来就有了尚方宝剑,这是一个非常重大的进步。

今天我用非常短的时间跟大家讲一下三个问题,一是建立现代预算管理制度必要性和紧迫性,二是美国和英国预算监督制度的演变,三是从税收法定走向预算法定。

先看一下这几年财政体制改革。中国税收的高速增长,1994年来实行分税制改革以后,下面是GDP的增长速度,上面是财政收入和财政支出的增长速度,每年都是GDP的2倍。学经济学的要严格一点,因为税收是按当年价格计算的,GDP不按当年价格计算,即使都换成当年价格,财政收入每年都差不多比GDP高出一倍,这是非常高的,这是高速增长。从90年代到现在老百姓的收入大概翻了6倍,但是财政收入增加了16倍,由此可以看出这是我们这几年高速增长的结果,导致政府财政存款不断在攀高。前天李克强总理又下了一个命令要盘活财政存量资金,比较有趣的是每年年底4万亿都花不掉。

这张图是上一次我跟贾康说过的,刚刚陈主任讲到人大要有预算修正权。第一年政府工作报告定的指标,第二年实际完成的指标。2011年开“两会”,温总理做报告,我问了8个问题,那一年定的财政收入是0.8,完成了24.8。每年政府财政部门完成自己的财政目标都是超过200%,这个增长速度怎么修正,这张图反映了我们征税越多越好,根本就没有任何的约束,这都是中国的实际问题,都是来自于政府工作报告的数字。

比较有趣的是一方面地方政府的负债很大,但是各地政府的存款不断攀高,现在达到了18万亿。到今年11月份,政府的计划存款超过18万亿,库里资金超过4万亿。中国的财政存款已经超过了企业,现在是最大的,这是政府机关存款。这是中国特殊的现象。一方面地方负债超过32万亿,21万亿再加上连带负债,另一方面财政存款超过4万亿,这说明中国的预算管理制度建设确实到了刻不容缓的地步了。

当然我们要建立现代化国家,关键是要管住预算。1978年我们全国财政收入才1076亿,到现在突然到了20多万亿,2013年12.9万亿的第一财政,加上土地出让金17万亿,加上其它基金收入超过了20万亿。20多万亿不知道怎么管理,我觉得这是我们没有走向现代化的一个标志性的东西,所以我们的未来国家治理体系现代化要从管住国家预算来着手。

税收法定的里边我就不再具体讲了,大家都很熟悉,但是能不能实现税收法定,能不能达到预算民主,能不能达到预算法定,这是一个国家走向现代化国家的重要标志,没有这个你就没有走向现代化国家,还是一个传统社会、传统国家。

中央财大的一个副教授做的研究,大家都知道西方国家一般两院开会在156天,美国是176天,176天大量的时间都是吵预算。我们一年开“两会”就开一次,一个上午预算就通过了,人大常委会两个月开一次根本没法管预算,所以这里面还有很大的空间。

尽管预算管理制度是现代民主国家政治与民主的一项基本内容,但是西方各国的财政预算是如何制定出来的,又是如何执行和实施的,立法机关是如何监督和制衡、控制和审计政府预算的,立法机构对政府预算方面到底有哪些制度安排,各国立法机关有哪些实质的机构设置以及各国政府的预算体制又有哪些异同。这些问题除了一些财政学和政治学的少数专家外,国内的研究还相当少。各国的预算制度不一样,监督制度、管理制度不一样,这个方面我们国家的研究还相当少。

我今年3月份去了一趟CBO,他们的主任告诉我,你是第一个来到这里的中国人。谈了3个小时,收获很大,弄清楚了很多原来根本不知道的东西。今年9月份我又去了一下美国财政部,了解了它的运作。美国的财政体制,英国、澳大利亚、北欧的、日本的财政体制究竟是怎么管理预算的,这里我们研究的很少,我在这里呼吁我们的一些博士生多做这方面的研究,为未来国家的预算管理制度提供一些参考。

全权政府,首先主要表现为征税和政府花钱得不到实质性的约束,表现为政府对财政的无约束的征收和征地权,没有预算民主意味着政府征收和花钱没有得到实质性的制衡,政府的财政权得不到实质性的制衡和约束,政府官员大面积的腐败不断发生而屡治不果,与政府财权相关联的各种社会问题不断积累就无法从根本上制度解决。我们的十八大报告经济体制改革的一条,政治体制改革一条,都把财政预算列为第一条,这说明我们党的意志的重要性。

刚才有些人讲到我们现在实现大范围的反贪,历史上反贪最厉害的是朱元璋。朱元璋都解决不了贪腐的问题,到晚年他说:“呜呼!奸顽之徒难治,扶此彼坏,扶彼此坏。观此奸顽,虽神明亦将何如!今将各各所犯条列于后,观者戒之。”31年的反贪,过去天朝都治不了贪腐,我们现在能否治得了,关键要管住预算,才能治理贪腐,这一点已经列为我们现代化国家制度建设的一个根本。只有管住财政预算国家治理现代化才能建立,是根治官员腐败的制度机制。因此国家预算制度的改革和建设是中国现代化制度建设的根本大计,《预算法》修改只是一个契机,还远远不够。

下面讲一下美国预算制度。这是CBO的办公室,我跟他们聊了3个小时,今年9月份又去了美国财政部。讲一下美国预算监督制度的演变。美国独立是因为征税权引起来的,因为征糖和印花税,激发了独立战争,征税是美国独立的原因之一,在美国《宪法》第1条第7款第8款第10款明确规定征税要由议会来同意,西方的财政权一直在议会手里。到杰弗逊的时候逐步确立了议会至上原则,并在众议院和参议院设立了财经委员会、筹款委员会,并于1865年在众议院和1867年在参议院分别从财经委员会和筹款委员会中分立出拨款委员会。

直到美国进步运动时代之前,美国各级政府都没有完整的公共预算制度,而那时美国政府的预算也实际上不过是一堆杂乱无章的事后报销单,跟中国现在的情形非常的相似。就税收和政府财政收入来说,美国各级政府的税种种类很多,政府用想象的名目向民众征税。从政府财政支出来说,每一个政府部门都可以自己争取资金,自己掌控开支,美国民众和国会实际上都无法对政府各部门的财政支出进行有效的监督和制衡。在这种情况下,美国纽约市政研究所的三个人推动了预算制度改革。

纽约市政府在1908年推出了美国历史上第一个现代公共预算。随后,在1911年到1919年间,44个州通过了预算法。与此同时,在1916到1919年间,美国第一次世界大战战争的负债很大,所以要管预算了。在这情况下1921年美国国会通过了第一个针对预算管理进行立法的法律,制定预算法的同时在财政部又设了预算局,预算局每年向国会提交预算,1938年原财政部所属的预算局移到了总统办公室,不再属于财政部,而直接向总统负责。到1970年,国会又制定了1970年的立法,到1971年预算局改名OMB(行政管理和预算局)。同时在两院分别成立了两个预算委员会,再加上原来的拨款委员会,两院总共的议员才535名,但是拨款委员会就1200多人,还有问责总署,也就是我们的审计署。

1974年通过《国会预算截留与控制法案》,进一步严格控制了政府预算管理,进而成立了CBO。我原来以为CBO是一个权力机构,后来我发现不是那么回事,因为尼克松当时想的是他要把国库的预算拿出来,国会进行讨论,然后说我们成立一个咨询机构吧,成立了CBO,它完全向国会提供政策咨询的一个咨询机构,而不是一个权力机构。CBO是专门隶属于国会的超党派的咨询机构,有400多名专业研究人员和行政人员,很多的专业委员都是美国著名的经济学家,对五年的预算,经济增长情况如何,预算会增长多少,财政支出多少都做了非常好的预测。

谈一下美国的预算过程。OMB每年向政府机构发出通知,说大家要做预算了,各个部门预算以后汇总到OMB,OMB进行整合,中间几个月的时间,交给总统,总统向参议院预算委员会进行报告,然后辩论,两轮、三轮辩论都过不了,一旦过了以后每年预算都是一个法案,法案一旦定了以后收了钱以后要到拨款委员会,最后审定法案。财政支出权是在拨款委员会,相当于我们的发改委,实际上是国会下面的发改委。他的审查机构是非常非常的详细。另外三联出版社出版了一本书,是我去年组织翻译的一本书叫《美国联邦预算》,小册子,建议大家可以看一下,非常简短的。

英国的预算是1983年通过国家审计同意,1861年建立了公共预算委员会,到1999年又虚化了政府对财政的预算权。英国议会的“三读”制度,财政部的财长在参议院、众议院要读三次,原来我们“两会”上还读,现在连读都不读了,就发给大家一个上午就通过了,“三读”制度是一个非常严肃的事情,我觉得至少要恢复一读,财政部长在人大要做这件事情。

回顾美国和英国的预算管理制度的演变,我们得出以下结论:

我们年轻的共和国才65年的历史,过去由于太穷还不知道如何管理预算,还不知道如何约束和制衡政府,如何征税和如何花钱。现在我们国家富起来了,GDP世界第一,宽口径的预算已经接近美国,美国的预算才3万8000亿美元,我们20万亿,算起来跟美国差不多,我们的GDP跟他差了一半,但是我们的财政收入跟美国差不多了。现在是要借修改预算法的契机真正建立起完善的完备的现代预算管理制度,推进中国现代国家制度和国家治理体系的现代化建设,这才是中国政治经济与社会改革的一条根本之道,把它列为我们未来现代化国家制度建设的最核心的东西,我们不断的呼吁。

最后再讲一下从预算法定走向财政法定看中国政治体制改革的一些愿景。《预算法》的修改10稿,今年4月份又开了三审稿的审议,没有通过,今年6月14号我又组织了8位教授在北京开了会,贾所长晚上参加了我们的晚宴。那个会议结束之后,我们向人大法工委和中办法治局提了5条意见,其中3条,第一是加强人大对政府预算的监督和制衡,这是《预算法》第一条的立法宗旨基本上跟我们提的没什么差别。完善而不是取消央行单一国库账户制度,6月31号政治局会议才最后决定把48条第2款又恢复了,这是听了专家的建议。最后建议建立人大预算委员会。

《预算法》的修改8月31号通过,我觉得这次《预算法》的修改不管怎么讲它应该是进入历史的,有几个意义,并不在于立法,也不在于落实。先看第一太,《预算法》修改历时之长,社会各界参与度之广都是破纪录的,1个月收到33万多条修改意见,这说明人民的权利意识在觉醒。

第二,全国人大常委会、人大代表发言和讨论之热烈、之细致提出修改意见之多,也是前所未有的。三审稿不通过,讨论了两、三天,四审稿又讨论了两、三天,最后才通过,人大常委的参与,他们这些都是当代立法史上破纪录的,这本身意味着我们人民参与预算的意识在加强。这次新的《预算法》的修改已经触及到了现有体制的天花板,基本上在立法宗旨上已经变成了一个人大的控权法,而不是财政部门的内部财政资金的管理法。在全会上加强了人大对预算的监督审议和审查制衡,为未来的财税体制改革定下了一个基调。

问题很多,如何落实,细则以及制度设计。

先看第一条,1994年《预算法》,围绕强化预算的分配和监督职能,健全对国家预算的管理,加强对国家宏观调控,保证经济和社会的健康发展,根据《宪法》制定本法。加强对预算的分配和监督职能,现在新的《预算法》第一条是围绕规范政府的收支行为,加强预算约束,但是对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,根据《宪法》制定本法。

我觉得更重要的要落实预算法关键是应该像美国那样成立一个预算委员会,能不能把预估委作为工作机构能够做到有个千百人或者500人的预算队伍,全面参与预算的制定和监督,可能就会对落实《预算法》起到很大的作用。

我讲完了,谢谢大家!

主持人扶松茂:非常感谢韦教授,把西方预算制度的建立非常简略的做了介绍,同时也提出了非常有建设性的意见。接下来请陈奕敏主任为大家做报告,题目是温岭预算改革的十年经验和问题。

陈奕敏(温岭民主恳谈工作办公室):各位,大家上午好!温岭的参与式预算到今年进行了10年,我首先对李凡老师和他的研究所,以及贾西津教授和周梅燕老师等表示感谢,谢谢他们对温岭参与式预算改革的支持!

温岭的参与式预算一部分是社会公众参与政府预算编制,另一部分是人大预决算审查和监督。前个部分属于协商民主,后一个部分是代议制民主。一般而言参与式预算是指社会公众参与政府预算编制,而人大对预算的审查和监督则是人大的履职行为,不应该属于参与式预算。这是温岭参与式预算探索跟其它地方不一样的地方,我想温岭参与式预算改革它的价值可能就在于这个差异性,就是它不仅仅是公众参与政府预算编制,而且更强调人大对财政预决算的审查和监督。

温岭参与式预算有六个方面的特点。第一是细化预算编制。政府财政预算科目设置是按照类、款、项、目四级来设置,温岭各镇、街道的预算编制已经细化到最后一级,用一个更直观的表述,就是温岭的乡镇以前编预算提交给人代会审查讨论的预算草案只有两张纸,现在是50多页,成为一本小册子。

第二,公众参与。温岭的参与式预算公众参与是全方位的,是整个过程的参与。公众参与政府预算的编制,旁听人代会审查批准预算,预算执行过程中参与监督,以及年度预算结束以后参与预算的绩效评估。全过程的参与。

第三,公开。公开也是整个过程的公开,政府编制预算过程的公开,人代会人大代表审查批准预算过程的公开,预算执行过程的公开,还有绩效评估的公开。决算也是公开的。

第四,人大代表行使预算修正权。这是温岭参与式预算改革最核心的部分,5名以上人大代表就可以提出预算修正案。这是公众参与预算讨论和人大审查预算的过程中,如果政府没有接受人大代表的意见,5名以上的人大代表就可以提出预算修正案。预算修正案提交全体人大代表表决,通过以后就直接成为预算的组成部分,这样就使得人大代表审查、修改预算具有了实质性的意义。

第五,辩论。我们温岭乡镇人代会从2008年开始启动了一个辩论程序,辩论什么?人大代表提出预算修正案在表决之前对预算修正案进行辩论。

第六,设立一个乡镇人大财经小组。因为乡镇人大不像县市人大有一个常设机构叫人大常委会,乡镇没有常委会这样一个常设机构,谁来对预算的执行进行监督,我们设置了这样一个财经小组。它不是一个机构,而是人大代表的履职活动,以它来对政府的预算执行进行监督。

接下来介绍一下温岭这几年参与式预算新的变化。我们是每年不断的在改进、推进,每年推进一小步,最近这几年我们做了哪些事情,我也归纳了一下,主要有三个方面。

第一,加强了人大对预算执行情况的监督。我们认为监督非常重要,预算编的非常好,政府执行走样了怎么办,这几年我们做了这方面的工夫,去监督。怎么去监督?乡镇的预算执行一个季度要公开一次,预算的财务支出报表要公开。这个报表的编制要细化,跟预算的细化要一致。因为只有细化了老百姓才能看得清楚你到底执行的怎么样。这是一个方面。每年的中期,半年过后政府要向人大报告预算的执行情况。明年我们想把每季度公开一次改为每个月公开一次。

我们还搞了预算的绩效评估,年度预算结束以后,在人代会之前,社会公众参与下的一种绩效评估,我们是要求第三方来进行评估的。今年已经开始做了。

第二,是市本级的参与式预算。一方面是市级部门预算编制民主恳谈会。2008年开始做市级部门预算,公众参与下的部门预算编制,以及人代会对部门预算的审查,现已经扩大到16个。16个部门预算的资金总额已经占到温岭市全市预算金额的90%以上,预算规模大的部门几乎都进入了专门审查。

另一方面是市人代会对部门预算进行票决。温岭市人代会在对整个财政预算草案表决之前,先对部门预算进行票决,今年有三个部门。这项改革力度是比较大的,但是我们现在还没有做到像乡镇的参与式预算一样去做市一级的财政预算。

第三,实施参与式村级财务预决算,就是把乡镇参与式预算的方法和程序运用到村一级。村级财务不是政府预算,有人认为这个意义不大,因为它不是政府预算,但我认为这样做也是有意义的,那就是培育普通村民的参与意识和预算意识,让他们知道政府是有一个预算的,你们是可以参与的。

这一些就是我们最近新的变化。

下面,我想谈谈我们这几年参与式预算做了以后遇到的一些问题。

一般而言,参与式预算最适合做的是这个预算跟公众最接近的这一级,譬如乡镇,乡镇预算是跟老百姓最近最直接的,因此2005年开始我们是选择在镇一级做参与式预算。但是近几年我们发现了一些问题,就是乡镇财政收入的不确定性。乡镇财政收入构成跟县市是不一样的,县市以上财政收入主要来源是税收,乡镇不是,乡镇的财政收入主要是三个部分,一是财政转移支付,第二部分是预算内补贴,第三是政府性基金,其中最主要的是政府性基金。政府性基金主要有两项,一项是土地出让金的收入,还有一部分是税收的超收分成,但超收分成部分非常少,主要是土地出让金。温岭新河镇去年土地卖了4亿多,按照与省市的分成比例,他分了2亿多,而税收超收分成只有200万。因此,支撑一个乡镇预算支出的主要是卖土地的收入。但现在问题就来了,土地价格不是政府说了算,不是你要卖多少就卖多少,这个由市场说了算。前几年没有问题,前几年我们中国的房地产行业高歌猛进,太繁荣了,所以政府卖地根本没问题。今年问题来了,今年新河镇的卖地收入远不及去年,政府都不想卖地了,为什么?价格太低了,仅仅卖出了一部分工业用地,所以政府收入大幅度减少。

年初我们把预算编得很好,但是由于土地出让金减少了,许多预算支出落实不了。所以乡镇一级做参与式预算还是有局限性的,因为收入的不稳定导致参与式预算的有效性可能会折损。这个问题能不能解决呢?我认为解决的办法是有的。我有两个思路。一个思路,我们把参与式预算往上做。县市一级应该是做参与式预算最合适的层级,因为县级财政预算与老百姓相对较近,便于公众参与,另外它的财政收入是稳定的。有人说县市财政也是土地财政,对,我们温岭市的财政也是土地财政,但是县市一级毕竟有稳定的税收,税收的增长是可以预测的。乡镇的参与式预算以后怎么做?乡镇可以不做整个盘子的预算,可以选择与公众利益关联度高的公共项目来做,我想这是可以的。我们现在方案已经有了,做预算项目的选择,在合适的时候我们会推出这一新的探索。

从温岭市参与式预算改革的实践来看,我觉得参与式预算有很多好处,比如说公众参与下预算分配的公开、公平。但是,温岭参与式预算最大的收获应该是参与式预算激活了人大对预算的审查监督,推动了基层人大的改革,我想这个是更为重要的价值。我一开始讲了温岭的参与式预算跟别的地方的差异,这个差异就是温岭参与式预算的价值所在,温岭参与式预算能够推动人大预决算的监督以及推动人大体制自身的改革。

最后给各位讲一个小故事,以这个小故事来结束我的发言。从前有一个人他在街上捡到了一个袜带,以前人的袜子是棉布做的,没有弹性,袜子需要一根带子把它系住。他捡到带子以后很高兴,到了家里马上把带子系上,他一看不满意,为什么?不配套,因为带子是新的,而袜子是旧的,所以他就跑到街上买了一双新的袜子,把带子系好,一看又不满意了,因为裤子是旧的,于是他跑到街上做了新的裤子。裤子穿上以后他又不满意,为什么?衣服是旧的。这样从一个带子开始,他把自己全面的更新了一遍,这个带子就是他更新自己的一个突破口。

我讲这个故事的意思是,参与式预算和人大审查监督预算将会是推动我国人大制度改革的一个重要的突破口,而且人大制度的改革又将会是中国整个政治体制改革的突破口,参与式预算就是这根带动更新的袜带。我在这里表明我的看法,我觉得参与式预算和人大预算审查监督的意义非常大,它的意义就在这里。谢谢各位!

