东欧国家参与式预算观察

作者:王春晖 发表时间:2015-12-4 10:26:29

背景与分析

世界与中国研究所 352 20151122

东欧国家参与式预算观察

王春晖

公共预算首先强调的是预算的公开,其次是预算过程的公共参与。而对于预算的社会参与来讲,现在主要有两种形式,第一种是议会讨论和批准预算,另外一种是公众讨论并决定预算,也就是我们所说的参与式预算。参与式预算一般在地方政府和基层社区之间进行。其主要的方式是政府将涉及到公众切身利益的预算中的公共建设和社会民生项目交给公众讨论,并由公众直接决定。政府预算中的这部分以公共讨论为最终决定,不在另行讨论,议会对此结果也认可,不再另行讨论。与多年来西方民主强调的选举相比,参与式预算更多的是让社会公众介入人们身边的事务,公民可以直接参加到决定公共事务的过程中,并最终做出决定。这样一来,不仅提高了政府公共支出的效率,还提高了公民的参与意识。

参与式预算自上世纪80年代在拉美拉开序幕之后,逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。

参与式预算主要分为四个阶段:预备-项目提案-讨论和决定-项目执行,但是并没有严格的统一和标准的议程,很多国家和地区会根据自己的需要或者自己的习惯来设定程序。实际上,参与式预算鼓励多样性的做法,鼓励社会和地方政府的创新。一般来讲,参与式预算主要的做法可以细分为以下几种:拉美模式——各地方预算项目全部放开,社会通过选举产生的代表进行讨论和对预算项目的选择,因此时间比较长,涉及面比较宽;欧美模式——参与式预算限定在某个特定领域,比如公共基础设施,政府拿出一定数目的预算资金,由社会成员讨论等;东欧模式,类似于申请项目的办法,政府规定参与式预算的资金额度,执行程序,公民按照相关规则申请项目。

参与式预算的做法在中国的发展也刚刚起步,世界与中国研究所早在十多年前就开始在全国各地推动参与式预算,而浙江温岭新河镇的参与式预算几乎成了中国参与式预算的范本,温岭的参与式预算以“民主恳谈为主要形式,人民讨论政府年度预算方案,人大审议并决定预算的修正和调整,这一做法将协商民主与人大预算审查监督有机结合。而参与式预算在城市社区中的发展也在逐步推进,比如北京麦子店社区的参与式预算的做法,就是街道拿出一部分民生项目的资金,交由社区代表讨论和决定。

东欧因其紧邻西欧的地缘因素,其参与式预算的发展也较为迅速。另外,东欧这些从社会主义国家转变过来的国家与中国有很多相似之处,尤其是在公民参与层面。他们的公民参与起步也不久,没有很完善的制度或者法律等配套设施。而在参与式预算作为全球国家治理的新模式引起各国争相模仿的情况下,东欧国家是如何参与的,其程序设计如何,参与式预算如何与国家层面的政治改制和治理相互影响等都极大的引起了我们的兴趣,我们希望从中能学到经验和教训。鉴于此,今年10月份,世界与中国研究所的研究人员访问了波兰和捷克的参与式预算。

一、 东欧参与式预算观察

东欧的参与式预算与现行很多其他国家实施的参与式预算并不相同,他们并不是审议政府的预算,更多的类似于做项目,政府拿出预算的1%-2%左右的预算,允许市民根据自己的需要来申请,通过这一过程来完成公民对预算的参与。

(一) 布拉格10区的参与式预算

布拉格10区参与式预算时间表

时间

内容

参与成员

20156月到9

发布信息和公告

区政府

20159

公开会议(这个会议在10区四个地区举行)

区政府和公众

2015914-1113

议案提交

公众

201511-20161

审查议案可行性

区政府

20161

公开辩论

区政府和公众

20162

投票阶段

公众

2016

获胜议案的执行

区政府

由表格我们可以看出布拉格参与式预算的大概情况,而其详细情况我们可以分为四个阶段,如下:

第一阶段提出议案:公民可以作为个人或团体提出自己的议案,

1.每个项目的金额限定在5-100万捷克克朗(大概合人民币1.5万到30万左右),项目一般用于修建布拉格10区的公共场所。

2.提出议案的公民必须18岁以上,或者是在布拉格10区注册的社会组织。

3.议案在2015914-20151113日提交。提案包括的内容包括:题目;具体地点,这个项目具体在哪个地方实施;提案的合理性,这个提案解决了哪些问题以及多少人能从中受益;提案的描述,证明提案可行性的文件和信息,准确的位置,空间要求,提出提案的原因以及特定的设计细节;目前情况的照片;准确的资金要求;如果可以的话,提案可以提供图表(绘画,详细的照片文件,形象图等)。

第二阶段实现参与,发布项目和公众讨论方案。

201511——20161月为项目分析阶段。主要按照第一阶段的要求来审查各个项目的可行性,这一阶段的负责人是区政府。

20161月公众讨论阶段,这阶段的参与人员是区政府和公众。具体做法是由公众来讨论已经提出来的那些项目。

20162月是公众投票阶段。投票的形式并不仅限于投票箱,政府一般情况下也会借助网络等现代媒体手段,以鼓励年轻人的参与。比如,把项目情况在网上公布,人们可以选择自己喜欢的项目。

