《背景与分析第351期》中国民主发展中的协商民主:意义、功能、路径”

作者: 发表时间:2015-5-11 15:41:09

2015年3月28-29日•北京西藏大厦

开幕式

李凡(世界与中国研究所):今天天气非常好,北京难得见到的蓝天,欢迎大家来!我们今天请来了一些全国各地对于协商民主有研究的学者和官员,我们表示欢迎。还有几位远道来的朋友,一位是日本静冈大学的诹访一幸教授,还有一位是日本庆应大学的加茂具树教授,正好要到我们研究所里访问,就欢迎他们和大家一起交流!他们对中国问题也很有研究,也对协商民主非常有兴趣,所以我们一块欢迎!
世界与中国研究所是一个民间组织,这十多年来我们也一直在研究协商民主,我们算这次会议应该是第三次开关于协商民主的会了,大前年开过一次,前年开过一次,去年年底我们开了一个关于中国预算改革的会,今年我们开第三次关于协商民主的会。我们大前年开的时候是十八大刚刚开完,中央提出来了协商民主,赶上这个时候,今年一月份中央三号文件也发了,专门对于协商民主提出了一个指导性的意见。我觉得我们开这个会应该是正好,因为在全国各地也都在推动一些协商民主的具体的做法,可能也遇到了一些问题,所以我们大家来开这个会一起商量协商民主中遇到了什么问题,包括理论问题、路径问题、方法问题等等,怎么解决。所以我们开这个会,邀请各方面的人来谈谈这个方面的问题。
我们会议的题目是“中国民主发展中的协商民主:意义、功能、路径”,所谓的意义就是协商民主在国外也是一个新的东西,是为了补充国外的代议制民主的不足而提出来了一个协商民主。这几年在国外发展得也比较多,特别是在欧美和其他一些第三世界国家发展得比较多,在亚洲也有一些,后来被引入到了中国。引入到中国来,我们的题目叫“中国民主发展中的协商民主”,意思就是说在中国的各种各样的民主发展的方式当中,协商民主是民主发展中的一种,所以它到底在中国的意义是什么?在国外是补充代议制民主的不足,而中国恰恰是代议制民主不够。在这种情况下,协商民主的意义是什么?某种意义上讲,我个人理解,应该是有一部分要有一些代议制的功能,比方说代表一些群众,代表老百姓的一些想法和要求去跟政府进行对话,这就是它某种意义上来补充中国不足的代议制。协商民主在国外很大程度上是围绕社区发展的直接民主的方式,在中国它也应该继续扮演这样的方式。所以我想大概应该是这么一种意义。当然,大家还可以再提。
关于功能,我个人理解,协商民主是社会的一种直接民主,所以在代议制民主的情况下,它是代表社会直接表达自己的利益,参与周边的公共事务。在中国的情况下,我觉得相当大的一部分是通过对话方式缓解国家与社会之间的矛盾。所以我们的会议也请各位谈一下协商民主在缓解社会冲突方面所起到的一些作用。
关于路径,简单来讲,中央的三号文件里提出七种路径,又讲可以探讨社会组织参与协商民主的方式,这样的话等于从中央讲的是八种方式,七种方式比较完整一些,还有一种方式需要探讨。我们这个会也希望大家可以探讨一下社会组织开展协商民主的方式,所以我们请了一些研究社会组织问题的专家来,再探讨其他地方的经验是否具备这样的一种方式,能够探讨一下社会组织在协商民主当中所起到的作用。当然,我觉得还不止这八种方式,还应该有更多的路径。
协商民主应该是谈全方位民主的,比过去只讲基层民主要好。昨天我们也在谈这个事。我记得中国过去谈了很多民主,其中谈的比较多的是基层民主,有的官员就问我们研究所做什么,我说我们研究所研究中国的民主,他眼睛马上就瞪起来了,我说基层民主,他说基层民主可以,民主不行。协商民主现在把我们的民主范围扩大了,七种路径方式中,包括政党路径,政党之间都可以对话,立法可以协商,政协可以协商,这个民主已经是跳出了基层民主的范围,是一个全方位的民主,是从高层到基层全部包括的民主。这种理解上讲,协商民主的范围应该比以前广得多得多。当然在国内知识分子也有一些人不太赞成,表示反对。我觉得协商民主既然给予了这么宽的范围,我们为什么不做,不如我们把这个民主好好利用一下,把它的范围扩大,把内容继续往下发展,可以通过协商民主推动中国的代议制民主,也推动中国的选举民主,其实都是可以的。我觉得这是一个非常好的机会。我们想利用这次机会跟大家探讨一下这个问题。
我个人简单的开幕词就讲到这儿。下面是第一个题目,一些研讨会都要有一些主旨发言,请出一些大腕儿或者大官或者大学者来给大家做一些主旨发言,我们今天请一个不是大官也不是大学者的,但是在地方都管他叫做陈教授,官虽然不大,但是在中国协商民主发展过程中进行了十多年的努力,对于中国的协商民主发展产生了很大作用。我们现在请陈奕敏教授,温岭民主恳谈办公室的主任,我们非常高兴的欢迎陈奕敏先生给大家讲一下。

陈奕敏(温岭民主恳谈工作办公室):各位上午好!谢谢李老师的介绍,“三个大”我都不搭界,同时也谢谢李凡老师经常组织这样的会,让我们能够经常见面,能够在一起交流一些想法,这是一个非常好的事情。我这次为了发言也是蛮拼的,特意写了一张纸的发言提纲。
这次的研讨会,李老师在开之前曾经跟我沟通过,李老师开这个会的出发点就是中央三号文件出了,《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》,这个意见出来以后,他想开一个会,怎么去落实好这个文件,推动协商民主的发展。
看了中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,我总的感觉,现在推进协商民主的春天到了。这个文件也增强了我们推进协商民主的道路自信、理论自信和制度自信,使我们推进协商民主有了“三个自信”。但是我觉得推进协商民主光有这“三个自信”还是不够的,还有其他的因素,我报的发言题目叫《推进协商民主的条件和路径》,其实这个条件说的并不很确切,我认为推进民主应该是没有特定条件的,我讲的条件其实是影响协商民主推进和推进效果的一些因素。
哪些因素会影响协商民主的推进以及推进的效果呢?我简单列了一下,有五个方面,不一定对,可能很肤浅,我谈了以后,各位多批判。
一、政治环境。为什么讲政治环境呢?我刚刚说了,温岭搞民主恳谈,以前我们不敢说我们是协商民主,怕别人说我们是鼓吹西方的民主化。党的十八大以后,这个问题就不存在了。当时我们党内对协商民主确实有不同的认识和看法,所以搞协商民主还是有点阻力和风险的。十八大以后,这个问题基本上解决了,政治环境基本解决了,我说的是“基本解决”,不是全部解决,还有其他一些问题。
二、对协商民主的认识问题。这个认识问题有一些是我们需要拿出来讨论的,我列了这些认识问题,有人把协商民主分为东方协商民主、西方协商民主,或者外国的协商民主、中国的协商民主,我认为这种分法并不恰当。去年的时候,有一位知名学者在某个知名的杂志发了一篇文章,把民主分为西方民主、东方民主,我觉得这种分法不对。民主没有东方民主和西方民主的区别,民主只有先民主化国家和后民主化国家的区分,民主是人类共同的政治文明成果,它没有东西方之分,协商民主也一样,为什么要分东方民主和西方民主呢?如果这样分的话,可能会把我们现在推的协商民主一些非常重要的内涵给挤掉了,中国特色化了。这个可能对我们的协商民主会有所伤害。这是第一个。
第二个是有些人把协商民主等同于政协,协商民主跟政协有没有区别呢?我是觉得有区别。刚才李老师的话讲得很对,说三号文件一下子把协商民主的范围扩大了,这是对协商民主有好处的,我很赞同,但是如果把政协完全等同于协商民主也是有问题的。政协是政治协商,而协商民主是政策协商;政协是精英民主,协商民主是大众民主,二者的参与主体、参与渠道、参与方式不同,协商的程序、方法和过程也不同。今年两会期间新华社有一篇报道,题目叫做《根植中国大地的民主实践——从两会视角观察社会主义协商民主》,它的开篇第一句话说“当协商民主在西方还是一个政治概念的时候,半个多世纪以前它已经扎根于中国社会,而且成为中国的基本政治制度”,他的意思就是,政协就是协商民主,把协商民主完全等同于政协,这个我是不赞同的。
第三种认识是把协商等同于协商民主。协商跟协商民主还是不一样的,协商民主是一种制度,协商是一种方式,不能把方式等同于制度。我上个星期在成都开会,很多人发言我听出来了,就是把协商当成了协商民主。我刚才讲的新华社的报道,不仅把政协的这种讨论称之为协商,把人代会人大代表的审议、讨论都当成是协商民主,甚至把政协、人大代表提议案、提建议都当成是协商民主,这个就把协商民主宽泛了。
如果协商就是协商民主的话,中国几千年的封建王朝,朝堂之上,皇帝和大臣也是协商的,能不协商吗?皇帝大多数时候不是独断的,也是和大臣协商的,这个也是协商民主?照这样说的话,中国协商民主存在了几千年了,早就是协商民主了,何必现在提协商民主呢?还要推进什么呢?因为你几千年来已经有了。所以协商和协商民主是两回事,不能等同。
第四个认识,有人把协商民主等同于座谈会。许多人这么说,温岭也有一些干部,说今天开座谈会,我说不是座谈会,是民主恳谈会,民主恳谈会和座谈会怎么是一样的呢?座谈会是怎么开的,一个人主持,一个一个发言,发言完了以后领导总结大家谈了一些什么。我们的恳谈会是大家对话的,你们社会公众跟领导对话,领导回答你们的问题,大家协商,找出一个大家都能接受的解决问题的方法,这叫共识,这叫协商会,否则你是座谈会,等同了以后,协商民主的特征在哪里呢?
我觉得这四种认识都有问题。
三、党政干部如何对待协商民主。这是很关键的,因为协商民主主要是我们党政干部来做的,他们来具体做,具体操作的人是如何看待协商民主的?这里主要有五个问题:
第一个问题,不重视、不懂。就是在我们温岭也一样,好些干部也不知道、搞不清楚什么是协商民主。在我们单位,有一位同事他曾经追问我,我是一次又一次的跟他讲。
第二个问题,有些领导干部把搞协商民主当成政绩。做协商民主并不是诚心的,有政绩驱动的因素,往往是一哄而起,一哄而起的命运必然是一哄而散,没有持续性。但是不管是什么驱动,只要做起来都是好的,政绩驱动的问题就是做了以后它的成效会打折扣。
第三个问题是形式主义地对待协商民主。因为他为协商而协商,不是为了解决问题而协商,为了做做样子,我开一个协商会,做给老百姓看,做给上级领导看,我协商民主了,是形式主义的对待,不求实效。
第四个问题是用习惯的思维和方式来做协商民主。这个习惯思维是很顽强的,我刚才讲的座谈会就是一种习惯思维,以前我们温岭有一个乡镇开民主恳谈会,邀请我去参加,他怎么开法呢?就是习惯思维,习惯方式。会议主持者说,先请某某人发言,某某人准备,我说这个哪像是恳谈会呢?
第五个问题是有一些协商民主不符合协商民主的理念和核心要求。尽管各地民情、社会经济发展不一样,各地应该有不同的协商民主的方式,百花齐放,但是你也不能偏离和违背协商民主的理念和核心要素,有些地方乡镇的协商民主会看起来就像乡镇的政协会议,编成第几届第几次协商会,乡镇协商会的议题要报市里批准,参与者是层层推选,讨论的最后是表决的方式。这些做法我不赞同,协商民主基本的东西还是不能违背的。
下面,我讲第二个问题,推进协商民主的路径。
协商民主的重点。推进协商民主有三个重点,一是立法协商,二是决策协商,三是社会协商。这三个是重点,当然不同层次,它的重点也不一样,在中央和省一级,我想主要是立法协商和政党协商,县市、乡镇主要是决策协商和社会协商。
构建一个协商的平台。协商平台的构建很重要,我刚才讲协商重点的时候没有讲到政协,是要把政协协商放在这里讲。我不太赞成把政协等同于协商民主,但是我现在看到一个趋势,现在从中央到地方大家都认为政协跟协商民主有关系,有些人说政协就是协商民主。那么我们做工作要顺势而为,要借力,既然你们都觉得政协就是协商民主,那好,我就顺着你们的思路来做,所以我现在有一个新的想法,我们可以把政协做成一个协商的平台。中央三号文件里也明确提了说政协是协商民主的主要机构,是协商民主的机构,是一个平台,我们就按照这个思路来做。那怎么做呢?政协有四个协商,专题协商、对口协商、界别协商、提案协商,这四个协商有什么区别呢?是互相交叉的,把四个协商合并为一个协商就行了,就是专题协商,把这一个协商做好,一年搞几次,这个协商的议题真的能够解决问题,不要放空炮。所以我觉得政协可以把四个专题合并为一个专题,不要议大事,议小事,有针对性,真正解决老百姓的事情。中央可以议大事,下面的县政协、市政协议什么大事,你有什么大事呢?常常下面也提发展战略,你有什么战略,只有中央才有战略,你县市提什么战略,所以你不要议大事情,要议具体的事情。一次会解决一个问题,把这个事情做实了,做得有效。这是我的一个想法。
另一个思路是,如果政协不愿意这样做,那也行,四个协商放着,我们在四个协商之外再搭一个政协的平台,再搞一个协商会。在政协四个协商之外,怎么做呢?政协仅仅是一个协商平台,参与主体不一定是政协委员,要向全社会开放,社会各界、各利益群体和社会公众都可以参加,由政协主持,在政协这个协商平台上政府跟公众对话。通过政协这个平台,让各地把协商民主运转起来。
推进的方法。我是主张用渐进的方式稳步推进,逐步探索,积累经验。因为一哄而起往往是短命的。这两年一下子很火了,现在有些地方(譬如四川省)确实很重视,我去看了以后,觉得我们浙江不如他们,他们确实很重视,感觉到氛围不一样。重视是好事情,但是我是希望重视不要重视一时,这个重视可能是一哄而起,后面就没有持续性。所以我觉得协商民主推进要稳定推进,渐进推进,这是温岭做了15年自己得出的体会,就是渐进,这样的好处就是老百姓的参与意识、参与能力能够在协商民主的实践中逐渐培养和提高。我刚才讲了党政部门一些人的想法,这些观念和理念对协商民主的熟悉程度、接受程度都需要在协商民主的实践中来改变,所以只有通过渐进的方式,我们才能真正提高,解决这些问题。
最后总结一下。我觉得我们搞协商民主也好,其他民主也好,关键是我们社会各界尤其是党政领导同志以及在座的学者,要有民主的自觉,有民主的情怀,要有不含功利的对民主真诚的追求。要做就要做真民主,而不能做假民主,要做真协商而不是假协商。我们各地推进协商民主,要把协商民主的理念灌注进去,把协商民主的核心要素体现出来,只有这样,我们才能够做成真正的协商民主,发挥出协商民主应有的功能,从而推进我们国家协商民主大的发展。

专题一 协商民主:意义、功能、基本框架

发言阶段

陈剑(中国经济体制改革研究会):我对协商民主没有太多研究,只是近年来因为工作关系有所涉及。2010年和2014年分别主持过北京市社科联委托课题--北京协商民主课题研究。也写过几篇论协商民主的文章,2013年6月参与了全国政协组织的协商民主制度的课题调研。参与全国政协组织的课题调研对我触动很大,这次课题调研对十八届三中全会的《决定》关于协商民主的阐述,特别是对协商民主广泛多层制度化的论述是有贡献的。
为参加这次研讨会,我很认真写了一篇文章《基层协商——重在利益表达机制的建立和完善》。基本观点是,基层协商主要是利益协商,利益之间的矛盾是可以通过对话协商来进行的,基层协商可以缓解社会矛盾,具有重要现实意义。要推进基层协商,体现协商民主,就需要搭建对话平台,需要真正体现“民”作主,而不是“官”作主。此外,社会组织如何发挥作用也十分关键。我就围绕上述观点做一个发言。
2015年2月,中共中央下发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以下简称《意见》)。围绕《意见》中所涉及到的基层协商相关问题,我认为推动基层协商,重在利益表达机制的健全和完善,重在制度化建设。
一、基层协商,主要是利益协商
基层协商不同于人们常说的政治协商,而更多的是利益协商。因为大量的矛盾和问题主要集中在基层,所涉及到也几乎是利益问题。因而基层协商,在当下中国有着十分重要的现实意义。
近年来,中国的群体事件持续上升。根据中国社科院社会学所近年主编的《社会蓝皮书》提供的资料,从1993年到2003年,全国每年发生群体性事件的数量从1万起增加到了7.4万起,参与人数也从73万人增加到376万人,呈现明显上升的趋势。2014年群体性事件超过十万起。
对引发群体性事件的事由进行分析可看出,当下中国的大量的群体性事件,矛盾和问题也主要发生在基层。影响群体性事件的主要成因,排列位序在前的主要有:
一是农民的土地占用。随着工业化和城镇化的发展,所需要征用的农村土地持续增加,如何给农民群众合理补偿,并对其未来给予安置,而不是被上楼、被进城,这方面的矛盾一直较为尖锐。
二是城市的房屋拆迁。中国城市化快速发展,一个重要内容是城市自身的改造,这种改造规模之大,人类历史上极为罕见。城市改造,必然涉及城市的房屋拆迁。在维护公共利益的条件下,如何给居民合理的补偿,需要找到平衡点。利益难以平衡,就会引发诸多群体性事件。
三是环境污染 。因环境污染引发的群体性事件数量近年来持续上升。环境污染包括土质污染、水源污染、空气污染和食品污染等等,也包括一些环境工程项目的上马。近年来,一些环境工程项目的上马,由于与市民沟通不够,信息不对称,也引发了一些群体性事件。
四是医疗纠纷。由医患矛盾引发的医疗纠纷,近年来也居高不下。绝大多数的医疗纠纷,实则的是由医疗体制存有缺陷引发,但患者往往将此类问题归于医生的医德,因而引发纠纷。
五是资强劳弱引发和纠纷。资强劳弱引发的纠纷,内容很多,包括不能按期支付工资,缺乏基本的劳动保护条件,超时加班加点而不支付工资,不能给员工上基本的税险,等等。特别是其中拖欠农民工的工资,成为近年来这类性质的群体性事件的重要内容。
此外,政府的公共产品与服务的提供严重不足,政府公权力的滥用等,所导致的纠纷,也呈上升趋势。
对大量群体性事件的性质进行分析,绝大多数的群体性事件,起因是由于利益纠纷引发。 既然抗争动因主要是经济利益而不是政治原因、抗争所反对或诉求的对象或是地方政府官员或是公司企业的老板,因而绝大多数的群体性事件属于人民内部矛盾性质。而属于人民内部矛盾性质的事件,是可以通过协商解决。而协商解决的群体性事件,也都是可控的。也就是说,如果基层协商能够有突破,大量的群体性事件是可以通过对话协商解决的。因而,基层协商民主的推进,会大幅减少中国群体性事件的产生,对中国的和谐稳定具有重要意义。
二、基层协商,重要的是搭建对话平台
既然大量矛盾积聚在基层,很多群体性事件也发生在基层,而要减缓乃至消除矛盾,就需要有一个很好的利益诉求和利益表达的平台,矛盾的当事双方通过协商对话,解决矛盾。基层协商民主,就是要搭建这样一个协商对话的平台,即利益表达机制的建设。通过协商对话,让群众的合理诉求,通过对话协商加以解决。就近年来各地基层协商实践说明,基层协商民主具有旺盛的生命力,如果搭建了良好的制度平台,使基层协商真正能够反映民主的真谛,将会极大推动中国民主政治发展。
《意见》给协商民主下的定义:协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式。这一定义明确了协商民主的领导者是党,协商的主体是人民内部各方面,协商的内容是改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,协商的基本要求是在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,协商的目的是努力形成共识。这是一个关于协商民主的较为科学定义,为发展协商民主提供了基本遵循。
那么,什么是基层协商呢?《意见》对基层协商的范围做了概括。主要包括以下四类:乡镇、街道,行政村、社区,企事业单位和社会组织。就基层协商内容分析,改革和发展稳定重大问题一般不属于基层协商内容,而主要是涉及群众切身利益的实际问题。
现在的问题就产生了,涉及群众切身利益的实际问题,谁与谁协商?与群众切身利益相关的实际问题很多,有的问题涉及公共服务,例如社区的路灯、厕所、体育活动场所的新建; 有的问题涉及到企业,例如环境带来的污染问题,农民工不能按时领取工资等;有的问题产生的责任主体是乡镇政府,例如重大工程项目的上马对周边环境的影响等。因而,如何搭建涉及不同利益的人群与相关责任主体沟通的渠道,就十分重要。
《意见》提出,“要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好解决人民群众的实际困难和问题,及时化解矛盾纠纷,促进社会和谐稳定”。“建立健全基层协商民主建设协调联动机制”,实际就是搭建基层协商的平台或渠道,就是健全基层群众利益表达和利益诉求的机制。
基层协商平台的搭建,是基层协商建设基础环节。通过搭建不同的制度平台,使乡镇和街道政府,行政村和社区,企事业单位和社会组织都可通过这一平台进行协商。区别只是协商议题不同,参与对话的主体不同。近年来,浙江、四川和北京等地,在基层协商平台的搭建方面做了大量的积极探索,创造出不同协商对话的平台,使一些矛盾和问题可以通过协商对话解决。例如,浙江温岭创造的在乡镇层面建立的民主恳谈会模式;四川成都都江堰在乡镇建立了乡镇协商会形式,四川彭州在企事业单位、村社区、乡镇街道建立的三级的协商对话平台;北京丰台区建立的区、街道、社村三级联动的协商平台的建设,朝阳区以“麦子店街道问政议事模式”为代表的党政群共商共治的工作机制,北京东城区通过在社区建立议事会,在提高社区自治能力的同时,解决居民对社区的归宿感和社区建设的责任感;等等。上述这些对话平台的建立,将涉及群众切身利益的问题通过对话协商的方式加以解决,将大量的矛盾和问题消弥在协商对话中,促进了和谐社会的建立。
基于上述分析,可以对基层协商下一个定义,基层协商民主是在党的领导下,基层群众和相关利益方,围绕涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中,通过基层协商的平台开展的对话协商,进而通过努力形成共识以达到问题的解决。
不同的协商平台,协商的内容有很大不同。《意见》特别对乡镇、街道的协商,提出协商内容要求:“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等“进行协商。
协商平台的建立,如何与现有制度资源衔接、整合也是一个问题。例如,街道和社区的议事协商涉及到党代会、人大、政协、业委会等是否参与,是否需要与现有资源实现有效衔接。也需要根据各地实际而定。
三、企事业协商,重要的是发挥工会组织的作用
《意见》对企事业协商提出要求,“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。畅通职工表达合理诉求渠道,健全各层级职工沟通协商机制。积极推动由工会代表职工与企业就调整和规范劳动关系等重要决策事项进行集体协商。逐步完善以劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制”。现在看来,《意见》的要求十分到位,目前迫切需要建立的是劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制,这在一些农民工占主体的企业尤其迫切,刻不容缓。
2015年12月13日,在太原陪同丈夫讨要工资的周秀云被民警打死,引发了人们对农民工维权的讨论。一到年关之际,农民工讨要工资,成为共和国的一大景观。在这景观的背后,人们看到的是工会组织的缺失。特别是农民工集中的企业,有无必要建立工会;建立的工会,如何站在在公平正义的立场,秉持客观公,成为业主与员工之间第三方,进而化解矛盾,达到和谐。现在看来这类问题还都没有完全破解。中国有世界上最为庞大的劳工群体。其中,农民工——是指非城市户口、却在城市就业的农民—的数量,常年维持在2亿人口上下。数以亿计的农民工,为建设城市、繁荣城市和中国的经济发展,做出了贡献。然而,农民工却并没有从经济增长的“大蛋糕”中分得应得的一份。相当数量的农民工,在与雇佣方的博弈中,处于弱势地位,其权益得不到有效保护。
近年来,各地也出台了一些保护农民工权益的法律文件。从这些文件中不难看出,农民工的权益保护实际是打入另册。既然农民工也是劳动者,和城市内的产业工人,完全一致。那么,农民工权益保护就应该完全适用《劳动法》。如此另起炉灶,把农民工权益保护的问题,单独提出来,是重视呢,还是歧视?
农民工权益得不到保障,只是农民权益得不到保障的空间转移。大量农民利益被忽视和侵害,发生在农村。随着农民进入城市和工厂,其权益的损害,转移到了城市。
在农民工占主体的企业,工会到底姓什么?这个看似不是问题的问题在中国却是真正的问题:在一些企业中,工会可能姓官,也可能姓资,而有可能不姓劳。世界各国,工会都是站在工人一方,和资方进行斗争,并维护工人利益。而很多农民工占主体的企业,很多却没有工会。即使一些有工会的企业,工会并不是首先、为保障工人权益而工作的。在一些行业和企业中,工人要求参加现有工会甚至都遭到拒绝,这也是造成一些突发性群体性事件甚至暴力冲突的原因之一。
因而,要想在企事业建立一个协商平台,维护农民工的合法权益,需要进一步解放思想,对农民工占主体的企业来说,或是在上级工会领导下,建立能够保护农民工合法权益国的工会,或是在这些企业农民工建立自己工会,并报上级工会的认可。只有在此基础上,企业建立一个协商民主的平台才有可能。
四、基层协商,民“主”很重要
基层协商民主建设的根本目的是人民当家作主。《意见》提出,“加强协商民主建设,要以保证人民当家作主为根本,有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利”,“更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,这是加强协商民主建设的根本目的。”
不论是何种类型的民主,选举民主或协商民主,都应当确实体现民主,真正使人民群众当家作主,这是基层协商民主根本。基层协商民主,一定要确保人民群众的主体地位。
近年来,为推进基层协商,一些地方也做了积极探索。目前突出的问题是,基层协商,如何保证基层协商民主的落实,真正体现人民当家作主。基层协商民主没有得到落实的因素很多。例如,来自于管理部门强行指定的候选人;基层协商的主体地位平等关系没有建立,协商程序不尽合理,等等。
要保证基层协商的民主性,保障人民群众的“四权”实现,需要关注以下一些内容:
1.协商主体的平等
基层协商,涉及不同的的利益诉求。如何保障有利益诉求的人能公平地参与到民主协商过程中来,是基层协商民主核心内容。公平,包括主体公平、规则公平、程序公平等若干内容。其中,主体平等十分重要。只有主体平等,才有民主协商,没有平等,也就没有协商。
2.协商主体的代表性
一项公共政策的实施,涉及到很多群众的利益。如何合理产生协商代表,使参与协商的代表能够维护同一群体的利益,这也十分重要。影响协商主体代表性的因素很多,诸如人格品质、文化素养、理性程度、协商能力、群众认同等等。因此,采取怎样合理的方式产生代表,需要结合基层实际。目前常用的方法有:推选制、利益相关者参与机制、随机制、平均代表制等等。关键要适合地区发展实情,避免民意代表不能代表民意的问题。
3.协商程序的科学合理
要体现基层协商的民主性,协商程序的合理与否也十分重要。从目前情况看,一些地区的基层协商,程序性严重缺乏,这势必影响基层协商民主的推进,加强程序性制度建设迫在眉睫。
基层协商,需要把握协商工作规律,遵循协商程序。《意见》提出,要坚持“从实际出发,按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求,制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈”。协商活动按照这五步程序来进行,才能确保有序务实高效和客观公正。
4.党的领导
在基层协商中,党的作用是创建平台,理顺关系,制定规则,通过制度化建设推动基层协商民主的开展。在基层协商中,党不需要也不应当参与具体的基层事务协商,而是让利益相关方遵循协商规则的前提下相互协商。除了一些事项,党委也同时是利益相关方。例如乡镇党委直接参与制定乡镇发展规划。
因而,在基层协商中,党的领导,通过平台的创建和规则的制定,达到既理顺关系、解决问题,又化解矛盾。这也是党在基层民主中寻找到的发挥作用的位置和空间。
五、重视协商文化建设
要推进基层协商民主,一项重要内容是,建设社会主义协商民主文化。社会主义协商民主文化,至少包含着这样一些基本理念:一是平等,即每个协商主体和协商参与者在协商中发表意见必须具有平等性,靠理性的陈述和说服;二是协商的目的为“公共性”,即协商各方对公共利益的追求,这是协商民主文化的关键要素。国家和社群利益相对于个人利益处于优先地位,公民应当积极主动地参与社群共同体的公共事务,个体利益只有在社群公共事务的顺利开展中才能实现;三是协商决策的最终形成须由协商过程中提出的各种意见或理由所决定;四是每一个参与者即便不同意决策的观点和理由,也都能够理解决策是如何达成以及达成的原因。
协商民主文化的形成和培育,是推进基层协商必不可少的有机组成部分,应当大力加强,予以高度重视。