主持人扶松茂:非常感谢。温岭的改革确实又有了一些新的变化,2008年温岭的预算改革我们以专题开了一个会,当时这个会开的时候还是一个敏感的问题,因为谈预算公开参与。紧接着2008年蔡定剑老师在闵行也开了一个预算监督会议,对闵行预算的改革推动起了很好的作用。接下来请王成栋教授就闵行的预算改革成就及问题讲一讲。

王成栋(中国政法大学):大家好,很高兴跟大家在一起了解中国的一些重大事件和理论总结。我是没有很好的做准备,因为最近很忙,到昨天晚上之前也不是特别的明确从哪几个角度对它进行总结,后来考虑到还是以我作为一个法学工作者从法律的角度对它总结是比较合适的。这就是既有闵行特色的一种改革的制度安排,它的每一项改革都设立制度,并且把这些制度很好的执行。

我先简单的说意外。前几年一直说闵行改革能不能坚持下去,蔡定剑不在了,孙潮调走了,闵行能不能继续下去,我很高兴地告诉大家,闵行的公共预算改革不仅在政府、人大、党委深入人心,而且在各预算单位深入人心,在人大代表当中深入人心,在闵行的很多关注预算的人当中深入人心,他们现在预算改革的深度和广度前所未有。因为我这几年一直关注,去年还去了闵行,为了今天的发言我还跟闵行的有关方面,尤其是闵行改革一个很重要的操盘手顾宏平,人大的预算工委主任进行了交流,还跟闵行预算改革的一个“枪手”或者“炮手”,他们有一个很有力的“枪手”或“炮手”进行了交流,发现闵行已经走上了一个有了制度安排的快车道。有了一种制度的支撑,同时又有了积极参与这种改革的人大代表的一种履职意识,甚至有相当一部分的公民意识,我觉得这是非常宝贵的。

下面总结几点所谓的经验,我觉得这个课题真得好好做。我这几天查了一些资料,发现我自己很羞愧,因为闵行的公共预算改革从开始最早启动时我就是参与者,我们跟蔡定剑教授两个人的讨论拿出什么样的方案,我就是这个方案的参与者,甚至是执笔人。包括和闵行当时的孙潮书记和各方面的会议,我都是直接见证人,但是这方面见诸于媒体的成果很少很少,可怜的那么几点。前年在上海的社会科学报上我发表了题目是《闵行的预算改革激活了宪法对预算的制度安排》,有了这么一个成果,小小的总结,当时没有很具体很深入的总结。

我觉得闵行区的预算改革应该说是符合美国的或者说预算思想家们所提到的一种重要的理念,就是要达到两点。一个是达到了行政的控制,还有一个是通过政治过程来实现政府的一种行政责任。这个是很重要的,我觉得闵行的一系列预算改革应该说是合乎这个轨道的,甚至在具体的一些路径上有所超越。这是我的一个基本感受。

闵行预算改革有几个非常重要的特征,就是它是各权力主体的共同参与,共同协商协调的结果,共同协作的结果。这里面各权力主体一个方面是党的主体,人大作为主体,政府作为主体,政府系统内部的部门和各预算单位的主体。人大作为一个主体是人大本身作为一个主体,常务委员会、预算工委以及人大代表共同参与。还有一个主体就是公民主体,在闵行的预算听证当中,每年都在搞,今年也在搞,一直在进行当中,报名和参与听证的人数在增加,能力在提高。

同时非常重要的一点是社会主体,这里面的社会主体包含了像我们现在这样的研究机构,包括复旦大学的预算与评估中心,以及让我感到很欣慰的或者是原来没有想到的就是他们的项目的评估已经不是个别的了,而是普遍化了。像教育领域里他们正在准备下一步走部门的绩效评估。我们一直有一个想法,因为过去着重于项目评估,是比较容易做的,而部门的绩效评估是很难的,大家现在在做这方面的准备。像第三方的介入,第三方的评估现在已经是很普遍了。

有几个经验:

第一,党的领导。党的领导在这次的四中全会《决定》中明确下来,我是一直在思考这个问题。因为在我们以前几次讨论当中,有人对于预算改革中如何体现党的领导是有不同意见的,是有反对声音的。但是我觉得在中国目前的政治背景和体制之下,没有党的领导,没有党走在前头,你的各项工作很难开展,也开展不起来。因为我们现在都是有一种看、等上级的这么一种意识,所以各个不同层级的政府,各个不同的党组织在引领事业当中发挥的作用就很大了。闵行这一点做的很好。

公共预算监督的所有措施方案的提出,他们强调由区委常委会做出票决的决定。闵行区委成立了财经改革工作委员会,这一点非常好,明确了改革委员会职责任务,就是负责提出向区委全会汇报的相关经济工作,特别是公共财政的年度绩效预算编制的安排、原则和重点的工作建议,并督促相关工作的落实,全面完善预算改革管理体制。财经改革工作委员会的设立和职责的明确,避免了仅仅是由党委领导个人拍脑袋。

由区委财经改革委员会制定,并且由全委会票决通过的年度公共财政预算编制基本原则和重点工作意见和建议,这是党对于预算工作的领导,他们在综合了人大政府提出来的意见之后,做出预算编制的基本原则,我觉得是很好的。

现在闵行每年的预算编制动员会都是很早的,一般都是6月份,我曾经在《新京报》上写了一篇文章,当时提出来预算编制草案能否在提前两个月在人大或者人大里头的工作委员会提出。文章发表了不到三天就收到了某位学者提出的反对意见,他说不可能,做不到,实际上现在在闵行不是提前两个月,已经提前了三、四个月,草案提交给人大。

第二,政府创造性的执行或者引领预算的改革。政府本身是一个公共预算过程当中的被监督者,实际上他也是预算过程当中的监督者、组织者和行动者。这一点就是他向人大负责,向党委负责,同时政府是预算编制的组织者,他对于预算部门和预算单位负责。所以他有了很好的一种制度安排,首先也是一种组织保证。闵行区现在已经有了,各预算单位明确是绩效预算改革的实施主体,成立了单位预算改革领导小组,明确规定行政主要领导为第一负责人,这是很少的。他们把预算的改革,包括绩效预算的改革也是明确为主要领导为第一负责人。在落实本部门工作目标和任务以及绩效目标,按照规定要求完成项目的事前、事中、事后的绩效评估方面进行有效的绩效管理。这一点也是很重要的。

在预算改革的实践当中和理论总结当中我有一个体会,公共监督公众参与是很重要的,人大监督也是很重要的,但是预算编制本身毕竟是政府的职责,如果说都由外界监督,而没有内生的力量,那么这种改革的力量是很难持久的,或者是说很难向广度和深度推进的。这一点我觉得也是一个非常重要的经验。

同时他们建立了第二个制度,就是自评与分报告制度,所有预算单位按规定程序方法和要求对部门预算进行部门自评,编制本部门上年度预算执行和下年度预算编制情况的分报告。这一点很重要,分报告作为区政府移送人大预算报告的分报告,送区的财政部门和报人大常委会和人代会审议,这一点很难。我现在看到全国各地有不同的实践,包括陈奕敏讲的温岭,温岭没有做到,就是政府预算的分报告提交给人大常委会和人大会期间交给人代会代表,这个没有,闵行是第一,应该坚持下去,5年了。

第三,完善预算编制的方法。有预算报表体系方案作为指导各预算部门和预算单位编制预算的集体的一种指导。

第四,建立了绩效评估的工具。在借鉴美国政府预算改革的最新成果基础之上,复旦大学的苟燕楠教授认认真真做了这方面的工作,提出了适合闵行区的项目评价工具。

第五,预算公开报表。我们在2009年底2010年初人代会期专门列席旁听,因为做了半年多的准备,我们就希望他们有一个很详细的预算报表交给人大,交给人大代表,每人有一份。开会报道那一天,每个人领到了一本300多页的报表,我们去的4、5位专家组的专家也每人领到一本。会上讨论大家觉得很新鲜,以前就是一张纸,现在300多页了,很高兴,结果我们开完会以后他们又收回。我们就跟人大商量,我们可以带回去研究,结果带到北京一下飞机马上就接到闵行方面的电话,说他们保密局的同志觉得这个属于秘密文件要收回去,让我们保存好,第二天来了两位同志全部收走了。现在不用了,全部公开了,而且每个人大代表可以带回去,这是非常重要的。这对他们进行一年一年之间的比对非常有作用。2012年人大代表提出的预算修正案,不是一项,是对整个所有的行政部门的六项公共预算,包括公共经费减缩,减缩到5%,提出了这么一个修正案,后来通过了。

第六,还有预算执行及其调整制度的安排。

第七,论证会。这一点跟人大不同,人大是听证会,政府主动组织的是论证会。

第八,建立闵行区民生最高体系,部门最高体系。

第九,建立前评估、中评估和后评估的这么一个制度,已经在实行。从人大的角度来说,人大不仅是审议机关,也是一个监督机关,他们的做法是非常重要的。专门制定了预算修正案的正式的试行办法,作为一般规定。要求预算草案报常委会的制度。人大常委会预算工委与政府财政部门共同参与制定编制动员会,动员会通常在6月份进行。组织预算编制的公开听证,制定了闵行区预算听证规则。立法者作为管理人和利益相关者以及预算单位四位一体。人大代表这一点也是很难得的,分成16个组,每个组相对应的对部门从预算编制到预算执行进行跟踪监督。

还有一点提的是社会协同的问题,公众参与以及公民责任,因为时间关系我就不多说了。

我的一个总体的感觉就是闵行的公共预算的改革比我们当初设计者的设计要主动、要积极,要更加广泛、更加深入,而且更加持久。根据我们现在新通过的明年1月1日实行的预算法,有了这个预算法的支撑,闵行区的预算改革还会更好的继续下去。

谢谢大家!

主持人扶松茂:各位嘉宾,这一时段三位的主旨发言结束。我们来了以后很多的信息得到了汇聚。刚才陈奕敏教授讲县市级是比较适合做的,我们跟有关部门在协商的过程中也进行了聚焦。虽然各个乡镇还是做预算,但是都是县管的。闵行预算的推行我们也在积极的跟踪,上个礼拜我们中心跟闵行人大签了一个协作基地。贾康所长的研究所也是闵行预算改革的推行机构。孙潮书记走了以后,包括后面来的几个书记,有些方面想退,但是退不下去,只能退1/3,但现在有了一个好的趋向。非常感谢三位嘉宾的分享。

主持人刘小楠(中国政法大学):我是中国政法大学宪政研究所的刘小楠。来了之后感觉很惭愧,对于这个会我一直没有做什么贡献,因为这些天一直在外面出差。关于宪政研究所蔡老师去世了之后的状况,大家可能也不是太清楚情况,李凡老师说让我来主持这个单元,我就简单的向大家汇报一下,占用一点点的时间。

我们跟闵行和财科所以及耶鲁大学法学院的中国法中心公共预算改革项目是从2007年开始的,2010年蔡老师去世之后我们也持续了一段时间,包括闵行在内的他们的一些人事调动,现在其实这个项目,以整个项目组形式的合作已经结束了。我们的项目结束了,但是原来课题组里面的这些老师还是以个人专家的身份在关注闵行的改革。说实话,我们原来也担心孙潮书记调走了以及他们的一些人大的领导退休之后,可能改革就停止了,但是让我们比较欣慰的是这个改革已经相对的比较制度化了,所以改革还在进行,而且越来越多的专家、机构参与进来。我们真的是感到很欣慰,也希望宪政研究所今后在公共预算改革这方面能够做一些更多的努力。

我们原来项目比较广泛,除了公共预算改革,还有公共参与,还有平等反歧视方面的研究,这几年,蔡老师去世以后,其他方面我们也都在做,但是公共预算改革这一块的确是我们这两年关注的少了一些。这次会议看到了原来的一些老朋友、一些专家、一些熟人很高兴。

接着进行第一单元的第二个部分的发言,首先请清华大学公共管理学院的贾西津老师来给大家做一个参与式预算的模式——公民权利视角的发言。

贾西津(清华大学):谢谢主持人。谢谢李老师又提供这样的机会,10年回顾。10年也是一个挺长的时间,特别是我们看到一些鲜活的,尤其像温岭这样的实践始终是在活着,我觉得这就是最重要的,不仅在活着,而且在发展。其实地方的实践是推动我们观察和研究的源泉。今天回到参与式预算,我提出一个公民权力的视角,同时想介绍一个新的案例,云南盐津的实践。我的发言三个部分:首先提出参与式预算:公民权力的定义;二是参与式预算模式分析:云南盐津的国内外比较;最后基于盐津的模式,也涉及其他参与式模式,对模式递进做一些思考。

角度非常的简单,基于这样一个框架,1969年美国的政治学家Arstein Sherry提出以公民权力界定公民参与,分了三大层次九个小层次,这个视角我在观察各种不同公民参与的时候经常去使用,因为这个视角非常好,他给出了我们如何理解不同参与层次的问题。我们经常谈参与的规模、效应,它只是范畴,实际上并不是越热闹越活跃的就真的是越有意义。有的时候这种参与也许很小,但是影响很深,所以这种公民权力可以让我们观察参与的深度性。

按照这个视角,公民参与有三大层次。第一个大的层次是指的公民真正有权力,所谓的权力就是我的决策是算数的。比如说最直接的直接民主,它是最高层次,一人一票最后结果是什么就是什么,这个权重是非常确切的。当然接下来可能说还有均衡了一些其他的权重,总之在公民控制的层次里面,公民多多少少他的权力是有一些硬性的权重计量在里面的。

第二层次,所谓的象征就是公民参与有影响,但是这个影响是软性的。像中国很讲民意,形成一定民意压力的时候政府一定会反应,这个民意是有用的,但是到底政府怎么反应,它是个软性的压力。就像伟大的金正恩一样,不管你们怎么样,你说什么我都这样做,我不听,他不听也就不听了,他不是一种制度化。是不是政府会反应,纯粹取决于政府自身的运作对民意的回应性。不管怎么样有各种不同类型的影响,这是一种象征性。

第三个层次,非参与。看起来很热闹,人很多,参与规模很多,甚至投票率都很高,实际上在所有的形式背后,公民的权力是没有意义的。你来只是为了让你受到教育,证实过程的合法性,最后的结果其实早就定了。这种非参与性不仅仅没有意义,甚至说它会有负面的效应。

做参与式预算的时候引用这个框架,看一看在不同的参与流程里面到底在什么程度上能够体现公民的权力性。为什么国际上会出现参与预算,就是因为企图实现普遍的全程的直接的公民的权力,换言之似乎像直接民主一样,但事实上我们发现没有任何一个参与式预算是实现的直接民主,包括下面将要提到的巴西,他有一定的直接性,但是并不是实现的直接民主。我们看中国的时候又会发现中国到底实现了什么样的公民权力,有多大程度,以什么形式,公民权力如何演进。这样的框架可以回避将直接民主和间接民主,或者与代议民主中间视为断裂性的类型,而是把它看作是一种连续过程,就是公民权力的不同程度的实现。

接下来介绍一下云南盐津的案例。我们去云南盐津考察之前,先梳理了一下中国目前已有参与式预算的形式,大概会有这么几个类型,如果是点就非常多了,可能有几十个,但是类型上第一类属于综合性的参与预算改革。也就是说这个参与预算是作为一种流程和手段,而融入到整个预算体制改革之中,所以它背后一定是有一些预算体制改革的思路的,参与是其中的一种构成部分。

像温岭是一个很典型的复合式的改革,不仅是因为他在预算改革之中反映了整体预算改革,甚至更进一步说这种体制改革、政治改革的思路在内,而且它衍生出了多样化的形式。所以它是一个多元性的探索,这个我就称它为是一个复合型的改革。像巴中白庙乡的改革也有很强的复合型,虽然只是在乡,但是他是试图和整个乡的改革相结合的。但是白庙乡非常可惜,做了一年以后,至少在外界看来它是已经被叫停了,没有延续下去。

云南盐津的改革,我为什么觉得它也是一个复合型的改革,因为云南盐津改革是由省提出的,层次很高,而且它是把参与式预算作为整个预算体制改革之中的环节。所以这个意义上盐津是下一个我们值得关注的地点。

第二类从我的了解当中,最多的是指的公共项目民选。也就是说政府拿出一笔资金,限定一个领域,在这个领域之内公民去讨论、去投票,界定它的优先性等等,但是他的参与空间非常局限,就是这一笔资金,如果这笔资金明年拿走了就拿走了,就没有参与了。所以它是一笔钱的讨论,这种讨论是不是和整体的预算改革相结合,这个完全是不一定的。我看到有很多这类的,像无锡、哈尔滨,项目结束了参与也就结束了,所以它是比较单一性的参与。

第三类,跟人大相结合的。其实不应该说是参与预算,更重要的是让人大体制本身有更多的民主性,当然可能也延续出来比如说人大听证座谈等等,背后扩展出来一定的参与性,但是它的核心其实是人大自身能不能更加体现它的代表性和民主性。上海闵行主要就是基于人大,背后的公民参与其实是衍生出来的。

还有一些纯粹是在政府体制之中的,比如说财政听证等等,他也有一定的参与性,但是相对的比较局限。

具体介绍一下盐津的模式,分流程来看,从流程之中对他的公民权体现的程度,特别是跟巴西的模式做一个比较。

第一,启动层次。盐津的启动层次是非常高的,它是目前我看到在国内启动层次最高的,省级启动的参与式预算改革。所以在这个意义上大可能会有比较广的前景,起码它是省往下推的,即使是在巴西也是市级启动。温岭做的非常深入,但是温岭往上推的时候就遇到这个问题,你能不能说动市,你能不能说动省,那不是你能做的事情,你只能起到一个促进性,但是云南就是省推进。

第二,预算层次。是中国目前预算参与比较普遍的层次,乡镇级的预算。乡镇预算参与有两种类型,一种类型是纯粹讨论分钱,比如说10个村,乡镇一共有100万,10个村怎么来分,这也是参与。另一个类型是讨论乡镇的公共事务,比如说乡镇要不要建一条路,乡镇要不要建一个垃圾站,各村大家一起来讨论。

盐津是二者的结合,是以村务为主,但是乡镇公共事务纳进来了。在巴西主要讨论的是片区的公共事务,所以它是公共性的。在温岭因为是人大预算,所以显然讨论的是乡镇层次的公共事务,但是在其它很多中国的实践中分钱式其实更多一些。所以看到盐津在预算层次上面是适度的,但是相对还是比较小,还是在乡镇,跟国外比,比如县的层次、市的层次,没有那么高,但是也还是一个适度的层次。

第三,参与什么预算。在预算范畴上面盐津比较有特色,提出“财力总余额”的概念,并不是像温岭人大表决,把所有的预算纳进来,但又不像国内大多数地方做的拿出一笔确切的钱,20万也好,50万也好,给你这个,给我的总盘子无关。盐津是所有的预算扣除一些刚性开支,所谓的刚性开支一个是人员的工资,第二是上级政府要求是专款专用的,扣除所有刚性开支之外所有的钱,包括用于所有乡镇公共事务的钱全部拿来讨论。所以我们看到他在预算范畴上公民权力是相对比较高的。即使巴西的公共参与其实也是讨论的一部分,大概只占到总预算的30%,预算参与量上盐津是相对高的。

接下来的组织程序上就看出中国特色了,组织结构上盐津目前是基于政府设计政府领导,人大是起到监督的作用,所以人大不参与决算,但是人大是一个权力制衡监督。另外他引入了一个专家咨询,所以构成了制度上面的三方架构,从省市一直到乡镇,三个层级都是这样的。

我们如果去比较巴西会发现,巴西以及国际典型的参与预算模式一定也是一个三方架构,但是这三方是政府一方,当然可能有一系列的内在的结构,另外一方是居民,居民最重要的是依托发达的自组织体系形成的一系列的自发的结构,第三是二者结合形成一个中间结构。国内至少我了解到没有任何一个地方实现这种三方架构,居民这一块永远是缺的,他没有自发性形成的一个参与主体,这样就必然会导致它是一个政府主导性的。

包括在温岭也是属于政府主动推进,公民积极参与,但是公民并没有形成一个主动性的社会组织力量的参与,而这一点恰恰是国外的一种普遍的模式。这又体现到我们由于没有公民社会,所以在参与式预算的时候也只能是被政府邀请来参与,而不是我要不要表达,这样表达性上就很不同。所以组织架构很重要,会决定它的整个参与特点。

接下来看参与程序,盐津是由代表代议,这个代表不是人大代表,而是另一套选出来的议事员,也就是说人大代表之外建立了另一套体系,这个代表是选的,为什么不跟人大结合?就是因为我们目前人大体制自身的刚性。你如果跟人大结合,你不能决定人大的选举,人大如果他的构成本身是非参与,是非民主性的,我们的参与群体没有办法让他真正有代表性,所以另起炉灶,另选议事员。跟巴西模式相比,巴西他的参与显然是经过两个阶段,第一是直接参与,第二是代议民主,也就是说他有一个前期阶段,这个前期是公民直接投票表决的。第一阶段公民第一直接投票表决,第二投票选举他的代议代表。所以我们国内的参与都缺第一层次的直接民主,缺少公民的直接权力。

在代表产生上面,盐津现在采取的是两种方式组合。第一,每个村两个名额,这是村权。第二就是人口权,也就是说按人口比例选出代表。由于按人口比选出的代表比较多,不可能所有代表参与,他采取的是人口比代表里面再随机抽样抽出定额。比如我要24个人,可能有24个来自于村,24个要来自于人口比代表,人口比抽出来一共有50个人,在50个人里面用采票选出24个。这样就是村代表加上人口比代表,巴西或者国外显然就是直接公民投票,所以我们看到的特点是缺少直接投票,另外存在权力的分配不均。因为50个人代表性不是我一个代表能代表另外一个村,最后随机抽的结果是有的群体有代表,有的群体没有代表,并不是说一个代表能代表更广大区域的群体。这样会出现有片区没有代表的权力不群的情况,这会是其中的一个问题。

他们的预算投票,盐津现在的项目库来自于议事员和政府两个方面,实际上政府基本上只是提2—4个项目,很少,大多数的项目库是来自于议事员。项目经过政府的审核以后确定正式项目库,正式项目库最后的结果就是通过全体投票来决定的,这个投票很有特点,没有政府,政府一票都没有参与。当然是不是可以参与这其实是可以讨论的。它是政府完全不参与投票,由议事员以及一个中立的主持人,就像节目主持人一样,是非常中立的主持人,主持了这个过程。也就是说在这个投票里民主性是非常强的,但是这里面会出现一个问题,就是在整个乡镇级到底有没有代表,有没有代表乡镇公共事务的代表性。