第三阶段,评估和决定阶段。这一阶段参与的人包括公众、区政府和NGO组织,他们对公众投票产生方案的质量进行评估并与公众沟通,然后发布评估报告,并把改善后的参与预算报告并提交给市议会(评估的参与人员包括公众、区政府和NGO组织等)。根据他们的做法,公众投票决定的项目都会在最后的评估中获得通过。

第四阶段,制定布拉格10区下一期的参与式预算金额,评估和修改现行规则;应用该区的质量管理体系。

布拉格参与式预算广告

(二) 华沙交通部门的参与式预算

波兰的参与式预算相对来说更加普遍,我们将以华沙的交通部门的参与式预算为案例进行简单介绍。

华沙交通部门的参与式预算主要分为以下几个流程:提供信息——提案——协商(对话)——做决定(比较复杂)。

1,提供信息阶段。告知公众参与的规则:比如项目的时间限制或者金额限制,这些规则主要由市政厅制定。参与式预算可供人们支配的金额一般占当地税收1%左右。由于现代媒体的迅速发展,当地政府可以通过电视、广播、手机和社交媒体来公开自己的信息。

2,提案阶段。公民可以通过网络上传自己的计划或者直接把它提交给政府,每份计划必须包括对该计划的项目描述以及所花费的费用,并且附有三十个公民联署签名

3,协商阶段。主持人由专家担任以保证协商的公正。协商的方法有:网络,面试,市场调查研究。参与协商的人一般包括NGO、官员和有关公民。这个阶段公民代表可以详细介绍自己的计划,同时也可以在讨论过程中对自己的计划方案进行更改。

4,决定阶段。公民有十天的投票时间来决定该选择什么样的计划和项目,所有的项目人们都可以参加投票,并没有某一区或者长期居民等限制条件。而投票形式也非常灵活,比如公众可以利用网络和手机等现代通讯技术,选择自己支持的项目。比如有关于自行车的协商就已经开始实施,可以说是成功的。在华沙,没有成功的预算项目会列入下次讨论,继续进行,直到实现为止。目前为止交通部门一共举行了7次参与式预算项目的讨论,成功了3次。

二、 对东欧参与式预算的评价

(一)积极层面

1.提高公民参与意识和公民意识。比如华沙交通部门的参与式预算,在实施的过程中,政府会联合NGO教市民怎么操作项目,怎么沟通,项目提出人如何了解市民的需求等,在这个过程中不仅给市民提供了很多相互了解的机会,也提高了公民的参与意识。而捷克,除了进行各种街头活动来引起人们对参与式预算的注意外,也通过手机等这种年轻人喜欢的方式来吸引年轻人的注意和参与。

2.提高政府预算透明度。讨论过程中,很多学者提到,很多时候并不是这个项目钱的多少或者项目的大小引起人们的关注而是其讨论过程透明,信息公布及时得到了人们的信任。人们越来越积极的参与进来是因为人们确实看到了变化。另外,通过提高透明度达到的效果来看,人们了解到自己的税收到底花到了哪里,这样提高了公民对政府的信任度。

3.政府合法性。通过参与式预算,政府的政策得到了公众的广泛支持,从而获得实际意义上的合法性。

(二)存在的问题

1.由于各个项目的资金少,周期短,这就限制了很多项目的实施,一般情况下只能实施一些简单的项目,比如建筑的修缮,在公园里放置鸟笼,放置一些休息椅子等。这些也引起了很多市民的异议,比如在华沙人们就觉得很多关心到公民切身利益的问题都没有解决,而鸟笼子项目纯粹就是在浪费钱。在布拉格,我们参观的时候发现,布拉格郊区一个很荒芜的山上孤零零的放着几把休息椅,而很少有人注意到他们,根本就没有人会去做,那里本来要修建一个公园,但是下一个配套项目的申请得等到2017年。

2.没有相关法律配套设施,与很多地区一样,参与式预算的实施很大程度上取决于一个明智的政府行政长官或者相关负责人,要么就是非政府组织的推动,并没有国家或地区层面的法律要求必须实施参与式预算,当然对于参与式预算的具体实施程序更没有具体详细的规定,各地都是根据国外的经验、人们的习惯等来设定参与式预算的议程。

3.影响人们参与的不定因素太多。比如工作人员的态度是否和善,协商的方法,协商结果是否有效等。

有调查显示波兰有40%的人认为政治跟自己的生活无关,而在选举日益低迷的情况下,参与式预算似乎是一个不错的弥补。因此就现阶段来说,参与式预算多发生在基层而不是国家层面。

就中国而言,通过基层公民的积极参与,实现自下而上的政治改革和政治参与,对于急于寻找改革突破方面的中国来说或许是一个很好的切入点。但是有一个问题值得注意,参与式预算的实施并没有马上提高人们参与政治的积极性。所以在欧洲有学者指出,这种参与式预算更多的是社会性的而不是政治性的,其意义在于把资金真正落实到公众所关注的现实问题上,而不是政治改革这样的大问题上。所以参与式预算或者现在西方很流行的协商式民主等基层公民直接参与的方式,虽然很好的补充了选举民主时人们参与率低的问题,但是要求这些公民参与的新方式会上升到国家层面,并对整个国家的政治体制做出多大程度的改革,并不是必然的结果,也不是参与式预算的初衷。就对中国而言,参与式预算是可以推广的,但是并不能期待参与式预算能在多大程度上立即改变中国现状和进行政治改革,不过作为一种鼓励公民积极参与和培养公民意识的重要手段却是我们必然应该借鉴和推行的。