史春玉(浙江工商大学):我是来自于浙江工商大学的公共管理学院的史春玉。我今天就向大家汇报一个问题,就是协商民主的边界。协商民主是什么,它不是什么?
今天要讲的内容本来是一些很碎片化的一些思考,是针对三号文件的内容,后来接到李老师他们的邮件之后,我就想我给大家汇报一下我自己对于三号文件的一些想法。下面的内容是在短时间内形成的,可能存在着很多很粗浅、很不成熟的地方,请各位老师批评指教。
协商民主,一般说来它有两种理解视角,一种是把协商作为一个公共交谈,一种是把协商作为为作出决策而进行的集体思考和辩论。第一种理解视角,把协商作为公共交谈,通常情况下具有两个方面的特征,一是认为协商就是一种交谈方式,它区别于一般的谈话,它是一个纯粹的交谈式的观点互换。第二就是把协商明确区别于谈判的,这是一个特点。第二个特点就是它反对在协商过程中对个人利益的自私追求,第三就是形成过程应该遵循一定的价值规范。
把协商作为公共交谈这样一个理解视角,代表人物之一是哈贝马斯。哈贝马斯就是把协商看作是带有辩论性质的公共交谈,但是他认为民主的公共协商还是应该具备三个核心条件的,第一个核心条件是交谈应该在自由与开放的环境下进行。这个自由是什么意思呢?就是任何想法、任何论据都能得到认可和表达。第二是开放式环境就是集体中任何成员都不应该被协商排除在外。
第二个条件是参与者之间相互平等,每个人都轮流发言,每个人轮流成为发言者和倾听者。
第三个条件是这个协商应该以理性辩论为价值准绳,辩论过程中不应该带有主观情绪,辩论的参与者应该态度真诚,协商是合作性的集体讨论,目的是为了实现公共利益,所以在协商过程中不应该追求自己的观点占上风。这是哈贝马斯认为民主的公共性应该具有这三个核心条件。
哈贝马斯把公共空间里的协商分为正式的交谈和非正式的交谈,他认为正式的交谈是非正式交谈的一个延伸,当然,非正式交谈对正式交谈有一定的影响,他说公共空间里的相关观点、主张和诉求会由于公共机构成员的参与上升为公共政策法规。
很多理论家认为哈贝马斯的协商模式对协商的视角定义存在着内在的逻辑张力的,为什么这样讲?如果一方面从技术角度真正的应该如何就是HOW,他主要还是从HOW的角度来理解民主协商的。比如说协商话语应该是充满理性和质感的,另一方面,我们都知道咖啡馆、街头和家庭会议中的集体交谈实际是不可能奢望它的质量有多高的,很多时候是带有随意性的,就存在着这样一个逻辑张力。所以一些理论家认为哈贝马斯关于协商的定义至多被看成是怎么样提高公共空间里公民交谈质量,这可以作为一个建议性的,但是用它来作为协商的实践,现实性不是那么强,所以是不可能实现的,因为他对协商的要求,真正称为协商的要求条件还是很高的。这是第一种理解视角,协商作为公共交谈。
第二种视角是大部分协商民主理论家所赞同的,认为协商是为作出决策而进行的集体思考和辩论。协商应该是特殊的交谈方式,是为了采取某项行动做出某个决策而做出的集体思考和辩论,把协商定义为正式和非正式的交谈。法国学者Bernard Manin认为协商的哲学定义可以追溯到亚里士多德时代,“指公共意志的形成过程,是一个决策过程,在这个决策过程中,参与者就不同的方案相互质询,最后选择其中之一”。另外一个法国学者Urfalino也对协商做出了这样一个理解,无论是最后做出决策的方式如何,比如投票表决,在决策之前需要集体中不同成员分别提出不同的方案,集体成员就不同的方案进行比较、修改,讨论是做出决策的必要过程,但是讨论和决策密不可分。这是第二种对民主协商的理解视角。
下面我向大家汇报一下我所理解的协商不是什么。协商不是政治会议,协商不是谈判,协商不是司法和议,协商也不是一般的交谈。
首先,关于协商不是政治会议,Jon Elster在《协商民主》这本书中,通过古雅典民主的对比来定义协商,将它和政治会议区别开来。他说古雅典政治是建立在直接民主基础上的,尽管每个人都有权利在公民大会上发言表达建议,实际上不是每个人都有发言机会的,由于公民大会有几千人,这种规模的大会,协商在最好的情况下意味着一部分发言者在听众面前的相互交谈,而不是大会上出席者的共同讨论,发言者试图说服的是听众而不是对话者之间的相互说服,他可以跟对方谈话,指责对方的不足或者发言的缺陷,实际上并不是对对话者而言的,而是对听众讲的。这显然和理想钟的协商民主的程序相反,协商过程中对话辩论的目的是为了说服对话者。所以说,对于Elster而言,协商的典型特征是对话者试图相互说服。
另外一个学者MaJone也将协商和政治会议区别开来,是从另外一个角度,他认为从现实实践来看政治会的商讨充满讨价还价、谈判和利益交换,也不应该是一种协商模式,所以涉及到第二个问题,协商不是谈判。协商不是谈判,一些协商民主理论家怎么讲的?我再引用法国著名民主理论家Manin的判断,他说当参与者进行相互许诺和相互威胁,如果对方不配合的不利后果是,如果你不这样做我就怎么样时,这类的沟通活动叫做谈判,和辩论式协商是不一样的,辩论或者协商的沟通特征是应该这样做,因为这样做会更合理,更有效率,在协商过程中,人们论证一句表明的是他们所支持行动的客观积极效果。对于哈贝马斯和Elster而言,他认为协商过程中的谈话是真诚的,尊重价值正义。谈判的过程则是讨价还价,相互威胁或者相互承诺为主要特征,谈判是策略性行动,协商是交谈性的行动,是两种性质不同的集体沟通活动。比如在议会讨论中,一个议员对另一个议员说你投票给我的健身房我就投票给你的学校时,这就不是协商,因为并不是为了公共利益相互讨论、交换意见并最终决定最优方案,这是一个讨价还价的利益交换过程。
法国学者Urfalino设置了两个场景说什么是谈判,什么是协商,谈判场景是这样的,当员工代表和企业代表会面,这时候是一场谈判,实际上工资集体协商可能是一种谈判不是一种协商。这是以前面的理论而言,以这样的基础而言。通过不同的方式,比如讨价还价、相互威胁或许诺,他们之间可能会达成短暂的解除冲突的协定,但达成的协定需要经由雇工的认可。协商场景是工会负责人召开雇工大会,向出席会议的雇工汇报谈判过程并解释为什么协定对大家有利并建议停止罢工,这就是协商。
第三,协商不是司法合议,区别是很明显的,因为根据任何人不得是自己安监的法官的原则,陪审员或者法官决定的事务是和他们本人的利益不相干的,而在政治协商中,公民或者他们的代表处理的是自己的事务。司法机关需要在冲突各方中保持中立,置身于纠纷之外,不受最终裁决结果的影响。
最后,协商不是简单的交谈,比如说座谈会这种类型。协商不是讨论,也不是简单的对话辩论。协商不是讨论,虽然对话中也有话语的一来一往,但是彼此并不一定非要表明立场,表达不同的意见,协商需要有不同意见的表达和质辩过程。协商不仅仅强调参与讨论,更重要的是不同观点的陈述,如果发言者仅局限于一些人,而另外一些人满足于倾听过程,或者陈述同样类似的观点主张,没有不同观点的交锋,那就不是协商。
最后我有一个疑问,这个趋势在当下是很明显的,我们都看到协商民主这个概念是被严重泛化了。协商民主被严重泛化的后果会怎么样?前面我做了那几个区别,协商不是政治会议,协商不是谈判,协商不是司法合议,协商不是一般的交谈。实际上对我而言,前面那四种,起码那三种,他们代表不同的民主政治生活的维度,如果我们把所有的政策活动都划在协商民主这个单一维度之下,是否有将民主政治多面体压缩为平面体的危险。若以单一的协商形式来取代、或歧视否定其他政治活动,其恶劣影响恐怕已经不仅仅是在模糊选举政治的地位,也是在模糊异见政治和独立公共空间在民主政治生活中的地位。民主社会形态需要具备起码三个特征:异见政治的合法存在、独立的公共空间、公民参与。如果以理性的甚至制度化的协商来驯化社会非理性抵抗,建立合作政治,在异见政治合法存在的前提下,未尝不可提倡。如果这样的前提本来就不存在,如果以协商来规避、模糊异见政治和权力场域的分化的必要性,那么对于中国政治的发展前景,我本人不是太乐观的,虽然现在协商民主在中国这么火热。

解启扬(中国政法大学):我有一个发言稿,是我个人对协商民主的一个看法。我发言的基本主题可以定义为协商民主与契约精神。协商民主我不想再回顾了,我认为协商民主的根本精神来自于契约精神,这在西方世界特别是从霍普斯、洛克到卢梭以来一直有一个社会契约的理论,契约的精神是协商民主的根本思想来源之一。
所以在协商民主中,我把协商民主定义为一个合成词,协商是形式,民主是内容,协商是手段,民主是目的。所以协商民主最后还是要落实到民主上,而不是要落实到协商上。在西方看来,从西方社会协商民主的发展历程来看,是在社会民主已经高度发达的时候寻求对传统民主(有的叫聚合式民主,有的叫代议制民主,有的叫选举民主)的改良或者改善。传统的民主是公民深思熟虑的基于判断如何满足自身利益的需要,协商民主是朝向共同体的公共利益来考虑的,这是协商民主跟传统民主不太一样的地方。
协商民主中,有群体与群体或者个人与个人,无论是群体与群体还是个人与个人,他们之间的主体关系是平等的,这是协商民主的重要条件。如果不平等的话,就谈不上协商民主,这种平等不仅仅体现在法律面前人人平等,更体现在协商主体之间的平等。协商主体也假定所有的协商主体都是有理性思考能力的人,如果没有理性思考能力的人恐怕是不能进行协商的。所以协商民主的根源在于近代以来的契约精神,这是刚刚讲的另一个内容。这种契约精神在中国古代也有,如果我们对墨子熟悉的话,我们就知道墨子的思想中有尚贤与尚同,墨子假设社会中出现纷乱的状态,这种纷乱的状态很显然是各自的利益都不能得到维护,所以为了结束这种纷乱的状态或者为了结束一个人一个主张的状态,我们就选举贤能的人来做领导,一旦选举贤能的人做了领导以后,我们就把所有的交给这个贤能的人来管理。所以墨子紧接着提出了尚贤,比如习近平是最高领导人,咱们选举出来的,我们就按照习近平的主张办。墨家和西方的区别是什么呢?西方的契约精神说我们是权力让渡给你,我们随时可以收回来--如果你不符合我们需要的。在中国的墨子里不是这样,一旦选举出贤能的领导人,我们就放弃自己的所有,都交给领导人。墨子也提出了一种他认为的制约机制,这个制约机制叫做尚同于天,如果习近平的想法跟天道是不一致的话,那么我们应该还是应该有反对的权利的。但是如何判断习近平的想法与天道不一致呢,墨子没有说出来,所以他并没有有效的制约机制。在中国古代的思想家中,其实孟子也有一点点类似于这样的想法,但是孟子如果从契约精神来讲不如墨子,他提出过天事就是民事,这样都是模糊的,无论是西方还是中国都有这样一种隐隐约约的契约精神,只不过中国在思想源头上不像在西方那么明确。
我紧接着谈另一个,我们刚刚谈的社会契约是不是真正发生在现实社会中或者在政治发展中是不是真正有,我认为可能是没有的,它只是一个假设。这个假设成了西方近代政治文明一个非常重要的元素,因为在思想家们看来,权力是猛于虎的,所以在人性上把统治者的人性假定为恶的,既然统治者的人性是恶的,我们就要来限制他。所以习近平讲要把权力关在笼子里,怎么限制这个权力?近代西方有了分权机制,以权力制约权力,防治权力的滥用,以防对普通人或者对公民自由与平等的侵犯。
从这样一个思想源头看能够进行协商民主的还必须有一个先决条件,要从政权的性质来看,要看这个政权是不是合法的。所谓的合法政权,统治者的权力究竟是怎么来的,来源于民众的授予还是暴力。很显然,来自于暴力的政权是不合法的,我们说枪杆子里出政权,用西方现代政治学来看这就是不合法的。其次还应该有定期的公开公平公正的选举,还应该有权力制约,还有一个人人平等。这些年为了回应社会民主化的诉求,中国共产党在不同场合多次提到了协商民主,用这样来证明所谓民主不仅仅在西方有,在中国也有。中国人民政治协商会议的运作程序就是协商民主的体现,协商民主不仅在政协搞而且还要在政府、人大等等多层面来搞。今年的两会上,俞正声在政协上做的报告大概1万零200字,其中25次提到了协商民主。由此可见中共对协商民主是非常非常重视的,政协闭幕会上说“始终坚持民主协商和理性包容”。所以有人说中国发展民主不能走西方的老路,必须避免西方民主的弊端。如果我们不深入思考的话,看似是非常有道理的。我们可以把时间往前推移一点点,中共中央曾经通过了关于社会主义协商民主建设的意见,对协商民主提出了具体的要求,要求协商民主是在中国共产党的领导下。这个是我们跟西方协商民主不一样的,西方协商民主强调的是平等的主体,我们强调协商民主是要有领导的,要由中国共产党来领导的。基本原则是加强民主建设必须实现党的领导、人民当家作主与依法治国的统一,贯彻民主集中制,把协商民主和民主集中制又联系在一起。这是中共非常权威的对协商民主的解释,按照这样的解释,协商主体之间并不是平等的关系,中共的领导地位就是不能挑战的,协商民主也不是为了达成共识,而是为了高层的决策提供参考或者是咨询。这从政权合法性来看,中共的政权是通过暴力革命来获得的,而不是民众授予的,到目前为止,这种暴力革命的思维还没有从根本上扭转出来,协商民主就是人民内部的协商民主。具体表现在宪法中,表现了宪法对党的领导地位的确定,这在世界现代文明史上都是罕见的。
对于这样一些问题我们应该怎么办?我有一个很浅的思考,我认为应该通过社会的转型来重构政权的合法性,从而赋予协商民主以正当性。通过暴力革命获得的政权是一个历史的结果,我们今天不能来否认它。但是并不意味着这需要不断的革命下去,革命思维我觉得应该转到社会治理上,所以必须通过社会的转型来获得社会的转型正义,使政权获得合法性。路径可能有多种方式,但是我认为台湾的方式或许可以给我们借鉴或者参考。蒋介石父子也就是蒋介石和蒋经国在台湾的统治也不是通过选举得来的,所以从政权合法性来说也许不一定是合法的,但是在蒋经国时期基本平稳的经历了社会转型,由传统的威权政治转化为现代的民主政治,并且通过选举获得政权的合法性,特别是到了李登辉后期,到了陈水扁、马英九,建立了政权的合法性。一年前的台湾爆发了“太阳花学运”,攻占立法院,导火线是两岸的服贸协议。在大陆媒体上有很多对台湾的不理解,包括大陆民众,我们对服贸协议是向台湾输出利益的,台湾人为什么不接受呢?立法院也对这样一个问题久拖不决,但是王金平有自己的一个解释,他认为立法院在一些重大的有分歧的议题上首先应该进行协商,然后再表决。所以党派之间的或者团体之间的协商,先要进行这样的协商,然后再进行表决,我认为可能体现的就是一种协商民主的精神。
反观大陆的协商民主,从某种程度上说我认为它实际上民主集中制的翻版。毛泽东曾经把民主集中制定义为四个服从,就是个人服从组织,少数从多数,下级服从上级,全党服从中央,邓小平也指出在这几条中最重要的就是全党服从中央。这种提法与中国古代的墨子的尚同的思想是极其相似的,民主集中制并不是不允许协商,但是协商必须是有领导有组织的,协商的目的是为了领导的决策提供咨询依据。这种形式跟中国古代的广开言路,臣子们都可以来议事但是最后决策权保留在皇帝手中类似,所以无论是协商民主还是民主集中制,其形式上是广开言路的,维护的是统治者的统治,兼顾的是民众的利益,目的还是要巩固政权。现在中国共产党毫不回避的是中国共产党的统治是不可以商讨的,其他的我们可以商量。这在中国古代皇帝的统治不可以商讨,其他的我们可以讨论,有点类似的地方。所以走出协商民主的误区并不意味着要颠覆某个政党或者组织的统治,民主也可以让一些政党或者组织更好的为民众服务。所以大陆应该经过社会转型,让政权浴火重生。我认为这个应该从宪法来入手。
我们在谈论协商民主的时候,任何忽视了契约精神的协商民主都是背离了民主的本质特征的,这一点我觉得我们大家都在谈协商民主,但是我们很多时候是不提这种契约精神的。我的发言就到这里,仅供参考,欢迎大家批评。

胡洁人(同济大学):已经听了这么多老师的分享,所以我现在也有一些比之前更多感触的地方,大家重复的方面我就不再重复了。更多感触的就是现在发现李凡老师逐年已经有3-5年组织协商民主的关注,我发现这个趋势是党和国家对协商民主的重视度确实越来越高,不管是在北京还是在上海,所以我发现也越来越多我也更关注怎么样将协商民主跟我自己的研究,就是关于社会矛盾的化解结合起来。更重要的是协商民主这个想法非常好,更重要的是在中国当前社会背景下特别是这个政治体制下,怎么样落实?所以我只是跟大家分享一些我的反思和思考,我也更期待明天听到肖唐镖教授对于协商民主怎么样在中国的技术应用,我更关注怎么样去落实,我们会议主题的路径,而不是说它的意义、框架,其实我们都明白协商民主的意义和框架。
协商民主是一个西方的概念,突出的重点就是要有公众的参与,有协商的治理,这两大块才能达到对社会问题经过多方商议和多方形成共识之后才知道怎么样去化解。这种化解的方式基本来节不是少数团体认同的,而是大部分人,但不可能保证所有人认同,因为没有一个民主是可以满足所有人的需求,那是不可能的。大部分的人可以达到,但是也有它的缺陷,我们也有很多文章对此批判,可能是多数人的暴力,因为少部分人可能诉求根本被忽视或者没有办法满足。
在协商民主的条件方面,我个人的感受很重要的一点就是公民社会的发展,如果没有公民社会的发展,根本没有必要提这个协商民主或者只是一个形式而已。
第二就是一个稳定的民主政治秩序。这个很重要的,第二条实际上是有一个非常完善的法制体系或者是法制框架,这个法制必须要得到推行,而不只是一个框架而已。所以我觉得必须要有公民社会,有一个健全的法制,以及有效的法制的施行,它才可能达到协商民主,否则还纸上谈兵。
协商民主从20世纪80年代以来一直在西方政治学兴起,又称为审议民主、商议民主或者商谈民主,这个协商民主在不同学者的理论回顾中,其中最重要的一点就是超越自由民主,自由民主太激进,而且强调公民社会要跟国家对抗甚至在国家做出一些可能不太适合的决策的时候要进行公民抗命,跟它对抗,所以自由民主是被当前香港充分吸收的概念,这才是为什么导致他们这么激烈化或者大规模的占中运动。我觉得协商民主真的是在各种民主形式当中更理性化,更适于我们推行的,因为它是吸收各类民主的理论成分,吸取它更理性的一部分,对民主制度做出的一种新设计,而且我觉得它是更人性化、合法化的设计,更重要的是它将直接民主跟间接民主的优点集中起来。香港说现在一人一票选特首,美国是一人一票吗,台湾是一人一票吗?都不是,你只看到了直接民主,而没有看到在直接民主施行中不可行的地方,而更应该推出渐进民主的一个方面。怎么样把这两者集中起来,以此来克服民主的缺点,这个才是更理性、更应该值得当前去思索怎么样来应用到解决社会矛盾当中的。协商民主非常重要,一个是体现一种宪政,另外一个是体现决策的过程更为大众化,或者更为不同的多元化的形成,另外它突出的就是治理而非管理。这当中最重要的就是平等和合作,平等和合作不是在中共党内,而是跟不同阶层,我们都是关注社会矛盾的,我觉得当前更重要的是要考虑到弱势群体,特别是那些没有渠道通过体制内的方式来化解才被逼走上信访的人群,因为这个人群是社会最底层的人群,他们如果能够走进协商民主这个框架,这个对话的平台,才真正体现平等和合作,而不是在有权和精英阶层的平等和合作。这对整个社会的和谐会更有价值。
作为一种重要的治理形式,协商民主更有效的可以促进科学决策,减少政策偏见,因为它考虑到不同的层面,而且它真的是有效的来解决社会的分歧,更理性的表达。我下一步会关注怎么样把协商民主运用到香港的冲突当中去,因为现在没有人提出在香港实行协商民主,他们一味追求自由民主,可能会培养更理性的公民。而且现在出现一个僵局状态,香港不停的在闹,为什么不能用一种更理性的方式来做呢?我刚才想到一点,为什么我们要突出协商民主,并且它实际并不是跟国家在对抗的一种形式。我们就反思如果没有民主会怎么样,没有民主的情况下,我们所要花费的成本会更高,这个成本体现在什么上?就是内耗。也就是说社会会出现一个内耗,在没有民主的情况下对出现的矛盾,大家争议不休,出现各类冲突,有协商民主,当然可能比没有民主的效率相对低,因为它需要有一个过程,还要时间、金钱组织不同的人过来,实际上它花费的成本远远低于社会出现内耗所呈现的成本。
这边转移到对当前社会矛盾纠纷的化解,我在反思协商民主跟社会矛盾这两块,会发现中国当前很多敌人,包括像现在香港出现的外国势力或者外面的敌人,这些敌人是怎么出现的?我真的觉得很多时候这些敌人不是自然出现的,是自己制造出来的。一方面是自己想出来的,另一方面是你的政策,你处理的方式,把他们推向偏激,特别是中立部分,你把他推向偏激,反而更制造了更多的社会矛盾。所以这个当中真的是需要反思怎么样更好的应用,而把中间派拉上保守或者更理性,而不是推向右。当前中国社会矛盾,这边减述来讲主要有几个呈现越来越严重或者暴力化的倾向,一个就是收入差距越来越大,从基尼系数可以看到已经到了0.4几,香港基尼系数要超越0.5,这样一个城市里,也不难想象青年没有上流的途径,没有合法化实现自己目标的渠道,很正常,他会通过暴力,通过街头政治来发泄。另外就是劳资矛盾,特别是底层的工人、弱势群体、下岗工人,劳动争议也越来越当,现在中山大学华南一带越来越多的劳动争议,而且看到有关劳工维权的NGO遭到很大打压,他们也没有办法真正有效的参与到协商民主当中去,渠道还是非常狭窄的。另外就是干群关系紧张,最近反腐猖獗到引发全球关注了,无数的大老虎,这个大老虎也是大家反思之前胡锦涛时候周围全是败类,中国一塌糊涂。这种信任已经几乎没有了,根本没有办法来实现这个信任,特别是对高官的信任。另外是群体性事件多发,暴力程度越来越大。群体性事件我现在也越来越关注,不是利益方面,中国80%的群体性事件就是利益,根本不需要协调,现在需要协调的就是身份危机、认识危机和意识形态危机,比如我要民主和我不要民主,这个不是钱能解决的。这些本田工人的罢工是近几年的,还有包括民众对于贪污的憎恨,到仇官仇富,这种情绪已经演化到弱势群体没有合法途径或者说也没有努力实现自己力争上游的方式,只在那边恨,这种现象越来越普遍。
目前中国社会矛盾解决的途径基本上来讲有三大块,诉讼、非诉讼和多元化纠纷解决,我一直在关注多元化纠纷解决。在诉讼领域,很多事情越来越难通过诉讼解决,非诉讼的人民调解往往倾向于政府,不能完全代表社区居民、老百姓的利益,更多需要推动多元化来联合司法行政、社会机制的联动机制,就是所谓的大调解。我近年的研究一直在关注这一块,我们为什么要突出多元化的纠纷化解呢?诉讼这一块最大的问题就是司法不独立,这到现在都没有切实解决。最好的一点是现在习近平强调依法治国,要突出司法独立,在当前这样一个情况下,人民调解基本上都是以政府购买形式来运作的,所以实际在运作中还是缺乏独立性和保持完全中立的立场,实际上难以满足诉求,比如三聚氰氨事件等食品安全问题基本还是以少量的补偿为主来平息事件,没有从根本上解决问题。
我们要突出多元化的纠纷,它的好处就是它的多元性和社会性,社会性这一块就特别需要协商民主。而且不同的团体,不同的群体之间在怎么样来化解一些具体矛盾的时候达成一种共识,另外就是它的低成本、灵活,这都是对解决问题非常好的。
这是我论文方面里的架构,我们可以看到,在整个社会,从一个党政为上层的结构一直到下面的社会,当中通过诉讼、非诉讼的整个两大块的方式以达到有效化解纠纷的途径,这边还有就是中国当前各类的纠纷,在这两块结合起来就是一个通过司法行政和社会途径的多元化的纠纷解决方式。这篇文章我现在也投给SSCI期刊。协商民主对社会矛盾化解最好的一点是什么?它突出的是理性妥协,这对当前的香港也是非常重要的。另外它提倡工资集体协商制度,这也是协商民主中非常重要的,怎么样强调劳资双方平等参与和协商,这也是当前有效解决劳资双方很有帮助。另外提高党和政府的公信力,如果能够把硕士群体纳入进来,他们会觉得我受到了重视,中国的官员真的要学一下美国,放下你的姿态,也不是作秀,可以跟民众对话,了解他们的诉求,不要只通过信访,何必让他们写信呢?你不如直接去了解这是很重要的一点。另外是扩大社会组织,特别是NGO,公民社会这一块的发展。
具体方案上,我个人觉得有这四大块,一是增加弱势群体的利益和表达的有效渠道,有效很重要,其实在中国渠道很多,但都无效。然后发挥工会对协商民主的作用,特别是对他们的一些保护。另外就是党的民主带动整个社会的民主,实现执政的合法性。这一块我也觉得很重要,我们的协商民主并不是西方意义上的民主,而是在党的领导下的民主,怎么样把它做得更好,并且搭建这个平台,实现这个互动。由此来鼓励社会组织的发展,并且培养整个社会的守法意识,因为我们不可否认当前刁民确实有,很多民众不守法,所以对政府化解这个矛盾也确实存在很大困难。如果你们去信访办看看就知道了确实存在很多刁民。这也是一个漫长而艰巨的过程,需要我们整个的社会通过爱心、信心和决心才能实现的。

点评阶段

孙美堂(中国政法大学):我谈一谈今天听了各位专家的发言以后我个人的一些体会。我的体会可归结为有四点。
第一,我们思考问题时迫切需要一个非常高的高度,研究主体要高于利益主体。许多人(包括学者)在发表意见的时候,常常会给自己设置一个特定的角度,基于特定的立场,例如政府的立场、官员的立场、老板的立场,或者是弱势群体的立场。但是我们更需要超越这些立场,超越利害各方,从社会整体的角度看问题,需要站在历史的高度来思考这个问题。如此思考,我们就少些利害关系的纠缠,多些冷观。不是考虑对谁有利,而是思考:现代民主是什么?不是什么?在中国的环境下实现民主要面临哪些现实问题?下一步怎么走?哪个方向是可能的?哪个方向是不可能的?等。
第二,理论上需要进行艰难的引导和校正工作。正如刚才许多老师指出的那样,“协商民主”的概念现在中央接受了,地方官员很多也接受了,但是有很多误解。有的是真不懂,有的是装糊涂,故意把它纳入旧有游戏规则中。这样下去,协商民主的真精神被消解了。本来是个好事,弄来弄去就走样了,变味了。我们的社会有一个毛病,看似什么都可接受,实际上什么都不真学。看似什么都有,实际上什么都没有。我们需要学理上的引导,搞清楚真正的协商民主怎么走,怎么走才有成效。
第三,如何寻求国民利益和价值上的共识,防止不同利益群体在博弈和纷争中走向分裂?这是个非常严重的问题。在座诸位大多直接从事协商民主的工作,做得非常有成效,我非常敬佩大家。协商民主是协调不同利益群体,兼顾各方权利与意志,寻求共赢。我们现在需要更多这样的人,站在社会共同体的高度办事。这个共同体不止是政府但也考虑政府,不止是大老板但也考虑他们,不止是平民百姓但考虑他们的利益,从综合性的高度通观纵览,寻求共识和共赢。
我昨天看杨锦麟先演讲的视频:《不确定的年代——中国正处于社会矛盾聚集频发的前夜》。我原来也思考过类似问题,听到他的演讲后,更加忧心忡忡。现在中国社会充满暴戾和危机,风险和不确定性很大。我们的许多措施不是化解矛盾,而是激化矛盾,制造“敌对势力”。如果没有一个有效途径化解的话,这个社会未来很不乐观。我个人对未来就充满忧虑。不过我不是宿命论者,我认为一个社会的前途是各种力量博弈的结果。我们朝好的方向努力,它会有一个结果;朝坏的方向走,它会是另外一个结果。我们的实践,就是要尽量争取历史朝好的方向走,防止朝坏的方向滑过去。
第四,协商民主的机制的亟待创新和提高。刚才诸位介绍了协商民主的很多做法,也讨论了协商民主的内涵、模式、性质等,这说明我国的协商民主,理论和实践上都取得了很大的成绩,在今天这样的氛围里真不容易。但另一方面,它也给人一种机会主义的感觉,好像蜻蜓点水,这个地方可以做,我们试一下;那种方式被允许,我们也试一下,但各种模式之间还缺少一以贯之的东西。协商民主要进一步深入,可能需要探索一个比较成熟的模式,一种适合中国国情的真正的民主形式。

唐海华(中国人民大学):很高兴再次来参加李凡老师组织的协商民主主题的会议。刚才几位老师的发言富有启发,其中谈了许多西方理论中“协商民主”的应然规范。我的看法有所不同,我以为我们不应再纠结于官方对“协商民主”的理解如何不符合原来的规范理论,相反,我们应改用不同的学术名词,以避免与政治概念混淆。
今年中共中央出台的三号文件对“协商民主”进行了系统阐述。根据这一文件,所谓的“社会主义协商民主”其实是党的传统机制、工作方法的重新整合,其中包含有群众路线、民主集中制、统一战线等内容。这些内容原本是分开论述的,如今被打包在了一起,党一直以来所进行的“民主协商”至此也变成了“协商民主”。这一语言调整并非无关紧要的技术处理,而是一次野心勃勃的理论构建。在新的阐述中,政治协商实际上已经从党的一个具体工作机制升华为一种政治模式层面的东西。例如三号文件一开始就定性说,协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。
可见,“协商民主”在中国现在已经成为了有特定政治意涵的概念,它与学术界所说的deliberative democracy是有很大不同的。李凡老师刚才茶歇时提醒我们,官方对外报道三号文件时,在“协商民主”的翻译上用的英文单词不是deliberative democracy,而是consultative democracy。在这一背景下,我们在学术讨论上应自觉地把“协商民主”这个概念的专利让给官方,转而使用不同的名词——如 “审议民主”来称呼deliberative democracy,以避免不必要的混淆与扯皮。
不过,复杂之处在于,官方对协商民主的阐述中又存在普遍化的意图,例如陈奕敏先生刚才提到的那篇新华社通稿宣称西方协商民主尚停留在理论上,而中国已经形成了系统的实践建设。这意味着,官方在建构其协商民主理论时,实际上是参照了西方的deliberative democracy的。
正因为此,在三号文件中,我们看到了一些新的东西,不完全是几种传统的党的理论的简单拼装。例如,文件在政治协商程序上提到了利益相关方的参与、知情权的扩大等。
当然,这些新东西是有限的,例如其中所谈的扩大知情权主要是针对民主党派而非普通公众。此外,三号文件所提到的政治协商的主要渠道依然主要是现有政治框架中的民主党派、人大、政协、人民团体等,这些渠道和平台在工作方式上的确还有改进余地的,但它们在政治协商上的局限性也是明显的,比如政协可以说主要是既得利益者的平台,怎么能够保障这些人为普罗大众代言?陈剑老师提到群体性事件那么多,工会这些团体并没有发挥作用,不去真正的联系群众,
从本质上讲,中共所说的“协商民主”是在党的领导下、为党服务的政策咨询,所以三号文件中讲了很多提案建议、建设智库的事情,把它们当作协商。这些东西与审议民主理论所说的协商恐怕相差很远,如果按照后者的标准,协商必须以开会为主要形式,而不是私下提建议、出谋划策;而且,开会也不能是传统的会议形式,有很多讲究,审议民主的理论家们提到了协商会议或恳谈会要贯彻一些原则,如信息开放、观点平衡(保证不同的观点)、以事实为证据地理性辩论、真诚的心态、多元的主体等。
以此观之,中共在协商民主上还有很多东西要去改进,即使不提必须以选举民主为基础,就是在现有平台上如何开好协商会议也仍有很多操作性的东西要大改变,做起来并不容易。其中,新闻自由或者说新闻开放、新闻松绑,就是一个必要条件。信息的知情权不能仅仅是确保民主党派,而且应该要向公众更多的公开信息。倘若做不到这一点,新提出的“协商民主”怎么超越抗战根据地时期的三三制?怎么超越建国初期毛泽东提出的“商量政府”?