巴西模式其实是两方面结合了,公民有直接投票,代表也有投票,但是代表投票只是去加权公民投票的权重。这又是一个不太一样的情况。在规则控制上,显然在中国规则的制定权一定全部都在政府的,这个和国外,国民和政府一起制定规则、制定标准是不一样的。

目前普通村民的参与主要体现于推选议事员以及在议事员提的项目中表达意见,并没有直接的投票权,而在国外这种公民的直接参与和NGO的参与投票权是比较强的。

参与时间上盐津目前是单次参与,主要是在政府预算编制阶段,主要是为了减少改革阻力,不把他纳入到人大的体系之中,也就是说不需要碰触人大的制度。在政府预算编制阶段把民主化做的更充分。巴西模式显然是全程参与,这一点在温岭也是全程参与。

最后总结一下,从前面的几个特点我们可以从哪些方面递进。第一是参与时间能不能变成全程参与、复合参与,还有公民权的直接间接分阶段的参与。第二,代表产生。现在部分有代表,部分没有代表,可能是有问题的,所以它更合适的是扩大产区,产生能代表更大片区的代表,也就是联合代表的产生,可能比抽样合适。第三,目前乡镇事务被讨论到的不多,比如两个政府提的乡镇事务的项目都通过了,但是在机制上面有可能是乡镇事务会被投票取消掉的,所以还是要考虑乡镇事务本身的决定。第四,公民自组织的作用。第五,跟人大制度的结合。最后是预算层级,从乡镇可以往上,我做了一些计算,看到在中国合适的范围之中县可能是一个比较合适的层次,甚至说再往上一点小的市,比如说地市这些都是可以的层次。

这就是几个模式递进未来改进的情况。

主持人刘小楠:感谢贾西津教授精彩的发言。贾教授从公民权力的视角,把云南盐津的经验和国外的公共参与式预算的模式进行了比较、梳理和介绍。我之前到温岭看过,包括广东南海,对于云南盐津的经验不太了解。通过贾教授的发言也学到很多东西,贾教授梳理总结也提出了云南经验的不足之处,今后还有一些改革的地方。下面请来自社源传媒的童光来老师,给我们介绍一下麦子店改革的影响及其后发展。

童光来(社源传媒):谢谢大家,感谢李凡老师邀请我参加这次会。主要是来学习的,不同于各位,我是来打酱油的,刚才叫我老师我说不对,我是学生。我来自社源传媒,社源传媒是一家公司,贾西津老师给我们指了一个方向,说你们可以做一个社会企业,我们的身份是以公司的身份去推进一个基层的变革。

介绍一下麦子店,实际上麦子店已经成为过去时态的,现在的进程是让我们过去做这件事的时候感觉到很欣喜。我梳理一下麦子店的改革进程,按照一个时间轴来说,可以说是从一个街道开始,扩散到一个区,扩散到两个区,以及扩散到三个区,而且是在北京。现在在三个区都已经开展了,是星星之火燎原的态势。

从麦子店扩展到全朝阳,过程是2011年3月份,最开始是一个很小型的地区的民主生活会,主要是街道办的哪些实事让百姓知道,让百姓提出意见,于是推出了社区代表,当然这个代表对政府来说是友好型代表,也就是我们平时说的积极分子,对外界来说就是群众演员,参与到议事议程里面。确定了当年的十大民生工程,有民众参与让它符合百姓的胃口,在执行的过程中当年收到了很好的效果,于是就开始往前推进。

当时在麦子店当书记的一个人,叫刘勇,这个人是非常好的,一个符合我们所谓的改革应该具有的那种特质的一个人,很重要的一个人。在恰当的时间恰当的地点一个人遇到了一个团队,这个团队是我们,就开始做这样一些尝试改革的谋划。于是在2012年的时候我们就开始通过独有的策略让麦子店这样的一个机构,成为一个议事平台,这个议事平台最开始的时候,民主协商或者协商民主的概念还没有提出来。那个时候没有理论,我们就是把它界定为这样一个平台,党委领导的,我觉得蔡老师说的很好叫引导。我们在政府体制内的口径是党委领导的,政府和社会民主协商的一个议事平台。这样一个平台搭建起来之后,就确定了一个建制性的制度建设,由各社区选出或者推出议事代表参与到这样一个议事平台里面,来确定当年政府该干哪些事,不该干哪些事,让政府按照我们的意愿再大胆的往前走。因为当时做这些事的时候街道是不自信的,怎么能让他自信起来,或者受到上级的一些认可,我们的优势发挥出来了。

媒体的优势非常强大,2012年我们在各主流媒体都发稿,上了新华社《内参》两次,一次上了《国内动态清样》,这个是当时有决定性意义的一个事件。《国内动态清样》刊发之后,北京市委组织部就赶紧派人下来调研,调研不打紧,最开始这个事在整个朝阳区大家都把它给隐藏了,觉得不是个什么事,市委组织部一调研,区委组织部坐不住了,开始参与,在整个朝阳区区委班子里引起震动,说我们身边还有一个宝没有重视,这是我的失误,把政绩赶紧收回来。于是出现了这么一个情况,这个事2012年下半年经过市委组织部调研确定为区县局级重大项目课题中第一位,而且完成,挂帅的是朝阳区社工委。

2012年开始我们就很系统的梳理这样一个建制,当年除了蔡霞教授参与到我们的过程中,李凡老师也贡献了很多。这期间还邀请了《罗伯特议事规则》中文版的翻译者袁天鹏参与到我们议事规则的培训以及一些议事制度的设计,袁天鹏也是一个种子,因为我们在过程中做出的很多建树的东西,袁天鹏带到了深圳罗湖,推一个党政社群的共商共制,已经播撒到了北京市的外面了。

2012年是一个很大的转折点,朝阳区社工委领衔,把麦子店经验向全朝阳区形式上做了一个推广,到目前为止整个朝阳区名义上都开始协商民主了。2013年有一个重大的尝试,这个尝试跟今天的主题相关就是参与式立项。说到参与式,是借鉴温岭的参与式预算,但名称有区别。

2014年到今年已经燎原了,整个朝阳区的做法通过我们的努力已经打进了东城区和西城区,东城区的代表街道是东直门街道,还有东花市体育馆等等,只是换了一个名字叫家园计划。为什么要换名字我们都是有策略的,西城德胜街道也是叫家园计划。

昨天上午刚刚开了一个会,双井街道共商共事的一个会,是年底问责阶段的一个大会,对年度不是老百姓票决的这些实事办的怎么样,是否办成,办不成老百姓对你有一个什么质询,是这样一个过程,非常好。

最开始我们叫问政,后来被改成党政群共商共治,很主流很体制内的称号,是一个闭环模式。第一是问虚提案阶段,所有的事产生是从民间产生的,从上往下问虚,从下往上提案。

第二个阶段是协商立项阶段。这么多事,哪些事该办,哪些事不该办,是否有条件办,所有的议事代表参加这个会我们要决定优先办哪些事。最后通过充分辩论讨论票决的形式确定本年度事项的轻重缓急,确定最终本年度办哪些事。

第三阶段是合作办理阶段。既然事提出来了,需要大家共同努力。为什么叫合作办理,这个时候政府、社会以及很多居民他们成为了同事,以前是对立,互相怀疑,是割裂的,现在在办这个事过程中他们是一种合作的姿态,生动的案例非常多。我们那都有记录,办事的过程中都有录音以及笔录。

下面介绍一下代表的产生。刚才说的代表,代表的产生是一个循序渐进的过程。2011年代表我是比作演员,我把当年的会比作一场政治秀。从定代表到推代表以及到现在安贞阶段的选代表,我们整个的策略是从一个街道可能是第一阶段,第二阶段不断完善,第三阶段又更高一点,反过来告诉第一阶段你们落后了,我们又给你补上。

代表采取常任制,任期根据不同的情况有的街道是一年,有的是三年。代表分议事代表,有点像我们的国会议员和人大代表,还有一种行为的代表,直接当事人,涉事的直接当事人代表,在安贞做的非常好。安贞是我们的2.0版、3.0版,马上要放回去了。还有一种非常有意思的是代表的助理制度,我们现在社区有归属感的人都是老年人,但是有一些年轻人想参与事务,选不上,这很有意思。年轻人有这个能力,有激情,还愿意干很多事,但是选不上,怎么办?妥协,做一个代表助理制度,为老年人当秘书,混久了你就能选上了,或者哪天老年人有突发意外助理代表就上去了。

关于刚才说的提案,未来的一个方向,提案是很严格的,我们涉及到一整套程序和流程,都是没有任何理论支持的,但是我认为是符合的。这里面我深度参与,所有的程序制度都带有我们非常个性的元素。

关于提案和投票,我们未来想通过新的技术手段实现直接参与,比如说网络平台,我们的事项可以由居民点赞的方式实现直接的提案,那个层级高居民广泛参与。关于投票也是一样,我们希望能够实现直接的选票。我相信通过网络的方式是可以达到的。

议事规则最初是通过邀请袁天鹏给我们做了两天培训,我只听了一下午,然后我回去搜了一下他的相关的材料,就把罗伯特议事规则变成麦子店版的议事规则,这个规则经过几个街道的修订初步还可以运转,我相信比罗伯特议事规则更接地气。

我可以举一个例子,我们在讨论和票决立项阶段规则的几个程序:

第一,报告参会人员,法律确定。

第二,程序是讨论和表决议事规则,这是必经的,所有的代表表决是否合法。

第三,公布参与式立项的项目,项目是自上而下确定的,是备选的,以及公布当年我们这个蛋糕的数量,也就是财政资金,街道愿意拿出多少钱,多少财政资金来支持这个项目,宣布一个额度。

第四,讨论和投票阶段,讨论比较长,分两个阶段,第一阶段是陈述,由代表,比如说社区派一个居民代表上去,能说会道的上去陈述PPT,这个项目为什么实施,受益人是多少,会给大家带来多少利益。陈述之后有第一轮投票,一轮票决是对陈述过程中内容的表现打一个投票的分数,通过大家的无记名投票方式确定秩序。第二轮进入项目答辩,也叫项目辩论阶段,第一轮只是陈述,第二轮我们就需要进行充分的辩论,大家对你进行质询,你来答问。第二轮充分辩论之后,就通过第二轮的票决。这两轮票数相加成为总票数,进入下一步的立项裁决阶段。整个票数全程都是真实的,没有任何导演,没有说街道想做和不想做的,这个都没有,他们完全没有权力操纵。最后的事项根据票数有一个排序,当场拍板。比如说有200万,假设有13项在200万以内,第14项加起来超过200万了,第14项就不能进入,你可以进入下一年的争取,所以这13项就可以确立了。这是200万预算的一个玩法。

第五,我们要尊重现行的政治制度,现行的体制,你所票决的事项我们认为它只是当地党委和政府决策的一个参考。所以票决的结果上工委会,由工委会做出决议,基本上工委会不敢改动民意,所以最后决定是由工委会做出的,工委会做出之后马上公示,向所有的社区部门全程公示,包括网络和我们的社区报。

再介绍一下我们做的过程中的后续发展,也是我们的一个设想。介绍我们后续发展的时候,我想用另一个逻辑串起来,说说我们打法的特点,今天应该能够引起在座各位的共鸣。打法是飘忽不定,声东击西。从旗号来说是换汤不换药。麦子店最开始是叫问政,后来改为党政群共商共治,到双井摇身一变变成了三级议事制度。为什么?麦子店当时是搭了一个比较高的平台,是不接地气的,麦子店最初是在街道这个层级建了一个议事会制度,在社区以及社区下面这一层级是没有的。这是我们为什么在双井要做三级议事制度的原因,也解决所谓的三级会议。那是因为社区居委会以及社区的现状,大家都知道社区是二政府,社区是听命于政府的,不是真的社会组织。我们现在怎么样变社区居委会的东西,必须在下面开设一个路径,所以我们在双井把它进一步细化,变成三级会议。三级会议最高是街道政府,第二级是社区,最下一级是楼院或者小区,很细,社区所有的提案都必须由直接的居民诉求来决定。

主持人刘小楠:非常感谢童光来的分享。童光来介绍基层民主改革,从麦子店这样的一个街道社区到现在扩展到几个区,从他说的最开始是一个政治秀群众演员到一个实在的真正的起作用发挥作用的具体的一个制度,还是很鼓舞人心的。而且他介绍中也谈到我所住的社区,所以很有亲切感。下面请来自社区参与行动的宋庆华和张可发言,张可给大家介绍的是社区公益金的公开透明和预算参与。

张可(社区参与行动):我是来自社区参与行动的项目执行人张可。这个项目是从2013年做到了2014年,做了整整一年零三个月的时间,今天我就用20分钟的时间稍微跟大家介绍一下它的流程和社区公益金公开的一些情况。

社区参与行动是2002年成立,到现在已经有十二、三年的时间了,我们主要是在社区做事情,在这个过程中我们发现了一个比较大的问题,社区社会组织在发展的过程中普遍反映他们遇到的最大问题和最大的难题就是没有钱,一些官方媒体又说我们有一笔钱是要用来发展社区社会组织的,但是这笔钱什么时候都花不出去,这是一笔专项资金,别的不能干也不能挪用。就是一年一年的囤积在区街道,区的层面和街道的层面,有的街道甚至囤积了上亿、几千万,这是很正常的事情。一个社区2000户,8万到15万,其实不多,每户补助40元,北京一年大概的额度是2亿到5亿,这个钱从公共预算层面来说是很小很小的,但是这个钱的意义在哪儿?它是唯一一笔社区居民和社区社会组织,还有社区居委会可以在决策前参与的一笔钱,它是可以用来练习参与的。

什么叫问责,权利在哪里,责任在哪里,什么是合作的,是可以练习的这么一笔钱,所以我们特别关注这样一笔钱。刚一开始问题一出来我们就想断定了肯定是政策问题,我们要提供政策建议。我们就开始去研读政策,到后来我们把它的财务和事务这两项都捋出来看,发现政策是相当好的,而且易操作,有一个协商的机制,非常好。我们就想政策挺好的,执行不了,那就是执行层面出了问题,我们就开始召集各方去做问卷调查,去访谈,也借鉴了李凡老师的观察选举的方式,我们也去观察了一些社区的会议,做了详细的记录,很多的分析。

居委会是这样说的,我们组织了项目,居民代表都签字同意了,但还是要经过办事处同意,说同意也不行,与其这样还不如不给公益金,公民怨言很大。社区说每次居民报的项目都是搞活动,都是买奖品,我们说了要求他们做一些建立社区社会组织的项目,他们不会,我们特别着急,每次开会都催他们。最弱势的居民说了我们不知道居委会在哪儿,前几年我们去了一次居委会也是为了盖章。

因为街道层面的公开我们也看不出什么,就到此结束了。有一个志愿者提出来我听说过决算比预算多好多的事情,或者是决算比预算少很多的事情,但我从来没有遇到过预算和决算一分不差的,他说这个事情是比较奇怪的。我们又从社区层面开始,社区每个季度都要公开,他们在问卷里面和会议上面都是向大家公布的,每年3、6、9、11都要公开公益金预算。那会儿正好11月,大家都生活在社区里面,这个好办,我们就发动大家去自己居住的社区拍一拍社区公告栏,我们可以找到公益金的信息吗?我们抱着这样的态度去拍的,没想到很多人都参与了。

我们的志愿者主要是通过社区居民的会议观察得出了一个大概的公益金执行的流程,有一笔钱社区居委会会用来买东西,买礼品,吸引一些社区的大爷大妈来参加。他们会组成一些社区居委会想要的一些小组活动,办个联欢会什么的,大家就拿着礼品走了。我们的参与者也说了,说我们其实是想要这样的一种执行的办法。首先第一步各方把各方知道的信息全部的公开,信息公开是最重要的第一步,之后我们根据公开的信息来决定我们要做一些什么事情。决定好做一些什么事情之后,我们再来想idea部分。现在是太早了,上来就想我们有什么好的社区项目,其实这是最后一步。

外面放着一本从纸面到桌面的报告,从学术的角度来看有一些漏洞和不严谨,有很多的问题,但这个报告对于我们来说最大的收获不是那些数据,也不是理论的东西,我们的收获是我们听到了社区公益金的每一方他们都说了什么。

我们在这方面也没有经验,在学术方面也是缺乏很多的知识,我想邀请各位老师,如果您愿意的话我们是非常愿意邀请您接受研发和课程的讲授的。

宋庆华(社区参与行动):我只是补充一下我们为什么做这个项目。这个项目是想公众参与预算到底它的路径在哪里,我们一直做社区参与式治理,十几年来一直都在促进居民对于社区发展能够从决策介入。我们想还是从满足他们的利益需求开始,让他们了解预算有哪些是他们可以决定的,他们是可以去做事的。同时也希望他们从自己的事情开始来训练参与预算的能力。这是我们做这个项目的初衷。项目主要是张可他们带着一些志愿者一起去做的,前期是一起了解了一下很简单的很小的一个预算,即社区公益金,居民知道不知道。

居民现在不知道钱到底对他们意味着什么,谁去参与预算的,他们也不知道他们可以介入到预算的决策中去。我们也是刚刚开始尝试做参与式预算,希望能够得到各位老师的指点。接下来的项目我们是做参与式预算培训,还是从最基础的能力建设开始,然后再去实践,也希望各位老师到时候给我们在培训当中做一些介绍,你们都是专家,这样我们的培训项目也会更加给力。谢谢!

点评阶段

主持人刘小楠:非常感谢宋老师和张可的分享,看来公共预算不应该仅仅是高大上的东西,要大叔大妈真的都能看懂,真的实际参与进来,它才会有实际的意义。现在进行下一个环节,评论。首先请中国社科院农村所的翁鸣老师。

翁鸣(中国社科院):上午有9位专家做了精彩的发言,我选两个专家的发言来点评。一个是韦森教授从落实人大对政府全口径的预算监督审查制度,建立健全国家的审计监督制度,从国家的层面探讨了在中国可实施的改革措施。陈主任是从一个县级市的改革实践,即民主恳谈演进到地方人大的权力回归和发挥应有的功能作用,依法行使审议监督和编制预算。

这些讨论揭示了中国当前改革的一个关键性问题,即不再是形式上市场化的推进,更不是简单地下放一些政府管理的清单,而是政府内部权力制衡以及现代民主政治制度建立这些根本性的问题。包括科学、民主和依法在内的执政理念和执政方式,这里涉及到改革权力分配架构,预算民主应该是上述改革的一个关键方面。如何看待县乡(镇)财政预算改革:

第一点,从地方财政预算的实际情况来看,重点放在县级(县级市)是合适的,因为大多数的省份乡镇一级的财政在县级财政预算当中权重是很小的,大多数乡镇的财政来源是通过上级政府转移支付获取的,从这个意义上讲,县级财政预算改革更有代表性。

第二点,各级人大地位和作用并不完全相同,例如,全国人民代表大会、省级人大和市县人大,其地位和权力都不太相同,特别是到了县一级和乡一级的人大要对财政做预算的话,其权力和地位就非常弱化。这种弱化可能会带来两种结果,一个是地方领导具有改革的思维和勇气的话,他就能做成一些事情;如果当地人大弱化了,地方党政的权力太大,人大基本上是一个摆设。在这种情况下,即使外面改革的氛围很浓,地方党委主要领导也不一定会采纳,这就是涉及到他自身权力的改革问题。

最后一点,今天讨论的内容都在党的十八大报告中有明确的规定,例如加强对政府全口径的预算决算的审查和监督。党的十八届四中全会强调要全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。依法治国就是要建立一套比较完整的现代制度体系,改变违法行使权利,改变以言代法、以权压法、徇私枉法的现象,从这个意义上讲,预算民主意味着政府征收任何税种和花钱都要得到实质性的制衡,从根本的国家制度上根治政府官员贪污腐败,就必须建立起预算民主的政府财政。谢谢大家!