自由讨论

李凡:我们谈协商民主的落实、推进的问题现在有三个大问题,一个是协商民主与其他民主的关系,我们谈的是中国民主发展过程中的协商民主,实际上还有很多不同形式的民主,特别是跟代议制民主、跟选举民主是什么关系,这是一个问题。第二个问题,我感觉在实际推动过程中跟政协的关系,原来好像有这么一个路径或者话语权的存在,一谈协商就跑到政协那儿去了。我同意陈奕敏的意见,我们把政协甩开,政协是七个路径之一,我们另搞别的。另外把政协的平台好好利用一下,这是一个问题,都让政协按照现在政协对协商民主的理解拉过去以后,我们的协商民主大概就会死了。第三个问题,现在的政府是强势政府,政府跟老百姓协商过程中可能不是平等关系,政府是强势政府,有可能设置议题、选择人员和最后决策过程中政府会控制协商民主的整个过程,如果那样的话,意思也就没有了。

王志龙(岳阳市政协):和各位专家的身份有点不同,我是来自政协机关的。上次在深圳市现代创新发展研究院主办的首届大梅沙中国创新论坛上,华东政法大学童之伟教授说了一句话,他说人大有民主,政协没有民主。我认为这样的说法显失偏颇。民主有程序民主与实体民主之分,不论笼统地混为一谈。程序民主也就是形式民主。不知诸位注意到没有,《求是》杂志2014年12期刊登了南开大学当代中国问题研究院常务副院长阎孟伟一篇文章,标题是《社会主义民主是实质性民主》。作者强调社会主义只有实质民主,没有形式民主,甚至杜撰一个所谓“形式化民主”并贴上资本主义的标签,由此十分武断地下了一个结论:中国的社会主义民主是一种有别于资本主义“形式化民主”的“实质性民主”。我看这种观点尤其荒谬。
早在2009年我就写过一篇小文章,标题是《程序民主没有姓资姓社之分》。我认为我们谈民主一定要区分程序民主和实质民主。而且程序民主是技术和操作层面上的东西,是没有姓资姓社之分的。社会上之所以对民主政治进程的发展还感到不理想,核心点就是没有处理好形式民主和实质民主的关系。没有程序正义就不可能有实质正义,这已是众所周知的常识。可人们往往就是用一句人民当家作主这个实质民主,忽略了公开、公正和透明的程序民主。
因此怎样从技术和操作层面上实现人民当家作主我看仍是迄今没有得到重视以及很好解决的问题。其实这一点温家宝同志也早就注意到了。2012年2月4日,时任总理温家宝来到广州市白云区江高镇水沥村视察,他在与四邻八村的农民座谈时就指出:没有程序民主就无实质民主
第二,今天会议的主题是讨论协商民主,我对协商民主的理解是,协商是手段,不是目的,协商是过河的桥,我们的目的是要扩大公众有序参与,形成科学民主决策,这才是协商民主的根本价值。
陈主任讲的观点和李老师讲的观点我都不是很苟同。不能说政协的政治协商不是协商民主,我认为政治协商同样是协商民主。为什么?从中央的2005年5号文件《关于加强人民政协工作的意见》和《政协章程》对政治协商定义我们可以看到,政治协商是就国家的大政方针和经济、社会、文化发展的重大问题在决策之前和决策之中进行协商。你看看,这样的协商不是跟决策联系在一起,目的就是决策吗?所以协商民主政协是有的,只是我们还远远没有做好,或者说用习近平总书记的话来说,在有的地方有的时候“是做做样子的”,有时仅仅是一种姿态。政协发展协商民主中央有明确的要求,问题是下面落实不够。
因此协商民主政协是可以做的,而且政协做有其政治优势、体制优势、组织优势、人才优势。当然政协的协商民主是七个民主渠道之一,并不排斥其他形式的民主。如果放着政协这样一个协商民主的“航母”不用,而一味苦心费力去造“小舢板”过河,这就有点不可思议了。

刘培峰(北京师范大学):我感觉讨论民主的时候,大家一直在讨论协商是程序,民主是目的,或者代议制民主的时候代议是形式,民主是目的。其实无论协商民主或代议民主,民主都不是目的,民主就是一个利益的代表机制、协调机制和一个最终的决策机制,民主制度的目标是让人活得有价值、有尊严,最终目的是自由,当我们没有自由的时候,要民主干什么?我们讨论政协的政治协商是协商民主的主导,需要追问政协是怎么构成的?民主党派是其组成部分之一。民主党派最大的党派18万8000人,最小党派不到1000人(台盟),每年可以发展的党员总数不能超过现有人数的8%。再看主席的产生,有的民主党主席从入党到成为主席最短的年限是四年,有的人是九年。民主党派的秘书长是谁,我们需要都要讨论。每个人参加民主党派的时候是怎么加入的,是自己加入的还是组织动员你加入的。把这些问题搞清楚的时候就知道协商是怎么样做的。要么就讨论到实在问题,要么就讨论空的概念,我认为这样讨论问题才有意义。

浦兴祖(复旦大学):听了几位发言,我觉得在理论和实践上都还有一些需要共同深入探究的问题。比如,强调协商民主或者是社会主义协商民主,“是中国独有的、独到的、独创的”,这到底该怎样理解?“独创、独到、独有”,该是人家所没有的。但,“协商民主”的概念与理论是在西方先出现的。现在我们说政协早就是协商民主实践了,然而,很长一个时期里没有称它为协商民主。我们是从西方借鉴了协商民主的理论概念的。在我们非常强调与两方民主划清界线的背景下,高层却大胆借用西方协商民主的理论概念,这是当今中国社会实现顺利转型之需要。即使讲协商民主的实践,也不能说国外完全没有。那末,怎么说是“中国独有的、独到的、独创的”呢?不知各位如何理解与阐述这一点,我的思考是,如果仅从“协商民主”的理论或实践上讲,那很难说我们是独有的、独创的。然而,像刚才解启扬老师注意到的那样,我们讲的是“中国共产党领导”的“社会主义”的协商民主。在这个意义上,当然可以说是中国所“独有的、独到的、独创的”,国外哪有“中国共产党领导”的“社会主义”协商民主呢?解老师讲的另一点,即暴力夺权不合法的问题。我同意,在民主政治框架下,谁通过暴力夺取政权,那肯定是不合法的。反过来说,民主政治恰恰是程序政治、和平政治,恰恰是为了避免暴力夺权的政治。但是,值得注意,当年“枪杆子里面出政权”是有一个特定背景的。那时的中国,总体上不存在民主政治,有的是国民党的一党专政、一党独裁。在这样的政治框架下,就只能凭枪杆子夺权了。是不是应当这样来看问题?

翁鸣(中国社科院):我接着浦教授的话讲一下,刚才政协的同志讲政协的作用,我们都可以理解,我在地方上工作过几年。所以我接着浦教授的话讲,中国在党委的领导下,这是具有鲜明的中国特色。从地方上来说,比如说县这一级的政协,跟全国政协不一样,基本上是处于退居二线,主席而且不是地方党委的常委,中央的政协主席是政治局常委,所以在地方上,政协的权力和力量都比较弱了,要让他来领导协商民主或者主导的话,这个现实当中不太可能。协商民主这类的都属于政治改革的范畴,所以一定要党委的第一把手组织或者是他坚决支持,地方上才有可能,所以我们看最近比如说十几年以来,我也参加过河北青县的政治改革,都是地方党委一把手的亲自参与,包括成都,都是地方党委或者是党委部门在具体做这些事,其他包括人大、政协,基本上都沾不上边。这个用老浦的话来说就是中国特色,特有的中国政治在起的作用。这样一来,还会产生另外一个作用,我们有一些但是很少的地方上好的经验、典型的经验,现在就很难推广到全国去,为什么?这个权力就取决于地方党委主要领导的态度如何,他如果不积极,他不想做这个改革,不想做这个创新的实践的话,那么就很难推广,这可能也是对中国协商民主也好,其他民主也好,从地方的典型经验到全国普遍的实现是一个很大的困境。

孙美堂:刚才很多老师都提到了中国和西方的问题,这是一个普遍的问题,我觉得这里从逻辑上混淆了一个问题,西方的民主即使我们尽可能的原封不动的引过来或者尽可能不走样,但是它过来以后必定走样,这是客观趋势,是一个事实,用语言哲学来说是一个“是”的问题,你应该怎么做这是应当的问题,现在我们把一个是的问题和应当的问题混淆起来,打个比方,猪肉是猪肉,人肉是人肉,猪肉不可能变成人肉,人肉不可能变成猪肉,和你不应该吃猪肉是两码事,这个东西是这么回事,的确是这么样子,但是你可以把它吸收过来,变成你自己的,这是应当怎么做的问题。

专题二 协商民主:案例分析

发言阶段

刘国翰(浙江理工大学):我来自浙江理工大学法政学院的刘国翰,非常感谢有这个机会在这里就自己的观察和思考进行一些交流。上午很多老师讲了关于我们国家协商民主的理论和实践的一些问题,我的PPT倒着讲,因为最后的部分反而能够承上启下。
听了上午很多老师的讲解,我有三个方面的体会:
第一,关于协商民主现在在我们国家的机遇和困境,我认为协商民主进入官方议事日程,这是一个好事,但是学界失去了对于协商民主自主解释的机会和权利,就像是是加多宝和王老吉的商标权争论一样,本来自己做得好好的,但是被官方拿去用了,自己就没有权利了,哪些属于协商民主哪些不属于协商民主?这些似乎不是我们学理上能够把控的事情。这是一个对于现状的判断。
第二,协商民主的基层创新还是非常积极的,包括很多沿海发达地区和大中城市里也做得非常好,但是推广普及的难度极大,包括上午的陈教授讲温岭的案例。我一直没去过温岭,非常遗憾,但是我有一个同事去过,我问他为什么温岭做了这么多年,浙江省其它地方条件也具备为什么不学习?他给我的解释就是温岭为什么做得这么好,就是因为有陈主任这样特别好的人,既不求官也不求名也不求财而且多才多艺的人在那儿撑着,其它地方学不来,很多基层民主和协商民主创新的独特性难以推广,其它地方有的时候学习不了或者也不愿意学习,这也是一个现实情况。
第三,协商民主被寄予厚望,同时与其它形式的民主也会产生一些矛盾,这点上午讲得特别多,包括与选举民主之间的关系,包括协商民主在整个政治环境中到底是什么位置好像也不太清楚。西方的政治架构来讲,选举民主是它的支柱,协商民主是它的屋顶,我们现在似乎倒过来了,只顾着把屋顶做好,不想做柱子,我们大家在做什么样的民主架构没有一个整体思路。如果说民主是治理我们社会问题的一个药方的话,协商民主是药引子,选举民主是主药,我们现在就是把主药不要了,把药引子当主药在吃,吃到最后就可能吃出很多副作用,病没治好还得了很多新的病。这是我作为一个外行和初学者的角度对于协商民主在当前的机遇和困境的感受。
但是在这种情况下,作为协商民主怎么做,是否值得做下去?我本身是学公共管理的,不是学政治学的,跟大家想法可能有点不一样,上午很多学者是政治学背景出身的,既然是这种情况,我们只有一个办法。第一,保证协商民主的核心不变,第二,适应我们国家的现实情况进行变通。恐怕只有这个办法,既能保证协商民主的本质含义,又能在我们国家当前的具体制度和特定的背景之下进行发展。首先协商民主要坚持它的几个要素。我认为协商民主有三个主要要素,一是协商民主的理想仍然是民主的理想,就是人民直接行使主权。这是古往今来的圣贤、达人所主张的,也是我们每个老百姓所期望的。二是协商民主主张公民的直接参与,它是一种理想,通过对话达成共识,它的正义来源或者合法性的来源是自由、平等、协商。第三个要素是基于审慎判断的结果,是对于当前选举民主的一些弊病所提出的解决方案,特别是对于投票民主、大众民主、精英代议制民主的补充和批判。协商民主也有缺点,最大的缺点就是没有明确的取舍标准和运作规则。
协商民主现在本土化的发展主要是三个方面:
一、我们大量在基层事务中的协商民主,很多老师都称之为治理方式的民主,我想在当前理论界是没有太大争议的。
二、政协制度的协商民主。政协制度的协商民主从上午的讨论来看争议特别大,政协民主能不能作为真正的协商民主或者它的资格的问题,这是个现实问题,可能不太需要我们搞学问的人去解决它,因为这是一个现实的,它能发展就发展,不能发展也就不发展,没有必要特别去争论。
三、我们现在提出来新的要求,包括我们党的文件和地方政府的政策,不仅把协商民主作为一个基层事务的治理民主,或者作为政协的民主,现在要求建设整个国家的协商民主体系,这么大的一个宏观的要求,《重大改革的若干问题的决定》提出来的,包括政协组织、党派、团体、基层组织、社会组织的协商渠道,包括依法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等等,提出了很多,我们如何去实现它,它的路径在哪里,或者是现实中有没有可能的问题。
我结合杭州的四个事情来看一看作为地方层面来讲如何能够把协商民主进行一些拓展。第一个例子是很多地方都有的,杭州也做了很多年,是普通公民能够参与的协商民主,杭州做了一个杭网议事厅,其实就是一个具有互动功能的门户网站,杭网议事厅是一个准官方的网站,是杭州市委办公厅、宣传部联合杭州报业集团做的一个网上互动平台。我也仔细观察它到底解决了什么问题,从现在来看,其他省市也有一些互动平台,这个平台做得也不是特别好,但是也还能解决一些问题,因为从它里面设置的栏目来看,有热点、热议,针对当地政府的政策。
第二个是问计于民,还有民生恳谈,网上服务,这个网上服务是指下面几个,一是咨询,咨询某个政策的具体情况,二是建议,比如建议公交车改道等等,三是投诉,对于政府部门有些做得不好的直接投诉,还有举报,举报是举报贪污或者一些违法犯罪行为。我也观察了每个类别的比例,投诉和举报的比例也不小。这个网站也有专门的人值班,直接处理网民的提问,网站很多时候是不能自己处理的,需要转给其他的在网上值班的部门来处理。有一个例子,杭州市有一条路,还没有完全修好,但是这条路边有一个酒店,细心的市民发现它的门牌号是888号,这个市民就起疑了,前面才688,怎么没隔多远就变成了888,他在网上投诉说里面是不是涉及到贪污问题或者违法问题。这个网站不能直接接受关于贪污问题的举报,值班人员告诉投诉者去纪委的网站上去进行投诉,同时也把问题转交给负责门牌号码的民政部门,由民政部门负责向市民解释情况。
另外还有一个红楼问计,主要针对城市规划的,征求居民意见。另外还有圆桌会电视节目,在本地台的黄金时间播放。圆桌会邀请的是专家、官员和市民面对面就市政府的决策进行讨论的。这些节目有的我参与过,我个人感觉来讲,它属于一种咨询式的协商民主。咨询式协商民主有一个很致命的问题就是它的效果怎么样,在我们现在的情况下,有效果才有可持续性,因为市民也是非常精明的,举报了很多次没用,就不管了,或者圆桌会参与了很多次也没什么用,所以有效果才有持续性。第二个是有组织才有持续性,因为市民都是单个人参加的,没有组织的,很多情况下看不到效果,一旦受挫就没有其他途径了,作为个人来讲他举报了,政府不理睬他的话他也毫无办法,效果不明显,往往是只协商不民主。这是咨询式协商民主发展的情况,有些发展,但是可能不是特别有希望,也需要进一步努力。
协商民主里的组织性问题,我们从理论上研究协商民主的老师不太主张组织,他们认为协商民主是直接民主,但是直接民主很难推广到其它事务,比如刚才我们讲除了基层民主之外也推广到其他事务的话,不借助组织,个人的参与或者个人的协商大概也就是这个结果,最多就是去举报,没结果就无能为力了。如果推广到其他的比如行业的协商或者司法、立法的协商的话,必须得有一种组织形态的协商民主才能做得到,这里可能就突破了协商民主比较经典的或者比较严格的定义。
第二个案例是一种政府扶持的组织化的协商民主。杭州是政府跟民间关系比较融洽的地区,有很多政府自己成立的组织化的协商民主的平台。这个例子是去年年底去凯旋街道做调研的时候他们介绍的一个综合调解平台,很多老师研究民间调解也知道这是一个难点,也是现在的一个热点。江干区凯旋街道的综合调解平台成立了一个组织叫凯谐会。凯谐会是一个多方面的组织,首先它是由凯旋街道和江干区司法局联合成立的一个协会,这个组织同时也包括了民间的和事佬协会和邻里协会。在街道层面已经有一点政府的味道,不光是民间在调解,既有政府层面的调解又有民间层面的调解,形成一个综合调解平台,发挥熟人关系在调解中的作用,另外也有专业律师和法官成立纠纷调解室。凯谐会调解的内容也比较广泛,包括民商事的调解,特别是多的是物业纠纷的调解,另外劳动纠纷、交通事故、知识产权、治安纠纷等等六个专业调解委员会,特别复杂的问题由特邀调解委员会来解决。凯旋会是官方的组织,它的独立性不强,但是它能搭起这么一个调解平台,在司法领域里可以说是一种协商民主,这个事情从实践角度来讲是能做起来的,居民也是比较认可的,因为用起来比较方便,有了这些条件,往往基层调解和司法调解是分开的,调解不成就要打官司,凯谐会把两者合在一起的,能够为老百姓提供更多的途径。
第三个我称之为复合型组织中的协商民主。复合型组织也是杭州这几年做得比较多的一种治理形态,复合型组织往往是把不同部门或者不同领域的机构组成一个联盟性的组织或者更大范围的一个协调框架,比如说为了促进当地的产业发展,往往会成立一些行业联盟或者战略联盟,这些组织可能其他地方也会做,中关村也有电子产业联盟等等,地方上可能做得更加细致一些,比如杭州市茶行业战略联盟几乎把所有在杭州或者在浙江省内跟茶行业比较相关的部门都纳到里面去。政府成立工作协调委员会,负责整个联盟的设计与协调。另外还有女装产业联盟等等,这种产业联盟里的关系是比较结构性的,里面的机构和人之间通过开会和座谈,相对比较熟悉,实际也是协商民主,也是在很熟悉的组织里在互相协调,比如要做一些活动,要发奖,大都通过协商民主的方式来确定。
第四个我称之为民间组织主导的协商民主。有些协商民主不是政府组织的,也不是复合型组织的,可能就是有一个比较有名的民间组织来做的协商民主。我们找到一个例子是绿色浙江做的“吾水共治”圆桌会,这个组织不仅在杭州做,而且在整个浙江省都在做这样的项目。他们找各地污染比较严重的河流,找当地的环保局和污染企业、市民举行圆桌会,做电视节目。这个圆桌会和其他圆桌会有点不一样,它的圆桌会是要形成决议的,而且过一段时间再去检查一下是不是达到效果了。作为一个民间组织来讲,能够做到这一步也是不容易的,能够跟政府在一个平台里面对话,而且能够有一种机制强迫政府和企业做一些改善环境的工作实属不易。
基于这些案例,我想提出一个新的概念,可能不成熟,希望大家批评,就是行动型协商治理。因为协商本来是对话,但是在当前的制度之下,仅仅依靠对话难以取得协商民主的成效,因为对话能够解决的问题毕竟有限。作为社会组织来讲如何参与协商民主?协商民主本身是一个治理行为。我们要把协商民主放到更高层次,从基层往更高层次发展的时候必须依靠组织的力量,这个组织可能是政府举办的组织也可能是民间自发的组织也可能是复合型组织,因为组织能够保证社会力量的聚集、可持续、有效果。
第二,更高层次的协商民主是在合理结构之中的协商,如果没有合理的结构的话,这个组织也发挥不了作用,因为协商的社会环境决定了协商的结果,社会组织所处的结构决定了协商成果。
第三,更高层次的协商民主有赖于社会组织所拥有的资源和行动力,公民通过个人社会组织的行动才能和政府、企业以及其他社会团体进行有效的协商。

卢剑峰(浙江万里学院):我跟大家分享的是我们自己做的案例,放到协商民主的会上,就像大家探讨的,我们是一个民主协商的行动,我们正好做的是社会力量介入到社会组织和社会冲突的调解过程里,如果按照严格的协商民主我也不认同,用英文词来理解的话,我们也不是民主,只是一个谈判的介入。但是这个协商,汉语的包容量是很大的,可以包进很多内容,很多词都可以。我这里就回避了理论纷争的问题,我想理论会一直纷争下去。
内容有这样几个方面,我们起了一个共识叫做共识论坛。政府很喜欢这个东西,我们提一个政府能接受的,我非常认同陈奕敏主任在温岭推的恳谈会,我很想用恳谈会,但是你抄了温岭的,大家不认为你是创新,所以我起一个好像没听过的名字,所以我们起的名字,包容量是很大的,我们可以装很多东西,后来大家好像似乎也接受了,现在运行了两年。我分享两个案例,一个是一个菜场的建设,第二个案例是一个开发区,涉及资金一个多亿,跟村民集体的冲突。第一个案例我们解决了两个月,第二个案例差不多一年半时间,这两个案例基本是成功的,有一点启示,这个启示可能不重要,大家会总结得更多。
我讲一个故事,共识论坛要界定的话,它是一个平台,就是多方协商参与、交换意见、利益冲突、利益表达的一个平台。我们为什么要有这个平台?我们考虑到不管是民主协商还是协商民主,只要开放以后有很多冲突,怎么解决这个冲突呢?管理学很多都有一些启发,我也看过哈佛大学的一个项目,我也很认同他们的一套理论,基于原则的谈判。我们用了一个技术,我后来感觉你在理论上争还不如搞一个技术,我自己没受过技术训练,但是我现在很羡慕有很多技术的人。
第三方组织是技术主持,价值是有的,我是一个主持人,我还引进了一个专家团队,专家团队给你提供很多客观标准,法律的、技术的、规则的等等,第三方组织可以过滤各种不理性的东西,政府可能有强势的问题,但是老百姓也有不讲理的地方,我们可以给它设计各种规则,最后达到力量均衡或者接近于平等的协商或者谈判,这是共识论坛我们装什么东西,我们初步界定是这样一个东西。
这个小区是10年前成立的,大概有3000户居民,下面由30个行政村构成,拆迁以后这个地方是没有菜场的,旁边有一个马路菜场,非常繁荣,水产品、肉食非常多,那个马路菜场提供了所有正式菜场有的东西,问题是它堵塞了交通,环境污染非常严重,臭气熏天,但是老百姓很方便。对这个问题,老百姓和政府都有不同的冲突在,老百姓之间也有,有些老百姓因为是拆迁之后没有工作,种一点菜拿到这个菜场上卖,有了一些收入。政府认为这个问题比较严重,当然,政府更不希望有这样一个东西,后来政府决定,08年的时候就有这样的文件,但是没有很好的执行,就是在城市中心区,大概划了20公里,菜场都是超市菜场,农贸菜场全部要取缔,这个规定在,这时候它就要拿出来执行,就是马路菜场要取缔,但是取缔之后老百姓去哪里买菜,都很远。后来就委托一个企业,这个企业叫利时集团,但是在做农贸菜场方面是没有经验的,引入以后使得东西价格很高,蔬菜超市就在马路菜场对面,但是没人进去。这边是非常繁荣的,后来政府有兴趣要解决这个问题,我们也是被引进来的,我跟当地政府官员有一些接触,我们当时是协商民主,政府也说协商民主,政府的协商民主正好就是这种理解。我说我给你设计这个程序,把它可以解决,我当时信心满满,我是没底的,我说没问题,我可以很好的给你解决,成为你社会治理的创新点。他就有兴趣了。我们启动的动机和契机肯定是要迎合政府的需求,我说的政府主要是党委。13年我们就进去了,下面就做了四个调研。我先去跟社区主任去接触,这个地方很有意思,社区主任确实是一个混合体,一方面有选择的或者较为忠实的执行政府意志,另一方面是还要很好的维护居民的利益,我很感动。他说这个拆迁马路超市是非常简单的事情,问题是没有很好的超市提供老百姓做选择。我觉得这个思路很清晰,接下来我们就调查了临时菜场的经营户,他们基本都是外来的拆迁人员,他们也知道这个菜场迟早要拆,保护不了他们。然后我们到区商务局,区商务局有一个职能是市场培育,他有规划,他说这个是必须要做的,我们已经做了很多。后来我们到了利时集团,利时集团叫苦不迭,前五个月亏了七八十万,难以经营。它说这个怎么启动呢?它也想把这个盘活满足居民需求。后来我们认为这四个调研就是我们的核心会议,利时集团提了很多意见,可以通过农超对接,价格降下来,产品种类覆盖,水产品也是很齐全的,有很多想法。
我们调研下来,基本上已经有很多共识了,难度不大。下来以后,我们就动议,大概好像是在一个农历的节日,我给超市打电话,我还是要你跟居民上门做一些沟通,因为你有钱,弄点小礼品或者搞点什么优惠券都可以的,这个超市很好,到这个小区里做了一个沟通。我当时跟社区主任说,我说你找几个协商代表,下一步要谈,要有广泛民意,他们确实是推选了,都是一些老同志,这些老同志确实代表了居民的利益。下来以后,我们在一些很小的范围做了一次沟通,这个沟通最初的气氛是很紧张的,二十分钟以后,双方变得非常热情、友好,都互相能理解。企业也是赚钱的,但是你应该给我提供哪些东西,很多方案在这次核心会议里开发出来了。
6月28日,我们感觉这个时机就比较成熟了,我们启动了最后的正式协商会议,五方代表有居民代表(5个)、企业、超市、集团、商务局。下面我们就商定了一个协商程序,有一系列的规则,最后我们就达成了协议。整个谈判过程里没有很大的出入,基本上原先设定的思考的东西都已经在这个地方,没有新的东西出现,但是个别也有一些细节,最后大家看一下我们谈到的协议,我大概摘了核心的部分。认为取缔马路市场是没问题的,大家都认同。第二条是核心的一条,利时超市说怎么保证多样性、新鲜性。第三条是价格,它保证90%的生鲜低于周边市场10%,这一条我后来监督的时候,它不是很严格执行的,当时写得这么明确,可能也让我们很放心的样子。第四,它说蔬菜品种达到80种左右,我们后面监督的时候,发现实际上也是不够的。第五条就是时间进度,第六条是参与式管理,居民都在对面住,有些方案是我们给它建议的。这个协议当时是皆大欢喜的,这是我们当时开会的场景。开会以后我们做了一个合影。我后来跟踪监督了半年多,这个协议的执行程度不能说百分之百,曾经一度是60%,后来逐步提高,当时那个马路市场很快就被清理掉了,很干净,但是小区的前门和超市的后边的一条巷子又起来一个临时菜场。后来我对这个事情不理解,为什么出现这个东西,街道认为就是企业没有严格的执行协议,价格还是比较高,品种也不够,这个调剂我认为是可以容许的,几方的利益都得到了兼顾,至少这个超市已经扭亏为盈了,所以它也不在乎。后来政府考虑到这个太脏乱差,而且有扩大的趋势,所以下决心把它弄掉,企业也施加了压力。现在这个超市规模非常好,一层全是蔬菜、水产品、干果,面积非常大。我后来感觉,当然它不是一下执行到位,到现在我可以说百分之八九十是执行了。
第二个案例是我们做的萧皋碶下面的土地开发。08年的时候鄞州区土地开发商和村集体联合开发集体经济,开发房子,给他们分成,这是一个背景,这是当时政府鼓励的。这个协议是09年11月21日签的,内容大概就是这样,这个房子涉及到的资产大概上亿,这个楼房建成以后有4800平米的办公用房、商铺和车位给这个村里,1-3层是商铺,4-7层是企业开发商用的。冲突的起源在于协议签订以后,开发区对这个方案做了重大修改,整个重大修改的法律手续都是合法的,但是老百姓不知情,2013年就要完工了,完工的时候,开发区和政府有一个默认的分配方案,就是原先的一栋楼建成两栋楼,东边一栋,西边一栋,东边的一栋楼采光好,楼层低,价格高,开发商用的,西边的楼是楼层高,采光也不好,但是这个不是协议里的有的。后面有一个秘密协议,政府竟然有一个说明,当时做这个事情的时候也是想到这一点,双方盖了章的,跟企业做的一个东西,但是大部分居民不知情,股份合作经济社的董事长是知道的,所以这里就有很多意思。后来老百姓就抗议,我见过好几次,很多居民就在街道领导的房子里吵架,指着鼻子骂,我大概见到两次。后来我说这个事情可以这样做,他也就接受了,我们就介入了。
我们在9月份进行实地调研以后发现里面的董事会有一个严重的信任危机,大家都不相信他,因为他出卖了大部分股东的利益。所以我们就提了一个解决思路,因为这个涉及的利益很大,相对比较复杂,法律程序也很多,街道主要领导研究以后也是同意的。第一就是召开股东代表大会,因为要产生一个协商代表。第二就是说一定是多轮谈判,大家要有耐心。我说我所有的活动都在街道领导的监督指导下,所以他们就同意了。后来在几个月以后我们召开了一次股东代表大会,应到21人,实到18人,两项议题,董事长做说明,然后选举协商代表,会议的程序是五个环节,我就不说了。有五条规则,这五条规则,我们也是非常简单的提了几点,每一条规则读过,协商民主都读过,最后只有股东代表才有发言权,他们说这个不够,因为有一个不是股东代表,但是是股东,这条就可以修改为股东也可以发言。所以很多居民是可以参与的,这个选举办法我们也有一个框架,但是居民也是逐条的读,逐条的审议,比如说协商代表应该获得半数以上的投票才可以产生,居民说这一条也不行,就没有通过,说选举办法是居民完全参与的,最后就产生了五名协商代表。这个过程完全是在股东代表的眼皮底下,所有的规则和程序以及唱票都在他的监督下。
这个图是当时我们谈的现场。
这是一个环节,这个环节完了以后,我们就正式要启动谈判协商了。之前我们做了一些斡旋,比如跟开发商接触,开发商对我们的介入是非常警惕的,但是我们跟村民接触的时候他们是很欢迎我们介入的,这是不同的态度。最后一次,10月23日,开发商主动约见我们,说以为我们是对方请的律师,所以跟我们要做说明,它的法律程序都是合法的。这个协商的过程是非常曲折的,我们大概有三次协商,历时一年半,有三次核心会议,是关门的协商会议。13年11月1日,我们启动正式协商会,这次协商会是我们的一位女老师主持,我们没抱任何希望,后来发生了变化,这个萧皋碶的董事长换届,原董事长换下来了,14年2月9日我们和新的班子进行了接触,结果发现他们开发了新的方案,不再要原先的那个房子了,要五千万资金补偿。第二次的正式协商我们确定在2月25日,这个方案提到我要一个打包的资金补偿方案,这个开发商是没有任何表态的,就是听,听完以后他说他没有决策的权利,回去要和股东会汇报。之后我们就分别跟双方做了一些工作,没有大的进展。后来拖得我们都没有信心了,9月22日的时候街道委托我们说总结一下,旷日经久拖下去没有意义,做了一个备忘录,这个备忘录是政府给自己一个解脱和交代,我们做了这么多协商努力,潜台词就是村民的不理性,他就结束。但是我感觉这是有意义的,有些东西我们不要求它有结果。问题是这次备忘录以后,后来双方都做了很大的妥协,这个妥协在哪里呢?我稍微讲一下,政府最后主要领导就介入,对双方做工作,原先的五千万的方案就变了,变成4126万,房子就归开发商,但是这个钱开发商也是分两期,最重要的是政府在这里贴了175万,这就是政府的补贴,我给你利息,这两期不是还有利息吗,还有中间的差价,两边没谈笼的差价,这是一种。政府说如果你付不清的话,西边的大楼是做抵押的。我们观察政府在这个案例中有很多工具,一个是劝说,这是现在多用的方式。还有一个是补贴,再一个是政府税收,第四是管制,所有公共冲突我们参与和调查的结果都是与政府违法有关系的。第二,我们现在的改革过程里还会产生大量的公共冲突。
启示是大部分是基于利益的,基于利益的冲突是所有冲突中好解决的。另外就是协商的方式,协商方式一定要有一定的技术,有一定的社会力量,要有信任。大部分居民对我们很欢迎的,80多岁、70的岁的居民都把我们送到小区门口,有事情天天给我们打电话,所以我感觉社会需要我们第三方。第三方的价值还有一个聆听的作用,有一个监督的作用,还有一个就是提供客观标准的作用,有多种价值。后来我们在14年的时候就成立了一个社会组织叫众合调解中心。所有的公共冲突的调解要引入社会组织的时候,依赖于开放的程度,如果愿意让你进来你就可以参与,如果没有长期的私密的关系他不会信任你,是基于对你个人的信任,这是我们的初步的观点。谢谢!

吴建忠(台北海洋技术学院):我叫吴建忠,我是从台北过来。我的博士论文刚好做的也是浙江温岭的参与式预算。从过去的观察到现在,这不是一个新的案例,但是对我来讲是一个很重要的部分,第一部分是它已经持续了大概15年左右。对我来说,协商的部分,早上听完大家的讨论,学者专家中一直在讨论协商民主可能是东方的还是西方的还是有什么样的概念。可是对于我一个观察者而言,我对这个案例本身具有多大的民主意义对我来讲可能是更重要的,它在怎样的一个程度上是可以获得好处的部分,这个好处可能是对国家,可能是对国民,在这样一个体系之下它怎么样能够运作出来。从民主恳谈再到参与式预算,基本中间有了一些过程,中间也是需要一些专家学者的意见。我自己观察过几次,我觉得必须要从国家和人民之间的互动来谈协商的概念,特别是在中共治理的思维之下怎么样取得具有民主意义的一个改革,这是我在关心这个议题的时候,我不会截然把它做二分。回过头来,我觉得这个概念上面,就像陈奕敏老师过去可能是偷偷做的,从2014年的《预算法》修正,或者中共中央三号文件颁布之后,我认为温岭的案例应该是在这样一个大脉络之下展开的。这样一个大脉络之下怎么样促进更大的民主意义上的改革对我来讲这是我观察的一个重点。
我看了几次之后,我觉得像考评取代改革,甚至在温岭创造出修正议案的投票。我们观察了几次,访问了几个人大代表和公民代表的时候,我觉得从案例上回过头来几次,就像卢老师用很有趣的案例回过头来解释协商的重要性,我觉得这个可能是我们接下来也许在这个议题上可以去梳理的一个重点。
这个是温岭的党政联席会议的内容。
这是最后的投票议案。
这是陈老师的民主恳谈办公室。
我进入到我讨论的议题,我从这五个部分来谈我的想法,文献回顾、演变逻辑,协商民主在这样一个治理改革中国家和社会的关系到底有哪些改变。对我来讲,我当时写了几篇文章之后,我有一个疑问,中共为什么要实行这样的具有民主意涵的改革,它所参与的这样的改革之后带来哪些非意图性的后果,这些非意图性的后果如果我们放在西方的民主或者是中国语境之下的协商民主的语境,它究竟有多少的意义存在。这样的非意图性的结果能够为国家和社会关系带来什么样的正面意义,这是我后面的观察。
这是参考文献。在参考文献的部分,因为在观察实践经验的内容上和规范意义,我们对西方的理论和温岭当地的实验,因为它已经做了15年,从1999年到2015年的过程当中,它的规范性的意义究竟在什么地方。早期当然没有这么多的部分,我这边提到改革的非意图性的后果,也就是我这边所提制度自身的演变逻辑。改革的动机诚如大家所看的部分,在这样的改革里面,李凡老师和陈奕敏老师的合作,甚至陈奕敏老师和李凡老师把这些外界的学者带进来之后,对于这样的预算上的挂钩产生了一些我认为具有民主意涵的非意图性的结果。特别是在演化的轨迹上面我们观察到的几个重点,第一个就是预审的出现以及定期化。我在今年3月份去看的时候,从乡镇政府在早期预算书提出来,让人大代表或者公民代表审议的时候,从3页到现在的25页,这从过去的历程上是一个非常不容易的部分,从3页到25页,我们看到预算编制里从上到末,细化的部分也是不太容易的。甚至于我们今天在访谈人大代表的时候和公民代表的时候他们告诉我们说,如果可以的话,政府把这个预算书提给他们的时间从原本的一个礼拜还能再早一点的话,会更好,对他来讲,政府给他们提预算书出来的部分已经产生了正面的效果。
第二部分,正式预算过程中形成不同意见的辩论和对官员的质询。我们一直在讲所谓的协商民主或者是审议式民主的部分,最重要的就是审慎思辨,透过开会讨论的过程当中,也许我有我的想法,你有你的想法,可是我们在这样一个过程中经过审慎思辨之后也许改变了我原本的想法,也许更强化了我自己的想法。我们在正式预算当中的辩论或者是对政府官员的质询,我认为是非常有趣的部分。我这边举两个案例来谈,第一个案例就是水库的案例。温岭这个地方自来水的普及程度并不是那么高,有的地方有自来水,有的地方没有。当地有些乡镇或者片区希望从水库里引水过来,引水过来的时候,当然就希望镇政府能多花一点钱,有些有自来水的乡镇就认为你要引自来水,这是你自己乡镇的问题,为什么需要我们其他片区共同支付这个费用?当时镇政府就讲,预算部分我们会编列,请代表来看,特别是请代表来看预算书里面的内容,我们今年编列的预算比去年还要多的,而且提到政府除了做这些事情之外还做了一户一表的政策,简单来讲就是减少浪费。原本讨论热烈的人大代表在这样的过程讨论完之后就能接受,这样跟政府之间无论是居民代表还是人大代表改变了他的想法。第二个案例是有关当地天网工程的部分,对公民代表或者人大代表来讲当地非常多的外来人口,外来人口可能会有治安上面的问题。所有人大代表就希望能够增加天网工程的预算。我们知道财政是有限的,你如何去说服民众政府没有办法再多加一些支出,政府回答民众议题的时候提到除了设置天网工程之外也要求警察单位对外来人口加强登记,所以对整个治安是全面化来解释的。换句话说,透过这样一个过程,可以把这样一个公共议题更透明化和具体出来。
第三部分,预算资料在审前公开,温岭在过年前有一个预算编制审查会,在这样一个审查会里面,公民代表或者人大代表在这样的过程中都可以主动来做参与。这个参与里面不是政府邀请他们来,有我们自己的访谈里面得知现在公民代表或者人大代表会去问政府什么时候办这样一个议题,就像我们问党委书记你有没有可能人走政息,或者人走之后就不再举办。按照当地党委书记的一个说法,他也不能不办,因为公民或者人大代表会追着他,因为公民或者人大代表知道这个有用,特别是在这样一个过程中能够取得一个效果。
另外是公开的内容更为详细。
本身我看到的最有意思的是在制度本身的规范性被确立,这个对地方政府而言的执政的有效性来讲会更具体。我们提到了公民代表里,因为我们知道用我们的话来讲,有些公民想要的,把可能是刁民,或者对预算的争取上没有一个公民认为预算越少越好,你最好帮我编越多越好,但是在这样的过程中你必须要进入到在中共运作体系里人大代表和政府之间的关系,透过写这个议案向政府来特别需求。我们在08年看到的一个部分是当时人大代表提了16个议案,但是这16个议案,其中有12个议案因为不符合格式最后被退回去,人大代表不会写议案,从08年到我们现在看到2014、2015年的时候,人大代表的整体素质已经逐步在拉高当中,甚至于他已经学会怎么样做传承,因为在其他制度里我们透过培训来做。我们看到这里其实已经有了很好的非意图性的结果。
这边我们看到,当时还有另外一个案例,就是所谓的退团事件,当时在人大代表提供了预算议案之后,他们的一个领衔代表到台上讲了这个内容之后,居然并没有获得被讨论的机会,于是形成了退团,党委和政府必须赶快起来做说明,对这样的部分是很有意思的情况。
第五部分就是民主恳谈办公室的建立和考核制度的影响。现在考核的情况是从宣传部的考核也可以增加地方政府的积极性,地方的积极性,甚至于我们看到从这两年人大也开始对地方人大做这样的代表。各个地方代表已经开始走出自己另外一个思路上面的要求。
第六部分是向上延伸,我们看到有些方案从人大政治与在政协的部分也开始搭便车,从温岭上升到市级来进行,它的外溢程度很有意思。
第七个是制约性的增强。这个案例我提的是消防车的案例,当时地方的消防队队长,因为温岭上面有很多高楼大厦,既有的消防车不足够应救火的需要,地方民众也有这样的需求,所以他们当时就找了人大代表来提这样的议案。当这个议案被提上去之后,经过党政联席会议以及主席团的讨论,他们认为今年的预算是比较紧张的情况,是不是暂时不要在这个预算上做争辩。结果到最后,这个议案在人大代表的开会讨论的时候投票,居然也过了。我们观察,主席团的党政联席会议会有什么样的情况?我们看到地方政府的党政领导也接受这样的情况。所以我觉得在这样一个制度之下,它的制约性也就逐步在增强当中。
基于上述几个观察,我看到的是说对公共管理上来讲,参与式预算或者温岭的改革不管是哪一个领导上来,其实恐怕都没有办法停的,甚至于我们看到在这样一个改良式的治理之后,其实政府的边界会越来越清楚。但是回过头来,我们讲这是一个讨论的过程,民众跟政府之间的良性讨论可以透过这样的活动和最后这样的实验能够更加理解比如政府的预算会有这样的难度,即使区域之间的矛盾也可以有效的减低。
温岭在大陆这样的情况下其实是蛮有意思的部分。我们再回过头深究的时候我们看到回到协商民主的概念,它应该回到公民社会的产生,在一个讨论的过程当中。可是我们观察到现在,目前公民代表或者人大代表可能以片区或者以这样一个区域的讨论上面还不太会,或者说还在学习的过程当中。我认为这也许在未来几年会逐步增长出来,因为从原本他可能是个别的利益的讨论,可能会被笑,你怎么总是讲你家自己的利益,现在开始会讲整个片区,再经过几年,也许他会增长到可能要以整个镇或者以整个市的宏观视野来提出我的需求,甚至于我们看到比如说我们刚刚举的一个例子,人大代表在镇提出了修改马路的意见的时候,镇政府并没有办法帮他解决,镇领导就告诉那个人大代表,如果你可以把你的意见包装在整个市里,这个所在地其实是整个市一定要经过的,乡镇没有办法处理你这样一个需求,你其实是可以到市里做提案,也顺利获得了通过。
我觉得公民也在学习,政府也在学习,甚至于有了这样一个平台之后,回过头来去修正想法和意见,对我来讲这样是很具有民主意义的。
第四部分是国家跟社会的关系。治理的改革就是公共资讯的透明,就是刚刚我提到的预算越编越细,也越早提供给代表,甚至于去参与。今年会议上,有一个公民代表来参与,提到了消防车的问题,他没有投票权,但是他来现场提这样的意见,镇政府去年有编列的消防车预算给你,但是消防车的素质必须提升,比如消防车里必须要有水,甚至公务人员的力量必须跟着提高。对整个公共利益的提升是比较大的部分。甚至我们看到了以这几年下来的案例,不管是人大代表或者是公民代表。其实都没有对整体的政权形成任何挑战,因为大家同在这样一个发展观之下,我们今年去看土地财政的问题,预算的编列,因为在中国大陆必须要收支平衡,可是我们看到财政赤字是比较高的,可是人大代表都有看到这样的问题,可是并没有做这样的挑战,但是人大代表会在会议当中去表达了他的忧虑,因为从预算数上可以很明确的看到。更有意思的是有其他乡镇已经想出解决的办法,我觉得这个就是所谓的非意图性的结果。
治理的生成,一开始不是为了解决这部分,当时是为了要激活人大或者这样的民主恳谈,温岭市已经下发了这些文件,在透明度部分里也有了大幅度的进展。甚至于我们看到参与的包容性上还有可以再努力的空间。现在还没有公民团体的产生,就是说对市民社会的要求或者这样一个增长空间还有它的发展机会。但是我们看到在党政领导的部分,对于市民的要求,对于公民的要求,对人大代表的要求,已经产生具体的回应。今年我们看到会议的决议里面,因为代表总共提了19项议案,在过去的会议里,可能代表们有话就讲,讲完之后,对问题的解决并没有一个明确,可是我们在今年的观察里我们看到地方人代会就做了一个决议,人大代表今年提了19项重要意见,必须要限时回答,这是被写入文件当中。我觉得这个可能不是我们一开始设计者想要的,而是镇政府必须具体回应,因为人大代表也会问我去年提的案子、今年提的案子,每年提的案子都一样,你为什么都没有给我一个回答,这样的过程中其实已经产生了这样一个效果。
所以我对这个部分,国家跟社会的关系当中,当然有部分是由上而下的开始,但是经过几次的博弈过程当中,人民也会觉得透过协商能够取得平衡,我觉得这个其实就是这样一个加强。

点评阶段

翁鸣:评论之前我想讲自己的一个观点,上午根据《中共中央关于社会主义协商民主建设的意见》,有的学者把它分为中国式协商民主和西方式协商民主,我认为从广义的协商民主和狭义的协商民主来看,可以更好的解释。这是涉及到后面的一些评价。
前面有几位老师都讲了协商民主实践的探索,从它的内容、程序、环节,整个协商民主的体系做了很好的实践的探索,也体现了它的社会价值,不仅提供了理论研究的素材。理论研究最根本的也是要解决社会的进步。从这些典型经验来讲还有哪些共性,实际的问题,地方改革都是从现实问题引发出来的,都是要解决这个现实的矛盾和问题,这个不需要我们学者坐而论道。从现实问题会引出来一个解决的思路,这个解决的思路提出来的话,往往是地方领导要授权,授权通过了以后,他才能进行政策的制订和机制的制订。这个时候有些还要形成党内共识,因为假如说是领导支持和肯定的话,地方上还有很多干部认识不统一,在解决党内共识的情况下还要准确的实施,既可以通过一些党委部门或者是在政治性改革不是很强的时候也可以委托一些社会组织去做,往往是自上而下。这是典型经验的共性。
我上午也讲到为什么这些典型经验很难走向全国普及呢?主要还有些缺失,一个是多元化组织的缺失,从很大程度上来说,现在不是共同致力,而是单一管理的模式,还是传统的模式。传统的模式往往就决定于某个部门、某个领导的偏好和对改革的认识。第二个就是我们干部的民主意识,强一点的话就能做成,弱一点的话就做不成。第三个就是原有的权力架构是不是做了调整,假如这个架构不调整,往往只是方法的变化,谈不上机制系的改革。
针对这些问题,我们一是要有一些政策建议上的考虑,因为要制定一个创新性的制度法规。第二就是要在现有的体制下自上而下的推行,第三个是逐步培育和建立多元化组织。第四是和大家都有关的,就是学者要参与。在座的有很多的学者都参与,包括李凡所长,温岭和他的支持和参与是分不开的,包括北京社会主义学院的陈院长,还有就是卢老师在宁波,卢老师讲得很好,社会需要这些学者的参与,光靠官员,他有时候搞不清楚怎么做,需要学者从国外的经验来说,包括韩国的新村运动和两百年以前的欧洲合作化运动都有很多学者的参与,这个也是我们学者自身的价值的体现和对社会的贡献。我想学者并不是写几篇孤芳自赏的论文坐而论道而已。我的发言评论完了。

诹访一幸(日本静冈县立大学):首先表示感谢李老师邀请我来参加会议。上午几位老师提了浙江省的问题,我的学生里有来自浙江的。我自己对协商民主方面了解得不多,所以今天不能说评论,只能说请教几条:第一个问题,是不是有些中国高层对选举民主不太积极,有的人是反对,不知道这样理解对不对?协商民主和选举民主是怎样的关系?协商民主是代替选举民主吗?应该怎么理解?
第二个问题,一把手的作用。三号文件是最近发下来的,现在的领导层比较重视协商民主,不过现在国家的第一把手曾经在浙江省担任第一把手,他在当地担任一把手的时候对协商民主的看法怎么样?据我所知浙江省有很多好经验,不过没有普及,这样理解对的话,现在的国家领导者在浙江省当第一把手的时候是什么态度?
第三个问题,政党协商民主到底能不能做到?因为协商民主应该是平等进行的,不过一提到政党的话,我的理解是共产党跟民主党派之间的协商民主,民主党派虽然是民主的,不过有的人说是双重身份,同时又是共产党身份,而且民主党派都是支持共产党领导的。在这种情况下民主党派的机关里也许有党委、党组织,在中央机关可能有党组织。在这种情况下能不能平等的做到政党协商,我比较质疑。
第四个问题是调研组的问题。去年3月份中央调研组到温岭进行调研,不知道除了温岭以外还有其他地方这样调研组去调研吗?中国的改革一般是先有现实再有政策。
第五个问题是化解矛盾,协商民主的目的不是民主,而是化解矛盾。我不知道进行协商民主以后,到底化解了矛盾没有?如果说化解了,有这样的结论的话,应该通过什么做法来证明化解了?
最后是关于温岭的问题,协商民主有各种各样的,各个地方都有它的经验,不知道温岭最大的特点是不是预算协商?谢谢!

陈奕敏:先回应三位点评老师的问题,诹访教授提到了六个问题,这里有几个涉及到我这里的,我先回应,我先回应,然后其他三位报告人再回应一下,接下来自由讨论。
有几个问题,您说一把手的作用里谈到习近平总书记在浙江工作期间对民主恳谈的态度,有没有推广?我可以明确告诉你,习近平在浙江工作期间,他在2004年对民主恳谈曾经有一段批示,他两次来到过温岭,他的批示的总的意思就是说民主恳谈这种制度是非常好的基层民主的载体,对党的执政地位、民主的发展起到很好的作用,要总结、推广,继续发展。现在省委书记对协商民主也是支持的,至少也没说不能做,而且有情况表明他对温岭民主恳谈持非常积极的态度就是去年省党代会报告里正式提出要全省推广温岭民主恳谈制度,04年习近平总书记担任浙江省委书记的时候已经提出了,06年浙江省人代会的时候政府工作报告正式提出要推广,所以这个过程在不断的强调,不断的提要推广。但是有一个问题就是推而不广,并不是说温岭的经验其他地方没有做,其实也在做,只不过温岭的影响有点大,把他们掩盖住了。搞协商民主的,宁波的慈溪、余姚等等很多地方都在做,可能是因为他们的影响力不如温岭那么大,所以大家不太清楚他们也在做。但是有一个事实不容回避就是推而不广,我觉得还不够广,确实在推广,就是不够广,这里有很多原因我们不去说了。
第二个问题,我们温岭的民主恳谈有哪些特点。几种类型我刚才谈到了,我想归纳几个特点,一是参与,温岭的民主恳谈最突出的特征就是参与。我们有三种参与方式,一种是自愿参与,恳谈会3-5天前贴出通知,所有社会公众只要有兴趣都可以来参加,是完全开放的,是自愿参与。第二种是邀请,邀请利益相关者参与。第三随机抽选的方法参与,每个镇每次抽选200个人,05年抽选279名,现在固定一个镇一般抽取200名,三种方式结合起来使用。第二个是对话,对话也是我们民主恳谈非常重要的特征。我们一开始做民主恳谈的时候就是强调对话,99年我们创建民主恳谈的时候就对话,现在这个对话从渐进式对话,通过对话来协商,达成共识,政府根据共识进行修改、完善、补充它的决策方案,甚至把它的决策方案推倒重来,根据恳谈会上达到的共识做出新的决策方案,对话是我们第二个特点。第三个特点就是决策。我们搞的民主恳谈,温岭的协商民主不是像有些地方存在的听而不议,议而不决,决而不行,有的地方确实有,座谈会议而不决的,我们这里肯定目标就是决策,因为协商民主的首要目标就是公共政策,怎样影响公共政策达到公共利益最大化,如果形成共识以后不决策,搞协商民主干什么呢?为什么开民主恳谈会呢?我想突出的主要是这三个问题,当然还有其他。

刘国翰:关于选举民主涉及到一点点,我们国家的选举民主也走向了比较麻烦的地方,是一个困境,现在相当于换了一下道路,搞协商民主,包括基层民主也是一样的,基层民主这么多年,包括党内民主,不停的提出概念,当时胡锦涛执政的时候发布了一个很重要的文件就是要推行党内民主,但是党内民主的很多做法也没能够坚持下来,对于协商民主来讲我们的制度会不会具有同样的惯性?提出一个好概念,国家发了很多文件,地方进行尝试创新,最后觉得效果不佳,然后就说这个不好,我感觉有点担心,包括选举民主其实也是一样的,从实际执行的角度来讲,我觉得都有这样的风险,这个风险我觉得是外部环境制度决定。
第二个问题是刚才提到协商民主的效果,如何制约,形成决定之后怎么执行的问题。这个本来不在协商民主范围之内,协商民主要发挥作用是整个社会治理环境决定的,因为协商之后不执行或者说议而不决,这样的事情不是协商民主本身能解决的,而是这个协商民主所处的整个社会治理环境和治理的关系所决定的,这里我就觉得不仅要建立协商民主,而且要建立协商民主能够更好运行的社会环境,特别是这种良好的社会结构包括多元主体之间的相互制约的关系等等,我想这个应该是更大范围的社会治理建设的一个话题。

吴建忠:我简单讲一下,其实刚刚陈教授提的不管是参与、对话、决策,这在西方的协商民主或者审议式民主都不反对这几个概念。我觉得在温岭的案例里其实更体现了这样一个过程。温岭的案例可能15年过去了,大家一开始觉得它怎么有可能持续这么久,制度运行之后它的火花不见得每年都有新的东西出现,但是它最特别的是它每年在做的过程当中,因为代表的激发或者公民的想法,促使政府的作为有了一些改变。比如我刚才举的几个案例里面,我觉得比较有意思的,因为我们讲的不管是协商,就公民跟政府之间的对话,我觉得如果说从提出意见之后,马上进入表决,这中间如果还能够再提供一个比如说不同代表之间的说服的过程,像我们访谈的代表就觉得政府有帮他想到解决方法,可是他觉得不是发自内心,只是为了自己的利益,他是为了整体公共利益,他的发言上他觉得他还可以讲得更好,就是我们讲的审慎思议的过程,如何在这样的过程中思考整体利益会更好,参与、对话、决策,我觉得这个参与式预算其实是蛮重要的部分。

自由讨论

刘培峰:我刚才提协商预算的时候找的是村民代表,我想问人大代表干什么去了?还用找村民代表出来,这个关系怎么来协调?因为人大的重要职能是预算。
唐海华:我向卢老师提个问题,你刚才讲到的两个案例,尤其前面的案例有一个协商,协商达成了一个协议,后面的执行有点问题。后面在设计共识论坛的时候有没有想过持续的在监督机制上居民参与进来,还是说由你们第三方监督?这个协议以后你们有什么设想,让它落实的时候更好去执行。
肖唐镖(南京大学):我向卢剑峰老师提一个问题,你们除了把困惑当地政府和居民生活的问题解决得还可以得情况下,其他的还有什么效果?
王志龙:协商民主应该是利益相关方相互妥协的,你的菜市场取消受利益损害最大的就是菜农,这个问题我也做过调研,你为什么取缔马路市场呢,可能就是影响交通或者影响卫生了,可以跟他定时,比如说6-7点之前规范一个时间,还有一个就是在政府建的菜市场之前放一个自贸区,让菜农在那儿卖菜。所以我觉得你们的案例可能有些缺陷。
卢剑峰:有老师提到协议怎么监督,协议监督的主要方面,实际上法定的责任是政府,这个没有质疑,而且政府作为我们共同的调解方,一方面是有诉求,他要求的是秩序,他要求安宁、整洁。我们可能比它更超脱,我们也是第三方的监督方,但是我们没有法律义务,政府有法律义务,对这个监督的执行,我没说他们不成功,我恰恰认为它是一个成功的案例,由于我们在设计条款的时候过于理想化,我现在评价它是一个成功案例,它的条款应该是80%得到了执行,曾经有反复,但是这个反复我想是正当的,因为农民有他的要求,超市也不能满足。有一些博弈的很有趣的现象,你满足不了,我就把临时菜场搞得很长,曾经搞到一百多米,乱七八糟的,政府就很关注了。所以这个监督怎么监督,我想最主要的是政府的监督,它有城管和专业队伍。再一个就是街道,社区也是监督方,社区也是处在政府和民间之间的利益关联上,它也是监督方,也有很多措施。为什么它采取了默许的态度呢?因为一方面里面有它的居民,另外我们在调研的时候发现它还收了一些费用,是社区的收入。所以这里有很多复杂的东西。这个收费实际是不合法的,因为它是巷道里面。
另外这个协议的效果,我们作为社会力量参与到社会冲突的调解,我们是一种示范,我们把它定位绝对不是解决矛盾,社会矛盾太多了,解决不了,我发现政府规范的参与一次这样的协调,它的自信心大增。政府基层官员,像陈奕敏老师这样开放的是极少的,大部分政府官员不是这样,包括我们设计的选举协商代表,政府非常担心,怕失控。我就不理解为什么失控,可能立场不一样,后来非常如愿的,当然他可能想控制,但是我说你这个控制没用的,后来他想保护的那个董事长也没有入选,他千方百计想把那个董事长保下来,年底换届的时候也换掉了,实际这种过程是一种官员的训练。包括西方的一些理念以及技术在中国特殊语境下,在城市化快速推进过程里,在快速社会转型中,我想官员也好,学者也好,都有一种类似于大跃进的心态,想很快进入那个阶段,想进入另外一个新的阶段,都不满足现阶段四不象的阶段,这是我们的现实,超越它都是伪命题。如果有精力的话,下一阶段我会总结我们自己深度观察的问题,尽管它在学理上不是很客观的观察,但是我们这个团队会总结我们自己搞的案例。你说效果在哪里呢?我想本身有这三个方面是非常明显的。
刚才还提到了临时菜场的经营户的保护,经营户的利益实际上是我们在调查里做了,为什么没有在协议里呢,因为有几方是不保护的,我们这个协商结果,我们不是很理想化的,这是非常现实的,第一,在法律层面它不是法律保护的范围,为什么?这个马路上你为什么要设立菜场呢?谁给你授权的?是一个非法的经营,严格来讲法律界定上来讲就是非法经营。当然他是弱势,所以我们设定的时候,跟贸易局讲,你跟相关的街道和菜场划分出一些摊位,比如我给你提供四五个是可以的,更多是提供不了,实际上后来也分离了一些。问题是大部分临时经营户不愿意进去,因为马路菜场是没有收费的,你到那个摊位上他要收费进来的,你看到他利益受损,但是他非常灵活,他知道这个菜场就是几个月的事情,最后经营了两年,他说他自己赚了。当你取缔的时候,他自然的生路老早就有了,不是我们把他抛到街上,很多东西不是学者讲的这个墙拆了以后怎么样,不是的,他马上都有生路,这个非常灵活。中国人的生存坚韧性和灵活性这个智慧是我们要考虑的。这个保护不是理想主义的,只是限定一下。分享这个案例的时候也有学者提到他应该是保护的,我们承认,但是我们没有太理想化,如果什么都照顾到的时候,这个协议是达不成的,我们是非常现实的,就是现实主议。
陈奕敏:菜农在马路边上摆摊,你说把他的摊位拆了损害了菜农的利益,但是菜农把这个摊摆在马路上损害了谁的利益?交通不便,损害了大众的利益。
吴建忠:这个问题在整个温岭的民主恳谈会到参与式预算的参与方,包括自愿参加或者邀请来参加或者是抽样来参加的,回到问题本身,到底是公民代表大还是人大代表大。我们知道在参与式预算里分成两个部分,公民来参与就是编之前和审议的时候他可以在旁边旁听。在当时因为从所谓的民主恳谈要到参与式预算,人大还有审预算的权力,我们在过去阅读文献的时候都知道人大是橡皮图章,没有任何积极性,而公民代表或者人民代表在这个过程当中,就像我们常去访谈的一个人大代表,我想问他你回去之后到底有没有征求意见,你平常跟这些民众的社会资本的网络是怎么形成的?民众也会想我要问,我每年告诉你的意见你究竟有没有在这个会议上帮我做解答,他到现场里来看,其实也帮忙人大代表在议案提出的时候更具有自信心,也更有正当性。但是回到中共统治的体制之下,人大代表是管理预算的最主要的单位,到底是人大代表大还是公民代表大的问题上,公民代表在协商民主上是增强人大代表的重要性。
刘国翰:政府成立的社会组织能否代表民众的利益?这个问题需要从我们国家基层社会组织本身的发展和变化来看。我们现在很多社会组织有些是政府刚开始成立的,现在提倡政社分开,形式上还是比较分开的。有些本身是民间成立的社会组织,但是发展到一定程度之后,政府把它给接纳了,官方化了。政府跟社会组织是一个互动的过程,也不能说是分开的也不能说是一起的。我刚才提到的一个比较典型例子就是杭州市凯旋街道的凯谐会,这个组织是由是街道党工委成立的,街道办事处在解决居民纠纷调解特别是物业调解的时候觉得很头疼,自己调解不过来,有这么一个协会把社会资源笼在一起,形成了一个社会组织,但是它的组织仍然是官方的。另外是一个邻里的调解组织也就是和事佬协会,杭州的和事佬协会会完全是从社区里长起来的,但是这个组织经过官方的运作和推广,每一个区都有和事佬促进委员会,每一个街道都有和事佬协会发展促进中心。在这个过程中,很难说社会组织是代表政府还是普通老百姓。从这个协会本身的运作逻辑来看,每个社会组织有自己的目标和运作方式,这个社会组织运作过程中必须要让这些个体的当地居民来听证或者来劝解这些有纠纷和矛盾的双方,利用了这种机制,又利用了民间的协商和法制方面的调解这样一些功能。就事论事来说,运用了这种社会组织的功能来执行协商民主或者民主协商。所以抽象地谈论社会组织能否代表普通老百姓和民众的利益问题。

扶松茂:台湾地区基层社会遇到问题也会采取协商方式,这个方面您有没有做过比较性研究?
吴建忠:其实台湾的一些问题,如果是私人的部分当然是最简单的,在台湾基层政府里都有所谓的协调委员会,这个代表性等同于法院,进入到这个调解委员会之后,万一没有办法调解的话,可能就进法院,民众是可以接受这样一个结果的。另外一个层次的问题是,如果不是涉及到个人,一开始在台湾各个地区有所谓的公民咖啡厅,这种公民咖啡厅是可以把不同的利益方会有一个代表来做一个参与,但是刚才提到一个最重要的部分,台湾有这样一个团队,就是第三方代表,他来做主持人,而且他已经有非常成熟的经验,甚至于对议事规则和流程有这样一个团队专门来做这样的事。
扶松茂:这个团队是台湾地区有一个大的?
吴建忠:是由学者和专家来组成,在台湾学者和专家还是具有比较强的社会公信力。例如台湾最常遇到的是环境议题,这个地方到底要不要盖焚化炉或者核电厂,核电厂要盖的时候,当地跟影响区域范围之内的人到底怎么来做这样一个讨论,这个就是要透过不断的过程。政府会不断的提出方案出来,但是民众不一定会接受政府这样的方案,在这样的会议讨论当中是具有约束性的,这个可能不是法律的,进入这样一个平台之后的决议,政府也大致不敢干犯重怒。在台湾引起很大纷争的太阳花学运,台湾这些学子们并不是反服贸,是「反黑箱」服贸,简单讲,必须要有这个审议过程,如果跳过这个审议过程,社会上会有不同的理解,所以会针对这个部分来做一个争论。台湾公民审议的议程,如果来台湾的话,可能是针对议题,不是针对整个城镇,可能是针对这个议程,比如缆车要不要兴建,当地开发和保护,透过这样来做一个决策。