主持人刘小楠:下面有请同济大学法政学院的赵萍丽老师。

赵萍丽(同济大学):评论谈不上,提一点自己的看法。

今天上午几位专家和实际从事预算改革具体参与实践的很多老师,都从各自工作的角度和参与的角度谈了一下关于预算改革方面的成就、教训,存在的问题以及进一步改革的方向。

我从三个方面谈一点自己的思考:

第一,以前我们一般谈一项改革,像选举,推进遇到很大的障碍,比如乡镇执行,中途可能就废掉了,从下到上,上到一定的层级就不行了。由下往上推动会碰到很多的阻碍,但是好像预算改革这一块,今天给我的感觉,不知道事实上怎么样,觉得好像有很多的希望在。一方面基层的改革真的已经被吸纳到新的《预算法》里面去了,比如温岭的改革受到很多的关注。另一个方面,刚才听贾老师讲云南盐津的经验,说它是从上到下。现在理念层面上,政府本身也意识到这个改革不推是不行的。往回退,刚才有一位老师讲的很好,退回去是不可能的,关键是怎么往前推进。理念层面就政府而言,包括学者层面肯定是没有问题了,或者说在这个问题上不可能往回退了,只能往前推,是慢慢的推还是怎么推这是一个问题。

第二,制度层面。首先在制度探索上,以前我只知道温岭,特别的有名,也做了很多年,因为以前我在复旦读书也是做人大制度的研究,但是今天我听到的更多的是预算层面的,不仅仅是地市一级,还包括乡镇一级。还包括居民自治层面,社区的参与,以及很多志愿者组织的参与。受到很大的启发,制度探索这一块它的推进是很大的。

刚才贾老师通过跟巴西的比较,国内其它地区预算改革的比较,总结了几种模式,我觉得很有启发性,复合式的还是限制在一定项目上的,有的全程式的,有的是在某一个阶段的。

第三,现在的预算改革似乎是在小步推进,但更需要思考的是制度的进一步建设。在参加会议之前我也看了一些,但资料是很少的,我以为是专门谈《预算法》修改这一块的资料,我上了全国人大网看了看,2011年是财政部做《预算法》修改草案的说明,后面几个是关于修改的报告,还有一个是审议的报告。我感觉这一次预算法的修改里面有很多的博弈,10年间出了好几稿,2011年、2012年,2013年基本没有审议,一直到2014年,过程我们也可以看到民主政治的进步。它让我们更多的看到了协商的范围,包括向社会征求意见。

过程中可以看到专家、学者、社会公众广泛参与都在促进这个制度进一步的往前推进,下一步我们可能要想的是预算法通过以后需要解决的问题,下午会听到更多专家的讲解。

最后说说我的感受,民主发展报告的材料和今天谈到的各位专家的讲解,公民对预算的参与很大的问题是公民意识的觉醒问题,所以我们的志愿组织做的项目,以及很多老师关注的。在麦子店项目里我看到报告写的是这个东西发下去以后,很长时间2个月都没有任何回应,一直在等大家反馈的意见,但是好像没有。既然我们要推动,需要实践者和推动者大家一起努力,居民不了解,他的意识,包括技术各个方面怎么真正的参与到预算过程当中。

很多想法是不成熟的,也不清晰,希望大家批评指正,我们会后再进一步讨论。

主持人刘小楠:最后一位评论人是来自北京社会主义学院的常婧老师。

常婧(北京社会主义学院):大家好,我是来自北京社会主义学院的常婧,在座的各位都是我的老师,点评不敢当。今天听了之后,包括前期这两年一直在做基层参与式治理,包括基层社会公民和社会组织协商的一些调研,和见到中国基层目前存在的尚且还存活并且还发展的几种模式跟大家做一个汇报,说一些自己的想法。

无论是温岭的模式,还是北京的麦子店模式,还是我自己在推动的丰台区何和议街道的会商模式,包括今天我们的主题公共预算改革的问题,依然是讲依法治国,回到《宪法》第二条第三款讲到的一句话,人民群众可以通过多种渠道和多种方式参与国家的经济社会事务管理,可见我们追求的目标都是这一个,但是方式不同、渠道不同、手段不同、形式不同。比如我们到饭馆点餐,经常点的一道菜是一鱼多吃,同样的目标,谁把这个目标抓在手里,一定就有他的色彩所在。

12月26号是一个伟大的日子,是毛泽东同志诞辰121周年,我们今天纪念毛泽东,其实更多的是纪念打下江山,所谓的打天下,以及毛泽东执政以后依然用革命党的思维去解决执政党的问题,我对他的思考也把它定位为管天下。到今天新一届领导班子上来以后提到治理的现代化,我们把它过渡到治天下。从打天下到管天下到治天下会有一个什么样根本性的转变,这也是我接李凡老师的题目之后在思考的问题,也就是治理与公共预算之间的关系,“与”字前者与后者之间的逻辑关系是什么。

其实我们谈到治理不能回避三个问题,就是治道、治术与治效的问题。所谓治道就是解决了国家治理合法性的来源,中共从历史合法性到改革开放30年来绩效的合法性,一直到三个代表科学发展观之后提出民主的合法性,不得不提出民主合法性来解释。

对于提出了这样一个治理的道路和思想之后,民主的承诺给出了,但是民主的承诺如何兑现,这就是一个治理技术层面的问题。也就是说我们如何去跨越民主治道与治术之间的巨大鸿沟,因为你给了我一个空头支票,给了我一个民主合理性的解释,但是公民在履行民主权力的时候却没有抓手、没有渠道、没有形式。所以如何跨越治道与治术之间的鸿沟,这就是一个“与”的问题。我们提到预算其实只是一种渠道、一种方式,去解决,给提供了这样一种治理技术和手段去解决你给出的民主承诺问题。通过执政党给出的一个民主承诺,带来的公民权力的巨大泡沫化,实际上我们要从一个权力的泡沫到实质权力的实现还有很长的路要走,预算就是走这条路上。

从过去的基层民主协商和参与当中,都是公民张三李四家的碎片化的民主需求过渡到决策型的民主需求,再最后15年的温岭民主恳谈的历程找到了一个抓手的落脚点,那就是参与式预算,抓手、渠道,最后落到了钱的手上。可以说非常的实在,而且也真正实现了对管理者的分权。

从统到治,从国家的层面来讲,治理要从宏观实现一个统,但是在微观一定用的是治的手段。非常遗憾的是过去在统治的过程中该统的地方用了治,该治的地方用了统,这就是我们需要去改进,需要用公民的参与和治理去实现和改变的现状。

托克维尔讲统治集权、管理分权,我们就是通过参与式的治理,无论是协商还是预算,通过各种手段去实现管理的分权,对管理者、治理者权力边界的划分。我们一直强调制度的顶层设计,但顶层设计与底层设计同样急迫。参与式治理实现分权的过程中我们的各种途径、各种手段,实际上就是在实现一个八仙过海各显其能的效果。最近可能要出台一个中央的文件,关于协商民主的一个指导性的意见,很多同志也对这个意见抱着既期待又怕受伤害的心情,很怕它一统到底。因为我们好容易实现了八仙过海各显其能的生动的局面,如果一统到底,我们这种潜力、这种增量的改革是不是就给划上了句号。

洋洋洒洒说了这么多,还是很敬佩各位,希望有更多的机会向大家学习,谢谢!


专题二 预算改革的理论分析和制度安排

发言阶段

主持人李凡:我们请中央研究院徐斯俭教授。

徐斯俭(台湾中研院):首先非常谢谢李凡李所长邀请我来参加这个会,接到通知比较晚,本来没打算确定要来。因为我过去这一年也没有做新的研究,所以我想说我来了以后没有什么新的东西跟各位分享,一直很迟疑。

这次跟我一道来的张同学她是在高雄的中山大学读的社会学硕士,我不是中山大学的老师,也算是在她的论文里面给一些意见。过去这一年她去了广东的顺德,我记得去年顺德有人来,今年顺德可能没有人来。其实我也能理解,因为2013年顺德的参与式预算是社创中心做的,2014年就不是了,所以他们就没有来。张同学做了这方面的研究,她还有一位同学去了闵行,做了闵行的研究,这里有很多老师提供了协助,非常感谢。

我今天的报告以报告顺德的为主,因为我是想进行一个比较,后面提出一个比较的架构来。

今天我要报告的问题是这样的,我很简单的先提出一个比较架构的问题的意思是什么?早上贾老师的报告我觉得跟我的性质很相近,我也希望提出一个分析的框架来。其实我也是非常关切社会的权力,社会得到什么权力。我这个题目稍微跟我报告的题目有一些改变,我认为参与式预算有两个维度,一个维度是对于权力的制约,对公共权力的制约,不论是从预算编制或者怎么样,另外一个维度就是对于社会的赋权,社会通过这个过程得到了什么权力。

上午大家讲的两个维度都有,但是我是希望把这两个维度放在一起看,当然我只能讲顺德和温岭我比较熟悉的,其它的许多案例我觉得未来也可以放在这个框架里进行比较,我是提出一个比较的架构,框架。

温岭的案例我今天就不多谈了,讲一下顺德的情况。顺德有两个案例,一个是2013年,一个是2014年,这里面有变化,之后提一些比较。

我认为参与式预算有两个权力维度,一个是对于权力的制约。权力制约我们早上讲的激活人大,也是达到权力制约的效果。权力制约有的时候是预算编制,你让他少花一点钱或者花的比较有效率,另外一种是对于预算的执行他是不是忠实的执行。早上我也听到很多学者说,比如说决算跟预算不符合的事情,不管是多了还是少了其实都是不规范的。因为多了和少了让你原来的预算等于都是没有意义的。

权力制约它的背后的问题是在中国是一个单一制国家,地方政府的权力来自上级政府的授权,授权的过程当中就有一个委托代理关系的问题。委托代理关系是委托者不知道代理者到底做的怎么样,所以上一级政府对下一级政府有一个信息不对称的问题。我认为从政治学或者公共管理的角度来看,参与式预算实际上某种程度来讲你可以说是上一级政府利用这个机制帮助他克服这个信息不对称问题的一个手段。包括在社区也是一样或者在任何一个层级都有这个效果,所以这是参与式预算的一个维度。

另外一个维度就是他必须是参与的,是谁参与?不是各级的政府参与而已,或者不是人大参与而已,实际上最主要的就是社会参与,也就是公众参与。参与式预算本身必然就有这样社会赋权的意义含在里面,所以我们一般按照制度本身内含的价值来考察它。

再有一个维度我提出一些可以具体考察的指标。

如果我们把发起的单位是政府或者人大这么分的话,因为有的是人大发起的,或者是执行的单位,实际上是政府编制预算自己内部的一个参与式预算,这是一个区别。另外一个区别是参与程度高低的问题,社会公众参与程度高还是低。

我在这里要跟各位进行报告,每一个格子放的地方不一定准确,因为牵扯到许多信息的问题,但总归是一个想法。温岭是人大发起的,主要是在人大这个层次做的事情,公众参与程度也比较高,顺德基本上也是属于政府发起的,参与的程度有一点变化。麦子店因为很基层,但基本上也是属于政府行为,因为它不是属于人大的,因为他是基层社区可能参与的程度比较高。闵行相对于温岭来说虽然也是人大发起的,但是相对温岭来讲他参与的范围比较小一些。这是一个基本的分类。

这个就对应了我的分析框架,就是政府监督的还是公众参与的。我用新河来做一个例子,它既有会前的初审,也有人大预算过程当中各种参与,关键是还可以提修正案,这是非常重要的。后面的监督我本来不知道,今天早上听老师说现在这方面也加强了,这是很好的。本来我认为温岭对于监督这一块相对来说不是他的重点,现在也开始加强这部分,放在我的框架里面也是必然的,因为他有两个象度。

顺德的情况是这样,操办这个事情的是顺德财政局的一个科,绩效预算科来主导这个事情。财政局希望对报上来的案子超过一定额度,300万以上的,赋予它一个能够考察的绩效,所以他只对300万以上的案子进行考察,不是说300万以下的就不进入这个序列,300万以上的也是挑案子来看,没有被挑中的就走一般程序,一般程序就是一上一下、二上二下,然后就送到人代会去。他们这个叫预算公开项目面谈,等于是听证会一样的东西,实际是一上到一下中间的过程,完全是行政这方面的,是财政局对于300万以上的案子的局处或科室监督的过程。这是顺德参与式预算这个环节所处的位置。

我刚才讲的分类里面跟人大是没有关系的,完全是政府这边的事情。

300万以上的有一些案子就拿掉了,拿进来的是包括食品安全、扶持残疾人就业经费、发展群众体育健身经费、学前教育、三年行动计划这几个案例。这是2013年的情况,选案例本身也有公众参与的。

这是2014年,2014年是这样,报上来总共有39个民生项目,公告以后让民众能够提供成熟意见,财税小组自己去选出10大热门典型的项目,最后经过跟部门协调选2个。2014年的案例从4个变2个,减少了。这里面有一点,跟部门协调,背后的潜台词意思是部门要愿意,如果不愿意有些事情背后我们就看不清楚了。有一些部门就觉得压力太大,当然他会选之前没有选过的那些部门,但是也要你的部门能承受得了。才做了2次,2014年选的就是这三项的项目扶持资金和公交行业的资金。

2013年每个单项有15个人次参加面谈,人大代表2个,政协委员2个,专家学者5个,公众代表6个。代表怎么遴选?2013年社创中心承办这个事情,社创中心是市政府设立的一个社会法人机构,半官方半民间,但运作起来等于是民间单位在运作。社创中心承办,他去公告,公告以后有160个报名的市民,他们选24个人,这个选政府不干预,完全由社创中心来选。至于专家学者,一半由社创中心选,一半是由财税那边来选。人大代表、政协委员是财税就他们的专业来选的。我觉得2013年还不算,社创中心相对于政府来讲是一个独立的机构,半民间的机构。他去选的时候会根据这些议题公告以后网上的点击,他会参考民意,都说要跟民生相关,你怎么知道什么东西跟民生相关,是谁觉得这个事情跟民生相关,是公众的回应还是财政局的什么事情跟民生相关,所以选项目本身是很重要的。

2013年进行的方式是这样,项目提案单位针对项目内容报告15到20分钟以后,这些人顺序发言,专家学者、人大代表、政协委员、公众代表每个人发言5分钟,就是提问题而已,提意见,并不是一个来回质问的过程,但是最后要表决的,对于这个项目通不通过是要表决的。这是2013年的情况。

2014年有些变化,各个方向变化都有。首先还是15个人,这一次不是社创中心承办了,而是顺德城市网。顺德城市网主要是政府办的一个媒体单位,这个媒体单位好处是他自己有一个网,有一个页面,可以直接跟群众互动,但是相对于社创中心来讲他就没有独立性。因为社创中心做的事情非常多,包括社会组织的创新,这些公益的事情,其实都是社创中心在做,社创中心是一天到晚在跟社会打交道的,但城市网就不是,不是这样一个性质,基本上是官方性质的。但他有一个好处,可以直接操作这个平台,现在的这些代表基本上是由顺德城市网去遴选。实际上不管是公众代表也好,还是专家学者城市网推荐的也好,主要还是要跟财政局商量。

财政局更多的是从功能的性质来思考这个事情,他需要在这个里面去平衡哪一些利益。其实在顺德这个地方还有一些别的性质。进行的方式又有改变了,他是用一问一答的方式。这些代表针对内容举手发言提问,每次不能超过3分钟,但是负责提出项目的单位当场要回答的,但是最后他是不表决的,大家提书面意见,提给财政局,财政局根据大家的意见去做调整。

我想就这几个方面进行比较,在两个大的面向上面,权力制约的面向包括监督制约的力度,透明的程度。这个制度产生的约束力、拘束力,还有这个制度制度化的程度,像顺德制度化程度不高,所以它一直在变。

社会赋权,第一是公众参与的程度,第二是编制预算的过程对于社会需求的回应性大不大,第三是这些参与人代表性如何,最后是这个社会到底哪一些项目进行参与式预算有没有设定的能力,就是谁来选项目的问题。

(图)左边的维度基本是社会的,上面的维度是政府监督。温岭跟顺德的2013年基本上参与程度比较高,我原来觉得温岭监督程度不是那么高,但是今天听了陈奕敏老师的话,它等于从这个方向往这个方向移动。顺德2014年虽然监督的功能还是高,但是社会参与程度较低了。闵行我不晓得,我们的另外一个同学做闵行,但是我觉得信息不够充分。闵行监督功能是高,但是社会参与程度是不是相对于顺德参与程度稍微低了一点,我不知道,所以我把它空了下来。

第二个图是透明的程度跟回应社会需求的程度。温岭的透明程度是比较高的,回应的程度也很高,这是我目睹的。我看到的一个案例,就是去年我讲的消防车的案例,书记本来不想买,但是决议了以后就买,因为它是人大决议的。闵行的透明程度也比较高,但是回应的程度较低,因为议题是选的。顺德的透明程度2013年到2014年虽然在透明的程度上提高的,但是回应的程度较低了。

第三个图是代表性的问题。温岭也是高的,为什么?因为它是人大,约束力也是高的,因为它是人大决议,这里面由人大作为结构支撑是有好处的。顺德约束力虽然差不多,但是代表性2014年降低了。

最后是制度化的程度,温岭也是高的,虽然顺德一直在做但是没有正式出来一个文件,只是一个科在操作这件事情,所以自治化程度还比较低。

简单的讲从中可以看出一些事情来,人大组织有他的好处,不管你是着重在监督还是着重在参与,当然他有一定的目的跟功能,没有说哪个目的不对,不是这个意思。人大起码有一个好处是他的代表性和回应性比较强,约束力跟课责性,可以制度化的程度也是比较强的。我觉得不仅仅是为了激活人大而做这件事情,而是认真做这件事情应该由人大做一个制度支撑是很好的。此外有一个具体的规范性的文件出台也是很重要的,它可以增加制度的稳定性。

今天早上贾老师讲的我是非常同意的,中国的参与式预算往往一开始发起的时候不是为了社会,而是为了方便协助他监督下一级,可是参与式预算本身的内在价值就是参与,参与是谁参与?必然是公众参与。所以怎么样让社会有组织的团体或者有组织的社会力量能够进入这个程序,这很重要。反过头来,怎么利用参与式预算的过程培养社会自我的组织程度,这也很重要,这也是一个抓手。如果大家关切自己的公共资源的分配,那么按照这个原则去组织起来,你会有具体的关切议题,这也是一个非常好的抓手。所以这个改革它可以对于促进社会的自我组织性是有一个促进的效果。

由于时间的关系,我就报告到这里,谢谢!

主持人李凡:下面请蔡霞老师。

蔡霞(中央党校):我今天其实要谈的项目跟预算既有关系,又不是完全直接相关,只是谈一点我自己粗浅的认识,而且还很不成熟,在表达方面有很多地方也是不周严的。

我先谈一下我们这个体制下的权力弊端是什么?

一是权力的独占性和高度集中。权力的黑箱操作,制度不全、制度控转,人的意志来支配权力活动,就是领导人以党的领导的名义来支配权力活动。名义上权力是有分类和职能分工的,但实际上统规党的一把手控制,在特定的等级范围内一把手的权力无边,一言九鼎,为所欲为,由此必然产生大面积,而且极为恶劣的腐败。改革以来党内大面积的贪腐已经充分的证明这一点了。十八大以来党内反腐公开查处的各级官员层级之高,达到副国家级,金额之巨大,情节之离奇和恶劣已经超出我们一般人的想象。这两年公开的一些腐败案件简直就比看电影大片还精彩。这是我自己的感觉。

二是权力贪腐是权力碎片化和权力失控的表现和结果。权力的碎片化和权力失控带来权力运作的混乱,权力活动没有秩序,它已经极大的动摇和危害中共全面控制的根基,中国共产党已经达到难以承受也无法包容下去的程序,所以它要搞高压严厉的反腐。

我讲它的权力的碎片化是指什么?如果他是一个强势领导人权力是高度集中的,但如果是个弱势领导人权力就被分解了。比如说胡温时代的九龙治水,虽然这种九龙治水后来是传递到下面的,各地都是各抓一块,因此它就变成了各管一块,各自扩张所管部门的职权,极尽所能的扩张不能的权力,抬高部门的地位,在内部也有互相争权夺利的现象。

权力失控是指中央对地方、中央对部门都很难做到政务畅通,而是各个地方各各行其事,所以表现为或者就是政力不出中南海,或者就是基层组织的黑社会化等等。

三是由于权力的腐败,导致党、国家和社会的关系紧张,社会对国家权力的不信任感明显的上升,极大的削弱了国家权力能力和权力的合法性。国家权力活动在处理国家和社会的关系方面合作对话沟通明显减少,而不得不越来越多的依赖高压和暴力,由此全面控制的成本极为高昂,而权力活动效能的低下在某些方面表现的极为突出。

四是现在的高压反腐不是现代意义上的权力制度。十八大以来的两年里中纪委查处了数百名厅局级的官员,50多名省部级官员,4名副国级官员,军队系统查处了前军委副主席的严重腐败问题。此外,军兵种、大军区级别和省军区级别的数十名将领也受到严厉查处,这样的反应赢得了社会公众的叫好和支持,但是在中共党内引起很复杂的反应。

高压反腐不是现代意义上的权力制约,类似于传统的专治权力集团内部的自我清洗。所以朱元璋整治贪官嘉庆年间的各个问题成为目前我们民间和学术界议论的话题,而且这种高压反腐带有集中运动的色彩,正在陷入某些两难和尴尬。

由于大面积的贪腐如果有一个抓一个,党政机关及相关国企的运行将陷入瘫痪,所以现在只能是有限查处,这就被质疑为选择性反腐,而且它有可能带有政治斗争的色彩。由此现在提出来大面积的反腐不能搞的话怎么办,有人提出来能不能搞适度的赦免,但是这里又有社会考虑和社会舆论的压力。