浦兴祖:我回应一下日本诹访教授提出的两个问题。一个是在中国协商民主和选举民主的关系。我个人的看法是,协商民主提出还不久,还比较新,较之选举民主,大家还不那么熟悉。因此,现在多强调、多宣传协商民主,是可以理解的。但是要注意到,这样会不会影响选举民主呢?我认为,在理论上,在高层,还是强调(以选举民主为主的)人大制度是根本政治制度,而且,即使领导人在强调协商民主的时候,也讲了两种民主形式都要推行。强调光搞选举民主不够,还应该推进协商民主,是肯定两者结合的。
另外,从实践中看,执政党进行着实质性决策,但要将党的决策转化为国家意志的话,还必须通过人大。历年的两会,主要是人大,正是发挥着这样的“转化”功能。为此,对于人大民主不可能不重视,否则就无法把党的决策转化为国家意志。
总之,现在多宣传一点协商民主无可厚非,但这不等于应当削弱选举民主,削弱人大民主,也不等于应当改变人大民主作为中国民主发展重点的这一地位。
但是在地方上,有些官员会有这样一种考虑,企图利用协商民主来冲淡选举民主、人大民主。为什么呢?因为从法理上讲,人大民主很厉害,它有权做出重大决策,有权形成具有刚性的国家意志。而协商民主,主要指政协的协商民主,它本身是不能作出重大决策的,不能形成国家意志的。所以,在有些人看来,让政协放开一些去进行协商民主,没有关系,而对于人大民主必须严加控制,绝不能失控。有人说,最相信的是我党委,最放心的是政协,最担心的是人大。
在理论界,也有一些人实际上在强调协商民主高于选举民主、协商民主是中国民主发展的重点。对此,我不同意。中国民主发展的重点,我一直认为,应当是人大民主。时间关系,这里不展开了。
诹访教授还提到一个问题:中国执政党与民主党派之间是否可能有真正平等的协商?这个问题待会请政协来的同志也可以说说。据我所知,执政党与民主党派的党际协商,在官方文件上讲有两种形式,一种是直接由执政党和参政党开展多种方式的协商,另一种是执政党和民主党派在政协的平台上进行协商。实际上协商得怎样呢?以我所了解的一些地方的情况看,不理想。所谓党际协商,往往只是在一些细节问题上或技术性问题上,才会听得到民主党派的一些不同声音,在重大决策和重大问题上往往听不到来自民主党派的不同意见。而没有不同意见的表达,就谈不到真正的协商。这有两方面的原因,一是民主党派方面,在现有的政治大格局下,对于重大问题,他们不会提出不同意见,或者说根本提不出不同意见。二是中共方面,有些党委领导人在重大问题上如果听到不同声音,往往会很敏感地想到:“是要唱对台戏吗?”这就会阻碍不同意见的表达,阻碍真正的协商。因此,有些所谓党际协商会实际上只是政情通报会。
陈奕敏:浦教授这番回答,我们想到一块去了。我补充一句,诹访教授说协商民主会不会取代选举民主,我的想法是协商民主取代不了选举民主,也不可能取代,协商民主将会给选举民主的更高更好的发展铺路。

专题三 协商民主:路径探索

发言阶段

浦兴祖:谢谢李凡老师的邀请。这次我想集中围绕“政协是专门协商机构”的问题,谈几点思考。
一、政协是怎样的协商机构?
我们说协商民主并不仅仅是政协,但政协毕竟跟协商民主有着重要关系。今天的会标是“中国民主发展中的协商民主”,我所要讨论的“政协是怎样的协商机构”,关乎中国协商民主发展中的政协地位问题。
大家都知道,前几年中央刚刚开始强调协商民主的时候,有不少人把协商民主仅仅看作是政治协商、政协民主,把协商民主与政协完全等同起来。我们的翻译也很有意思,将deliberative democracy译成了“协商民主”,其实,更可以译成“审议民主”、“审慎民主”的。译成“协商民主”而传播开来后,不少人(尤其是政协方面的人士)想当然地以为中国的协商民主就是政协的协商,提出“协商民主”只是为政协提供理论依据的。其背后的逻辑可能是:在我们以前的语汇中,似乎仅“政治协商会议”才有“协商”二字,而政协的两大主题之一便是“民主”。因此,政协即“协商”“民主”。这样,望文主义、对号入座,把协商民主等同于政协后,政协就合乎逻辑地成了中国协商民主“唯一的协商机构”,其他方面都跟协商民主没关系。
后来经过研究讨论,越来越多的人认清协商民主并不仅仅属于政协,而是属于多个主体的。据知,在起草十八大报告的过程中,高层负责提供政协发展思路的有关系统,既承认协商民主的广泛性,又希望突出政协在协商民主中的特殊地位,便提出政协是协商民主的“主要渠道”。显然,按此思路,政协也可被视为协商民主的“主要协商机构”。从“唯一”到了“主要”。不过,如果政协的协商民主是“主要”,那末,其他方面的协商民主是否只属于“次要”?这是需要慎重斟酌的。我们注意到,十八大报告中,将政协定位为“协商民主的重要渠道”,而非“主要渠道”。据此,政协可以被理解为协商民主的“重要协商机构”。由“唯一”到“主要”,再到“重要”,是力图准确把握政协的协商民主在中国整个协商民主发展中的地位,力图准确把握政协的协商民主与其他方面协商民主的关系。但是,我觉得,这里依然存在着一个理论上的困惑:光强调政协是协商民主的“重要”渠道,是否意味着其他方面,如政党、人民团体、国家机关、基层社会等,就不是协商民主的“重要渠道”?这似乎也需要进一步斟酌。
去年9月,习近平总书记关于纪念人民政协成立65周年的重要讲话中,在沿用十八大“重要渠道”的想法之同时,还提出了“政协是协商民主的专门协商机构”。从“唯一”到“主要”,到“重要”,再加上“专门”。坦诚地讲,我个人更认同“政协是协商民主的专门协商机构”这一提法、这一定位。
为什么?简而言之,我的依据是:政协除了开展协商外,不像执政党那样可以就重大问题作出实质性决策;政协除了开展协商外,不像人大那样可以形成国家意志;政协除了开展协商外,也不像政府那样可以进行行政活动。虽然执政党、人大、政府也都需开展协商民主,但只有政协才是“专门”、“专一”从事协商的,或曰,政协这个机构只是进行协商的,只是通过协商形成共识或接近共识的。这是它与执政党、人大、政府最大的区别。正是在这样的意义上,政协被定位为协商民主的“专门协商机构”,是合理的、恰当的。本人十分认同之。“专门协商机构”,准确地把握了政协在协商民主发展的地位,准确地表明了政协协商民主与其他方面协商民主的关系。
二、政协如何“专门协商”?
既然是协商民主的“专门协商机构”,政协就必须切实研究如何“专门”地开展好协商。我觉得,习总书记在那次重要讲话中已经从宏观上回答了这一问题,那就是政协要把协商民主“贯穿到履行职能的全过程”。什么是政协应当履行的职能?建国初期主要突出“政治协商”这一项,改革开放后先增加了“民主监督”,后又增加了“参政议政”。现行政协章程明文规定了“政治协商、民主监督、参政议政”是政协的三项主要职能。
作为专门协商机构,政协不仅要在“政治协商”的过程中搞好协商,而且也应当在“民主监督”、“参政议政”的过程中开展好协商,真正把协商民主贯穿到履行各项职能的全过程之中。所谓“政治协商”,理所当然地离不开协商,否则,就是实不符名。现在需要研究探索的是,怎样切切实实地围绕重要政治问题进行不同意见之间的协商,提升政治协商的质量、水平,而避免停留于“政治通报”。除此之外,还需要研究探索在履行“民主监督”、“参政议政”职能的过程中,怎样切切实实地进行不同意见之间的协商?现在,政协的民主监督主要是监督政府的政策与政府的行为。而当今中国,社会利益明显分化,不同社会主体各有其利益诉求,都会用自己的眼光来审视政府的政策与行为。对于政府的同一项政策、同一项行为,往往有人说好,有人说不好,有人主张这样监督,有人主张那样监督。政协要开展有质量有水平的民主监督,开展能准确反映民意的民主监督,就应当通过界别、委员把社会上对政府的各种不同意见收集上来,表达出来,继而在界别内、界别间、委员间开展充分的协商、磨合,也可围绕政府的某项政策或行为,由政协组织持有不同意见的公众进行协商、讨论,目的都在于尽可能地形成或接近共识。据此,履行民主监督的职能,对政府提出询问、批评、意见。同理,政协要开展有质量有水平,能准确反映民意的参政议政,也应当立基于不同意见之间的充分协商。
当然,这有赖于一系列的制度创新、机制创新。比如,全国政协的双周专题协商会,就是一项创新,并正在走向制度化。又如,政协的大会发言已成为一项制度。而人大没有大会发言,代表们只是在代表团或代表小组内发言讨论。但是,政协的大会发言还只是各说各的,自说自话。能不能在大会发言中引进不同观点的辩论机制呢?你代表某一界别发言谈看法,如果别的界别、别的委员有不同观点,能否被允许依照一定的程序,跟你展开讨论、辩论?如果允许,政协的“大会发言”就可以更加充分地体现协商民主,成为“大会协商”。
三、“专门协商”的动力来自何处?
这是一个很重要的问题。上个星期,在上海市政协理论研究会评审某项研究成果时,我也就“动力”问题发表了自己的看法。众所周知,政协委员是政协的主体。政协作为协商民主的专门协商机构,最后总要落实到政协委员对于协商的参与。那末,政协委员有没有积极参与协商的动力?有关研究表明,一些委员履行政协职务(包括参与协商)的积极性不高,是个较为普遍的问题。原因何在?现在大都强调委员的时间不够,能力不够,精力不够。为此,有人主张让委员专职化。须知,眼下无论是政协委员还是人大代表,实行全员专职化的条件并不具备。问题是,兼职委员就一定不能较好地履职吗?本人一直认为,比时间、能力、精力更重要,更值得关注的,是“动力”,即政协委员参与履职、参与协商的动力。有了动力,时间就会挤出来,精力就会提振起来。至于能力,精英化的政协委员有些履职能力并不差,有了动力,这种能力就能发挥出来。有了动力,即使履职能力不够的,也会在自觉学习、接受培训、履职实践中逐步增强能力。值得注意一个现象,有些地方政协聘请了若干有别于正式委员的“小委员”、“特聘委员”。这些“编外”的非正式委员同样是兼职的,然而,参与政协活动的热情却很高,时间、精力、能力均不成为他们的障碍。据知,其中不少人还迫切希望能获得“转正”,想当正式委员。看来,“想当委员”很可能是他们积极参与的一种动力。只是,仅凭这一动力,不一定会具有持久性。——现实中已经出现“转正”后的参与热情逐年递减的多个案例。
我觉得,可持久的动力与委员的产生机制有着密切的相关性。
现在的委员是从哪里来的?说是由界别推荐的。各界别的普通民众参与了推荐吗?各界别的精英参与了推荐吗?没有。实际上只是由各界别的少数领导推荐,再由统战部把关的。结果,各界别精英与其他民众根本不了解谁是自己界别推出去的政协委员,更不了解自己界别的委员本人是否愿意当委员、准备如何当委员。这样,精英与其他民众的利益诉求会反映到委员那里吗?会要求委员代表他们去积极履职、参与协商吗?政协委员会从本界别精英与其他民众中获得持久动力吗?
习总书记与中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》已经先后提出了“改进委员产生机制”“完善委员推荐提名工作机制”的要求。政协委员人选的推荐不同于选举人大代表,这可以。需要改进与完善的是,各界别民众如何参与推荐委员?各界别领导是否应当在广泛听取本界别意见的基础上推荐委员人选?各界别决定推荐的委员人选是否应当在本界别内公布于众,甚或组织被推荐者与本界别民众见面、互动?还有,可不可像深圳已有的案例那样,由本界别选举产生委员人选,再向政协推荐?
四、如何提升“专门协商”的实效?
政协专门进行协商,会达成或接近共识。但,政协本身不能将这些共识上升为相关推动改革发展的决策。那末,这样的协商及其共识如何取得与提升实效呢?现在的做法,一是由政协将协商结果提交给执政党与政府作为决策参考,二是依据协商结果对政府开垦民主监督。除此之外,我觉得还可强调政协协商和人大民主对接。比如,全国政协正在这方面进行探索,其双周协商座谈会围绕全国人大常委会拟修改的一部法律的相关问题,开展了协商讨论。
不过,从一些地方的情况看,要实现政协协商和人大民主对接,还存在若干障碍因素。比如,政协与人大之间相互有点不服气。政协认为自已的委员多为精英,比人大代表层次高,干吗要跟人大去携手对接呢。而人大认为地方立法是自己的职权,政协不是国家权力机关,没有地方立法权,怎么可以跟人大来进行立法协商呢?我注意到在上海,人大方面一直比较谨慎,总是不说让政协参与立法协商,而是说就某项地方立法“听听政协意见”,政协方面则经常说“要参与立法协商”。在我看来,政协是应当凭借自身优势参与立法协商的,但不是说在政协与人大之间进行立法协商,而是说政协内部围绕人大某项立法所涉及的若干问题开展协商。更不是说政协也有了立法权,而是说政协在内部协商讨论的基础上,将有关立法问题的意见建议提供给人大作参考,最后当然由人大行使立法权,进行立法。
除了参与立法协商外,我认为,政协还可以根据人大的委托起草相关的法律草案。以往人大立法中相当比例的法律草案由政府部门起草的,因为政府部门具有专业优势。但这容易导致政府部门利用起草法律草案之便,将部门利益法律化。十八届四中全会明确强调人大在立法中起主导作用。但人大不可能直接起草所有的法律草案,为此,人大需要委托第三方,如相关研究机构、相关专家学者,协助起草法律草案。我认为,人大也可以对政协进行委托。政协超然于政府,又有各方面的专家学者,完全可以在充分协商讨论的基础上,形成某些法律草案,再交由人大付之立法。
政协协商与人大民主的对接,既不会改变政协属性,又有利于提升政协“专门协商”的成效,也有利于提高人大立法的效率与质量,说到底,能更加充分发挥富有特色的中国政治制度的优势。我想,这可能会使政协走向“2.0升级版”。我的上述发言欢迎大家指正。谢谢!

王志龙:中央的定位是政协是社会主义协商民主的重要渠道。刚才浦教授讲由原来的“主要”修改为“重要”,但不管提法有何不同,现实中政协就是一个重要的协商机构,在省、市、县都是 “四大家”之一,在体制内有发展协商民主的制度优势。浦老师最后讲的一个观点我也赞同,就是做好政协和人大对接的问题。不过现实中这个很难,有一个机制的协调问题。一般情况下在具体的工作层面上,政协和人大基本不相往来。政协就是政协,人大就是人大。
我今天为什么要讲政协的协商民主?浦教授主要是研究人大制度的,高校和其他研究机构中也是研究人大的学者多一些,研究政协的非常少。我通过今天的发言也是希望大家多关注研究一下政协的工作。
前面讲了童之伟教授说人大有民主,政协没有民主。但人大的民主也不是那样“看上去很美”。我介绍一个案例。今年湖南省十二届人大四次会议开幕那天,常德市一位幼儿园业主到省人大上访。这位当事人状告县政府关于学前教育财政补贴的信息不公开,一审法院判她输,二审法院又判她输,她申请省高院再审也被驳回。于是这位“秋菊”带了一份要求省人大常委会依法监督的申请书来到人大会场外,想请人大代表带进去。由于她不认识谁是人大代表,以为胸前挂牌子就是,结果被截访的工作人员骗上面包车,拉回县里行政拘留5天。
我今天发言的题目是:《以问题为导向,探讨政协协商民主的困境与出路》。作为一名来自的地方政协工作者,从1995年至今,我已连任5届市政协委员,其中三届被选为常务委员,又在市政协机关工作了17年。从我个人的经历来看,我认为人民政协协商民主工作大有可为;但从自身的感受来看,又感到协商民主发展也不是一件一蹴而就的事情,每前进一小步,都步履艰难,但这是社会发展进步的方向,是民主政治发展曙光在前的必由之路。
不知诸位是否注意到,最近媒体曝光了成都市金牛区政协会议上离奇的一幕。2月10日下午闭幕式进行中,突然大批警察和便衣进入会场抓人。原来是大会主持人、区政协副主席申勇在宣读会议的政治决议时添加了一句:“肃清李春城在金牛影响”。引起坐在主席台上的区委书记刘玉泉的不满。对这份决议与会200多名政协委员大多举手表决同意后,刘书记讲了6个字:“表决无效,休会。”之后便离开了现场,跟着一起离开的还有区里几套班子成员。此时会场上的政协委员都感到莫名其妙。接着发生的一幕令更是在场的所有人都惊呆了。大批警察和便衣先后两次冲进会场,抓捕记者与工作人员,收缴会议视听资料,申勇也被限制人身自由。
就在网络舆论持续发酵之际,金牛区官方微博对“政协副主席会场被控制”事件作出的回应是:他有计划地发难。这出戏到底如何收场,还得看下回分解。但这种过去只有北洋军阀时代才可能出现的军警冲进议会现场抓人的闹剧,今天居然发生在堂堂的政协会场,的确匪夷所思。一位区委书记对全体政协委员的表决可以一言定乾坤的宣布无效?可以调动警察进入会场抓一位主持会议的政协副主席?如果不是有图有真相,恐怕诸位也难以想象。
当然,这是民主发展进程一个极端的案例。下面言归正传。
2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”由此可见,协商民主与选举民主在我国是两种重要的民主形式。
作为一种政治学理论,协商民主最早是本世纪初由政治学者俞可平、陈家刚等先生从西方引入的。在欧美,协商民主最早出现在美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特1980年撰写的《协商民主:共和政府的多数原则》一文中,被公认为首次在学术上使用这一概念。2001年4月,哈贝马斯在北大和人大做了关于协商民主的演讲以后,协商民主理论引起我国学者的广泛注意。但是作为民主的一种形式, 协商民主早就广泛地存在于人们的政治生活和社会生活中。特别是在我国协商民主早就有成功的实践。
1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开,协商制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》,选举产生了政协全国委员会和中央人民政府,宣告了中华人民共和国的成立,协商决定了国都、国旗、国歌、纪年。 “新中国既是用枪杆子‘打’出来的,也是民主协商‘谈’出来的。”
可见人民政协与协商民主有着与生俱来的天然关系。2014年9月21日习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年讲话中指出:“65年来,在中国共产党领导下,人民政协积极投身建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现中国梦的伟大实践,走过了辉煌的历程,建立了历史的功勋!”
中共十八大以来,中共中央高度重视人民政协工作,强调充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。今年2月,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署。
那么人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,在协商民主的发展中目前存在哪些问题?我个人认为主要有这样几个方面:
一是协商什么?二是谁来协商?三是怎么协商?四是协商的成果如何运用?
先看协商什么,即协商的内容。政协章程规定了政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。但是由于这样的规定过于笼统,操作性不强,往往很难落到实处。比如说政府财政预算和预算执行情况是一个地方经济社会发展和事关民生的重要问题,但是我们看看各地政协常务委员会工作报告,有哪一个对财政预算进行了实实在在的协商审议?尽管各地的政协会议议程上都有协商财政报告一项,但是那样的财政预算执行情况与财政预算草案类似天书,不要说没有相关知识背景的政协委员们“雾里看花”,就是专业的会计师、审计师听起来,也可以说不知所云。
预算问题不仅是经济问题,而且是政治问题。政府的财政行为并不具有天然的合法性,有时还可以说是很任性的。2011年我曾写过一篇文章刊登在人民政协报上,标题就是《财政预算应成为政治协商的重要内容》,至今还在世界与中国研究所网站的首页上挂着,但依然还停留在纸上谈兵上。
从民主政治发展的源流考,西方的民主政治从征税与开支博弈开始。英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地,公共财政预算制度最早也是起源于英国。英国的《大宪章》就是贵族与国王在税赋的较量下诞生的。财政议决权或称财政监督权是西方议会除立法之外的第二大传统权力。
当然,我国不是西方国家的“两院制”,但是政协制度同样是人民代表大会制度的重要补充。从制度安排来看,选举民主侧重于民主的“准入”程序,;协商民主择重的是民主决策过程。换言之,“选举民主” 是“多数决民主”,关注的是公民投票、民主选举的权利;“协商民主” 是“共识型民主”,关注的是公民平时持续参与民主决策、民主管理和民主监督的权利。让各个利益群体充分表达意见,在诸多“少数”中寻找“最大公约数”。预算问题在政府工作中作为关系国计民生的重大问题,理应成为政协协商监督的重要内容。
但是,各级政协无论是专题协商、界别协商、对口协商、提案协商,财政预算的协商普遍不在题中。政协工作也有一个与时俱进的问题。财政预算这样事关国计民生的重要问题,如果不纳入协商讨论的范畴,毫无疑问这样的协商民主是跛足的。2008年的全球性金融危机爆发后,政府推出的4万个亿投资计划是否适当,至今仍众说纷纭。然而不管孰是孰非,至少当时是没有通过政协的协商吧。还比如核电站、高速公路的建设、PX项目上马这些大的基建项目,有几个通过了政协的协商审议?所以从协商的内容看,协商民主还存在很大的发展空间。
二是谁来协商?即协商的主体是谁?当然有人说是党委、政府、政协。但是既然是协商民主,协商的主体就是平等的,是平等议事。实际工作中要做到这一点也不容易。支持的意见肯定容易接受,反对的意见就很难接受。协商必须建立规则意识。妥协是协商中的一个重要原则,如果协商主体不平等,能做到妥协吗?原全国政协主席李瑞环曾强调,政协工作的原则是“尽职不越位,帮忙不添乱,切实不表面”。那么怎么是不越位?怎么是不添乱?怎么是不表面?很难界定。开头所讲的成都市金牛区政协副主席在政协会上提出肃清李春城的影响,应当说是无错有之,但区委书记觉得不合意就勃然大怒,拂袖而去,并悍然调动警察进入政协会场抓人。民主在这样的书记面前不就是个“装饰品”,不就是个“摆设”吗?不少情况下,协商往往成了习近平总书记批评的那种“做样子的”。
三是怎么协商?即协商的程序问题。公正、法治是社会主义核心价值的重要内容。早在13世纪,程序正义就作为“自然正义”的一种观念蕴含在英国普通法之中,并在美国以“正当法律程序”制度得到前所未有的发展。法治国家、法治社会的建设,正义不仅应当得以实现,而且应当以人们看得见的方式得以实现。政协的协商民主也不例外。1971年,罗尔斯在其著名的《正义论》中阐述道:如何设计一个社会的基本结构,从而对基本权利和义务作出合理的分配,对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调节,这是正义的主要问题。要解决这些问题,可以按照纯粹的程序正义观念来设计社会系统,以便它无论什么结果都是正义的。程序正义首先要求程序公开、事项公开、结果公开;其次要求参与者具有平等的地位,享有相同的程序权利,承担相同的程序义务,每个参与者受到公平的对待。这需要健全的程序制度作保障。这也就是习总书记所强调的:“社会主义民主不仅需要完整的制度程序,而且需要完整的参与实践。”政协的协商民主,早就有“三在前三在先”的提法,即重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。制定经济建设和社会发展规划及事关人民生活的重要问题,先协商后决策;重要人事安排包括同级国家机关领导成员的人事安排,先协商后决定;制定关系地方全局的重要政策法规,先协商后通过。但在实际工作中这些程序性原则往往束之高阁(“三在前三在先”最早是1995年出台的《中共哈尔滨市委关于加强人民政协工作的决定》中提出的,距今刚好20年。此后很多省市县政协文件中都采用了这样的提法)。又比如,政协、人大会几乎是同时召开,俗称“两会”。政协委员列席人大会议听取政府工作报告,由于会期限制,报告内容很难做到充分协商。地方通行的做法是在政协常务委员会上,政府来一位副职听取小组讨论各组召集人对讨论情况的综述,肯定几句也就算走了程序,委员们对报告的意见建议基本上得不到实质性采纳。
四是协商的成果如何运用?即实现协商民主的终极目标。这一点在现实中差距更大。主政者尽管口头表态打收条,但真正落实到决策和执行中,协商成果的转化就是凤毛麟角。特别是协商过程中,由于党政领导与政协委员互动不够,基本上是言者谆谆,听者藐藐。说了也就说了,听了也就听了。
以上所讲,是政协协商民主发展四个方面的问题,也就是困扰政协工作突破的难点所在。按照问题导向的思路,找准发展人民政协协商民主的突破口,我认为要重点解决下述问题:
一、人民政协应按照国家治理体系和治理能力现代化的要求加强制度化、规范化、程序化建设。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年讲话中指出:“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”。这是政协协商民主发展划时代的重要论断。治理和管理虽然只有一字之差,但内涵却有根本的区别。管理往往是党委、政府单方面的行为,而治理的主体还包括人大、政协、社会组织乃至公民个人的普遍参与。毛泽东早年说过,“我们的政府是个商量政府”,“是跟人民商量办事的”。 周恩来说:“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要是在于事前的协商和反复的讨论。”党的十三大报告提出:“建立社会协商对话制度”,以实现“重大情况让人民知道、重大问题经人民讨论”。 中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》要求“坚持有事多协商,遇事多协商,做事多协商”。这些观点都是一脉相承、一以贯之的。
协商民主既是一种公共决策机制和方式,同时更重要的它是一种民主治理模式。现在的问题是如何在实际工作中得以充分体现。像2012年遵义市政协四届一次会议打破以往人大、政协两会“套开”的模式,政协提前于人代会之前单独召开,让“一府两院”、计划、财政等五个报告在提交人大通过之前,先由政协委员对其进行协商,让报告广泛吸纳委员意见后再提交人代会审议通过。这才体现了政协协商民主的价值。但很遗憾,去年我接待了遵义政协的同志,他们告诉我,这种方式只进行了一年就被省里叫停了。这也是我后面要讲的,为什么强调协商民主也要纳入法治的轨道的原因之一。
二、把财政预算作为政协协商讨论的重要内容。各级政协有必要在政府预算草案经本级人民代表大会批准前,组织相应的协商讨论,及时提出有关的建议、意见。在《财政支出法》、《财政监督法》尚未出台的情况下,加强政协的协商监督,一是要按照《政府信息公开条例》全面公开地方财政预算信息,逐步实现预算内容定期、定例公布;二是推进政府预算报告制度改革,建立完整的政府财务报告制度;三是实现预算编制、执行、决算全过程的协商监督,包括在政协专门委员会系列中尝试设置财政预算监督委员会;四是条件成熟时,还可以由政协主导探索公共预算改革的听证会制度。四中全会提出的“全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”,可以说为政协加强财政预算和预算执行情况的监督提供了新的上方宝剑。
三、要开展立法协商。党的四中全会决定指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”我国的政治体制架构设计,人大及其常委会是立法机关,政协是协商机关,但是这并不妨碍政协在人大对法律通过前进行民主协商。这也是同《立法法》提出的“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”原则相符的。人民政协由界别组成,政协委员是各个界别的代表。政协的每一个界别都联系着一个庞大的社会群体。通过界别这条通道,各党派、各团体、各阶层和各族各界人士的愿望和诉求能够得到充分反映。如从2009年开始,杭州市政协社法委就和市政府法制办建立了立法协商机制,市政协先后围绕企业工资集体协商条例、老年人权益保障规定、大气污染防治规定等热点,开展了系列立法协商工作,既发挥了政协智力密集的优势,又体现了政协具有行之有效的协商民主程序。2013年河北省政协社法委商省政府法制办出台了《关于建立政府立法协商工作机制的实施意见(试行)》,对立法协商的内容、形式、协商程序、协商结果反馈做出了制度性的规定,这是地方政协层面立法协商制度化的创新举措。
四、推进人民政协的法治化,尽快启动《人民政协组织法》等立法工作。人民政协组织成立迄今己有66年的历史,但其工作很明显的缺失法律依据,亦尚未通过法律予以规范。人民政协工作的指导性文件,一是中国人民政治协商会议制订的《政协章程》,二是中共中央颁发的有关文件,如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。这些都是政策层面的。政协的法律化是政协制度发展的基本方向和基本要求。建设社会主义法治国家,全国人大作为中华人民共和国的最高立法机构,应尽快启动《人民政协组织法》、《政协委员遴选法》、《政治协商程序法》及《人民政协民主监督法》等立法工作,对人民政协的法律地位、政治功能和运作方式等等,进行法律规范,使人民政协协商民主工作在法律的框架内运行,并建议对《宪法》修改,将中国人民政治协商制度和全国人民代表大会制度一样提升为国家的根本政治制度,把政协作为国家权力机关的一部分,使协商民主和选举民主具有同等的法律效力,但并行不悖,与西方的“两院制”有根本的区别。
最后我要表明的一点,协商民主不可能替代选举民主,协商民主是解决怎样统治问题,选举民主是解决谁来统治问题,两者是不可取代的。