目前这种情况下的高压反腐有可能变成非理性的过度追责,基本上在党内也有一些反映。所以在高压反腐下不少地方和部门消极怠工,基本维持现状不干事,这反映了党内官员普遍加剧的严重的不安全感,他的危机心态,出于自保不干事。因此这在一定程度上反映出现代高压反腐的负面效应。我们现在的问题是只抓人避免谈制度问题,所以我觉得反腐是针对官员个人行为的严厉惩治,它不是权力治理,真正要做到权力治理是制度改革。权力治理指改变权力活动的制度环境,用制度来规范权力掌控者的个人行为。所以预算改革贯穿民主和法治的原则,它能够根除造成普遍贪腐的权力体制和活动机制,这就改变权力活动的制度环境。从这个意义上讲这才是现代政治意义上的权力治理,就此而言预算改革是权力治理的入手之处和关键所在,也是国家治理现代化的其中应有之意。

我为什么说一大圈的话才说到现在,我觉得现在的反腐怎么看的问题以及我们的预算改革应该怎么看。这是第一个问题。

第二个问题,对于目前我所了解的预算改革的一些看法。上午的预算改革情况介绍,大致可以分三类,一类是政权层面上的预算改革,即闵行的做法,它是区委党委领导下的改革。第二类是基层的民主自治的参与式预算改革,这就是麦子店领导下的基层社会居民自治。第三类是半政权的基层预算改革,就是温岭乡镇的,因为乡镇不是一个完全政权。乡镇这个是党委主导,麦子店是党委引导,闵行是党委领导。

目前的层次还比较低,试验点也很少,即便如此,在改革过程当中已经多多少少的承受了各种无形的压力和限制,能够坚持下来就很不容易了。现在的情况是领导人改变了,情况就改变,领导人的意图改变了,情况就有改变,制度化的持续还比较困难,而且外部大环境的变化会带来预算改革后面的各种影响和变化。

麦子店情况改革参与预算换了领导人已经完全不对了,所以我现在拒绝去麦子店。

预算改革的探索过程当中内部和外部都有些难以协调和克服的影响因素,这个可能也是我们在推进的时候还要进一步考虑到的问题。内部根据我自己在麦子店做的情况,我感觉是政府、党委、人大代表和居民代表之间互动状况怎么样会影响到。外部是一定范围内的预算改革,会与政府的相关制度和外部的相关体制发生没法衔接,因为溢出边界范围以后怎么办。

我对目前预算改革的看法是改革预算实际上调整的是权力关系,涉及到的是权力结构的重构和利益资源的重新配置,所以它的阻力是非常大的。现在这样的权力关系变动很初步,而且很不稳定。

第三个问题,从一党控制下的半截子预算改革看权力治理转型的难点。

首先我们现在遇到的是两个问题,一个是党的领导怎么理解,治理这个概念怎么理解。治理在现代民主政治的意义当中讲的是多主体的合作,但是中国共产党到目前为止不认为治理是多主体,认为是自己一家为主体,政府和国家为主体。如果他内心是抵制民主去谈治理的话,实际上变相是坚持权力独揽,由此就带来领导怎么看。现在就是把党的领导当成是控制,我们一再强调党的领导在社会层面上是引导,但是那天也是遭到激烈的反驳,这里面的争议是很大的。

治理和领导这两个基本概念不搞清楚,现在是把民主当演戏,把代表当演员,把整个过程操控在党的手里,所谓党的手里实际上是操控在党组织的一把手的手里面。有可能把预算改革等在内的变革变成新的政绩生长点,因为现在GDP已经不当政绩了,所以这个东西它就有可能成为政绩。使这些集中在一把手手里的局面建立一种制度化分权,规范权力活动的法治化的制度轨道,结果就有可能把民主和制度创新变成新秀,新瓶装旧酒。基本概念搞不清楚后面不好做。

第二,预算改革本来就是人大健全职能,发挥它的权力机关的作用,成为真正的而不是名义上的国家主权机构。但是预算改革也可能变成党操控的人大的不完全的权力,对于上海闵行的预算改革我一直觉得是两句话。一句话是他现在做的很不容易,目前在全国范围已经很不容易,而且做的是不错的了。但是另一句话我要说的是在根本上来讲他没有改变党操控的权力关系,还是党委定了盘子。

党委决定了再给人大审议,按道理来讲人民是国家主体,人大是地方的国家的权力机关,政府只是执行机关。如何使人大能够真正的成为一个实质性的权力机关,当人大行使自己的权力对预算进行修正,乃至于否决的时候,党的领导和人大的权力机关这个矛盾发生了以后谁服从谁。这个问题我们将来要把它的逻辑上推到底,它根本就是存在的。

第三,目前预算列支开的主要是政府的开支,但是从更高的层次来看提交人代会上的盘子是不是黑洞,有没有没提上来的。所谓讲的全口径的预算审议和监督,包括不包括党委经费的支出,党的支出是不是都在预算支出盘子里。上海闵行是摆进去的,将来再铺开的话各地能不能都摆进去。

还有一句题外话,如果党的支出也在财政盘子里,先不说它合理不合理,党库和国库要不要公开。如果党的盘子也在财政的盘子里,那么我们现在讲的吃饭砸锅这个话怎么理解。这个问题为什么要问下去,党管理的饭是纳税人给的,你为什么说是财政盘子里的,纳税人的意见,公众参与预算改革,人大代表审议,社会各界批评应该不应该,由此就可以看出预算改革的推进必须要有言论自由、批评自由,而现在各种名目的用吃饭砸锅的话说,实际上会把预算改革的空间进一步给堵掉了,这就要追究相关机构,究竟谁在吃谁的饭,砸了谁的锅。

第四,预算的追加支出,是否都先由人大审议以后批准,还是先斩后奏,甚至有斩了不奏的。现在有强势领导和弱势领导的分辨,如果是一个强势领导的话,他可能是先斩后奏,甚至斩了都不奏,从我们党内来讲强势领导可以把弱势部门做大做强,但是换了一个弱势领导,他可以把强势部门做的边缘化。这就涉及到我们在预算当中究竟法律和各个部门之间怎么平衡,而不是靠领导人的运作。

最后一条,预算的审议和最后决算的审核必然就涉及到对机构设立的限制,要设立什么机构,增加什么经费。我们现在一方面在讲预算的改革,一方面我们想设什么机构就设什么机构,这种机构设了以后活动经费哪里来,包括我们现在各种各样的小组。九个小组在中央层面上,其实地方已经也开始有各种小组了,这种小组可不可以在预算的盘子里面,可不可以设,设的依据是什么。这些问题都得考虑。依法治国,法治首先是规范权力活动,我们这些问题怎么看。

一党控制下的预算改革实际上是个半截子改革,尽管它还不是现代政治意义上的权力治理,但是可以把它作为现代意义上的权力治理的入门。真正要推进预算改革有待于民主政治的推进,有待于真正做到党在法下,宪法真正得到实施,同时有待于人大本身的进一步改革,还有有待于公民社会的生长发展,言论空间的放开。谢谢!

主持人李凡:今天上午韦森教授讲的时候,包括贾康讲的时候都讲了美国的预算改革是在进步时代的,然后说中国是不是现在也进入了一个进步的时代。如果说中国进入了一个进步的时代,预算改革就会成为一个推动进步时代的推动力。下面请浙江万里学院的卢剑峰老师演讲。

卢剑峰(浙江万里学院):非常感谢主办方给我这次学习交流的机会,感谢李凡老师在参与式预算和民主进程中的努力,也是因为他的坚持不懈,使得我们有机缘多次相聚。感谢各位老师做的精彩的分享。我汇报的主题是预算民主化的制度保证,这是一个仓促选的题目,思考还停留在很浅的层次,提出来跟各位专家批评。

有很多学者已经提出来预算民主是中国民主进程中的优选的路径,也就是说相较于其他政治改革的路径,预算民主化具有广泛的共识,都认为是阻力比较小,容易操作的。《预算法》的修订,经过10多年的探索,修订一出台,可能在中国的宪政进程里面会发挥非常重要的作用。

《预算法》制度的保证我想从几个方面来谈一下,一是预算公开制度,二是预算参与制度,三是预算听证制度,四是预算监督制度。这次《预算法》重大的突破如果要落到实处的话,这四个方面可能要进一步的精细化。我这里选的是制度的概念,制度的概念比较广,包括政策性的规范文件都可以纳入其中,这可能会给地方的创新留有一些空间。温岭的参与式预算很多的是党委的政策、政府的政策,包括人大的政策和规范性文件推进的。

一、预算公开制度

预算公开是《预算法》里面修改的最大亮点之一,大家都认为公开的范围和深度、力度都是前所未有的,应该说比较好的回应了十八届三中全会里面《决定》提出的要实施全面规范、公开透明的预算制度,修改后的《预算法》是一个比较全面的公开,当然包括中央的预算,也包括地方的预算,包括预算调整、决算都要公开。政府的预算要公开,部门的预算也要公开,预算活动的全部内容,除了依照《保密法》界定的属于国家保密的事项以外,其它的内容也都要公开。另外预算的公开还有一些可操作性,对公开的内容、时间、主体都做了一些相应的规定。

细化预算的可能性,预算公开的制度就是落实细节,但是我们也注意到新《预算法》在公开上仍然有一点遗憾。预算法第46条规定,本级一般的公共预算支出,按功能分类编列到项,按经济性质应该编列到款,这个规定并不能达到更加细化预算的目的。编列到款和编列到项的限定可能会成为细化预算的障碍,预算的分类目是最细的,编制到项细化还不太够,所以编制到款,项和目就不需要编制了,这样的预算结果还是比较粗糙的。

2013年公开的中央公共财政预算和中央部门的预算已经细化到了款及项,教育、科学技术、文化体育、传媒、医疗卫生、社会保障就业等重点支出已经细化到了项的科目。一些部门除了公开有关的数据之外,还对本部门的职能和构成情况做了介绍,也对预算的增减变化的原因做了说明,对一些专业性较强的预决算名词还做了解释。有的中央部门还做了一些创新,丰富了预算公开的内容,有的部门还推出了预算书,公开预算书的形式,网民可以自己下载公开预算书的电子版,还可以致函索取纸质版。有的部门在公布“三公”经费的时候进一步细化了比如说出国团组的人次,公共用车的次数,平均车辆运行的维护费,这么细的东西都已经公开了。建议,比如说部门预算能不能尽量的细化到目,或者省级以下的,比如说市、区能不能尽量细化到目,当然地方和部门是不是有动力也是值得怀疑的。

第二个方面,预算公开的途径。

我国预算公开的途径比较分散,预算信息和内容碎片化,人大代表和社会公众了解预算情况有很多不便,新的《预算法》没有作出相应的规定,建议政府将部分适用于所有公众的预算信息主动通过新闻媒体或者编辑出版成册的方式发布,便于公众查询。政府应该对这些信息具有编辑索引的义务,预算的报告应公布在专门的网站和专门的刊物。也有专家提到这个问题,能不能有专门的网站和专门的刊物分年设置,方便公众查找。部门的预算、决算以及其它的信息进行分类整理,预算公开专业的术语应该做一些解释,介绍预算制定依据、背景,除了文字以外应该也有一些图标,提高通俗化、可视化的水平,让普通老百姓能够看得懂。

第三,预算公开反馈机制。

预算公开以后,财政部门和预算单位应该分析公开的情况,各单位预算公开是否规范,群众是否满意,及时发现这里面的一些矛盾和问题。另外应该注意收集整理社会各方面的意见和建议,针对社会上对预算公开的不同质疑,根据情况及时反映回应,消除不良的影响。

二、预算参与制度

温岭参与式预算和新《预算法》的精神应该是比较吻合的,让公众体现介入到了预算编制,贡献非常大。参与制度应该说是社会化的路径,预算的编制、审批、执行、监督过程里面,工薪个体或者集体通过与预算权力主体的理性对话、沟通协商、参与辩论,甚至决定整个公益金资源的配置过程。预算参与有助于在政府和社会公众之间建立一个规范的沟通和协调机制,使得政府和社会公众之间融洽社会关系。我们现在看到的很多社会问题都可以归结为政府和公众之间缺乏有效和规范的公开机制,各说各话,甚至有一些到小范围的对立的局面。

通过预算的民主一方面使得社会公众了解到为政之难,设身处地的体现不当家不知柴米贵。通过政府决策可以吸收更多的民意,提高政策的有效性和针对性。公开透明符合民意,使得很多决策容易被社会公众接受,可以降低政策的执行成本。具体有三个方面:

一是参与式预算制度应该进一步推广。在浙江参与式预算有多个模式或版本,温岭的参与式预算,宁海还有实施工程的代表票决制,嘉善有晒权力清单,各有侧重,地区间的竞争也是政府推进的动力之一。

参与式预算在哪个层面比较合适,前面学者专家已经做过一些探讨,我非常同意。在中央层面推行参与式预算好像政策风险很大,执行成本很高,省级推行也是有这个问题,似乎参与式预算更适合在区县乡镇一级推。参与式预算与人大的审查机制结合,这是温岭比较好的经验,正在推广,目前看应该有一定的制度规范,人大代表应该向自己的选区选民征求意见,应该有一些外在的程序加强人大代表的代表性,人大代表在民众和政府之间要驾起沟通桥梁。

二是社会组织的参与。政协、民主党派和公民社会组织,这个地方非常强调公民社会组织的参与。社会精英的参与对于预算民主有一个非常重要的意义,每年“两会”之前政府应该组织一些公共预算沟通会,邀请政协、民主党派、社会组织以及无党派里面的一些预算人士专家参与。其次,应该重视社会组织的参与。这是公众直接参与预算的一个途径,社会组织在一些沿海地方,经济比较发达的地区已经有一定程度的发育,他掌握了丰富多元的社会资源,多元化的利益群体主要代表传达公众的意见和主要诉求,将社会组织融入到预算过程里面,这是深化《预算法》社会本位里面的一个制度体现。

公民社会组织在预算参与里面发挥作用有三个方面,一是公共利益的发现者和聚合者。二是代表公民的集体利益与政府进行博弈,可能会形成一种压力,影响到预算决策。三是社区的组织往往充当公民和政府之间博弈的协调者。这些主要是一些学者的团队可能会起到这些作用。

公民社会组织可以发挥监督管理的直接作用或者作为政府和参与者之间的协调,这样可以提高政府的决策透明度。社会组织一般有一些相应的专业技术的经验,相比一般的市民他可能更理解政府政策的议案以及产生的政策效果。

扩大参与的主体应该注意一些弱势群体,目前没有社会组织化。比如说农民工、农民这样一些群体,如何吸纳到决策过程里面,通过一些组织化的途径,这样可能会消除我们目前的一些社会排斥或者可以实现社会的公正。

三、预算听证制度

实现预算的听证是一些市场经济比较发达地区的通用做法,财政机关在制定预算、预算调整,赋予相关的利益者表达自身利益权利和机会,并且将这种利益表达作为预算事后调整以及如何调整参与,上海的嘉定、闵行人大常委会都举行过这样的预算听证会。嘉定区的做法是选取社会关注度比较高的民生项目,比如旧住房的改造、基础设施建设、交通秩序管理系统规划等等,通过报名和邀请,每一场都有十多位的区人大代表、社会公众代表组成公众陈述人,同时每一场的听证会都有三名相关领域的专家作为专家的陈述人出席。区人大的常委会组织人员、办事机构、工作机构的负责人作为听证人出席。按照流程相关部门对项目进行说明,陈述人发言,阐明观点和建议,随后听证会进入到辩论阶段,陈述人和部门的负责人相互提问,在最后的询问阶段可以对各方的内容进行质询。听证会结束以后区人大常委会还将整理出听证的结果报告,供常委会的组织人员作为初审的重要的参考。

四、预算监督制度

修订以后的《预算法》进一步从管理法变成控权法,预算的监督包括公众和人大代表两个方面的监督。具体的制度一个是前面讲到的建立人大预算委员会。这是一个作为专门的常设机构来参与政府预算的编制,预审每年的预算案,向全国人大提交预算案的审议报告,在预算批准之后日常监督和制衡每年预算的实际执行和实施。

第二个制度就是探索建立预算实质审查制度。《预算法》的修正案通过以后,人大要想实质审查预算,实际上还有比较长的一段路要走,但是程序性的审查向实质性审查的转变可能是我们预算改革的方向。在预算过程里面建立一种辩论、听证、质询制度。我们在延安时期陕甘宁的参与会也有一些类似于我们所说的实质的预算审批和预算监督的权利,每年的边区政府在编制预算后,必须让参议会做出报告,必须经过参议会的审批才能实施,参议会也会根据相应的情况做出财政的提案。我们目前比较现实的做法是人大有关专门机构可以提前介入到对预算草案的审查,慢慢的各级人大可能就能够对预算的内容进行充分的审议,提高各级人代会的实际监督效果。

建立分项预算表决制度或者单项预算表决制度。我们经常有这样一种共性,政府提出的整体性的预算里面有一部分项目的预算是合理的,有一部分是不合理的,但是由于预算审议的投票是整体性的,一揽子的表决,如果投了赞成票,意味着自己不赞成这个项目的就会搭了便车通过,如果投反对票的话就意味着自己赞成的项目也会受到牵连。所以在整体性表决的模式下,很多代表投出的票,不管怎么投都不能充分体现自己的意志。是否能否建议预算单项表决制度,这是非常重要的一件事情。

四是落实决算审计监督,刚刚发布的2014年48号国务院关于加强审计工作的意见里面也提到这个,要看好公共资金,也做了一个比较细致的规定。这个规定说明国务院在依法行政与廉洁建设上的决心。

这是我做的一个报告,当然中国的改革之所以成功很大程度上是它的渐进性,许多的改革方案不可能一步到位,要慢慢来,非常感谢大家!

主持人李凡:下面请上海财经大学徐曙娜老师讲。

徐曙娜(上海财经大学):各位下午好,首先感谢组织方给我一个机会向大家学习,对我来说真的是一种学习。因为我自己从本科到博士主要是从事财政方面的研究和学习,到现在为止还是一个初学者,各位对我们来讲从权力、从政治层面来分析预算,公众如何参与预算,以及人大如何对预算进行监督,都是高层面的或者宏观层面的。我今天向各位汇报的主要是从技术层面如何把大家所设想的这么好的一个参与,主要是人大预算监督怎么样把它落到实处。

结合2014年8月31号公布的《预算法》,2015年1月1号要实施的新《预算法》来谈谈人大如何把预算监督更加能够做好。这次的《预算法》的修订的确就像今天上午韦森教授所讲到的远远超过了我们之前的一个设想,在技术层面来讲这次的改革是比较超前的。

我从几个角度介绍一下我自己的几个初步的想法,第一是大家讲的比较多的全口径预算。所谓全口径预算就是要把所有的财政资金都放到预算里面来,到底财政资金有多少,我们现在放没放进来。我大致介绍一下,我们目前的四大预算,这里也是一个改变,原来叫公共财政预算,第一个叫公共财政预算,此次《预算法》把它改成一般公共预算。我觉得这也是一个进步,原本说公共财政多少多少钱,还以为整个预算就这么点钱。比如上海是4300多亿,我们以为上海就4300多亿,实际不是,上海的政府性资金就有3000多亿,加起来有8000多亿,国有资本金预算上海好像是40几亿,其实还是有别的钱的。原来叫公共财政预算,给人感觉以为公共财政就这点钱,其实不是,所以这次把它改成叫一般公共预算。表明一般公共预算是政府统筹的。

第二是政府性基金预算。国家在12月20号也出了一个文,也是这次改革的一部分,把11项政府性基金纳入一般公共预算。因为政府性基金预算最大的特点是专款专用,拿了这个钱必须是专用,有很多钱虽然在那里但是没被用,原因是专款专用,你用不了。

像上海的残保金,按照工资总额的1.5%计提,但是必须用于残疾人就业方面,残疾人就业方面的资金支出不是很大,所以每年有很多的结余,专款专用不能用到别的地方,此次就规定财保金纳入到一般公共预算,统筹统用,这样这笔钱就可以用到民生需要的其它别的地方了,更多的往统筹统用的资金上用。

国有资本金预算此次是被诟病的比较多的,为什么这样说?一个是名字上有点没改过来,原来我们设想应该叫做国有资本经营收益预算,因为它其实并不是真正的国有资本经营预算,只是对国有资本经营的收益金做了一个收支预算,是利润分的红怎么用。如果叫做国有资本金预算的话,大家会理解它是一个经营性的,不是收支性的问题。最主要的原因是全口径预算,号称全口径预算,应该所有的国企资本都应该分红,都应该上缴利润,但事实并非如此。

以上海市为例,上海目前只有国资委和金融办两个部门所掌管的国有资本所上收的红利性资金是放到国有资本金预算的,还有将近11个部门所掌握的,比如文化局下面也有国企,这部分是没有纳入到资本金预算。所以大家评论的比较多一点,都是国企都应该放进去。

社会保险基金预算,一直以来国外也是预算外的,因为它本身是个信托性资金。老百姓上交的钱本来就是放在政府这里,是委托你为我保值增值的。所以我们放在四大预算,也把它叫做预算外资金,一般独立于公共预算,也是可以理解的。问题是在《预算法》里提到这么一句话,说政府的收入和支出要全部纳入政府预算,那么政府的收入和支出如何来界定,什么是政府的收入,什么是政府的支出。

比如医院、学校,学校的学费收入算不算政府的收入,医院门诊的收入算不算政府的收入,如果不算的话它就不应该在预算里面。目前大家可能会问到底在不在,医院的确不在,但学校很微妙,有些地方比如说江苏、浙江、上海学校的学费收入是不在四大预算里面的,但是有一些地方比如说贵州、湖北他们是放在一般公共预算的。地方政府他对于什么是政府性收入这样一个理解也是不一样的,应该说有一个明确的界定,学校、医院算不算是政府,这就涉及到我后面要讲的政府的权责发生制的综合财务报告制度。马上我们要发地方债了,以这个来评价地方政府的信用。

如果学校和医院收入不算政府的收入,那么学校和医院的资产算不算政府的资产,这两者是不是该匹配。目前我们把学校和医院的资产是放在政府的资产里面,但学校和医院的收入绝大部分是没有算到政府收入里面的,所以怎么样去界定在《预算法》里面是没有给出的。当然我们还有一个《预算法实施细则》,我们期望在预算法实施细则里面来给出答案。

按道理行政单位所有的收入都是政府收入,实际上行政单位是有两种收入,一种叫财政拨款收入,还有一种叫其它收入,但其它收入同样不在四大预算里面。事业单位也是如此,有事业收入和其它收入,有部分事业收入是在政府预算里面,有部分并没有在政府预算里面。到底哪一些该在政府的收入里面,哪一些不在政府的收入里面,我觉得应该有一个研究或者说政府应该有一个界定。

除此之外,我们还有一个活动叫准财政活动,中央银行、非银行公共金融机构或者和非金融公共企业的准财政活动。比如中央银行为了稳定货币,他会去买卖货币,会对国外进行外汇投资,拥有美国的国债,这样一个投资的损失和收益算不算政府的收入,这个收入该不该纳入到政府预算里面来,这个在《预算法》里面都是没有明确给予指出的,但一般来讲这个属于准财政活动,从国际惯例来讲也的确不在预算内,但一般都会给人大看,我的这些活动收入和支出是什么样的。

再比如说税收优惠造成的支出,绝对不会反映为政府的支出。举个最简单的例子,比如说现在高科技企业的税率是15%,而普通企业的税率是25%。有两种做法,如果这个企业挣了100万,我以25%征税,以10万返还给他,25是收入,10万就是财政补贴支出,我的财政规模就扩张了。现在做法是直接以15%高科技税率,也就是我直接以15做收入,支出也不计了,收入也减少了,这实际上就是隐性的财政支出,这些财政支出难道不应该去追究它的绩效吗?难道我们人大就不应该监督呢?所以这种税收优惠造成的支出是否也应该纳入到我们的人大预算监督里面来。这是从全口径预算来看这个问题。

第二个问题,从人大监督所需要的信息来看。我自己也是有机会参与到上海市级的层面以及区这个层面上人大预算监督的实践,可以说是第一线了,从初步预算审查,部门预算或者是政府的预算拿上来,我从它的预算、调整、决算全过程参与,相当于财经委的成员之一全过程的进行参与。我作为这样一个身份,我感觉人大预算需要这些信息,如果没有信息,就算这些预算都给我了,我还是看不懂,就算他给的很细了。我们现在收支分配是这样的,分为类、款、项、目,到目一级,支出两种分类,一种叫功能分类,一种叫经济分类。功能分类只分到类、款、项,再让他提供到目是不可能的,因为政府只编到项这个层面,国际惯例也到项这个层面。经济分类就是到类和款这个层面。部门预算分基本支出和项目支出,政府预算也可以分基本支出和项目支出,现在的《预算法》要求基本支出提供到经济分类的款功能分类的项,但是项目支出没有提,只提到了基本支出。预算的决算这部分全部都要提供到功能分类的项,经济分类的款,所以预算和决算的层次是有差异的。

一开始我也觉得是不是应该更细一点,项目支出是不是也应该到类、款、项,这样可以匹配起来,决算和预算都到项,我可以匹配起来进行审查。这一步马上做到是比较难的,因为细化起来比较难。实际审查的过程中我发现他们很大一块放到其它支出,每一类里面都有一个款叫其它支出,每一个款里面都有一个项叫其它支出,每个层面都是这样。你会发现其它支出很大,它放在这里是要调剂的,有几个原因。

一些原因是我确实不知道这些项目是要到中央跑步前进的,这是配套的钱放在这里。还有一些原因是我还没有想好到底用在哪里,先占在盘子里再说,实际过程中他会进行调整,所以就会出现预、决算对不起来的问题。

在审查的过程中,即便是功能分类的项,经济分类的款全部给我,上海市一级也好,区一级也好,基本上都做到这一点,但是对不起,还是看不出信息,不知道该从哪里审查。原因是很多东西是在部门预算里体现出来的,我理解的就是对政府预算,也就是四大预算进行审查,实际上这些项目都是在部门预算里面才有项目,政府预算是没有项目的,所以你根本就看不出来,也就是说你没有部门预算你是无法真正的读懂政府预算的,你要读懂部门预算,你必须要看部门预算,即便不审查部门预算,你也得给我部门预算做参考,我才能读得懂。

我在上海财经大学一直是搞预算管理的,预算管理强调的是预算除了大家讲的民主是很好的一个东西,它还是一个管理工具,这个管理工具是强调预算和国家政策或者地区政策的一个结合。新《预算法》也强调人大审查的时候不是过去审查收支平衡没有,预算的赤字有没有增加,现在主要不是审查这个,审查你的预算是不是跟你的地方的政策匹配。这就要求你告诉我你的政策是什么,你的政策目标是什么,我才能够去审查你的预算是否跟我的政策目标相匹配。

第三,所有的预算,功能分类也好,经济分类也好,都是投入,你告诉我这个产品的成本是多少,但没有告诉我产出是多少,所以请你告诉我绩效信息,你不告诉我绩效信息,我如何来评价你花这个钱是值得的。比如说“三公”经费,你说“三公”经费很高,它一定不好吗?我说“三公”经费高,它可能就像生产的产品,一个生产玻璃杯,一个生产水晶杯,水晶杯的成本当然要比玻璃杯的成本来的高。所以你一定要给我绩效信息,我才能判断你是否合理。这不仅仅是事后,因为预算编制是事前,所以事前就要给我预算绩效目标,而不是仅仅停留在事后的绩效评价上。

第四,需要对重点项目进行细化。

第五,进行人大监督的时候至少需要前三年的相应数据,不能根据去年我来判断今年是否合理,因为去年可能有特殊的情况,至少是三年。然后你要给我未来的三年,这就是中期的滚动预算,虽然《预算法》没提,但是国务院进一步深化预算管理体制改革,所谓的45号文里面是提到了叫中期财政规划,实际上就是我们讲的中期预算,就需要提供三年的。因为财政政策不可能仅仅是一年的,往往有一个时间滞后性,它的政策是有政策效应的,需要三年表现出来,你需要给我提供三年的数据我才能审查。

最后要提供政府的财务报告。人大对预算执行的监督就是对预算的调整,到底哪些调整是要审批的,《预算法》规定的四个方面是要进行人大审批的,除此之外不需要。其它的都是比较容易理解,需要增加或减少预算总支出的要人大预算调整。作为预算管理者的角度来讲,这是预算总量的问题,如果我增加一块钱或者减少一块钱是否也要人大审批,这种交易成本是否过高,我们是不是应该提供一定的比例。当然也有学者提出来,这是法定性的原则,哪怕你是一分钱也一定要人大审批,这是法定性原则,否则没有法定性原则。我们如果规定一个比如说万分之一的比例,全国人大来讲万分之一就已经很大了,地方人大来讲可能是比较少。

还有一个是重点支出,重点支出指的是哪些,类款项是指哪个层面的。还有其它问题,比如人大对预算执行结果的问责制在《预算法》里面是没有提到的。跨年度预算平衡机制与债务管理,特别是省一级是不需要,可以在预算执行以后是赤字,只要达到跨年预算平衡,但如果是连续不平衡怎么办,这些问题在《预算法》里面都没有给出一个解释。债务存量的消化问题,我们现在不允许地方政府以投融资的平台来融资,所谓的前门堵后门,如果前门开的比较小后门怎么堵得住,这也是需要完善的地方。由于时间已经到了,我就不展开来讲,谢谢各位!

主持人李凡:请复旦大学选举和人大制度研究中心的李辉老师。

李辉(复旦大学):各位专家、各位老师下午好,非常感谢李凡老师的邀请。

我对预算的了解仅仅来自于几个方面,虽然没有研究过,但是时时刻刻都感觉到这个东西。首先在大学里面当老师,大学每花一分钱我从来不知道怎么花的,总是感觉这个钱没有花在我身上。这是第一点感觉。

第二点感觉,自己也被预算着。因为在大学里也要做课题,最近的课题已经被黑的不行了,好像我们老师都是在坑国家的钱。我第一次申请国家的课题就中了,很幸运,但是让我填预算书根本不知道怎么填,在里面填了很多国外出国交流的钱,发现根本不能花,都浪费了。后来发现花钱越来越重要,但是自己又没有权力,不知道钱怎么花,感觉预算离自己很近又很远。

我自己做了一个问题其实是关于腐败的问题,这几天我就在想这个题目,发现腐败就是跟钱有关,权力和金钱的交换,用公权力谋取私利,这个私利主要还是体现为金钱这样的模式。

我为什么一直都没有研究预算跟腐败这样一个问题,这么重要的问题我为什么没有研究过呢,我就在想我们今天研究腐败有一个误区,我们对于腐败的定义其实很狭窄。在很老很老的一个文献里面,我就发现腐败这样一个概念大家已经接受了世界银行的一个定义,叫做用公共权力谋取私利这样的一个现象,这个现象其实是非常宽泛的。我们现在对于腐败的理解仅限于在公共服务的领域里面,比如我们现在看到的官商勾结,行贿受贿、贪污贿赂这样的一些形式。这样一些形式固然是腐败,每年我们的检察系统检察院职务犯罪已经信息公开了,每个月大概会更新4000条职务犯罪的信息,把所有官员涉及到的贪腐行为都划分为职务犯罪。再加上纪委,纪委那块人数更多,去掉重合的部分,可能每年也有好几万人涉及到腐败的问题。但是为什么跟预算很少结合在一块,是因为预算把很多腐败现象合法化了。

为什么这么说?是因为其实不仅在中国,在西方国家,在美国、在英国都一样。一个国家最重要的资源其实就是钱,整个国家把它缩小来看的话它就是一个组织,这个组织就是每年在国家里面提取一部分钱,然后把这个钱花掉。

对于钱的使用上来说,有权力的人可以用两种方式来用公权力影响对于自己私利的谋取。一种方式是在中国,在东亚的国家或者在拉美、非洲还是用比较低级的手段,打开贪官的门,墙里面、床底下到处都是钱,这种的腐败形式其实已经比较低级了,说明这种国家制度非常不健全,连这种明目张胆的掠夺国家财富的行为都不能控制,非常低级的腐败行为。

更高级的腐败行为不这么做,比如说在美国或者英国的话,他们的腐败行为是通过影响整个国家的财富分配的政策,所有的腐败的现象为自己谋取利益的东西都是通过了合法的竞争,在法律和利益的规定下做到的。所以在美国现在有一个抨击他们财政制度最重要的学界研究的题目,发表在美国的顶级期刊上,指的是打在耳朵上的一个窟窿眼。美国人把整个国家财政预算的盘子叫做猪肉桶,把整个国家的财政预算行为看作是一个分猪肉的行为,每一个地方议员在国家发出总预算的通告之后,他都要在财政预算上为自己的……比如我代表加州的,我是加州的议员,为了下一届的连任我必须做一件事情,在国家发放总的盘子的时候,我要为加州在这个盘子上打上一个标记。这个议员在这样的一个行为上,按照理论来说他应该是为了加州的人,在美国整个联邦政府里面争取预算的金额,但实际上美国人后来就发现很多议员并不是在为加州的人民来打标记,而是为了自己代表的利益集团,自己的政党,或者自己的下一届连任来打的标记。所以这里面会出现浪费的行为。这不能叫腐败,因为全都是合法的,本来政治就是这么玩的。但如果你要说他没有用公共的权力谋取自己的好处,其实他也是有的。但中国根本就还没有讨论到这个层级,我们根本就没有人为你去打这个标记,我们没有这样一个过程。

刚才很多老师谈了关于预算的制度、技术和一些方式,非常好,我非常敬佩大家在中国推动预算改革的进程,但我比较担心的一点是在我们这样一个威权的体制下,真的能够真正实现预算制度上非常彻底的改革吗?我不是很乐观。

为什么?因为我觉得现在的预算改革,包括很多方面的制度改革是在西欧和美国民主化的过程中逐步实现的,他们一开始也没有这么好,包括选举权他们也是通过很长时间争取来的。所以中国这样的改革,包括预算方面的改革,大家要能看到真正非常好的改变和希望的话,可能还要中国的政治或其它方面有比较大的突破。

包括对于腐败的问题我自己也是这么看的,虽然我写文章不让我发。2013年的时候我也在媒体上说了几段话,我总觉得反腐总比不反好,总要夸一夸,不能说别人反不好,不反也不好,老是这么讲别人可能也不反了。当时说了很多好话,但看到现在觉得越来越失望,失望的原因是为什么就不能够真的出台一些制度呢?在中国很多事情并不是技术上或理论上我们不懂,很多时候是愿不愿意做的事情。他们为什么不做,不做肯定有各方面的原因,这些问题我们还没有突破。

腐败其实有两种方式,一种是个人的腐败,一种是制度的腐败。个人腐败我们现在已经看的很多了,抓了很多苍蝇和老虎,这都是个人腐败。在反个人腐败的过程中我们总的一个看法是由于个人的私欲造成的,我觉得这是一个很严重的误导。所有人都有私欲,并不是只有少数人有私欲,这里面最严重的问题并不是某些个人的腐败。对于权力制约这样一个概念我的看法也是并不是要对个人进行权力的制约,而是某种制度或者组织或者部门的腐败才是一个比较严重的问题,如何能够制约制度上的腐败,这种问题才是比较大的问题。

比如说各种“三公”经费,我觉得只有通过预算制度或者其他方面的改革才能够限制,抓其中的几个个人没有办法改变这种现状。就像我自己身处在科研体系过程中就是这样的,我现在就是要用发票去报,没有办法,因为制度不改,并不是我个人有多强的私欲,说实在的做研究还有什么私欲可谈,根本就跟钱没有太大关系。你身处在这个制度当中,你必须得按照这个制度去做,不然的话你就没有办法生存。所以预算制度没有任何推进和改变的话,普通老百姓不在过程中参与的话,换谁做这件事情可能结果都是差不多的。

经过上午的发言我也发现我其实还是参与了一些关于预算的工作,比较巧,是因为上海在浦东的杨金街道有一个社区基金会,是朱毅他们在做,朱毅是复旦大学法学院的一个毕业生,现在管理这个基金会。他认识我,让我去参与这个项目,叫做社区自治基金的一个评估。他们在2012—2013年在社区做了一个社区自治基金,我没有去仔细研究,只知道这个基金会是上海市民政局官方的,是公募基金,不是私募基金,不是私人的。

我去评估了之后,他们就告诉我现在社区里面居委会用钱跟原来不一样了,并不是上面把一笔钱给你让你干什么你就去干什么,而是居委会用项目制的方式向基金会申请钱,我觉得挺有意思,帮他们评估,评估挺累的,很大,总共30多个社区。跑了大概一个星期,把所有社区居委会全部都听了一遍,我的一个总的感觉就是换汤不换药,为什么?因为做的所有的事情跟原来没有任何差别,居委会申请项目的过程我们去问了,你怎么去申请的?很多都是居委会的书记或主任两个人把原来他们要做的事情全部都重新写成一个计划书,递交给了街道。他们有一个规则,5000块钱以上的项目就要有专家来评审,5000块钱以下的项目需要年审。一般居委会都要花2万块钱,比较耿直的就直接写一个项目里,就会被否掉,还有社区比较聪明,把2万块钱分成4个5000块钱以下的,就免审。第二年他们相互学习,都绕过评审的阶段。整个评估过程中我自己感觉第一他们做的事情没有任何变化,还是以往的事情。第二是居民在哪儿,你不是让我评估自治基金,最后没有区别,发钱的只是变成的另外一个部门。

所以我建议他们在申请的过程中至少要体现出居民在其中的参与或者至少居民的代表在其中参与的过程你能够做一下,他们觉得还挺好的,因为是自治基金。

我就讲这么多。谢谢大家!

点评阶段

主持人李凡:下面两个评论,第一个请郑磊。

郑磊(浙江大学)各位老师、各位朋友下午好,我在公共预算的团体里面可能是一个新面孔,我来自浙江大学,我叫郑磊,我做法学的,专业是宪法、行政法,因为关注人大监督这一块,所以有很多向大家学习的地方。

我用5分钟的时间来简单谈一些学习的体会。既然做人大监督,主要谈谈今天谈到的感受,包括参与预算和人大监督的关系。

早上陈主任讲了温岭的改革有一个很大的意义,就是通过参与预算推动人大改革乃至撬动整个经济体制改革。蔡老师和李辉刚才都提到了一个担忧,是不是半截子工程,能不能真正的实现预算的改革。

我觉得是改革空间和重点或者阶段性任务的问题,早上韦老师讲跟美国的进步时代非常像,跟德国的19世纪下半叶和20世纪的时候也有很多的相似性。两个问题上很相似,一方面是我们面对一个强有力的领导如何把立宪主义的原理结合起来。还有一个是在制权的层面上,最需要驾驭的权力,最需要团结的或者最需要增强的权力是什么,在这样的意义上我们可以看到基本上在近现代的国家都有一个过程,议会权力和司法权力联合绞杀或者联合制约王权为代表的行政权力的这么一个过程。在这个过程中可以看到公众参与监督的过程中,对于预算的控制有一个可以相互团结的力量,或者说也有非常大的需求的力量,那就是人大监督的问题。不仅他们在权力属性上很像,都是对行政预算的监督,另外他们在现实的权力格局中的实力地位也会非常的接近。

对于人大监督这一块的撬动恰好是在当下,它有一定有利的因素。这个一定有利的因素是什么?我们官方的表述叫做2010年形成中国特色社会主义法治体系,那就意味着在立法这一块职能的完成,不再像过去大规模立法时代那样有非常非常多的立法工具要做,这个时候他有时间,也在现实权力架构的空间中有这样的力量去拓展一些或者激活一些原来属于他的权力,我们可以看到监督权这一块扩展的是最好的,而且不同的形式又是不一样的。财政监督也在这个里面。

这次四中全会的报告虽然对预算提的不多,但是可以在宏观上看到有这样一个契机。虽然仍然会强调党的领导,但是在强调党的领导的时候有一个微妙的解读,对于尊重权力属性加强党的领导。

比如说这次对立法对于人大的工作,说加强党对立法工作的领导,跟以前对比是明显加强的,而在行政和司法上用的是保证,用的是支持,用的是重大改革有法有据等等。我们可以感觉到尊重权力属性意义上加强党的领导,或者说我们甚至可以把它往一个什么方向努力,可能这个线索非常的微弱,但是有这样的线索,怎么样实现党的领导第一实现机关的转换。我们过去更多的琅琅上口的是党和政府,什么时候把它改成更顺口的是党和人大常委会,在这样的情况下激活人大的监督或者激活人大的预算监督以及公众联动的参与监督,这个可能是一个宏观背景的非常微弱的信号。

第二个跟大家聊一聊参与预算过程中宪法依据的问题,这个宪法依据既是我们战略上合法性的依据,也可能是在策略上。比如说张可提到接下来的重点是宣传,在宣传的过程中,在培训的过程中,这方面可能也是很重要的一块内容。比如刚才蔡老师也提到了怎么会变成民主GDP形式主义的现象,在换汤不换药的情况下,把它注入一些宪法的内涵,可能是有这方面的作用。

涉及到哪些?比如说在第二条讲人民代表大会的时候,讲民主形式的时候讲到两个层面,第三款讲到通过各种形式人民管理国家事务,管理经济社会事务的内容,35条政治自由等六大自由,这个是事关预算改革进一步推动空间的问题。还涉及到41条批评建议的权利。还涉及到大量职权的问题,讲到全国人大在62和第10款讲到审查和批准的权力,部分调整的权力是在67条在人大常委会第5项的时候提到。在国务院的职权时讲到执行和编制,在讲地方人大的时候同样应用到了审查和批准等等方面。这是我想讲的第二点。

第三小点是听到各位讨论的过程中有一个问题不知道怎么处理,首先我们的战略在推进参与预算过程中是小步推进的,在现有的政策空间内进行小步推进,但是又怎么避免。早上也提到了常常是需要等待或者遇到一位合适的领导、合适的人选,但是领导换了可能会变另外一种情形。进三步和退一步预期之间矛盾关系应该怎么处理,这可能是一个非常值得关注的问题。

第四,适度的制度化。所谓适度的制度化是我们现在的推进远远没有到制度化的层面或者这样一个成熟的时机,但是一些行使机制上技术上的问题,首先是地方立法的层面进行制度化,这个可能是对成果的稳固,对我刚才讲的随着领导的调换进三步退一步的这种现象可能是很有效的一种积累和遏制。

当下恰恰是有一个契机,就是立法法一定要修改,里面有一个很重要的条款,三中全会、四中全会里面都提了,也是张德江委员长非常力推的,现在正在扩大加大试点。我们知道中国的法从广义上来讲是到市一级的,但不是所有的市,现在只有49个市,较大的市,现在要把市扩大到282个市。意味着从制度化的角度来讲,可以把一些地方成熟的经验和做法上升为中国法律的范畴内,依法治国的依据,而不是依法治国对象范畴里面的范围可能性大大增加了。同时我们也要看到一个不利的因素,因为在立法法上写的可以在较大的市层面立的东西层面是有限的,怎么在三个有限的层面,比如城市管理、环境保障等等方面,一方面通过一定的途径拓展它们的范围,另外一方面怎么把相关领域的预算结合到里面去。这个可能是我们需要运用的契机,我想交流的就是这些,谢谢!