刘培峰:感谢李老师给我一个机会,让我把我的想法来这儿做一个汇报,一上午听了很多,特别是从学理上梳理了很多。我自己从制度上做一些梳理,我们要讲协商民主的时候,不管中国怎么来讲,我西方协商民主的产生要解决两个问题,一是选举几个精英以后,社会的参与热情越来越低了,怎么样让公众来参与。它的第二个前提是原来西方的代议制民主,底层和基层的支持是乡镇自治制度。随着现代社会的转换也没有基础了,怎么样在城市化过程中,在公共生活更加复杂化的背景下来推进的问题。如果离开这两个背景来讨论文字上的意义可能会有点离题的。推进协商民主的时候,原来的问题是个人参与太少,通过协商促进个人来参与。但是我们不得不回应的问题是让社会组织起来,让社会组织起来就可能压抑个人。这可能是现代社会无法解决的一个问题。现代社会是一个高度组织化的社会,个人行动能力非常有限。
这里有两个引文,第一个引文“叶公好龙”是我对协商民主的注脚,第二个“杯弓蛇影”是我对社会组织参与协商民主的注脚。上午浦老师的话让我特别震惊,他说文件表明协商民主是中国独特的一个运作机制,是中国给民主的独特贡献。我们看到朝鲜在讲朝鲜已经超越了资本主义和社会主义,主体思想是人类目前最先进和最文明的一种社会制度。协商民主会不会也成为我们的主体思想,我很忧虑。这是我的一个想法。
社会组织参与民主有两种方式,四种模式。一个是竞争性参与、二是非竞争性参与。竞争性参与有两种模式,一个是多元主义的模式,第二个是法团主义模式。多元主义的参与非常简单,社会里面各个组织都有参与权,谁来参与,公共竞争和政府选择、社会选择。法团主义参与方式是底层依然是竞争的,但是在社会的最上层有几个组织在法律里面有独特的参与权,比如说工会就劳工政策有参与权,因此就需要跟工会协商。产业政策需要跟产业联盟协商,还有手工业协会,大概有几个这样的组织,数量不多。20世纪90年代的以来,随着现代多元化,原有工会制度衰落,发团主义的参与模式其实慢慢有所衰落。所以福山讲的历史的终结有可能,法团模式可能也在慢慢终结。非竞争模式有庇护效忠式参与和精英操纵大众的先锋队式的参与。从极权主义过渡到后极权主义,参与也可能会由先锋队主导方式向庇护效忠主导方式转变。在中国的宪法里面或者说整个社会主义体制国家宪法里面都有类似规定。哪个民间组织你如果拥护我,我就给你一个参与机会。研究民间组织历史就可以发现,建国以后我们把政治不一致的组织要么解体了,要么关掉了,要么吸纳了,形成了庇护效忠模式。
社会组织的参与困境在哪里?中国不同社会组织的参与主体是并不平等的,参与权力逐级递减,核心是中国共产党,其次是人民团体,八大团体,为什么比民主党派重要一点点呢,因为它的主席可以成为政治局委员,进入核心决策层。第三是民主党派和群众团体,因为群众团体的文联和科协的头儿也可以当到中央委员,他有参与权。再下面是普通群众,也有参与权。社会组织在我们国家法律里有没有参与权呢?我不知道。你们看看《深圳的上访条例》说只要五个人以上上访就是群体性事件。也就是说要尽可能拆散社会组织,取消社会联系,这也是我们社会管理的一个基本措施。这些组织能不能在协商中引进社会团体呢?我心里没底。首先中国共产党能不能引进社会团体?如果是引进拥护团体没有问题,引进多元化团体?也就是上午我们讨论的问题:党内要不要协商,肯定不能协商,党内不能容许有派,党内有派中国的政治制度就出问题了。人民团体能不能协商?人民团体可以引进跟自己目标相近的团体,但是真实情况是,谁最不喜欢独立的工会?中华全国总工会。谁最不喜欢独立的志愿者团体出现?共青团。你的出可能是因为我的工作没干好,我的工作干不好的时候怎么向党交代。人民团体本来有一个开放性的团体,渐渐变成了一个封闭性的团体,然后变成了一个自我利益的团体。因此它做不成。群众团体也就是文联这些组织能不能做到?不知道。所以我们会发现,社会组织要参与到无论是公共协商还是制度协商里面,目前是看不到法律上的渠道。当然我们所有研究社会组织的人都有过一个想法,我的导师王名先生提议干脆在政协里面设立一个界别叫社会组织界别。但是大家都知道政协目前已经38个界别了,如果再增加几十个人,政协会议太大了,北京交通压力就更大了。如果缩小其他的界别,缩小谁?这就成了一个很大的问题。所以社会组织的参与其实目前依然是悬而未决的问题。如果不能有制度化和程序化渠道,社会组织的作用究竟如何发挥?
我们看目前社会组织的几种参与形态。目前社会组织参与的协商民主的形态第一仍然是庇护效忠式的参与,无论在全国层面还是地方层面都会看到有一部分行业协会的负责人、律师协会的代表,还有其他的民间组织的人已经进入到体制里面,他们是全国政协的委员或者是全国人大代表,维权律师里有一个比较有名的也是十八大的代表,这是第一种形式,效果还不错,但是是有限的。第二种参与方式我叫做行政吸纳社会的参与方式,也就是说为了提高治理水平吸纳社会组织参与,各个地方都在做,这个时间就比较早了。最早的时候大家会发现几个弱势的部卫生部、环保部,引进了大量组织的参与,这是不错的渠道,而且这几年有些社会组织做的工作还不错,比如北京义联在劳动法的修改,在有关弱势人群的劳动保护方面做了很多工作,而且也得到人社部的支持,最后在法律修改方面发挥了作用。但是这种形式的参与实际上取决于两个方面,第一是取决于这个组织,如卢老师讲的,取决于人们的信任程度,比如李老师对我很信任,他是部门领导,他就会让我来做。大家会发现原来的环保部一个副部长有开放的心态,环保组织的合作就多一些,后来的就差了一点。第二个东西取决于政府部门的情况,我得出一个规律,弱势政府部门愿意社会多参与,强势的政府部门不愿意。弱势部门为什么要让社会组织参与,有想把事情做好的一方面,另外想在这个过程中扩权,扩大它的影响力。
第三种参与形式就是我经常关注的体制外的民间组织发动一些压力活动来参与。前几年大家会发现压力活动还处于经常性的状态,大不了大家一起开个会,有些时候到什么地方大家还发个言,拉上一个横幅,今年的情形就不一样了,一部分人都进另外一个地方去了。
总结起来,我是想讲下面的观点,在这样的情形之下,我们怎么来做?社会组织参与的时候,第一需要把参与协商与参与治理、参与服务分开,这样对社会组织的生存会有好处。社会组织参与治理和参与服务不会引起政治上的麻烦,这样对社会组织健康成长,对于中国社会的良性发展是有好处的。如果所有的组织都有一个参与政治协商的机会,政治敏感性太大。还是鼓励各个社会组织从参与治理和参与服务上来提升,今天下午国翰讲的几个案例,包括吴老师讲的案例,我觉得更多的是参与治理的。恰好现在基层治理面临着组织化缺乏的困境,提高组织化的参与水平是解决中国社会问题、提高中国社会治理水平的关键。
第二,要把政治参与和社会自治区分开来,在基层层面上,我们在讲政治参与。如果严格来说政治就是谁来统治的问题,那么基层社会就不简单是谁来统治的问题,更多是谁来管理的问题。把社会组织参与基层社会自治放在社会自治的范畴来讲,是合适的。
第三,社会组织要分化。也就是说现在真正有能力参与的组织不多,我们怎么样分门别类的培养不同门类的参与组织,这也是关键问题。
第四是组织化的困境。组织化的困境依然是我们面临的问题。要让社会组织参与,在参与中提高社会组织的合法性程度。我发现社会组织的生存环境今年其实是有一点点恶化的。因为两个原因,一是政策方面的收紧特别是涉外民间组织的政策方面的变化,二是随着政府购买服务和政府各种各样的税收优惠政策,大多能够享受政策的组织是官办组织,在社会组织领域里出现了严重的国进民退问题,社会组织的生存空间在压缩。
怎么样做?怎么样突破?我有两个想法,第一,我们依然要做事,有为才能有位。我特别想讲的是我们能不能形成一种平行的社会秩序,我们自己认真的干一点自己的事情。中国真正的危机是不受约束的权力和没有组织的社会,当把社会组织起来的时候,形成社会自治和自主治理的局面,统治问题就是一个伪问题,这个危机可能被化解掉,协商民主的自然而然可能就会跟另外一种方式联系起来了。

点评阶段

孙龙(中国人民大学):非常感谢李老师。刚才听了几位老师的发言,很受启发,我讲三点:第一,咱们国家,协商民主的发展还是有比较大的空间。比如刚刚有老师提到立法协商,在立法的过程中,政协可以做一些工作;在财政预算方面,协商的空间也很大。温岭做的参与式预算,也为协商民主的发展提供了很多思路。如果将立法协商和财政方面的协商这两个领域做好,再吸纳更多的社会意见,扩大公民参与,社会主义协商民主的发展会有比较广阔的前景。第二,发展社会主义协商民主,特别需要注意避免效忠、庇护式的协商民主。从协商民主的发展历史来看,西方是在选举民主发展起来以后,出现了很多问题,协商民主作为补充,谁能参与协商,如何参与协商,协商环节,如何回应,都有一个比较制度化的程序。在中国当下,选举民主非常不发达,协商民主也不是非常完善,这样就很容易出现庇护式的协商。刚刚有老师提到,在有些地方,谁听我的话,我就跟谁协商,谁不听我的话,我就不跟谁协商,最后,这个协商民主就变成了协商威权。协商民主如何去发展呢?我觉得将来有很多工作需要做。如何推进制度化,谁有这个权利参与协商,哪些议题需要协商,协商的时候需要哪些具体程序和环节,协商不出结果怎么办,这些都是我们学术界和实践工作部门要进一步探讨的话题。总之,不要使协商民主变成一个效忠式的、庇护式的民主,如果这样,反而败坏了协商民主的名声。第三,听了各位老师演讲,我发现学术界还是有很多工作可以做,其他国家也有很多经验可以借鉴。刚才浦老师说,政协要参与立法协商话,政协和人大的关系怎么处理?我们不搞两院制,但是国外有些经验还是值得批判性学习。在英国,上议院的权力是非常小的,但是在立法方面也有一些对法案进行修正的权力,我们学术界粗浅的理解是上议院好像没什么实质性权力,但是在吸纳各个方面的意见方面还是有很多空间。在协商的细节方面,在协商民主的技术方面,我们学习和研究的空间还是比较大的。明天几位老师还要讲协商民主的细节和技术话题,非常期待。

刘澎(中国社科院):听大家的发言很受启发,我想谈的是关于协商民主的发展方向,或者说应该考虑的几个重要问题。
首先,我的理解,协商民主不应该理解为是政协的一个补充。协商民主不是讨论如何改进政协的工作、提高政协的职能。政协很重要,政协如何改善,如何提高也很重要,但这是另外一个话题。协商民主的本质是自治,这是推进社会民主的重要方式。中国社会的分化将会使得中国社会更加多元化,利益群体多元化。目前的政协架构是中国社会特定历史阶段的产物。49年的时候支持中共掌权的有一批政党,当时斯大林提出必须把这些人纳入政府里,用什么方式呢?就是用政治协商的方式。当时有当时的历史背景,但当时是当时,后来是后来。现在的情况就是政协发展异化为现在的样子,完全跟当时的设计没有任何关系。这就牵扯到政协要改善,政协要提高,政协工作要重视,这是一个问题。
但是协商民主怎么办?协商民主未来如何发展?我觉得应该有几个方面:第一个就是协商民主应该基层化。中国大量的利益矛盾冲突发生在基层,最难办的不是省和市,而是县以下的乡镇、街道、村,这是中国社会最活跃的层面,大量问题发生在这个层面。这个层面即使套用政协的模式也不行,不可能搞个村政协和乡政协。这个层面的人是中国社会的最基层,但是他们的问题是中国社会真实存在的利益冲突,温岭就具有很典型的意义。卖菜的问题,这个摊摆还是不摆,跟政协有什么关系?这不是理论问题,不是概念问题,不是旧的框架问题,是如何面对社会转型以后社会多元化、利益群体分化以后现实提出的挑战,用什么办法解决的问题。引进协商民主非常好,应该让协商民主的方式基层化,在最大的基层,中国人口最多的层面来推广、实行协商民主。
第二个方面就是协商民主常态化。协商民主不是救火。有了问题当然需要协商,但协商民主应该常态化,不要把它作为一种矛盾出来以后的解决方案,而是应该把它作为一个预防措施,预防矛盾的出现,让民意和老百姓的意见、不同群体的意见,不管是什么群体,随时能够有一个表达的机制,有一个不同群体平等公开的对话、妥协的平台。这样做了以后协商民主是非常有效的,它就不会成为某个部门要出台一个政策,找一些人,搞一个听证会给政府背书的假招子。
第三个方面是让协商民主社会化。现在的社会变化很快,各种各样的群体不断出现,不断分化,总不能让政协每年增加一个界别吧,这是不可能的。但是这个社会在变化,不能把社会变化禁止了。网络时代,全球化、信息化,变化非常快。用什么方法能够让不同利益的人、不同想法的人、不同群体的人都有表达意见的机制呢?协商民主应该是一个很好的选项。让协商民主社会化,就是尽可能把各种群体吸纳进来,让大家有一个平台。这个平台要有最大限度的代表性、包容性、群众性,不能分体制内外。
最后一个方面就是协商民主要制度化。制度化的意思就是要有制度保证。这个领导在的时候搞协商民主,他走了,下一任领导根本不理这一套,这不行,要保证协商民主的可持续性和合法性。没有这一条,这个协商民主只能是在开明的领导、在温和的地方碰运气搞一搞,换个领导、换个地方就不行了,这不能成为解决问题的有效办法。
所以,基层化、社会化、常态化、制度化是协商民主的发展方向,是协商民主能够变成公民自治或者说社会自治的重要方式,也是对国家现行政治制度的必要完善和补充。要发展协商民主,就要从这四个方面来考虑。如果没有这四个方面的发展,协商民主就只能停留在学者讨论的层面上。在这个层面上如何推动协商民主?那就只能希望李老师多开会。谢谢!

加茂具树(日本庆应大学):我研究中国大陆的人大和政协方面的问题,在听了三位老师的报告以后所以想提一个比较简单的问题,我目前做江苏省扬州市和河北石家庄的人大和政协的田野调查,我发现人大代表提交的议案和政协官员的提案有时候内容差不多。第一年人大代表提交的议案,第二年政协委员就提交了政协提案,第三年就变成人大代表提交的议案,后来就是政府和党委听人大和政协的要求,然后修改原来的政策。
我作为一个外国学者来看,中国的民主制度就是人大系统和政协系统两个系统的携手关系。但是我做了逐步的调查来理解,事实上没有,从这个角度我提一个问题,为什么没有携手关系?从我一个外国人来看两会,政协开,人大开,召开会议的地方很近,时间也很近,为什么他们之间没有携手关系,这个也有一点搞不清楚。在中国的学术性杂志上也从来没有看到人大和政协之间携手,有关的文章我也没有看到。为什么没有人提出人大和政协应该是携手的关系?人大提交的议案水平非常高,人脉也非常丰富,他们提交的议案也是非常专门的,如果中国的民主要发展的话,人大和政协合作起来的话,我们外国人就觉得很容易发展,很容易推进中国的民主。但是为什么没有携手?阻碍携手关系的原因是什么?
第二个问题,跟刘老师的报告是相关的,刘老师的报告当中就提出中国的社会组织没有办法让自己的声音进入到政府或者党委的决策过程,政协是一个平台,社会组织的代表没有办法进入,这是什么原因?据我了解,政协的一个界别是每年有一点点变化,我个人认为这个是适应社会变化的结果。如果中国社会组织的声音越来越强大的话,人大、政协有没有办法把他们的声音引进来?

自由讨论

王志龙:刘老师讲的政协职能,现在和1949年的时候有很大的变化。譬如说政协的主要职能政治协商、民主监督,是到了1982年全国政协五届五次会议修订通过的《政协章程》才首次明确的,可以说1982年之前政协是不具备这两个职能的。而参政议政这项重要职能,虽然早在上个世纪80年代中期,一些地方政协有这样的提法,但是到了1994年3月19日,李瑞环主席在全国政协八届二次会议闭幕会上正式提出了“参政议政”的要求并对其做了说明,也才第一次写入政协章程。从此,参政议政与政治协商、民主监督一起并列为人民政协的三项职能。可见政协的工作也是与时俱进的。中央的原则是不搞“两院制”。所以我国的政协和人大跟日本的参议院和众议院不一样,功能不同,职能不同。人大和政协之间职能有明确的分工,人大是立法和国家权力机关,政协是统一战线组织,是民主协商、参政议政机关。而且我们有很明确的政治原则就是不搞西方那样的“两院制”。

刘培峰:社会组织的问题,我个人认为尽管我们现在包括法律里面对社会组织的说法很多,但是有一个杯弓蛇影的问题,政府在那个地方依然对社会组织或者说一部分社会组织在社会中将来究竟发挥什么作用其实依然有疑虑的,这种疑虑可能是误读,但是它的误读在很多官员里面依然是非常强大的,所以其实影响到了它的。吴邦国委员长曾经讲过中国不搞指导思想多元化,不搞三权鼎立和两院制,不搞联邦制,不搞私有化,所以中国有一个政治正确,民主党派不能讲多党制,政协不能讲两院制,人大不要讲议会制,这几个东西一讲你就越界的,这是中国的基本情况。

浦兴祖:刚才中国社会科学院刘老师的发言讲到“协商民主四个化”,对我很有启发。特别是第二“化”,强调协商民主要重视基层社会组织化,我很赞同。按照我的理解,西方强调协商民主好像是更侧重在基层社会,围绕某一具体公共事务、公共问题,所有利益相关者都可以参与协商,似乎还没有强调高层的协商民主。而在我国,既强调在基层广泛开展协商民主,也强调“重点加强”包括高层在内的“政党协商、政府协商、政协协商,积极开展包括高层在内的人大协商、人民团体协商……”。最近中央发布的《意见》中就是这么说的。还有,我觉得西方强调的协商民主在很大程度上包含公民直接参与、直接民主的意蕴,而在我国,既强调公民直接参与,如基层协商等,也强调公民间接参与,如某些人大协商、政协协商等。刚才加茂提到两院制问题。我个人一直认为,两院制本身作为一种国家结构形式,不涉及到姓资姓社。不过,中国建国以后的现实是没有搞两院制。毛泽东不赞成,邓小平从“避免扯皮”的角度考虑,也不赞成。
刘澎:我回答一下浦老师的意见,政协的产生有它的历史背景,后来这个组织没有变,它的任务功能随着时代的变化不断变化,这个也可以说是与时俱进,或者说适合中共的要求。但是从成立到现在有一个东西不改变,这个就是在很早以前,在六四之前,82年的时候就讨论过这个问题,一个党,如果这个党的经费是另一个党发的,是不是还叫一个党?这个时候把这个问题再引申一步,就是说为什么一个党给另外几个党发经费,还要让它以党的名义出现呢?我刚才讲一个是49年以前的形势,还有一个就是现在过了几十年,现在的任务是什么呢?现在的任务是党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,这个原则大家是同意的,或者说大家认为这个是不可改变的,所有关于改进政协,提高政协职能的议论都只能限于在第二个层面,这个层面就是如何围绕党的中心工作,贯彻落实党的方针,在党的领导下做好团结各族各界群众的工作。这样的一个任务就决定了它的成员的来源跟民主协商没有关系,跟什么有关系呢?就是跟党对社会的认识有关系,党对社会是怎么认识的呢?这个社会只有两种人,一种人是可以入党的,一种人是不可以入党的,台湾回来的人、香港回来的人、个体户、宗教领袖、喇嘛、和尚、少数民族,各种各样的人,国民党高级将领,他的儿子、孙子、大资本家的后裔、唱戏的、50年代出现了一批这样的人,你说这些人共产党能让他们入党吗?那是不可能的。但是水银泻地,不能有遗漏,把他们都得组织起来,组织起来的时候根本不是经过选举,就是党觉得谁有必要,把他纳入组织系统,但是又不是中共系统,根据你的身份,你是南洋回来的,进侨联,你是国民党的,你是谁谁的儿子,进民革。这样的结果就是继续延伸这样的模式,民主协商如果宗旨是进行利益的谈判,然后重新平衡利益点,规范大家的边界,使得矛盾化解,降低矛盾冲突的烈度的时候,政协的的确确符合政治这个词,就是在最高国家权力面前让所有想对这个国家权力问鼎的集团都到这儿止步,但是给你们一个机会,你可以说话,我也可以听,但是你不是执政党,这个你搞清楚。不是执政党体现在哪儿呢?既然可以让你当委员,也可以不让你当委员,没有这个选举程序在里面。你的经费,你发展多少党员,发展多少盟员,是要有指标的,这一切活动就使得这样的一些组织在所有的讨论中只能问一个问题,作为你这个民主党派,你这个界别,你如何贯彻了党的指示、中共的指示,把这个党的方针路线做到实处,你为党做了什么,而不是你代表你那个利益群体。民主协商这种框架可以继续搞这一套,但是名人之后也罢,国民党也罢,民进党也罢,这些都可以,但是像温岭这个,街道上摆个摊,这个模式就不行,是这里没有政治集团想当区长的问题,他说我就要在这儿卖个菜,这个时候就有另一套机制出来了,叫做民主协商,民主协商就是普通利益群体在社会转型过程中受到不同利益的驱动,需要有一个平衡点,提供这样一个平台,提供矛盾解决的方案。这个时候他应该扎根基层,在基层中普及,并不冲击政协,也不能作为政协的一个替代,因为政协要解决的问题和民主协商在基层要解决的问题不一样。同时,民主协商的参与者不是着眼于人事的身份和他的背景,为什么统战部要有一个干部局,这个干部局并不管统战部的干部局,管的是民主党派,但是民主协商的人就不需要这个程序了,是不是区组织部先看一下这个人能不能参与到街道的对话,没有这个过程,你是摊贩,来一个人,居委会来一个人,企业来一个人,从利益角度出发,不是从你的政治界别出发。我这样说就是说这两种政治设计,政协的设计还继续执行它的使命,如果它的使命还没有完成的话还可以继续存在。但是作为民主协商,这是在新形势下,在社会转型之后出现的。小区有大妈要跳舞,其他人嫌吵,这个问题怎么办?只能民主协商,这个时候把政协、人大、党委拉过来都不行,这个时候就发现了社会的利益诉求和社会的转型造成了这样的问题。过去老毛在的时候,党委一个命令,除了东方红,一律不许唱,现在不行,怎么办?他就要唱小苹果,别人要养狗你不让养也不行,这种问题就使得民主协商的存在有其必然性,它的必然性就是它是从社会底层出现的解决矛盾的一种机制,而不是顶层的政治设计对权力重新分配以后的回报机制。

加茂具树:有关两院制的问题,我读过1982年的政治改革方案,我看到那个内容就提到了两院制,后来党中央就给予了否定。王主任刚才的说法,我不说两院制,比如说政协委员提交的提案,人大代表了解以后,人大代表委员自己写上提案,然后人大委员就提交,也可以说是携手的关系。
王志龙:我举个例子,洞庭湖生态经济区的发展要上升为国家战略,这个是要国务院批的。为了把这件事情促成,我们一方面通过全国政协向国务院提提案,另一方面也通过人大代表向国务院提建议或议案,政协委员的提案和人大代表的建议都是围绕一个事情写,这个当然就有联系了,但是分别进行的。有内容相同的地方,像我刚才举的例子就是一种情况。

唐海华:刚才您提到了四川的事情,抓政协副主席,政协委员跟人大委员在法律保护上是相似的还是确实有差异?政协委员就是没有?
王志龙:人大代表享有非经特别许可不受逮捕或审判及其他限制人身自由的权利。这种法律意义上的人身特别保护权政协委员没有。但是公安部1993年第11号文件要求:“如果对各级政协委员采取法律规定的限制人身自由的,应当报告同级党委统战部门。”中共中央政法委1996年第18号文件规定:“今后各级公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院依法对有犯罪嫌疑的政协委员采取刑事强制措施前,应向该委员所在的政协党组通报情况;情况紧急的,可同时或事后及时通报,以利于政协党组及时掌握情况,采取相应的配合措施,保证案件的顺利查处。”
卢剑峰教授关于解决马路菜市场的方案,我认为还有不够完善的地方,就是在协商过程中作为一个最大的利益相关方,摆摊的菜农菜贩没有进入协商的主体,这些人的诉求是否考虑到了?就协商的内容而言,如政协委员写提案,要求这里建一个菜场,那里修一条马路,哪个地方架一座桥梁,我认为只作这些还不够。还要多考虑如政府的财政预算、重大建设项目这样的大问题。另外,我上面所说的意思,不是说只有政协才有协商民主。中央正式提出发展社会主义协商民主的七条渠道,政协协商只是其中之一。但你不可能把这个撇开。几种协商民主形式都可以运用。比如基层协商的问题,刚才刘教授也讲了,很值得大力推动。不过实际操作中基层协商也不是那么容易做起来的。也还有不小的困难。比如某个县要建一个垃圾场,当地民众反对,到政府去反映,刚才有老师说超过5个人你就进不了门,还要定性为群体性事件。我们有个县就发生过这样的事。明明是政府部门垃圾场建设违规选址,却把老百姓当刁民对待,如果不是我们政协委员坚持介入,差一点酿成人命关天的恶性事件。最后在我们契而不舍的努力下,这个垃圾场终于易地建设。
唐海华:人大叫做第多少届多少次会议,政协叫做多少次会议,为什么这种提法?
王志龙:这个问题确实有的同志不那么清楚。像青岛市、广州市、厦门市、宁波市连续几年政协会议的会标都写错了。如青岛市政协会标是:“中国人民政治协商会议第十二届青岛市委员会第三次会议”。规范的写法应当是:“中国人民政治协商会议青岛市第十二届委员会第三次会议”。政协组织的冠名全称前面统一是“中国人民政治协商会议”,接下来是某某省或某某市第几届委员会。而人大机关的名称是:某某省或某某市人民代表大会常务委员会。从这些名称可以看出,人大是以地域为特征的,政协以界别为代表的。人大会议中,来自不同地域的代表团往往代表一个地方的利益,政协界别小组普遍反映一个界别的诉求。

诹访一幸:想请教一下王主任,您在政协工作,而且也提到过政协有政治上的优势,我听完您的发言以后觉得您对政协没有希望。我的感觉是不是错误的?另外,人大不理政协,因为政协不是国家机关,即使政协是国家机关,因为政协机关工作人员都是国家公务员,而且政协机关是用行政编制,这个证明政协是国家机关。这样的话,干脆修改宪法,既然是政协机关,就带有国家机关的色彩,把宪法的第三章国家机关加上政协,不知道能不能做到?
王志龙:首先我要肯定的告诉您,发展协商民主政协是有希望也可以大有作为的。关于政协的定位,政协章程和中央 2006年5号文件中都有三句话:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这是我国与贵国体制的不同,不能套用。这个我就不展开讲了。第二,我当了20年市政协委员,现在仍在政协机关工作,也是国家公务员。从我个人履职的经历看,我对政协工作充满信心。每年我都会在履行政协三项职能工作中做一点事。2014年湖南省政协主办的《湘声报》曾用一整版对我的履职情况进行过报道,标题是《较真官员王志龙》,有兴趣的话您可以看一看。

浦兴祖:刚才的日本教授说政协的事情,理论上来讲不是国家机关,这是肯定的,没有办法行使国家权力,没有资格行使国家权力,恰恰这点是高层不允许的。你刚才说了一点,它是公务员编制,我只能告诉你我们的公务员泛化了,不仅政协是公务员,甚至民主党派里的专职干部、专职机关工作人员也是公务员,只要是吃财政饭的都是公务员。我们最早的时候公务员光是国家机关里面的国家行政机关,连人大、法院都不是,只是国务院到乡镇政府这个狭义上的政府,05年一搞新的公务员法,一弄以后,工青妇的专职干部都是公务员,但是不能证明它是国家机关。
刘澎:中国有两种,一种是公务员,一种是事业单位,这个事业单位是指不是民办单位,国家办的、政府办的社会群体和比照公务员对待的人,包括老师、搞科研的人、新闻媒体、民主党派都是比照公务员的。
浦兴祖:协商民主如果是西方那种观点的话就是直接民主和基层民主,就是社会问题,但是中国特色了,这就是协商民主的泛化,是中国特色。
王志龙:我对协商民主的理解,认为它既可以是草根民主,就是刚才大家谈得比较多的基层协商民主,同时也可以是精英的协商民主。这个发展空间是很大的,按照中央的提法就是推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展。作为一个政治学概念,从学术上看协商民主是上个世纪80年代西方学者提出来的,但是从实践上看,我国1949年的协商建国就是本土的协商民主的优秀范例。此外,我认为西方也有一个非常典型的协商民主的范例,即1887年美国费城的制宪会议,那个就是精英的协商民主。
李凡:咱们不搞两院制,在协商民主的情况下我们讲基层,基层政协和人大之间能不能建立一种关系呢?作为政治改革的突破,有没有可能?
王志龙:到了县一级才有政协,县以下没有政协组织。但现在很多地方乡镇街道设置了政协联络办,或叫政协工委,安排了一个正科级的专职负责人。我认为乡镇街道的政协联络办可以探索主动参与和组织基层协商民主工作。
浦兴祖:我觉得整个从上到下,我是主张人大和政协是两种不同组织的携手和对接,我没用这个标题,但是有些文章里我已经体现出这个观点了。
李凡:从协商民主角度来讲,解决问题的角度来讲,我倒是同意刘澎的意见,协商民主应该是在县以下基层的,当然高层搞协商民主,我觉得也很好,也不是不能搞,也是一个好事,体现了咱们十八大新领导人的心胸很大,民主已经全面推广了。不像以前领导只讲基层民主,现在民主要扩得很大,而且民主已经放到了我们的社会主义核心价值排老二。从解决问题角度来讲,我觉得还应该是提基层协商民主,基层协商民主有些制度上应该会有些突破,基层的政协跟人大之间,我们就讲县一级的,有没有可能相通一些?

专题四 协商民主:自由谈

发言阶段

贾西津(清华大学):关于社会组织参与协商的意涵,我提一个问题框架,即看它能够涵盖多宽的范围。我们说协商民主的时候,协商首先要进入到制度体系,所以总是会与正式组织相关联的,但是社会组织跟协商是什么关系?如果单纯从现有注册登记的社会组织角度去理解,会发现现在没有接口,可能就是一个边缘性的。新出的促进协商民主的中央意见里也只把社会组织带了一句,在基层协商里带了一句“鼓励探索社会组织协商”,这样看似乎社会组织在协商中并不是一个重要的主体。但是如果从另一个角度理解什么是社会组织,其实社会组织就是公民结社,不需要理解为是正式组织,只看社会或者公民通过自组织的形式来参与协商的途径。那么,社会组织的协商实际定位在社会途径的协商。当然这里就包含了正式注册的社会组织,不一定是民政注册,各种具有正式组织形式的社会组织,但同时也包含了更大量的公民结社性行动、行为和现象,比如人们通过网络和各种社会途径形成一个共同的集体行动,这些都应该含在其中。后者就会使得协商的范畴变得很广泛。
对前者而言,对正式组织,什么样的组织可能在协商中更有参与性?所有的协商一定是有利益才有协商。因而正式组织中有三类特别值得重视或者说它们特别有优势参与协商。第一类是和利益相关的各种各样的利益集团。会员制互益性组织大多数都是有利益性的,尽管在中国不讲会员组织有利益,但其实它是一个利益集团,至少一定程度上是一个利益集团。只要有利益就有冲突,有分配,有协商。第二是和权利相关的,比如维权性的社会组织。权利意味着制度化下的利益,维权组织等权利相关组织本身是第二个重要的主体。第三个是倡导组织。倡导组织的针对目标就是公共政策,就涉及到政策本身是不是开放的,是不是可以协商的。所以跟利益相关、跟权利相关、跟倡导相关,这是正式组织里三类重要的参与主体,其他也有很多类,包括刚才说到的公民网络。
怎么来理解协商?协商天然意味着它是多元性主体才能有协商。自己和自己是没有协商而言的,所以不管我们现在如何界定协商,是咨询也好,还是真正的对话,是一个妥协性的协商也好,不管政策上如何定义它,当提出协商的时候,至少说明是承认了多元性的。这一个观念其实是政策留下的空间,不管正式制度中的多元主体间是什么关系,起码已经认知到了这是一个多元主体的社会。主体相互之间是什么关系并不是我们想让它有什么关系,而是这些多元主体会形成什么样的力量结构,它们就会构成什么关系。所以对多元的承认本身是从政策上可以获得最大的一个空间,而不仅看详细的多元主体是什么结构,而要从多元本身理解。
只要是多元主体,在协商的时候起码要有三个步骤。第一步是表达。有利益、有相冲突的东西才要来协商,如果大家是一致的也不需要协商,所以首先是表达。其实表达是需要很多技术的,比如社区参与行动在协商的技术支持方面很重要就是发现我们以为利益只是一个分配方案问题,其实在之前的利益表达过程是非常技术性的,而且是非常重要,是很困难的,尤其在一个没有表达基础的社会。如何能让各种不同力量、不同声音表达出来,这是第一步。第二步就是表达出来之后,多元利益之间要有一个平台,对话、沟通、衔接,要能相互聆听到。这就需要交互渠道,让不同的表达在同一个平台上或者多个平台上展现。第三步是妥协,妥协必须是各主体都有妥协,而不是一个单方妥协,单方妥协就不叫协商了,只要有各方不同程度的妥协,这样就达到了协商的结果,不管它的程度多少。所以总结协商的要素,首先是表达,第二是不同表达在一个平台上共同展现,第三是各方的妥协精神。社会组织在这三个领域都可以作用,可以是联动起来,表达、沟通、妥协作为一个过程,也可以是分别的,比如促进表达的,搭建平台的,或者是能够增进关于妥协的知识和能力的,都具有参与协商的作用。这是协商的范畴。
第三,稍微具体一点讲,社会组织参与协商,的途径。其一,制度性参与。所谓制度性的接口,《中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》里面提到了六个协商,这六点已经进入制度,有制度性的接口。这六点制度性协商非常有趣,如果仔细分析一下,刚才说到协商一定是多元主体,所以协商有两个问题,一个是主体,一个是领域,所有的协商必须有不同主体,第二才是在什么领域协商。如果我们看这个文件,虽然六个里面没提到社会组织,但是这个文件的六点有意思的是,其中只有一个有明确的主体,也就是第一个提出的政党协商,是有明确主体的,即共产党和其他党派之间的协商。后面的几个,其实提的都是领域而没有说主体,比如说人大协商,指立法协商。立法是个领域,谁和谁协商,人大自己的立法就是立法,怎么是协商?只提出了领域没有提出和谁协商?政府的政策协商也是一样,和谁协商?政协是有主体的,政协是有界别的,但是政协的界别本身又是一种开放性的,一方面是传统的政协,同时政协的改革本身又面对政协的开放性。人民团体也是说促进人民团体的地位,也没有说人民团体跟谁协商,还是它作为谁和谁协商的平台。最后一个基层协商更是,基层协商是在乡镇、社区的协商,但谁和谁协商呢?如果这样去看,其实制度接口都在,因为除了政党协商可能目前还不一定能够有社会参与,其他的五个方面,文件里只是给了一个制度性协商的领域合法性,主体完全是开放的,所以社会组织在所有的这些领域中都可以扮演主体。目前,除了既有的人大、政协、人民团体作为主体之外,没出现其他主体,但建立协商的时候得有多元主体,和谁协商呢?当然得跟公民协商,可是公民怎么协商呢?人大、政协、政府、政党和单个的公民协商吗?显然主体是不对等的,那么公民必须通过组织化的形式参与协商,这不就是社会组织的协商吗?所以制度还是有空间的。在法律、政策、基层都有协商空间。这个是指的第一个层次的制度接口。所以社会组织协商的第一种途径就是代表公民参与制度性协商。也就是说,现在的六个方面协商提出了制度性协商的领域,但没有明确参与的主体,在这些领域的协商寻找主体的时候,社会组织就是公民参与的一个代表。可以是正式组织,也可以是公民的集体行动或者网络平台,总之公民不可能是每个个人参与到这个制度之中,所以它一定需要一个对接,这个对接只能是社会组织了。
举一些例子,比如立法,立法领域现在政府是开门立法,听公民的意见,公民当然可以一个一个的发表意见,但是非常重要的就是要社会组织有力量性的表达,而不仅仅是公民个体的意见。所以社会组织是不是在参与立法的时候可以更多的去组织,去发起议案,甚至形成联合。像现在《慈善法》就是民间开门立法,环保法里面也有一些民间的声音,环保组织在里面起到了非常重要的影响,以至于环保法有些原则修改了,包括立法法中律师团等参与都使得法的重要原则得到修订,如立法法里的税法,由于社会力量的参与使得它产生了影响。这个方面大有空间,现在组织化参与还远远没有发挥空间。政策上更是,比如环境政策,行业协会、各种各样弱势群体的政策,这么多服务性组织,关于残疾人应该怎么办,老人的政策怎么样,妇女的政策,儿童的关爱,所有服务类的组织在政策里面都可以参与,都可以代表它这一类的利益团体进行参与。所以政策上的空间更大。再有,社会组织可以直接推荐、介入三个代表,即人大、政协、党代表的参与,深圳就是三个代表里加入社会组织的名额,也是一个制度接口。在基层参与上更是如此,所有基层改革都是参与的空间所在。比如温岭的民主恳谈,现在云南等其他地方也都有预算的恳谈,这就是制度性的参与。现在只有人大代表,如果对比国外的公共预算会看到最大的不同,我写了一篇文章就是比较之,发现最大的不同就是国外公共预算是政府一方、民间一方、中间平台一方,中国是政府一方,社会是个人的或者人大来介入,而没有民间一方,所以是严重的社会自我代表力量不足。自我代表力量能不能够参与进来,如果在公共预算这么良好的制度改革中能够有一方社会自组织力量再介入进来,它的意义又上了一步。这些基层改革之中,包括北京的麦子店现在的公共预算的参与也非常多,但大多数里都只是党政做主体,公民是被叫来表达的,实际上没有公民自我组织性的表达。基层改革特别值得推进一步,要让公民自我代表力量发育起来,形成衔接,这种制度的建设意义就大了。
其二是社会组织代言公民,主动发起协商。领域跟刚才差不多,但是途径上不一样,刚才是说社会组织可以代表公民来做制度参与,另一方面社会组织也可以代言公民来发起协商。没有搭建制度接口的时候社会组织可以作为协商的发起者,来邀请政府,如果它有一个代言性在的话,比如出租司机,要代言出租司机,发出邀请,主动提出改革,对话,搭建平台。发起的领域,政策可能为主,因为民间主动发起立法的情况比较少,但是政策上可能是更重要的领域。政策领域和基层政府公共治理领域是可以去直接发起协商的重要领域,其他几个也是可以发起的,公民发起人大、政协或者是立法协商,可能不是一个重要途径,但是发起政策协商、治理协商,这是可以是非常重要的领域。
其三是社会和社会的协商。李老师是说协商只有跟政府才有意义,我认为其实公民社会和政府不是二元的,政府应该是公民社会里的一部分而已,它应该是公民社会逻辑所衍生出来的,所以我们可以在平行秩序里把社会协商本身就视为是一种政治协商,因为社会是可以衍生出政府逻辑的。在社会内部协商就更多了,比如说阿拉善的企业家之间建立的协商,如果企业家等社会精英们会协商,这个社会的协商空间就会大得多。因为协商不仅是一个制度,它其实是一种经验,是一些技术,所以社会对于这些技术的学习和培育永远是有用的。比如说企业家、业委会,这都是精英们可以自我先协商起来,还有社会内部的比如行业自我的协商、集体工资的谈判,劳工的协商,包括污染者和受害者之间环保组织建立对接,还有上下游的用水区等等,领域非常广。所有涉及公民治理的领域其实都可以通过协商来解决这些利益冲突和对接。我觉得这个是非常有意义的,它的意义性可能一方面是会导向制度的改进,另一方面是积累协商的思维、经验、妥协的精神,这种精神在社会改革之中仍然是需要的。以上是社会协商的三种形式。
最后谈谈协商的落脚点。协商的意义,一方面它是承认多主体的制度,这是在中央文件上也已经承认了,是多主体的制度。另一方面协商是一种思路,一种生活方式,它是一个人与人之间能不能通过自我沟通和妥协的精神来解决共同生活的一种方式。中国人太缺少这种知识经验和体验了,所以协商的开展不管是在制度内还是在社会组织之中都是重要的。只有协商才能真正走上共和,所以协商是共和的技术支持。这都是社会组织能起到作用的地方。

肖唐镖:我谈这个题目(《“协商民主”在中国大陆的技术化应用》),不是要谈协商民主在当代中国大陆应该怎么技术化应用和技术化操作,而主要是想讨论这种技术化应用的局限性问题。我本人这些年来做了一些基层民主和民主理论方面的研究,但近十来年我没有谈过“协商民主”这样的话。中国现在有协商民主么?我原来一直不认同这个说法,现在还是这样认为。尽管有些刊物来约稿,希望提供这方面的稿件,但是我们坚决不同意写这种稿子,因为在当下中国“协商民主”本身是挺混乱的,尽管对它的使用日益兴盛。这里,我谈三个方面的问题:
首先,想谈谈协商民主在当下我国的若干争论问题。
第一、协商民主有关的理论性问题、如规范性问题是否已经解决了?前几天现在清华就职的谈火生教授写了一个稿子,网络上也有、可看到。他说从民主研究有两个转向:国内有关协商民主的研究,在十八大以前理论界的责任是搞宣传推动,主要回答有关协商民主的规范性内涵问题,比如说协商民主是什么,它跟其他民主之间是什么样的关系,为什么开展协商民主,他认为这些问题到十八大就已经解决了。所以,十八大以后主要问题应该做什么呢?他认为,就应该做经验转向的问题,换句话说来说,就是协商民主的规范性的理想怎样落到实处,怎样才能制度化。最近,张小劲教授组织、主编,在社科文献出版社出了一本新书,书名就叫《协商民主的技术》,书的质量不错。不过,我想有关协商民主方面的研究问题并不是如此简单,并不是说规范已经解决了。当然技术问题非常重要,重要并不意味着那些理论问题已经解决了。
第二、中国式协商民主的性质究竟是什么?昨天我们有不少同志也提了不同的意见。现在就有学者紧跟政府的说法,认为协商民主等同于政治协商,此外,原来传统共产党的群众路线就是协商民主,甚至18、19世纪、以及中国古代传统开明皇帝的讨论问题形式,也是协商民主,也就是说它是中国本土化的产物。当然,还有一些学者不同意这个说法。三号文件关于协商民主有一个措词,说它“中国共产党和中国人民的伟大创造”,是“中国共产党和中国人民的伟大创造”,真是奇了怪。何包钢教授、邓蓓蓓等人在他们的作品中,把中国式协商民主叫做威权协商,没有讲协商民主。我比较赞成他们的说法。威权协商的议题、包括最终决定权都是为党政所掌握,尽管决策过程中会引入一些公民参与等等,当然也会有些效果,从总体来看是一个威权协商。
第三,关于协商民主与选举民主的关系。最近,邓聿文发表了一则很有见地的评论文章《中国式协商民主能否不再是装饰?》。关于协商民主和选举民主的关系,他说得很好:就西方来讲,在真正的民主国家,协商民主只是对代议制民主的一个补充。正是因为有了选举的压力存在,政府官员和党员就不得不做征求民意、搞协商等工作,就不敢不听民众的意见和建议,接受协商结果。反过来讲,中国就缺乏选举民主这个前提,所以在实践中党政官员就把这个所谓的协商民主作为装饰品,有用就拿来,不用就甩在一边,进行技术化的处理。
其次,再谈当下中国治理的技术化转向问题。
这是当下中国的一个大潮流。我观察到近二十多年来中国地方政府很多的改革,包括更上层的也有这个特点,即所谓的改革创新都是技术化的治理创新。在2008年的成都会议上,蒲兴祖老师也去了,会议由俞可平教授主持,跟成都市委市政府讨论。在这个会上我们说过,大家也有这方面议论,近年中央编译局地方创新项目组也有一个阶段性总结,即:绝大多数地方创新项目都是昙花一现的,而且所谓的创新也是在技术层面居多。实际上,这两个情况是高度相关的。为什么它们会昙花一现,出现人走政息的情况?我想,就是因为这些所谓的改革只是在技术层面的东西,缺乏体制和制度方面的变革做支撑和保障,留下不了真正值得我们尊重或者说被后人践行的制度遗产。
2012至2013年,我应一个老朋友的邀请做了长江三角洲地区一个市的“技术反腐”案例研究。技术反腐大家可能听过,就是利用现代化手段进行预防贪腐设计。现在王岐山同志这样反腐的力度很大,但是前些年在地方,在王岐山同志出来之前,却更多是搞“技术反腐”。怎么做的呢?我去考察的时候,发现他们利用现代化的电子手段,对工程、采购等等招标过程进行预防贪腐的技术化设计。经过几年的实践之后,上至中央部门,下至地方多级纪检委,非常多的人到那边参观考察,多家媒体进行轮番轰炸的报道,说这种反腐好,肯定的声音非常多。但我们做了深入调查和分析后发现,实际情况哪有这么乐观,最后的结果往往是“道高一尺魔高一丈”。也就是说,技术性反腐虽然有它好的方面,对贪官来讲增加了技术难度,但总体来讲并不是一个治本的出路。
今年元月份,在杭州一个小会上,浙江有学者介绍协商民主的其他形式,如从上到下要求区县、乡镇干部写民情日记等等,对社情民意等情况要记录专案,组织上要检查,看你怎么做的。听了他们的情况介绍后,大家给他们泼了大冷水,说这些情况大家见得多了,那纯粹是个人化、人格化的行动,很难持久,老百姓的参与也是被动的,不值得表扬。
现在看我们的“协商民主”,尽管有了三号文件,但从冷静的角度来看,它是什么层面上的治理创新,是体制制度层面的还是技术处理层面的东西?三号文件讲到七个类型的东西,我还注意到,它讲“要加强领导,组织协调,鼓励探索创新,通过各种渠道、各种方式进行广泛介绍,建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式。”这些东西到底是什么样性质的创新呢?我想追问这个。第一个问题,在这些创新背后的目的是什么?它追求的目标是什么?我理解,它只是工具理性的东西而不是价值理性的东西,与民主政治所固有的、对公民权利的保障,对公共权力的制约是相差非常远的,这是第一个判断。第二个判断,这种创新是否会涉及到体制和制度层面的变化?如果有,就非常好,但是严格来说并没有看到,只是我们传统的东西、像昨天有老师说的,把执政党认为是优良传统的群众路线进行一个大的整合而已,并没有涉及到现代政治里面的最核心问题,比如说政府跟民众的关系到底应该是怎么样的合理化调整,再比如授权关系、权力的授予关系、责任关系的问题,政治权力结构的调整等等,我看不出来。公民权利和政治权力之间的关系,调整了没有?没有。政治里最核心的问题是怎么授权,对公共权力怎么制约,包括它内部的制约以及来自公民的新闻自由、结社自由等权利保障和监督等,都看不出来。不管你怎么吹得天花乱坠,这些改革只是一个技术层面的东西。所以回过头来讲,对于协商民主这一块的成效、进步性,我们虽然应当乐观其成,但是应当保持足够的审慎和冷静,对于它的局限和不足应保持强烈的清醒和警惕。
最后,谈谈第三个大方面,即力推协商民主的可能性的危害或要注意到的可能毛病。
这方面,归纳起来可能表现在以下几个方面:
第一,协商民主如果说我们盲目的推,就有可能是麻醉剂和迷幻药,让很多人觉得中国也有民主,让我们陷入一种盲目的自信、自狂乃至自大。这是非常糟糕的。
第二,它可能成为一个消解民主的药。因为我们有了这个东西我们就不需要搞选举民主,不需要搞代议制民主,不需要向公民赋权,也不需要真正限制公权,只需要开明的统治就好了,只需要以前所谓的相对文明一点的君主治理,只需要比较好的治理效率、行政效能,这就有可能成为一个消解民主的药。
第三,也是因为上述两个方面的情况,它也有可能成为一剂毒药。因为在这种情况下,就有可能导致我们追求短期效益,也因为它,我们可能放弃对真正的政治改革的需求,放弃现代政治文明建设,放弃对人类政治基本的常识、常理乃至基本价值和演进逻辑的关注和追求。对此,我说得比较重一点。按理说,人类政治发展史已告诉我们,在没有其他基本现代政治架构的情况下搞这个东西,这行吗?这是违背现代政治常识常理的问题。而且从另外一方面来看,它还有可能使我们的老百姓失去对“污名化的民主”的兴趣,对“污名化民主”失去信心,失去政治改革的耐心,进而会引发严重的后果,如对执政党及其所提出的一些东西失去信心。在这种情况下,就有可能会出现很不好的事情。所以说,它很有可能会是毒药。
当然,我提出的三种药的说法,心里实是非常不希望它们出现。反过来,倒是希望出现这样的局面,即:我们讲发展协商民主,借用这个词来讲,只是一个短期的策略性选择,以为推行政治改革、政治文明建设和现代国家建设的策略性选择。换句话说,如果我们把协商民主的发展当作整个政治建设和民主发展里的训政阶段,作为训政老百姓,培育官员、政府,培育公民社会和政治文化的阶段性的工作,那么,这种实践就是很有意义的。总之,我们做这些活动的时候应该有一些战略性、长远性乃至根本性的目标追求,而不能迷失在当下,否则就非常糟糕。

自由讨论

翁鸣:下面是自由讨论时间。我先用两三分钟时间讲几句,因为参加了几年,我有些感想。
一、世界与中国研究所主办的以协商民主为主题的研讨会,这几年总体上水平越来越高,这个不仅仅是有些知名的教授做精彩的发言,为我们提供了很有学术价值和思想意义的内容,而且包括整个会议参加者的水平都是越来越高的。所以总体上达到了很好的效果。
二、达到这个效果,并且为我们提供了有一片自由探讨的学术空间,这是来之不易的,所以李凡所长和他研究所的同志们做出了很多贡献,这些贡献有的是我们能看得到的,有些可能是我们在表面上看不到的。所以我们是非常感激的心情。
三、这个研讨会始终坚持理论与实践的密切关联与互动。实践就像陈主任在温岭的实践,是为理论的深化提供了丰富的素材。理论的一些探讨就为基层改革提供了一些方向性和制度性的内容。
四、学术的探讨,我们这个是敏感性很强的政治改革话题,所以我们要珍惜、支持和爱护,这也是我的心里话。我们希望这个平台能够继续良好的发展,让我们继续有学习和交流的机会。

刘培峰:在我的观察中我一直感觉到我们要把社会组织领导人的参与和社会组织的参与这两个概念之间分清楚。有些时候虽然是社会组织的代表在参加,但是它不是以社会组织的名义来参加的。我想拿一个事情做注脚,2008年汶川地震的时候当时的新闻导向一开始宣传的是说民间组织在这里做什么,但是过了几天以后,宣传调子就变了,不再讲民间组织干什么,而是讲志愿者在这个地方干什么。我去为什么讲志愿者,志愿者是在共产党领导下的系统,你要弄一个民间组织的时候,就很难归结到体制里了。我们发现能够归结到体制里面的时候,增加体制的正当性和合法性的参与是比较顺畅的,但是产生其他的联系的就麻烦了。所以你们会看到在汶川地震以后,白龙江水灾救助的时候,救助队前面都打一个旗子共产党员先锋队、共青团员先锋队,然后大家扛着麻袋去了。
我很同意肖唐镖老师的观点,就是缺乏制度支持的时候是非常麻烦的问题,有可能还加剧了老百姓的负担。我过去有过法院的经历,当时我在法院的时候也是采取技术性反腐措施,中午不能到外面吃饭,你要到外面吃饭还得签个字,我问当事人,我说你们最近不需要送东西?他说我送东西,比过去负担更重了,为什么?那个时候吃饭就是两三百块钱就完了,现在要给请吃饭的那几个人一个人送一点礼,要送酒和烟,原来三百块钱可以解决的,现在六七百块钱也解决不了问题。这是我的亲身经历,我感觉事情不像我们想象的那么简单。

李凡:我接老肖的讲,协商民主到底怎么估价它的未来前景,我这本书的前言里写了,我基本上也不是很看好。中国的强势政府连选举民主最后都不了了之,协商民主就更可能不了了之。由于政府过于强大,政府控制议题,政府控制参与人员,控制结果,所谓的控制结果就是我想用就用,不想用就不用,这样的话协商两次,老百姓也就不会再有兴趣了。从目前的情况来看,其实我对协商民主并不看好,我不认为它会取得很大的成功。
从温岭的经验讲,协商民主能够成功,是因为协商民主是跟我们的制度结合的。从温岭的经验讲,协商民主是什么呢?过去我们讲什么是一个筐,什么东西都可以往里装,协商民主是一个基本框架,看你这个框架跟谁结合,你要纯粹的协商民主,没意义,跟哪儿结合?温岭协商民主的转型就是它的预算改革,我跟预算结合,跟人大结合,把协商民主从原来体制外的协商,现在转成了体制内的协商。这种转型非常重要,这种转型才能使得温岭现在比如说协商民主十五六年一直发展,还能不断发展,现在我们还有第三阶段、第四阶段的可能性,但是其他地方就做不下去。特别是老肖讲的,基层政府创新,前几年我讲基层政府创新95%都没有了,中央编译局非常不高兴,一段时间不理我,他们现在承认了。实际上95%以上的都没有了,现在得过创新奖的,温岭得过,温岭是第二届,等到第三、第四届想评的时候不给了,真正做得最好的阶段的时候不给它了,因为涉及到了人大改革,中央是坚决不准给温岭评奖。
所以协商民主等于是一个框架,未来发展,我们希望看到好的结果,协商民主要怎么跟什么东西结合,比如如果跟社会组织结合就会非常好,社会组织通过协商民主激活,能够参与到公共政策,如果是有这样的一个结果就会很好,但是如果不是这样的结果,比如政府就认为你们就来吧,就坐在这儿听一听或者发表发表意见就完了,这样不行。虽然有这么多领域,关键还是要跟一个什么制度性的变化或者政策性的东西的结合才行,如果没有这种结合,我基本上不看好。

史春玉:我有两个问题想向贾西津老师请教,您刚才讲妥协,我想就妥协层面请您继续讲讲。比如以听证会水价举例的话,比如水价最初提过两个方案,每吨水提高3块钱或者2块钱,最终它是想提高2块钱,但是它设置3块和2块,最后说形成这样一个妥协。我想请贾西津老师就这个问题进一步阐释一下。第二个问题我想向贾老师请教在协商过程中公民个人参与和社会组织参与的关系和地位问题。我对法国关于公民参与有一点点了解,我就举法国的例子,在法国公民社会组织是非常发达的,所以造成一个什么样的后果呢?在每次所有的大部分的涉及公共协商的话,公民社会组织的力量就非常强势,公民社会组织在法国是对抗型的,很多时候就导致这个共识难以形成。举个例子,2003年的时候,法国政府打算在博瑞多修建一个绕城公路,因为以前的从西班牙到法国南部马赛有这样一个公路,但是通过城内,这个高速公路是在市内的,扰民性很高,他们就商议是不是把它搬在市外就涉及到了选址问题,因为公民社会的参与,那些环保组织觉得东边也不行,西边也不行,最后这个方案就搁置了。他们说是公民参与破坏协商的程序和结果。我们过分强调公民社会组织,我们在中国没有形成压力集团,没有形成非常强势的社会力量,我们强调组织化的参与,当组织化的参与变成压力集团参与,对公共决策的影响就超出了我们的本意了。这么多年以来我一直在看国内怎么样强调公民参与的组织化,国外有这样一个负面的作用。当然,我也在考虑,中国的社会文化、公民组织文化可能不一样,不是像国外那种对抗型的,我们可能是合作型的,是不是部分上会抵制对抗型的,结果导致协商最后没有办法达成共识。
贾西津:我觉得妥协的含义首先结果是开放的,第二,这个结果应该是在双方意向之上都有让步,比如说您说的这个水价听证,你到底是想涨2块还是3块呢?实际上并没有民间的声音,只是说在政府的方案之中,政府做不同程度的让步而已,没有民间表达这一方的。所以首先协商的前提是你要有各方的表达,听证不是一个民主程序,因为听证本身是个程序正义,它的含义在于听取政策不利者的意见,实际上听证程序现在根本没有转向,应该说政府说要涨价,公司说要涨价,民间到底有哪些人是利益损害者,这些利益损害者有什么样的理由,要把这个充分表达出来。如果是一个合理的听证结果,应该是我决定涨价,我的涨价决定考虑到了所有利益受损者以及他们的理由解决方案,才能够成为一个听证的合理性。而不是说大家一投票,是投3还是投2,最后都投了2,说最后我们都愿意涨2块,这是我们对听证的理解和它的程序设计上的误区,它没有表达,所以就谈不上妥协。
您说的第二个,我不知道您为什么会觉得这个结果就是公路两边都没有建成一定是个坏结果呢?压力集团本身除非是一个偏颇性的,比如说政策只允许某种压力集团存在,比如在中国只允许行业协会存在,不允许工会存在,这种压力集团有可能有问题,因为你会有权力压制另一方,只要是压力集团是开放性的,本身会形成一个自我均衡,压力型的结果是这个公路哪边都不愿意建,为什么是一个坏结果呢?就表明了这个压力集团起到了作用。
史春玉:您刚才讲妥协,我想就妥协层面请您继续讲讲。比如以听证会水价举例的话,比如水价最初提过两个方案,每吨水提高3块钱或者2块钱,最终它是想提高2块钱,但是它设置3块和2块,最后说形成这样一个妥协。我想请贾西津老师就这个问题进一步阐释一下。第二个问题我想向贾老师请教在协商过程中公民个人参与和社会组织参与的关系和地位问题。我对法国关于公民参与有一点点了解,我就举法国的例子,在法国公民社会组织是非常发达的,所以造成一个什么样的后果呢?在每次所有的大部分的涉及公共协商的话,公民社会组织的力量就非常强势,公民社会组织在法国是对抗型的,很多时候就导致这个共识难以形成。举个例子,2003年的时候,法国政府打算在博瑞多修建一个绕城公路,因为以前的从西班牙到法国南部马赛有这样一个公路,但是通过城内,这个高速公路是在市内的,扰民性很高,他们就商议是不是把它搬在市外就涉及到了选址问题,因为公民社会的参与,那些环保组织觉得东边也不行,西边也不行,最后这个方案就搁置了。他们说是公民参与破坏协商的程序和结果。
贾西津:我觉得社会组织参与不排除公民个人参与,在现在的网络社团本来就是很多就是一种个性现象,这两者并不矛盾。您说的压力集团的问题,我觉得最重要的是谁决定它的代表性?其实代表性就是开放性的结果,假如说它是充分开放和公平的,你就要承认它的代表性,没有人能够决定哪个社会组织有代表性和没有代表性,除非公权力给了它不平等的垄断性地位,否则它是开放性的,我们就要相信开放形成的社团就是代表性,谁来决定它偏颇呢?法国会有这种问题是因为它是一个法团主义,它的公权力赋予了某些社会组织以特殊地位,这是它的非代表性产生的源泉,也就是它会有意赋予某些组织特权而压制另外一些组织,这个意义上讲,如果是开放性的社会,让各种利益都可以表达就不存在这个问题。值得警惕的是公权力不要特意赋予某些组织特别的代表性,那么社会组织的代表性就是天然形成的,多元开放本身就保证它的代表性,没有其他的机制来保障。

刘培峰:议题表达不能解决以后,政府是在议会的,议会就应该做出裁决,最后不行的时候,通过代议制民主的形式做出来,法兰克福建机场的时候当时反对的人也很多,但是这个机场也建了,它觉得我把相关信息都收集了,剩下的是合理补偿问题,就进入到第二个层面。
浦兴祖:公民个人也好,社会组织也好,我个人觉得归根到底还是在于社会的成长、成熟、觉醒,这是最重要的。我一直强调一个问题,关于台湾的转型,很多人都说蒋经国开明。但是,应当注意到他的开明也只是开明在最后顺应了社会的力量、社会的潮流。假如没有美丽岛事件等社会运动,假如国民党稳稳地、很舒服地统治着,他是不是会放手转向民主化呢?
陈奕敏:是社会力量增长。
浦兴祖:对,是以社会力量的推动为前提,如果碰到不开明的统治者,感受不到社会力量的增长,或者无视于社会力量,那就会出现晚清顽固派对戊戌变法的镇压之类。其实戊戌变法背后就是当时社会的涌动,如果当时清王潮能顺应社会的要求,那就是开明的了。然而历史事实是相反。后来,当朝廷也意识到必须改良了,也搞起了什么“预备立宪”等,但,辛亥革命却很快就起来了。可以说,所有的改良、改革归根到底都是被动的,是社会的推动所致。但是从另一种意义上讲,在社会推动下,统治者还是顺应了社会要求,在自己的掌控下自上而下地发动改革,这又可以说是化被动为主动。
陈奕敏:社会力量也包含社会组织。
浦兴祖:对,如果没有社会力量的成长,社会组织,社会自组织是很难搞起来的,形式上搞了个社会组织,实际上可能是个“二政府”,并非社会自组织。

刘国翰:从社会组织或者非营利组织的发展来讲是另外一个问题,比较棘手的,我们现在说关于社会组织来参与社会问题的解决里面,大部分都是比较正面的,案例很多,但是也有一些顾虑的地方,这也是很多政府官员特别强调的一点,公民组织或者社会组织究竟代表了哪些人,或者说你代表的是什么样的群体这样一个问题,社会组织本身来讲是比较复杂的,有一些社会组织是比较中性的,比如公益类组织、科教类、技术类、行业协会,也有一些组织相对来讲是处于意见的两端,每个社会多元化之后必定会出现中间的社会组织和处于社会意见光谱两端的社会组织。环保组织有些处于社会两端的,特别是西方国家跟政党还有关系,我们国家比较典型的是动物保护协会,经常引起社会争端。
我是这么看待这个问题的,如果从社会治理或者管理的角度来讲,社会本身有两种趋势,第一种趋势是社会分化的趋势,包括公民社会组织也好,它是根据不同的团体或者意见分化成一个小团体,这个团体代表小部分人的看法,比如说野生动物保护协会不允许吃狗肉,就会跟卖狗肉的人产生很大冲突,但是它是代表这小部分人的看法。这是分化的、发展的趋势。另外一方面,社会治理问题的解决需要各种整合过程,既要承认这种分化,同时也需要有一定的技术方案进行整合,民主制度本身就是一种整合手段,选举民主也好,协商民主也好,都是一种整合的机制。公民社会的组织里面必然会出现这些组织,这些组织的整合过程不应该像我们一样把它排除在外,排除是一种隔离而不是整合,应该把它纳入到我们的协商民主的平台之内来进行整合,我觉得更加体现我们这种社会的比较平衡的社会治理的框架。
去年王绍光老师讲公民社会的弊端的时候特别强调了这样一些例子,认为公民社会里出现了很多破坏社会整合的事情。但是我认为这本来是社会发展的正常现象,真正的问题不是如何否定它而是如何整合它,用选举民主或者协商民主的方式进行整合是可行的。
法国社会来讲,我虽然没有去过,但是我从其它国家比较来看,法国社会的整合力量比较弱,法国大革命的发生是因为法国的社会群体之间隔阂比较大,因为法国社会的整合力量不够。法国文化历来比较多元化,它的文化的内聚或者整合力量不够。我们国家是整合力量太强了,这跟整个社会的力量传统有关系的。