主持人李凡:现在请周梅燕讲。

周梅燕(原上海市人大调研员):下午五位老师的发言都很精彩、很丰富,谈不上评论,也是谈一谈我自己的一点感想。

我个人觉得五位老师发言当中有两位老师的发言正好是比较对应的。蔡霞老师您的发言虽然谈的是政党的执政问题以及执政的方式会影响到执政的效率或者后果,会影响到预算改革的有效性。我觉得这是从预算政治性的这么一个视角来看我们的这样一项改革。非常巧的是徐曙娜老师,你的发言虽然是在谈预算法和人大监督之间的关系,预算法的修改虽然有很多政治性的内容,包括预算的公开、预算的规范,全口径的预算,包括预算法定,好像又是从预算技术性的角度更多的来谈我们的预算改革。

这两个老师的发言给我的一个非常大的启发,也就是说我们预算的改革非常的需要技术性的改革,这个技术性的改革实际上有很多制度性的内容,有很多借鉴现代国家治理的内容,这些好的治理方式要拿到我们现在的国家治理当中来。

技术性的这些改革如果没有政治的,蔡霞老师的发言给我一个非常清晰的解读,解决我们整个国家的宪政框架如果没有确立的话,这个技术改革能够走多远,或者说它能不能真正得到所想要的制度的效应。这是一个问题,我也希望两位老师对这个问题有一个回应。

如果政治性的改革没有技术性的改革来做支撑,恐怕也只是在纸上谈兵,甚至改革也是无源之水,也是没有办法去实施的。但是有些制度的安排,我们说的非常简单,我们今天谈的预算制度改革看似简单,实际上非常复杂。无论从社会还是到国家,从政府还是到人大,甚至到我们每一个个人,你每天都在跟这些预算打交道。你的制度安排即使有了,政策性的技术性的,哪怕制度摆在那,就像一个剧本在那,演员连演都没演或者只是演一下,根本没有打算把它做实的,这样一个状况恐怕也是我们改革所要面对的。

徐斯俭老师今天您的顺德跟温岭的比较我觉得也是很有意思的,当然您有两个维度,确立了一个分析的框架。也就是从权力机关这一块的赋权怎么样让老百姓对于他选出来的这么一个代表机构,这么一个代表的联合体,他们在审查预算或者行使权力当中让我们知道他们做了什么。这恐怕是我们把人大跟参与式预算能够放到一个框架里面去的一个分析的角度。

还有一个您谈的主要是社会跟国家的互动当中,简而言之就是社会性,社会,包括公众,如何能够参与到预算的整个过程当中。从两个案例来说我觉得选的也是很好的,但是我个人有一点点小小的疑问,顺德跟温岭比恐怕比的只是温岭的一个部分,并不是温岭模式的全部。

今天非常高兴听到了很多地方的参与式预算案例,包括麦子店的,包括云南盐津的,也包括还有很多正在实验的,哈尔滨的实验。这些参与式预算更多的是在政府主导,甚至是在党委主导状态下所做的预算编制阶段的参与。这个参与更多的是从项目来着手,但是项目的选择和参与人的选择,这个问题就回到了温岭的泽国模式,不是新河模式。

温岭实际上参与式预算更多的主导它的开始,它还不是单单是人大主导的。它的最开始是党委宣传部做的民主恳谈,恳谈到后来发现对钱的分配,对钱怎么花他们更感兴趣,然后逐渐的由党委主导的花钱的角度慢慢的介入到人大,之后是划分为两支。一支还是在走民主恳谈,温岭人大虽然叫参与式预算,但我一直觉得他们的人大参与式预算是不能这被叫的。温岭人大后边是对预算在人大当中的民主性,也就是说,给代表更多的时间、更多的机会去讨论预算。今天徐曙娜老师谈到人大审预算更多的是看部门预算,温岭是十几个代表团,每个代表团审一个部门预算,他是为了把预算审的更多,审的更透。因为那么大一堆的预算,那么多的会议,这么多的代表,我们实际上人大制度现在的设置,无论从它的运作模式,从代表的名额是不让你审的,你怎么审,那么多的人,又是兼职代表。开2、3天的会,不可能的。所以我觉得温岭他们的智慧从人大的角度看,也就是说你如果不像他这样分代表团来审的话部门预算没法来审,但闵行没有这么做。如果比较,我觉得温岭人大的模式跟闵行比较更有价值一些。

理想模式我是非常赞同的,但这个理想模式从预算的过程来看,一个是觉得政府是预算编制方面的参与。回到前面几个案例,我们的五级政权基层政权乡镇和县、区上下线都是一样的,不具备地方自治的特色。如果我们有自治的政权存在的话,一旦参与式预算通过了讨论、通过了协商,甚至通过了表决,我一直有一个疑问,如果到了人大,人大还能不能动它。代表大会最后在表决的时候能不能否他这个项目。当时在泽国这个模式当中我们是一直在讨论,当年的陈老师新河的模式是避免这个问题,把那个参与式预算放到了人大,接到政府预算草案以后放到初步审查的阶段。初步审查的结果,他就会把这个结果反馈给政府,政府在最后递交人大的文件当中做相应的修改或者调整。如果修改或者调查还有问题,代表可以在代表大会当中行使他的预算修正权。当然预算修正这个问题又是一个曾经纠结了很长时间讨论的问题,2008年那次蔡老师组织的公共预算国际研讨会上,全国人大就有两位老领导问,预算修正案的法律依据在哪里,这又是一个要讨论的问题。曾经寄希望于《预算法》放进去,现在还是没有放进去,这是代表法或组织法要解决的问题。

我对卢剑峰老师和李辉老师的评论,你们一个是从预算民主的角度来谈预算改革,另外李辉老师是从预算的监督与反腐败联系起来看。

卢老师的四个制度当中预算的公开、预算的参与、预算的听证、预算的监督确实都跟我们的预算民主有很大的关系,但是预算的监督这一块你说它制度有没有,我觉得制度都有的,只是我们的制度没有落实。预算参与、公开、听证这三块我倒觉得它本身就是目前我们预算监督的内涵。

这四个制度当中最关键的还是预算监督,我们要能有效的监督,和预算的公开分不开。当然我们还经常提到公开不等于透明,你看我们现在很多部委放上去的公开的东西,包括现在人大拿到的预算文件,按照《预算法》所公开的徐老师这样的专家恐怕您到第一线去看也看不清楚。你一定要看懂部门预算,这确实是一个诀窍,当然我们也在培训当中教代表怎么来看预算,怎么来审预算。就像闵行人大当年第一次堆起来的文件代表都没时间看,即使看也不知道从哪里看起,确实是个问题。公开了,代表有没有看懂的能力,还有公开也不一定透明,就像您说的有很多的其他,所有的公共预算里面都有一个其它,其它到底是什么,可能政府为了自己更方便,他也有他的苦衷,但我认为公开还是在预算监督范围内。

预算的参与,参与也应该是民主,参与对于预算监督我们可以做一个体制外的参与。政府这个阶段的参与也可以在人大这个阶段参与,但是这个参与恐怕有更多的含义,目前我们做的参与式预算更多是在预算批准前的参与。

预算的听证,据我所知闵行听证之前政府的财政部门已经举行过预算听证,最早是2006年焦作市的财政局曾经搞过公共预算听证,他这个听证也是财政把他的预算在编制当中做的更好一些。我个人认为真正意义上的预算听证应该在人大听证,将来听证的手段一旦我们的人大制度能够健全,在人大的审议的预算当中,预算委员会也好,预算小组也好,更多的是用听证这个模式来审预算。闵行后来不仅仅在初审当中用听证,常委会也是一个听证,所以预算听证恐怕我们也得界定一下。这是卢老师关于预算民主制度安排当中对我的启发。

李辉老师谈到的个人腐败、制度腐败跟预算监督有关系。我们一直在讲监督,广义的监督就包括了社会的监督,媒体的监督,还包括权力机关的监督。我认为狭义的预算监督就是在预算批准以后预算执行当中这一段的监督,当然也包括了预算调整这一块的审查批准都属于预算执行过程当中的,这个要作为一个预算监督。

李辉老师谈到了预算的改革和我们目前制度性的腐败是不是有必然的联系,我觉得是一个很好的课题,也是值得以后可以继续研究的。

这是我个人今天听了五位专家老师发言的感想,谢谢大家!


专题三 预算改革的未来展望

主持人王成栋:我们进入最后一个阶段,扶松茂教授是大名鼎鼎的浦新祖教授的同事和继任者,是复旦大学选举人大制度研究中心主任,他对咱们这次会议给予了非常大的支持。按照会议议程,对于参与式预算未来的发展做一个展望,大家欢迎!

扶松茂:谈不上展望,因为我们也在关注《预算法》到底执行到什么程度,要看1月份国务院出台的预算管理条例。按照我们93年《预算法》的出台或94年的条例来算,政府怎么执行是很难说清的。新的《预算法》实际上为预算监督提供了不少支撑,但总体上我的一个感觉或者一个判断并不会有太大的起色。我们首先可以看到现在预算是公开的,公开以后越来越规范,但透明度不一定变得明显。特别是有一个方面,这让我想到了2006年的《监督法》,《监督法》出来以后到现在没有太大的监督效果。为什么?因为它其中非常明显的列举了有几个重大的事项是可以监督的,重大人事、重大构成、重大的资金使用、重大的社会问题,这些规定出来之后一下子把人大自己的手脚束缚住了,人大想去监督,问一下书记或者问一下区长说这个问题人大想讨论讨论,书记说这不是重大问题你们不需要讨论。所以很多以前政府建的楼都是十几个亿的,没有一个地方人大是通过这个楼预算的,因为在书记看来这不是重大问题,就是建一个楼。所以《监督法》出来以后没有什么效果。

对照《预算法》出来以后也是有这个问题,《预算法》列了八项,人大怎么监督预算,这八项内容虽然管理条例还没有出来,但已经把人大监督的门关的很小了。

一个是上一年度的执行情况要监督,预算安排是否符合本法规定,预算安排是否贯彻了国家的政策或者方针,重点支出和重大投资项目预算安排是否妥当,预算是否完整,对下级转移支付是否规范,债务是否合法合理,与预算相关的重大事务说明是否清楚。与预算相关重要事项的说明是否清楚,所以这八项内容出来以后对人大预算的监督并不抱有很高的预期。真的要按《预算法》来做,我们人大根本没有这个力量。

人大在这之外说有些东西还搞不清楚,政府和书记完全可以说,你看我们《预算法》出来了,你就根据这八项来监督。很多老师通过预算来推动中国民主,我没有这个期盼,而且我不觉得这是一个合适的途径。

大家非常期待但没有解决的是央地的事权划分,钱是不是需要地方配套,但是哪些事情是中央的,《预算法》里没有。预算其实是贴着标签的,政府公共服务,现在公共服务搞不清楚哪个是中央的,哪个是地方的,有很多时候预算的监督就会落空。

上午老师讲过预算的法定化,首先是它的程序,我们刚性的程序是没有的。预算决算根据没有纳入到监督里面,到目前为止我没有看到哪一个官员或者哪一级政府预算决算产生非常大的差异我警告或者通报什么的,没有一例,预算监督的再好,参与的再好,决算没有人去看的话也是白废。新的预算法规定的政府的调整是要依照法定程序,如果法定程序还是简单的人大过过,那是没有太大意思的。我们有监督根本没有纠责的机制,真正对违反预算或者违反《预算法》要有一些直接的或者非常严格的惩处,实际上是没有的,即使有可能也是行政性的解决。

预算监督最大的问题还是蔡霞老师讲到的谁管钱的问题,党管钱,人民群众不知道怎么办,这种情况下预算的监督并不是太乐观。要落实推动的话,上午韦森也讲到了要成立一个预算委员会。10月份《预算法》出来之后,我们也写了一篇报告,建议成立两个机构。一个是财政工作委员会应该把它实体化,不是说我们现在是一个虚的,而且没有决定权的。美国在参众两院都有财经工作小组,它是有实质性的。还有预算小组,你这个东西能不能进入是有决定性的,我们现在这套机制是没有的。

以前大家也一直在讲把审计、纪委,包括监察放进来,但现在是很难的。我们建议在人大还要专门建立一个审计监督委员会,跟预算、财政委员会是分开的。一定要注意一下,美国的预算监督不是仅仅是国会几个委员会,非常关键的是他的审计总署,是全程跟踪的,做预算的时候审计就介入了,每一步都会全程的介入,能够有比较好的把控。

我们也在积极呼吁,陈主任他们在做的就是辩论,现在在乡镇在做。预算要有公开的辩论机制,如果没有这种辩论机制,人大的监督仍然是落后的,老百姓是不知道的。这个辩论我们在上海市有几个区县的人大常委会里实际上已经有了,只不过不公开,上海市人大现在准备在做。这个辩论机制有几个好处,首先是通过辩论会把可能性变得最小,大家都知道你到底是维护自己的,还是维护某一个集团的利益。

在上海我们看到了所谓的民主协商,实际上预算监督只不过是党、政府和人大关系之中的一个环节,在这个环节里面有一些做法是比较有价值的。闵行在做预算,特别是政府重大预算提交到人大之前,人大常委会的党组会跟政府工作的政府党组,实际上就是人大常委会的主任和区长碰头,党组先把这个东西沟通一下。

因为大盘子还没有定之前先沟通一下,从而人大也知道你到底要做什么事,这个钱到底怎么安排,政府也向人大交底,说的清楚一点,最后在预算审议或监督过程当中大家相对做到心中有数。现在基本上是你拿过来之前我一点不知道。这个做法在上海市一级的层面不是针对预算,是针对重大项目、重大问题是也有政治协商的,但我们不是要协商,它要有一个汇报机制。这个机制在我看来,这是中国现在政权得以维系的一个很重要的补救的措施。如果遇到重大问题,在人大审议,有重大分歧,人大常委会委员有重大分歧,达不成一致意见怎么办?由人大党组把这个重大问题提交给同级党委,由党委对这个有重大分歧的问题做出决定。做出决定之后,再由党委给人大党组拿回来,再由人大常委会讨论。上海市也已经运行很多年了,这个机制对预算监督来说也是有参照价值的。这是一个协调的内部的运转机制,过程中对人大作用的发挥还是有一些帮助的。

主持人王成栋:下面我想借着我的主持的权利行使一些特权。今天一天讲到闵行公共预算改革特征的时候,我总感觉蔡定剑在看着我,我觉得我开始的那种介绍是不到位的,我希望大家看看这本书,叫《追问政府的钱袋子(中国公共预算改革的理论与实践)》。这本书比较完整的、系统的、全面的反映了闵行改革的动因、进程,取得的成果以及存在的问题。这里面有一篇蔡定剑在逝世前的最后一篇作品,对于闵行的公共预算改革的指导思想和过程的一个介绍,比较客观。

我上午讲到五个特征,实际上应该有六个特征。我讲到一个是党的领导、人大主导、政府执行、公众参与、专家互助、协同推进,六个特征里最核心的应该是人大主导。顾宏平在第二章人大主导里讲到浅谈地方人大监督能力建设的时候,他讲的是党的支持,就是说党是支持他是主导的,这里面应该找到依据。

在这六个方面我觉得它是一种权力机构,下面更重要的是蔡定剑提到的法治公开透明民主的公共预算,是从预算的编制到审查监督、批准的全方位的,从几年的情况来看已经形成了一种制度安排,形成了一种惯性,相对于其他地方来说它是全方位的和大踏步的前进的。包括这里面的公众参与,他把公众参与里头的听证与政府启动的论证是分开的,我觉得是很好的。我希望大家看这本书,再看其他的材料,再来对应闵行的实践做一个比较全的客观的判断。

从闵行的情况来说有六个方面,一个是要进一步的细化区委常委会公共财政预算编制的基本原则,现在闵行是走到另外一步了,由政府来细化这个原则。二是人大常委会应当以区发展计划及部门绩效评价体系,根据这两个依据制定具体的年度预算指南。三是人大常委会组织的预算听证上,预算工委或者是财经委在初审的时候,在整个预算案中随机选出一些议题或者项目,组织专题听证会。我为什么强调随机选出,那就是体现人大自身的意志,而不是更多的是行政的意志。常委或各专门委员会也可根据社会关注度较高,影响社会或者公众切身利益的议题或者项目进行听证,这样做可以有效的将对政府的整体控制和对政府部门预算,包括预算单位的控制结合起来。四是由项目绩效评估向部门绩效评估推进,这个难度很大,从闵行的实践来看有基础了。五是加大人大预算工委的组织职能及能力建设,建立与政府财政部门相衔接又相对独立的数据库和预算信息系统,同时赋予其独立的预算信息的调取权。六是进一步完善区财政部门对预算及预算项目的论证会机制及公民参与论证会的程序安排,加强预算部门、预算单位与财政部门的协商沟通机制。

我也觉得闵行的公众参与无论是在论证会还是在听证会当中,公民的意见是起了很大作用的。我是专门有两年参加的它的论证会,这里面非常重要的是你的论证会的效果究竟最后对于政府的预算起到什么作用,是关键。如果仅仅是参考就没太多的意义,但是从闵行的情况来看,我很高兴无论是论证会还是听证会上,被否定的项目最后基本上都是被政府所接受的。这里面就是人大的意志起到了主导和积极的作用。

自由讨论

李凡:我们安排最后环节的讨论就是在想下一步怎么搞。从我早上讲的三点,一个是预算公开,预算公开因为现在中央各种各样的规定,包括《预算法》修改通过之后,现在看来预算公开压力很大,各地地方政府都必须得做了,当然有的可能快一点,有的慢一点,有的公开的好一点,有的还需要隐瞒一点。但不管怎么样,预算公开这个事情会往下走。这个走某种意义上讲,由于中央政府的政策已经定了,这个就很有可能基本上成为政府内部的事。中央规定广东省公开不公开,广东省说我肯定要公开了,这个就好办了,我们社会当然可以给点压力,但是它会逐级往下。再往下市一级、县一级可能动作会慢一点,但这个事逐渐变成政府内部的事,政府内部形成的压力大,必须得做。

第二个工作是人大审议预算的程序。从各地来说会比较难,我们从温岭这10年的经验来看,还是从中国预算改革整个发展来看,人大审议预算比较难。中央比较难,至少你得增加一个礼拜的会议,省级也比较难。地方难在哪儿?既然人大要审就是要多开会,而且要建立程序。我们国家这么多年来人大哪有审议过预算的,让他审议,我估计会非常难。就是拿到县乡两级也非常难。

温岭改革嚷嚷了半天全国各地没有学的,不是不想学,主要是难度。要增加人代会的会期,每增加一天还要给代表点钱,所以我觉得社会公众参与可能比较容易的就是我讲的第三个即参与式预算。咱们别讲温岭的,温岭刚才讲比较难,麦子店的就比较容易,拿200万大家讨论分就行了。这个相对来讲比较容易,给点钱就可以讨论一下,某种程度来讲,从难易程度来看,参与式预算像麦子店这样的相对会容易一点,因为也不需要动用人大,拿一点钱,社会上本来就有那么一些居民小组、参与小组,把他们动员起来大家讨论讨论相对容易一点。这个有可能比较容易做,也可能比较容易推开一点。

在这一点上来讲,从民间、公民社会,包括讲协商民主、公众参与,公众参与集中在参与式预算上可能还有一个依托,还比较容易做一点。当然还有大一点的,像徐曙娜他们的那个,是国家级的。从公民社会参与的角度来讲,介入到参与式预算可能相对容易一点。

蔡霞:我接着李凡老师说的情况把麦子店说一下。我很赞成李凡老师说的话,在社区搞参与式预算还是相对容易做的。为什么这样说?我想先说政权层面的预算、审议和监督,人大那个是有相关的复杂性的,但是到了社区是没有的。

我先做一个介绍,而且麦子店的预算绝不是开个会讨论讨论就行了,而是他是全过程的参与。征求项目是从基层来的,到最后形成项目提到会上的时候,街道办事处拿出200万来,200万的资金打了个保险系数是160万拿出来用,还有40万做余地的,控制在160万,这样不会超过200万。五个社区,每个社区提出你认为要动用这160万资金来办的项目,把所有项目都提出来,这个过程参与式预算是政府在里面不决定这个钱用在哪里,完全五个社区的居民自己把项目报上来,自己匹配去,最后大家表决通过。匹配的过程就是预算参与的审议过程。