王志龙:社会组织情况现在也很复杂,有自发型的社会组织,也有“第二政府”的社会组织。一些官办的行业协会,成了“第二政府”,或者说是部门利益的产物。比如说一些地方成立的道路运输协会,就是交通管理部门借这个协会的名义向从事营运业务的机动车车主收取会费,这就是部门利益的产物,这样的行业协会不可能指望它去维护利益相关群体的权益。又比如说很多地方的慈善总会就更厉害了,简直是“第二政府”,它搞的“ 365天一日捐一元”项目,每个公务员、每个教师通过单位财务直接从你的工资里一年扣365元钱。这些社会组织的会长普遍都是当地退下来的重要官员担任的。
我觉得现在需要大力发展的是自发型的社会组织,同时还一个更重的问题就是公民意识的唤醒、公民权利的觉悟、公民精神的培育。前面史教授讲的听证会的问题,因为我参加过听证会,这方面的体会尤深。一次我们市里举行天然气价格调整听证会,一位听证代表会上发言说,只要政府决定了的我们都赞成,还有一位听证代表说得更荒唐,他说天然气不涨价,用户就会用热水来冲厕所。这违背基本常识的话他都说得出口。到会26个代表中有24个代表赞成按照天然气公司提出的方案涨价。只有我和另外一个代表不同意这样大幅度的涨价。但按多数决的原则我们只是少数,根本没有妥协的余地,原来定的涨价方案会上就原封不动的通过了。当然由于我有理有据的据理力争,后来政府公布的调价方案还是在原来的基础上每立方米天然气下调了6分钱。现在的价格听证会普遍都开成了“听涨会”,其原因与参会的市民代表权利意识淡薄是有很大关系的。
公民组织维权我认为包涵两个方面的权利,一个是具体的维权,还有一个抽象维权。我经历过很多这样的案例。比如2014年我曾就省市两级校车管理的规范性文件违法违规的问题,向省市政府法制办提出合法性审查申请。校车管理国务院有条例,但是到下面就变了样。当时省市教育、公安、交通部门联合发出的“红头文件”要求校车必须由校车公司经营,不允许学校幼儿园购置自备校车。这一点明显违反了上位法《校车安全管理条例》的相关条款。省市政府法制办经过审查对这两份“红头文件”依法予以撤销。后来我就校车管理的问题还进行了比较广泛深入的研究,发现全国多个省市校车管理文件都存在违反法律法规的问题。不过文件虽然撤销了,我反映的的社情民意信息省长也作了批示,并且我还专程赴省教育厅和有关领导当面沟通,但原来文件在执行过程中产生的具体问题至今还没有得到完全解决。由此我也感到协商民主如果缺乏硬约束,要解决某些问题有时也很难。
翁鸣:是不是有一些利益关联?
王志龙:一个是有利益关联,下面基层肯定是有利益关联的,但省里面没有利益关联。之所以有错不纠,也就是李克强总理批评的“为官乱为”和“为官不为”。套用一句时下的流行语:有些地方政府有时也是“很任性”的。

贾西津:这也是社会组织应该要做到比如像这种专业性的技术、知识,社会组织有一个功能应该总结、传播,把公民教育或者说公民的参与知识本身,要让更多人能够知道,这样他的参与才是有力量的,否则它在那儿大家也不知道应该做什么。
王志龙:还包括第二个层面的问题就是社会组织自身能力提高的问题。刚才说的校车问题,各地有民办教育协会、学前教育协会等社会组织,但是当市场主体的利益受损时,如何合法维权,这些社会组织做得还很不够,往往也不知道怎么做。

吴建忠:早上听完几个部分,我有一个想法,其实我在看大陆的协商民主的时候,过去我们在研究谈判的时候,或者在协商的过程中,如何把相关利益者,不管是公民组织或者公民代表、政府代表把他邀请上谈判桌这是一个问题,因为大家上了谈判桌或者协商平台之后,大家怕下不了台,没有办法下台。谁来邀请这些具有代表性的部分,可能在贾老师的提议里,也许公民组织是非常重要的角色,但是不管是政府或者是公民代表或者公民组织,他相信这是一个多回合的协商平台,而不是一次性的部分,不可能一上协商平台就有一个结果。举个简单的例子,刚才史老师提的公民组织,在中国大陆的公民组织并不是那么强,法国的环保组织可能是强势组织,可是我们在看公民组织而言,公民组织有显性和隐性的。以代表来讲,有些公民组织是非常强势的,发言的权利非常重大,但是它只是少数,有些部分它平常就是默默在做,比如做社区、劳工的,做各种层面的是在这方面都有在做。
举个例子,台湾从解严之后一直在讨论核能是不是要使用,台湾分成两个部分,特别是政府的想法和公民组织的想法不太一样,这个过程中透过多回合的协商,透过这样的一个过程当中,让公民能够知道,甚至于这个公民在审慎思辨的过程中可以经过投票选举,把他们的意愿表达给这些民代,让民意代表能够知道。
回到我开始参加这个会议的时候,我一直觉得协商民主和选举民主究竟是不是先后的关系,还是说其实是一个不可回避的过程,最终公民组织发展起来或者协商民主发展到一个阶段的时候一定还是要回到选举民主里面来解决这个问题。不管是公民组织还是公民代表,他们还是在这个平台之上,比如台湾,民意代表来邀请政府和相关单位走上台之后,接下来媒体记者就在旁边拍,当天新闻出去之后,民众、大学生就可能在网络上形成一种舆论,这种舆论回过头来对政府是个压力,对公民组织是个压力,对公民个人而言其实也是一个压力。我一直觉得公民组织其实是有分显性和隐性,隐性部分并不代表没有声音,它可能默默的做,而且在地方上所形成的意见其实是更大的。回到选举民主的逻辑上面,把分化的利益整合到这样的意见上面,让它变成一个选项,让它能够成为一个被讨论的空间,因此这些公民组织、政府单位、公民代表才不会害怕上这个协商平台,因为这是一个多回合的博弈过程,这样才会有机会让这样的过程持续下去。我觉得这个是比较健全的发展。谢谢!

陈奕敏:跟昨天的讨论有点不一样,昨天时间比较紧,所以大家发言的机会较少,今天时间比较充裕,我谈谈上午听后的体会,社会组织怎么去参与民主恳谈会。社会组织参与是我们民主恳谈的弱项,我们很少有社会组织参加,如果有的话只有一种,就是行业工资集体协商。行业协会和行业工会之间就工资进行协商,其他的很少。我们并不是不让社会组织参与,而是温岭的社会组织发育得不健全,社会组织发育得好的,浙江省是温州,温州的社会组织是发育得相对比较好的。温岭本来社会组织就比较少,而且有的社会组织都是生产性的,比如农民的葡萄合作社、西瓜合作社等等。民主恳谈会讨论的事情生产性的东西又不多,一般讨论公共事务,例如学校的事情,如何建市场,如何修路等等,所以社会组织参与是比较困难的。
我觉得社会组织参与是非常重要的,因为社会组织代表一个群体,这个群体有自己的利益,社会组织参与的话,比一般的公民参与对政府的影响力强得多,公民个体参与民主恳谈会提出意见,提出利益要求,对政府的影响力弱,因为是一个人的声音,大家赞同你,形成共识,政府就会接受你的意见来修改它的决策方案,但是如果社会组织的力量有自己一套的东西,这样对政府的决策影响更大。
所以我们觉得社会组织参与是非常重要的,但是有一个前提就是社会组织必须要发展起来。我们现在的社会组织还有一个弊端就是老是挂在政府的某一个部门下面,是代理履行了政府的某些职责,也听从部门的领导,这样的话它参与,不太可能代表这个社会组织所代表的公民的利益。
贾老师讲的几个方面很好,三类组织有参与协商的可能,特别是是怎么去参与协商,有三种方式。一个是社会组织代表公民参与协商,另一个是社会组织发起协商,还有就是社会组织和社会组织之间协商。站在政府角度我赞成第一类,参与了我也可以控制你,你的意见好我可以听,意见不好我可以不听,它可以有自己的回旋余地。如果社会组织内部发起,你发起一个协商的话,政府有点怕,因为你发起协商就形成了一个社会压力,你在压力我,外部力量要强制我去怎么做,要把你们的利益充分表达出来,它就怕了。还有社会组织和社会组织之间的协商也不好掌控,社会组织和社会组织协商,大家形成共识就联合起来对付我,我也怕。这三种协商,政府能够接受的可能是第一种方式。
温岭的民主恳谈,如果温岭的社会组织能够发育到可以参与公共事务协商的程度,这三个层次我都愿意做。这是对于社会进步是好事情。
昨天上午发言的时候,我讲的影响协商民主推进的因素,提纲里列了五个因素,我讲的时候只讲了三个因素,有两个因素我没讲,因为时间到了。我本来想讲的两个因素是什么?一个是公民因素,公民的参与意识、参与能力,公民的理性、包容、妥协精神都是能够使协商有效的非常重要的因素。但是这些并不是天生的,肯定是培养起来的。第五个因素,我为什么现在想起来讲呢,因为我跟大家很有同感,就是协商的技术、协商的技巧很重要。我们把同样一个协商的程序和要素教给一个人,你去组织一个协商会,他能否达成共识解决问题呢?未必。这种协商的能力、技巧是培养出来的,逐渐锻炼出来的。因为我经历过一个事情,我们前几年的时候解决了一个问题,两个教堂之间的纠纷,这个案例我去年在浦教授那边给他们讲过,我主要是讲述我们是怎么进行协商的。这个案例说明,协商的技术和技巧非常重要。至少我搞了十五年协商,积累了一些协商的技巧,也体会到了协商技巧的重要。

卢剑峰:社会组织如何参与到协商民主中去,我们观察,一个可能是要有一定专业性,对社会组织如何界定我非常同意贾老师的意见,就是不要局限于是否注册。现在很多政府刻意培植的社会组织好像社会组织的功能不够,也就不是我们规范意义上讲的NGO,所以社会力量也可以,甚至是一种松散型的积极公民临时的组合。我们现在最缺乏的是社会组织的专业性,有些律师和环保组织为什么作用很大,就是因为有很好的专业性,专业性保证以后,他参与到政策议程,环保的公益企业是最明显的,在中国环保组织的政策议程设定中的作用是非常大的。大部分社会组织几乎没有什么专业性,它参与协商过程里就很弱。
第二,需要一个中立性的客观独立的平台,现在社会协商层面的平台大部分都是政府官方提供的。严格来讲,社区层面也是一个社会层面,但是社区大多是贯彻政府的意志,执行政府的行政事务管理。除了政府和社区这些官方背景的以外的平台是非常少的。为什么需要一个平台呢?因为这样一个平台可能能保证各方平等的参与对话,没有这个平台的保证,一般来讲强的就很强,可以透过各个方面的控制,你就不能进行协商,议题等各方面都会受到很大限制。现在我们看到主要是政府的控制。这个平台本身就是一个训练,所以尽可能把它做成一个非政府化的平台。我们现在做的也是这样一个事情,我们注册了一个众合调解中心,也是尝试搭建这样一个平台,我们感觉这样一个平台实际上是地方精英更适合,因为他有一些资源可以动员,也有一定的公信力。其实知识分子也可以做一些平台,在西方可能这种不是很多,但是我感觉在中国的政治议程的对话里,有一些影响力的知识分子,在政策议程里设置或者其他的具体事务的主持倒是可以的。
另外需要一个科学合理的程序。贾老师讲了非常重要的观点就是让他很好的表达是非常重要的。我们在现实层面的很多对话问题就是表达的问题。中国会表达的人很少,包括知识分子群体会表达的也很少,都是极端性的。
另外一个问题,刚才史老师也讲到了这个问题,我们协商可能会出现一种情况,变成一个封闭的利益集团的分红的问题,社会更大层次的开放可能会避免若干个社会组织或者强势利益集团关门分红的情况,保持它更大范围的开放性可能是需要的。
所以程序的设立或者程序的训练在我们中国是非常缺乏的,所以我们程序正义是没有这个传统的。现在我们非常强调,不管在立法上,包括在协商上,包括其他的治理上,这个程序确实是怎么强调也不为过,甚至可以强化刻意的训练。当然,现在中国人对形式主义和程序比较敏感,如果把程序变成形式主义,老百姓两天就反感了,

诹访一幸:今天听证会我有很大启发,我有两个问题请教一下,一个是有关几位老师提到的压力集团的问题。不知道中国目前存在哪些压力集团?如果存在的话,比如说在日本,工会是绝对的压力集团,不过中国的话不可能。这样的话都有哪些压力集团在中国,他们中国特色的特点是什么?压力集团和利益集团会有哪些关系?第二个问题,贾老师的发言里提到了麦子店,我对协商民主知道不多,只知道温岭而已,北京的经验在全国范围来讲都有哪些背景?比如说有哪些特点?
加茂具树:听到各位老师的发言以后我有点疑问,公民的参与能力的提高,培养民间组织的力量,在日本是1995年神户大地震以后,日本民间组织NGO的力量越来越提高,原因是他们利用媒体的力量。吴老师刚才也谈到了台湾的例子,也是谈到了媒体的力量。中国和日本、台湾地区不一样,但是提高公民参与的能力,怎样利用媒体的力量?
贾西津:以现在政府开展的公共预算改革,温岭做得最早,时间最长,模式也是最多样的,是复合型的改革。云南只开展了两年多的时间,但是云南的参与预算搭建的制度程序是很规范的,而且是在省的层次支持县的试点,所以我觉得云南也是一个很有发展前景的地方。北京麦子店开展的其实有点类似于公民的共识,它用的词是共识,但是麦子店和领导人非常相关,当它正在准备进行进一步制度推进的时候,由于领导人换了,所以麦子店本身现在已经退回了原来甚至说更封闭的状态。但是麦子店非常有趣的是由于它当时在开展这样一种协商,其中相关的参与者包括一些主任甚至是一些工作人员,现在这些人到其他地方任职,他们把类似的思路带到了其他地方,并且在各地开展了一些不同模式的尝试,这点非常有意思。我们可以看到协商本身的意义不仅仅在于这个地方建立一个制度平台,而且确实是一个训练,会让参与者学到一些能力和观念,这些东西会随着这个人带到别的地方,有点像播种的过程。在麦子店我非常感兴趣的是这种播种的过程,之所以在麦子店播种而没有在其他地方看到,是因为麦子店的改革背后有一个媒体集团,是一个公益媒体,他们当时在做《麦子店周刊》,社源传媒的手下有一百多份社区报,社区报《读麦周刊》是其中的一份,在这些社区里面与社区改革、与政府对接。与社区改革对接,每个社区通过办媒体的形式,其实不仅仅是采访,而是参与性的,通过媒体作为知识、技术、程序设计,起到了精英或者说专家的平台,同时起到了媒体传播的作用。所以社源传媒支持这些改革者在其他地方重新落地,麦子店现在已经死掉了,但是种子播到了好几个地方,现在开出了几个不同的模式群,这点是非常有趣的。
李凡:那个东西在我们书里《中国民主报告》2014年那一卷里,把麦子店的报告收到里面了。麦子店是一个比较典型的参与式预算,政府拿出两百多万,这两百多万怎么花,政府不做决定,交给社区居民来讨论,底下有五个居委会,每个居委会有一个居民协商小组,有一定的代表性,这样的话让每个居委会出8个人,这样是5个居委会共40个人,加上一些专家,加上一些社区NGO组织、报纸,包括社源传媒,共60个人,一起来讨论这两百万怎么分,各自提各自的想法,认为我的想法最好,我想做这个,我想做那个,最后用投票的办法解决。所以是一个典型的西方式的参与式预算的做法,是现在在拉丁美洲和美国都比较流行的做法,参与式预算日本没有,目前韩国已经有了,台湾也要搞。这个做法比较容易学,所以麦子店就做了。我们2013和2014在那儿帮它做,但是2015年就停了,书记换了,换了一个新书记,那个书记就没有兴趣做了。但是里面讲的社源传媒,他们这个社会组织就把这一套做法在北京市推开,北京市朝阳区、东城区、西城区大概都在搞,基本上就是复制麦子店的模式,麦子店的一些官员后来也重新分配了,各自到各自的地方,也在搞。我们去年年底开了一个预算改革的会,这个案子拿出来谈,社源传媒的头儿也过来了,现在他们在底下静悄悄的在推。
刘培峰:我同意加茂的推断,威权政治过程中,两类组织很容易形成新社会阶层的,一类是宗教组织,二是媒体,他们可能是唯一合法的有聚集能力的组织。这是我观察台湾的社会组织与台湾政治变迁,有一次去观察台湾一贯道得到了这个结论。北京也是这样的。如果有压力集团,我个人感觉到有点近似的话,我们会把两类人群归进去,一类是维权律师。在中国一旦组织化露头,倡导问题不大,但是变成行动的时候就可能问题了。行动可能问题不大,但是你是有组织的行动的时候就可能有问题了,我们会看到维权律师会有一个相对松散的团体在活动的。过去其实还有一些聚集的网络,除了正常诉讼途径,通过诉讼效果拓展,通过媒体,甚至通过一些具体形式,形成一些社会压力进行放大影响。最近遇到了一系列的困难,但是总体格局并没有改变,因为他们已经有了新的项目,比如专门为监狱里受害者的项目基本还在运转,这是一个。
第二个压力集团,应该把环保集团的活动看作压力集团。比如绿家园关于怒江的,最近也在做,他们有一个北京环保记者联合会的小组织,实际上是做环保的记者经常在一起聚会,怎么共同行动,借助其他的社会力量也在做,还有妇女组织,社科院的几个人也在做这个活动。你会发现效果和议题相关,环保的效果一般还可以,妇女的议题在地方还推动了一些项目,妇女组织在河北跟当地妇联的合作非常成功,但是律师相对来讲惨败的案例比较多,很多人受到一些压力。但是事件都非常敏感,在这之外,其实民间的压力集团也应该在形成雏形,没有明显的组织,但是核心人员是相对固定的,议题也应该是相对固定的,这也是支持我昨天讲到的结论,就是一种平行的东西可能正在形成,这是中国社会比较积极的变化。具体的你们到网上都能看到。
贾西津:我觉得刚才培峰说到的社会上有这样一些群体是存在的,如果你说这个群体还包括各种相关的权利的议题,甚至行业协会,比如温州行业协会都会有很强的利益。其实我觉得构不成压力集团,第一,它在中国比如说律师构不成一个集团,虽然是一个律师群,但是他们相互之间并没有有意的组织而且也形不成组织,而且也形不成压力,比如环保、妇女是一些议题,还没有构成压力,所以既不是压力也不是集团,但是会有这样一些群体利益表达或者是利益团体的存在。我觉得压力集团在中国目前我不认为存在,如果有一些现象或者是有可能往这个方面发展,是有这种潜在的领域在的,但是目前并不能构成。
你刚才说到利益集团和压力集团,我觉得现在中国的利益集团有一个特点,它是裙带利益,不是社会利益集团。通常政治学讲的利益集团指的是社群的利益,比如我是一个环保团体,一个妇女团体,是议题形成的利益,这些议题之中是社会性的参与,但是中国的利益是一种私益性的,裙带性的,依靠的是潜规则和关系,比如石油石化或者某一系,以政治纽带裙带所构成的私益的利益同盟,但是并不是真正的通过结社所形成的利益集团。所以结社形成的利益集团在中国也非常弱,也是有一些雏形,比如行业协会可以称为一个利益集团,但是力量也很弱,这两个概念都会跟政治学上的不是很一样。
王志龙:我来回应一下加茂教授的问题。我认为推动协商民主借助媒体的力量非常重要。从我的经验来看,我昨天讲的纠正垃圾场违规选址的问题、校车管理“法不禁止则自由”的问题,我除了利用政协资源之外还借助媒体力量。通过《湘声报》《人民日报民生周刊》、央视网等新闻媒体的报导,形成一定的舆论压力,这对于促使问题解决是能够起到积极作用的。在一个压力型社会,基层问题有时候靠基层解决难度非常大,很多问题从上而下来解决,难度就相对要小一些。当前既要发展增量民主,也要把存量民主充分利用起来,特别是要充分利用现有法律、政策给予的空间。周强在任湖南省省长时,推动出台了《湖南省行政程序规定》,按照这个政府规章,政府的很多工作是必须经过民主决策的。比如政府应当向社会公布重大行政决策方案草案,征求公众意见。有的要通过公示,有的要经过听证会,不这么做就是程序违法。比如还有“要求行政机关应当平等对待公民、法人或者其他组织,不得歧视” 的原则规定。遗憾的是类似的法律法规出台后,很多社会组织和公民个人不知道如何应用这样的“利器”来维护自己的权利。

孟元新:在座的我算是比较典型的公民组织,我个人的体会,通过这两天的开会,这个协商民主也好,或者说公共参与也好,我觉得在中国的当今环境里可能会经历三个阶段,主要是召集人,是谁发起的。现在政府发展是第一阶段,第二阶段是政府性的组织,所谓政府NGO来发展。第三阶段才可能是真正的公民组织起主导作用。我觉得可能要经历这三段阶段。但是现阶段来讲,我作为NGO面临什么问题呢?一个是身份承认的问题,首先允许参与,即使是政府召集的,大门完全敞开,这是第一步的。但是这个问题我的思路是怎么解决呢?我作为公民组织来讲,我主要考虑的不是我想做什么或者未来想做什么,而是现阶段能做什么,在目前这种环境下能够做什么。即使现在政府召集了各种协商民主,听证会或者各种公众参与这个渠道也好,我非常愿意参加,很多草根NGO我觉得也喜欢参加,现在这个在政府这边,它能不能把这个门放开,让人家去说,听不听没关系的,你记录下来有些人是这么讲的,可能你出来的结果还是你当初的方案,但是先敞开大门倾听,这是第一步。

闭幕总结

浦兴祖:接到通知说要我最后做个“总结发言”,我说我“压力山大”。要做这个发言,起码有一条,从昨天到今天必须认认真真听会,不能开小差,不能跑掉。结果,认真听了一天半的会议后,确实有很多感想,我不敢说这是“总结发言”,只能说是“听后感”。
我想,之所以要我来讲“听后感”,大概因为在座的我年纪最大。年纪大,干的时间比较长,参加各类研讨会比较多。但是,有的是真的研讨会,有的不过是装样子的研讨会,实际上只是纪念会、报告会、一言堂。我们这个研讨会是真的学术研讨会。一天半时间,四场,每场都有精彩的学术讨论。我的“听后感”就谈三个满意、三个深化、三个忧虑。
所谓“三个满意”,我觉得李凡老师主持的研究所在民主政治方面经常召开学术研讨会,光是关于协商民主的研讨已经是第三年了,可能会有第四届、第五届。可以说功德无量。我相信,温岭的民主恳谈、协商民主肯定会写进中国民主政治发展的史册里,中国与世界研究所对民主政治的推动也会在中国民主发展史册里留下一笔。我觉得这样一种持久的、连续的研讨,是在一次次走向深化。这是令人满意的。希望还能继续深化下去。
第二个满意,我们到会的各方面很有代表性,有年纪大的也有年纪轻的,老中青;有来自实践部门的,更多的是来自高校、社科院的,这是很合理的与会人员结构。大家都抓得蛮紧,蛮拼的,都很投入。有观点,有案例,有宏观的理论议题,也有比较具体的现实问题。令人满意。
第三个更加满意的是,李凡老师和我们在研讨会的开法上比较一致。我们在复旦大学开研讨会,非常强调主题发言少一点,精一点,更多的时间要花在讨论上。我们这次会议的每一场都有讨论,尤其是刚才进行了涉及整个会议内容的总讨论,时间留得很充分。我对这点特别满意。学术研讨会就是要进行互相讨论、互相切磋,在不同观点之间互相碰撞。碰撞产生思想火花,与会者才会获得启迪。我们这里尽管显得蛮客气,但是听得出不同学术观点之间的争鸣、交锋。依我看,现在中国学术界有个弱点,就是自说自话,各说各的,很少见到学术争鸣。上海有一个杂志叫做《探索与争鸣》,之前我说它“探索有余,争鸣不足”。这几年比较好了,学术争鸣加强了,每期都有几篇争鸣文章,甚至一个主题连续五六期争下去,把问题不断深化。没有争鸣,学术就难有进步。当然,争鸣是建立在每个人各自研究的基础上的。有了个人的深入研究,大家会到一起进行不同学术观点的争鸣,才是有质量的、有价值的。我们这个会在这方面确实做得比较好的,我觉得满意。
所谓“三个深化”。我们的会议研讨了不少问题,也提出了很多问题。我觉得,研讨会的价值不在于结论和定论,而在于讨论与争论。讨论和争论中一些问题深化了,但不一定形成了共识与结论。正因为这样,所以还有继续研究的空间,会后大家还去进一步深化研究。我觉得至少有三大方面的问题可以深化。
一个是很基本的问题。大家讲协商民主,最基本的是什么叫协商民主?我们也触及到了很多,但是这个问题并没有完全解决。什么叫协商民主?谁能够讲得很清楚?这里涉及到中西古今的问题。协商民主的理论概念是西方上世纪80年代提出来的,无需回避这一事实。我们把它拿过来为我所用,洋为中用。那末,西方的协商民主到底是怎么回事?有哪些要素?哪些含义?昨天一位老师讲了法国的协商民主理论:协商民主是什么?不是什么?讲得很好,但你可能更多的依据的是法国的,那末,美国的、澳大利亚的等等如何?我们说西方所讲的协商民主是什么,其实在西方也不是一种声音、一种观点。需要我们去概括它们的共同性与差异点,既注重它们的主流观点,也注意它们的不同流派。从西方主流讲,协商民主是不是主要强调在基层展开?是不是强调基层公众直接参与?是不是强调基层的公众为了某一个公共问题展开直接参与,直接辩论,听取别人的观点,必要的时候改变自己的偏好,最后尽可能走向共识?还有,西方强调的协商民主走向共识是不是据此就达至决策了?就是由这批协商者直接来决策?还是像中国的政协协商那样,形成一定的共识后由别人去决策?按照我的理解,西方协商民主的主流理论恐怕还是基层公众为了公共事务、公共问题直接参与协商,形成共识,做出决策。因为它是基层的,问题比较具体,比较实在,跟公众的利益相关性比较强,所以大家愿意参与,愿意来讨论,然后达成共识以后就决策了,无非就是基层的某些公共事务,不一定涉及到整个国家的大事。是不是这样?还可以深化研究。
中国古代有没有协商民主?昨天有人引用了墨子,强调中国历史上就有协商,甚至有协商民主。这个问题同样可以深化研究。中国悠久的传统文化确实强调和为贵,强调协商,强调温良恭俭让,不像西方那样过分强调竞争、决斗等等。但,中国传统的政治文化中是不是具有民主呢?这是一个老问题,见仁见智。主张“没有”的观点认为,那种所谓民主传统只是一种重民思想、民本思想,而根本不是现代意义上的民主思想,也不是古希腊的民主概念。重民也好,民本也好,最后是为了维护这个专制体制,最终是为了巩固君主的统治,不过重视到了民众的力量。西方的马基雅弗利也是重民的,他教导君主不能触怒民众。中国长期的专制体制下,协商的传统是有的,昨天,哪一位就说到君主可能会跟大臣协商。不过,那只是纳言纳谏吧,最后还是要由君主说了算的,而不是大臣说了算,更不是普通民众可以表达民意参与决策。能说这是民主吗?当然,还可研究。
当今中国所讲的协商民主是怎么回事?我注意到官方没有明确下定义,学界也没有。大家都在讲协商民主,到底什么叫协商民主?这也还需要继续研究。尤其今天中国讲的协商民主,如果你跟西方比的话,有人就觉得是一种泛化或者是一种拓展。不仅是基层,不仅是直接参与,更有政协的协商、政党的协商、政府的协商、人大的协商等,这些到底应当怎么看?反正,我觉得还要进一步深化研究什么是协商民主,古今中西。
另一个“深化”是,为什么现在高层如此强调协商民主?其价值到底是什么?我个人觉得起码可以这样去思考:第一,当今中国,社会利益分化,群体事件频发,刚性冲突常见,高层是清楚的。怎么来解决这个问题?我说,之所以大大强调协商民主,因为协商民主的特点是协商、妥协、理性等等,是一种柔性。强调协商民主很可能是想用柔性的协商民主来避免、减少刚性的社会冲突、利益冲突,以柔克刚。第二,今天的执政不容易,执政能力不足,特别表现在执政的决策能力,决策的执行力等等。这个决策怎样更符合民意,反映民意?强调协商民主,让大家讲话,让各种民意表达出来,然后更好的整合与吸纳民意,使决策更能反映民意,即实现决策民主化、科学化。决策更符合民意,当然有利于提升执政能力,民众才能服你的执政,认你的执政。我觉得,这可能也是一个方面,通过协商民主,将多元化的利益诉求、多元化的民意加以整合,吸纳到决策之中。第三,有人对于选举民主有担忧心理,唯恐刚性较强的选举民主会失控,甚至走到执政党的对立面,这是一个大问题,所以更多的强调协商民主。然后,究意怎样看待选举民主及其与协商民主的关系?也需要深化研究。
还有一个“深化”,就是深化研究怎样开展协商民主,怎么样提升协商民主的实效?这里又涉及到大家提到的很多问题,比如协商的主体,谁跟谁协商?比如协商的议题,协商什么?昨天陈主任说基层没什么大的战略问题,主要是一些具体的问题,那么,怎样从中选定议题呢?还有就是协商民主的前提条件问题,如果缺乏理性,很冲动,怎么能协商得起来呢?除了理性,还需要公共性、责任感,这样才能开展协商民主。还有协商的机制问题、程序问题、制度问题,还有今天比较强调的协商的技术问题。陈主任讲温岭民主恳谈,讲了技巧问题,用了“技巧”这个词,所以还需要有协调的技术、技巧。还有贾教授强调的社会组织参与协商等等。
我个人觉得,还有一个重要的方面是我们对协商民主的认知,对协商民主的态度。是不是真的想通过协商来达到民主的效果呢?我在有些地方调查中,讲到协商民主也好,选举民主也好,反正讲到民主,有的官员廷战战兢兢地说“民主不搞不行,真搞更不行”。如果这样的心态,怎么能搞得好呢?什么民主都搞不好!关键是你要当真的去搞。当真用足制度的空间,如果协商民主的制度化还不够,那末如何去用足现在的协商民主理论空间?如何进而创新制度,推进协商民主化?
上述即三个需要深化研究的方面:是什么、为什么、怎么做?
所谓“三个忧虑”,一是,协商民主现在雷声很大,一次一次的文件、讲话,怕的是雷声大雨点小。昨天也提到了,我们几十年当中讲到过很多次民主了,比如基层民主、党内民主,现在又提协商民主,但是有些东西往往一阵风,过了以后就没什么了。包括基层民主,有一阵子村民自治雷声好大,两点也不小,后来,情况变了。几年前我在南充参加一个研讨会,有人提出农村基层民主是不是死了?有人则说,如果你认为村民自治死了的话,那用什么来替代它?也有人主张不要那么悲观,没有死,只是病了,或者说是走得慢了。党内民主也是,这几年雨点小了。我就忧虑,协商民主会不会重复这样的结果?开始雷声大,有些雨点,后来雨点小了,甚至没了。
二是,协商民主是不是真的能够通过协商而达到民主?担心会走偏。比如,上次会议上我就说过不要变成协商官主,表面上有一些民众在协商,大家都发表观点,最后还是按照官员原先定好的那一套来决策,也就是让你讲话、表达,实际上讲了也白讲,还是由官作主,这不是协商民主,而是协商官主。走偏了!国家大,到了地方上,什么情况都会出现。
三是,担心协商民主如果真的会冲击选举民主,冲击人大民主,这可是不得了的事情。在中国,人大制度是根本的政治制度,人大民主是根本的民主。我昨天说,如果因为大家还不太熟悉协商民主,所以现在多讲点协商民主让大家知道,那可以理解。但,绝对不能以协商民主冲击、淡化人大民主。人大的民主才是中国民主的重点。有的学者认为以后的发展重点或者发展方向是协商民主而不是选举民主。这是令人担忧的。
我讲了三个“满意”、三个“深化”、三个“忧虑”。但愿我的忧虑只是杞人忧天,不出现最好。