这个审议是怎么审议的?首先这个项目的题目是什么,为什么要提出这个项目,完全都是用PPT展演给你看的。他需要用多少钱,这个钱用在哪些方面。比如一根电线需要花多少钱,一根电线杆要花多少钱,成本核算都在里面。审议的时候不仅仅是这个项目要不要用钱,而是用的根据是什么,要花掉多少钱,最后大家审议哪个项目该用,哪个项目不该用,哪个项目第一位,哪个项目最后。最后的结果是120多万办了10个项目,这10个项目按照街道办的主任的说法,她散会后一进门很高兴的说过去100万办一个项目,还不见得买居民一个好,总认为我有猫腻,没想到今天120万办了10个项目,他们提出的急需办的项目其实也是街道办政府已经在考察当中,他们不提我们也要办的事情,正好他们提了,政府和社区居民想到一起去了。效果对于政府来讲是非常好的,省钱了,事情也办了,对于居民来讲,他充分的感觉到项目是我提的,审议是我审的,最后结果是按照我们大家共同意见去办的。主体完全能体现出来。

等到会议一结束以后,接着是政府办的职能部门和社区这些项目小组结合起来,社区项目小组提出来,政府职能办必须协助他们去执行,挖个坑也好,招标工程队也好,光靠社区居民是做不了的,所以政府职能部门必须参与到里面。政府职能办要配一个组长共同保证完成这个项目。这个项目3月底4月初定的,半年以后9月份把所有居民,包括各方代表召集起来10个项目去检查,中间的进度检查,完成到什么程度。当时就提出来你要在什么时候完成,完成的进度如何。在这个过程当中你还存在什么问题,什么矛盾需要提出来的,你现在做的这个事情的质量如何。到了2013年底这10个项目进行完全的验收,由项目组的组长再来汇报。所有的结束以后所有代表去现场看过,看你们项目的质量,也就相当于决算的过程。所以我们实际上是做了一个封闭的轨道,因为我们花了3年的时间才把这个轨道完成。这个参与不仅仅是开会讲钱怎么花,钱要花到哪里去,而是钱的过程怎么花,花到哪里去。麦子店实际上已经做成了一个环。

领导人的意图改变了,他的意图就改变,领导人换了他就改变,为什么讲这个话,还是麦子店。麦子店的做法,在2013年罗伯特议事规则,因为引起了北京市电视台的注意,他们当时来了一个新闻报道的采访,一下子就引起上面的高度关注,结果这个东西就变成了区里政绩的一个抓手。区政府非常的重视,不光是政府重视,同级干部当中也有眼红的,这是我个人看的。

到了今年的年初,春节一过后,把老的书记调走了。来了新书记,借了麦子店的政绩,现在把麦子店政绩算在新书记的头上,来了以后接着就改变这种做法。今年拿出100万来,五个社区居委会,每个社区居民委员会20万,这20万由居民委员会的主任说了算,你觉得这个社区居委会当中要做什么事情你就拿20万去花。所以三年做下来的东西,换个领导他可以一风吹,搞得下面的居民代表很有意见,但是没有办法,新书记来了。所以我们讲党的领导下,成也萧何,败也萧何,所以我上午讲我拒绝到麦子店去。他们知道我们参与了几年,新书记来了以后要我去,你说我能去吗。

为什么我今天上午反复强调领导的概念和我们讲治理的概念,如果理念上不明确,预算的改革要想推进是非常非常困难的,因为首先遇到的就是政治障碍。这是我想说的一个问题。

第二我想回应一下周老师提的问题。其实周老师您提的问题非常重要,我在听徐曙娜老师在讲的时候给我很大的启发,我很顾虑的是这是她的知识产权,我希望能给我一份。其实政治理念的突破要正面去攻它比较难,但是像徐曙娜老师提的这些技术操作性的东西,我们可以通过技术性操作化解它,这样政治阻挡再也阻挡不住,门必须打开。到那个时候台面上都过不去,实际上徐曙娜老师的那个东西给我们提供了一个非常好的路径。我觉得周老师很厉害,一下就把关键和要害抓在了手里面。当然徐老师讲的操作和技术层面到一定程度的时候,如果没有总体框架的松动和理念的变革你也走不远,确实如此。这个方面还需要我们大家共同去努力。

王成栋:我也补充一下,闵行早期,包括孙潮不接受采访,我们课题组也不接受采访,先做起来,做完一年以后有一点成绩了,有人知道了,有记者来了,才开始接受采访。

蔡霞:还有一个问题,人大常委会的主任现在变成了人大的领导官员,其实人大不应该是一个层级式的领导。

周梅燕:人大系统的干部对这个非常反感。最简单的一点,经常我们会有这样一个误解,就是常委会经常把代表作为他的下属,他管理的对象,甚至我们很多的地方人大搞代表的考核。所以我一直在讲,我跟我们的领导也说,别搞错了,你们搞颠倒了,代表才是真正的权力机关的成员,常委会哪怕你的主任你也就是里面的一票,不存在领导。因为常委会只是代表大会闭会期间受代表大会的授权代行使他的部分权力,还不是全部的权力,你的权力就来自于代表大会。这方面我们还有很多的路要走。

关键的问题如果政治的架构不松动,很多改革,哪怕是参与式预算,大家刚才说到的很容易的很简单的也会因为政治的某种的变化,不管处于什么的变化,做什么也好,马上就会走味,甚至成了人家的功劳。所以我在想我们现在在推的时候,预算改革难的也要走,容易的更要推,推着推着也许会促进这个社会的进步,促进政治的发展。我们好像看不到后面的发展到底会怎么样,到底会不会动,会不会有缝隙,但是你还得去推,你不推他不会开。

扶松茂:关于预算的监督,我一直也在讲这个,特别是有很多说通过预算来推动中国的民主政治,实际上天花板就是蔡老师讲的,结构不动的话很难。

在西方对于预算是有纠责的文件,我们把预算审议看成是分钱的过程。西方的议会最后的决算就是拿你的预算来看的。责任政府的观念没有树立起来的话,这个机制没有树立起来的话,预算再怎么做,再怎么公开透明,都很难发挥它的实际性的作用。

张可他们在下面做的是非常有效的,这是一个很重要的过程,但是因为在中国预算不是绝对性的,在中国这一块人大还是不敢去碰的。西方政府运转是完全靠预算来支撑、维护和监督的,中国到目前为止是靠编制的,预算是跟着编制配的。包括蔡霞老师讲的机构随便设,这个预算就没底了。我一直也在呼吁什么时候人大能够把编制管一管,目前我了解的是上海某区主动的把他的编制的情况向人大常委会汇报了一下。中国预算编制才是党执政配置资源的最直接的方式,这跟西方有很大的差距。

邱家军:你说的主动不是主动的,人大常委会杨浦区的主任原来是准备要到杨浦区做书记的,结果书记没给,区长也没给,就给了个主任。他的权力还是非常大的,说话比较硬,他就要回来了。

周梅燕:编制的问题据我所知设置的那么多小组是虚的,是不需要编制的。

扶松茂:我不是说的这个编制,而是整个政府的编制。

周梅燕:编办指的是机构的编制。

扶松茂:因为政府的机构人员都是根据编制,预算是配着编制走的。

周梅燕:那个只是一部分。

蔡霞:现在还有一个临时机构,不是正式编制,但是往往花起钱来就是无底洞。现在全国范围网络安全的网络警察配多少人。这里面的人员、工资、设备,包括探头、监视器之类的钱哪里来,不进财政的盘子,他这个钱从哪里来的。

还有今天早晨说的国企的钱,令计划的公子出事情,中石油拿5000万替他堵两家人家的嘴巴,这个钱哪里来的。所以人大财政预算里面的盘子黑洞多得很,如果改革不把所有的钱都纳入进来的话仍然是没办法的,党的党库是闹不清楚的。现在支出没纳到国库里面开,每年收入党费那么多干什么去了,包括我们讲的政治教育活动当中的各种出版物,出版了以后钱都给了各个党的部门的出版社,钱都会收,他又用到哪里去了。

我们现在的预算改革实际上是在限制政府的权力,但你知道政党的权力是没有限制住的,恰恰党政官员的腐败,政府官员的腐败是一回事。这种反腐败是末梢腐败,从头开始的腐败,党的权力和预算的黑洞这个制度是没有的。我特别同意李辉老师说的,我们对末端的腐败,事件的反腐败和制度上的反腐败,制度腐败和职能腐败是政党变质的很明显的表现,但是没有人来说这个问题。谢谢!

王成栋:中国根本性的核心问题是组织法定没有解决。美国、加拿大、德国这些国家都是首先组织法定,我前几年提出一个命题组织法定是一个法治国家的基础,每一个组织应该怎么设立,应该具备什么权限,最后你是对于法律赋予你的职责负责,而不是对领导负责,这是核心的。

徐斯俭:感谢周老师提的意见,首先我澄清几件事情,我讲的温岭模式主要是新河,您讲的是早期泽国,其实是跟人大无关的一件事情。我后来整理了一下,重新分成四组。

今天参与式预算我认为有四类,一个是在编预算编制过程的参与式预算,还有一种是在预算审查过程,那就是在人大。另外它的目的是选项目的是一种,另外一个目的是审查部门的,又一个2×2。

如果按照这种模式,温岭市一级跟闵行的是同一类,他们是在人大审查阶段去审部门预算,因为他们在同一类所以他们可比。

王成栋:不太一样,闵行是属于区市辖区,温岭是市辖的县。

徐斯俭:你讲的是层级不一样,我讲的是他们的功能是一样的。我参加过一次温岭市的人大的讨论,以我的理解参与的过程不只是人大代表,我去旁听了一个教育的,参与的人是所有校长,还有老师,他们都不是人大代表,但是大家也参与小组讨论。他们很凶,说宪法规定教育预算是百分之多少,答不出来就面面相觑。但是那个是省内的部门预算,当然他是在省内部门预算过程当中让居民参与过来,主要是专家相关单位的参与,是利益相对人,背后参与的人是有组织的有感觉依托的参与。这种预算跟我们讲的在社区里面居民的参与还不一样。

您讲的泽国他是在编制预算的过程当中去选项目,就跟盐津很像,就是一类。新河在人大审查的过程当中他让大家选项目,不是审部门预算。

周梅燕:他是在人大开会前代表。

徐斯俭:实际上人大开会过程当中小组也有。

陈奕敏:人代会之前没有问题,人代会过程也是可以参与的,分代表团讨论公民是可以发言的,讲给人大代表听,等到大会集中的时候你可以提出来,但是大会集中的时候参与者不能发言。代表团的讨论相当于代表听参与者的意见。

徐斯俭:麦子店是属于泽国的那种

李凡:麦子店是比较巴西式的。

徐斯俭:还有一种是顺德这种,是在政府编制预算的过程当中财政局去监督各个部门的,跟人大没关系。我们比较的时候要看是哪一类跟哪一类比的问题。

周梅燕:也就是说从预算的过程还是预算的主导,可以有不同的分法。

徐斯俭:周老师的意思是让我把闵行跟温岭比一比,他们是在同一类里面。不同类之间也可以比,但是你要比什么,比的目的不一样。

陈奕敏:新河跟闵行是同一类。

徐斯俭:他们都是人大的,但是做的事情不一样。新河并不是审部门预算,温岭是审核部门预算。

李凡:泽国跟麦子店一个最大的区别是泽国是政府选好的,你这里头挑,麦子店是没有,一片空白,你们自己点。

徐斯俭:你可以在里面比,这里面比谁比谁好。实际上每一个格子所讲的目的跟价值是不一样的,这个格子应该追求什么价值跟什么目的,就着它的价值和目的来讲好不好。我们讲公众参与你要讲在每一个格子里什么样的民众可以参与,这是有差别的。好比说审查部门预算,一般公民参与这不是最重要的,但是如果你是在左上角的话,那居民参与是非常重要的。所以我们谈参与式预算要把它的类别分清楚再来讨论,我觉得这比较好。

周梅燕:我个人认为参与式预算最适合的是政府的编制阶段。

徐斯俭:这个就是见仁见智,不由我回答了。今天的讨论会实际上各种类别都触及到了,但是什么叫适合,什么叫不适合,取决于他的目的是什么,实际上我们谈论的是不同的目的。我们不说谁对谁错,但是区隔开来讨论会比较容易。

王成栋:我是主张全过程的监督,编制、执行、审查都可以。

周梅燕:编制怎么监督?

王成栋:编制过程当中的监督主要还是参与。

周梅燕:参与不是监督。

王成栋:参与主要是政府、公众。

扶松茂:我们一直说西方的预算监督很厉害,绝不是议会一个人,完全不是这个概念。特别是在地方的层面,美国地方政府发债,美国负责评估的公司或咨询的公司,特别是金融的,在美国会发布各个地方政府的信用等级,对各个地方做预算有非常还的监督效果。如果你的信用等级下来了,你明年发债是没有人买的,所以他是一个系统工程。很重要的是美国的会计协会、律师协会都会对联邦,还有相关州的预算或者决算出报告,以协会的名义。往往在议会的阶段太大的问题没有,就是搞小钱,大的集团,大的利益组织已经全部搞清楚了。我们千万不要仅仅寄希望于找人大监督就可以了,没有社会系统是没有办法的。

翁鸣:选举,包括台湾的中期选举,议员信誉的选举对他的压力是很大的,没有信誉的话根本没有选票。

闭幕总结

扶松茂:我做一个简要的总结。一天听下来我非常高兴,以前像张可他们做的我是听说,没有这么详细的知道,在中国不管是基层民主政治发展还是预算监督,这些实际的行动往往比我们学者写文章更加有效果。包括韦森老师很多学者提到了我们现在更像美国的进步时代,你要搞清楚美国进步时代最大的弊端就是美国大政府的出现。美国进步时代实际上是利益分化,特别典型的就是几次的利益群体对政府施加压力,之后政府就越做越大。

南北战争结束,特别是农民资本家破产,商业资本进入,过程中他们要维护自己的利益,所以向政府施压。第一次出现了农业资本家破产他到华盛顿示威,向政府施压,你必须保护我们,威尔逊出台了农业保护法,就要给农业补贴,所以在美国现在最强的就是农业委员会。我非常不认同中国也是处在进步时代,因为结构完全不同。

美国第一个反垄断法出来后,美国各个社会群体就纷纷而起。各个利益群体在一定阶段确实我们看到是对社会的开放起到很大的作用,这个作用发挥到现在,不仅在美国,在欧洲也带来了明显的弊端。比如2008年以后的危机,就是各个不同的社会群体都向政府施加压力,都向政府诉求,最后带来的危机。当然我们不是说中国没有必要把公民社会培养出来,因为中国的预算监督和公民社会真的不是这么简单的事情。

现在习总书记他们做的事情有点类似于遵义会议的阶段,可能是挽救党的一个时期,反腐败实际上是挽救党的一个时期,所以我们要有一点耐心。对中国的民主发展,包括预算各个方面都要有一点历史的耐心。

非常感谢各位,李老师组织这次会议让大家能够有机会在一起讨论,希望以后有更多的机会能够与大家一起讨论和辩论。

陈奕敏:李老师临时让我做一个总结,我觉得总结是件难事,也是比较费力的事情,谈不上总结,我就说一些学习体会。

今天一天的会议下来,大家的发言都很精彩。因为上午没有讨论环节,所以精彩的场面上午大家没有看到,我发现越接近结束的时候越精彩。

一天的会内容分两个部分,一部分是学术上的研讨,还有一个部分是案例的分析。学术部分刚才扶教授已经总结过了,我主要对案例方面的内容做个简短的小结。

这次会议比较好,会上大家交流了许多各地的案例。徐斯俭教授已经对比过了温岭和顺德的参与式预算,我想对各地参与式预算的类型也做一个归纳。

有这么几种类型。第一个类型,是政府主导下的公众参与与人大的审查监督。正如我上午发言的时候提到,我觉得参与式预算本来的含义应该是社会公众参与政府预算编制,人大的预算审查监督应该是属于人大的履职行为,而不是真正意义上的参与式预算。但是我们今天的讨论其实把两个部分都作为参与式预算。其实我们现在各地都有不同的特点,盐津、顺德、麦子店是属于公众参与为主的,闵行主要是人大的审查工作,温岭是一个复合体,温岭既有公众参与又有人大的审查监督。

第二个类型是参与式预算的层级。各地对参与式预算的探索基本上是在三个层级,一是县一级,二是乡镇,三是社区。县一级主要是闵行跟顺德,乡一级主要是盐津跟麦子店。社会公益金的公开参与是社区层级做的。温岭又是一个复合体,县、乡、村都有。

王成栋:闵行实际上也是延伸到各乡镇,镇的级别比较高,相当于县一级。

陈奕敏:第三个类型是整个预算和项目预算。温岭、闵行都是属于整个预算,其他各地大都是做预算项目选择的。我们看国外的参与式预算,巴西他们基本上都是属于项目选择。温岭泽国镇05年、06年也是做项目选择的,08年以后参照了新河的做法,以全部预算为内容做参与式预算。

第四种类型是政府预算和部门预算。现在各地绝大部分的参与式预算都是政府预算,做部门预的仅仅是温岭。

第五是推动方式,即自上而下与自下而上的推动。这方面各地也不一样,温岭是属于自下而上的,05年开始做的时候,我们都没有向市领导汇报,而是做起来再说,这种自下而上体现的很充分。其他地方都是自上而下,比如说顺德、盐津、闵行等等。

第六个类型是参与的方式,即主动参与和被动参与。现在看各地被动参与比较多,所谓被动参与就是政府邀请,邀请各界人大代表、政协委员和其他各界人士参与协商。顺德是邀请的方式,公众参与可能少一些。4、5号我来北京参加陈剑院长的研讨会,会上,有四五个成都县市区的协商民主案例,他们的参与方式全都是推选,推选代表实际上也是被动参与。我本人是倾向主动参与。美国哥伦比亚大学政治学教授萨托利在《民主新论》里说,自发自愿的参与是真正的最有效的参与,我们温岭民主恳谈十多年的实践的体会与他的这种说法是一致的,我也认为自发自愿的参与是最有效的参与。

参与的效果来看,参与的结果对于政府有软制衡和硬制衡,当然我们希望参与式预算大众的意见能够被政府接受,是有约束力的。不能说政府愿意接受就接受,不愿意接受就不接受,现在大多数还都是软制衡。温岭由于有多年民主恳谈会的基础,所以政府对接受民意还是比较认真的比较务实的,为什么呢?他也考虑到如果大家形成共识的东西,是合理的,不接受的话会引起群众的不满,以后实施的过程中会遇到很大的阻力。但是,这些还是属于软制衡,真正具有刚性的硬制衡应该是人大,至少法律上是这样。人大代表行使预算修正权,这是一种刚性制约,当然这已经不属于参与式预算的范畴了。

不管哪一种类型,我认为现在能够做起来的都是好的。所以我们的研讨会基本上可以得出这样一个共识,尽管各地探索的路径、具体的程序和方法各不相同,不同没有关系,关键是做起来,做比不做好,这个应该有共识,不管哪一种都是值得肯定的。当然,讨论中的分歧也有,分歧主要是对参与式预算的制度性和持续性有不同的看法。比如蔡霞教授她说我们现在的参与式预算是半截子的改革,李辉提出威权体制下参与式预算改革能够走多远的疑虑。这些看法我也赞成,因为在整个政治体制没有改变的情况下,我们做的这些探索确实在制度性、持续性方面是值得怀疑的。就像其他各个方面的改革一样,在政治体制没有实质性改革的情况下,我们所做的各种探索都是局部的,有限的,有可能逆转。

我的不同想法是我们不能够就此削弱对参与式预算改革的价值认同,尽管会有这些问题的存在,但是我觉得探索参与式预算还是有很大的意义。正因为我们现在的体制存在种种的问题和阻力、障碍,那就更值得我们去探索。我的想法就是我们通过渐进式的推进参与式预算的改革来逐渐松动旧的体制,这一点能不能做到,我是有信心的。我们不可以说我们做的这些探索毫无作用,一点作用都没有,我想不会这样。我们做的这些探索可能对体制能够产生一些松动,最终促使它能够有所改变。

我举个例子,2005年当我们温岭市开始探索参与式预算,公开镇政府预算的时候,我们有没有想到现在各级政府预算已经全部公开?当2008年《政府信息公开条例》开始施行的时候,我们是否想到今天从中央到地方的各个部门预算已经全部公开?大家可能想不到。从公开“三公”经费,到现在各级政府预算公开,这是一个逐步的渐进的过程。只要你去推,你不推永远实现不了,你去推就会有明天。

参与式预算改革最大的问题是动力问题,我总觉得动力很小阻力很大。温岭的改革已经十多年了,其他新的地方探索参与式预算有什么动力?动力在哪里?为什么要做参与式预算?这是我们不可回避的问题。

总之,这次研讨会我学到了很多东西,不算总结,我只是谈自己的体会,谢谢各位!

主持人王成栋:谢谢两位的总结,我最后说的话是路在脚下,先动起来,把权力慢慢的关进制度的笼子里头,道路虽然坎坷,但曙光在前,谢谢大家!