“参与式预算:理论、方法、推广”研讨会会议记录

作者:研究所 发表时间:2016-1-15 13:19:41

背景与分析

世界与中国研究所 357 2016115

“参与式预算:理论、方法、推广”研讨会会议记录

20151226-27日•北京西藏大厦

开幕式

李凡(世界与中国研究所):欢迎大家参加今天的会,会议题目是“参与式预算:理论、方法、推广”。我们去年年底开了这样一个会,我们想保持一个传统,每年年底开一个年会,对我们大家感兴趣的问题和正在从事的问题展开讨论。去年纪念了中国预算改革十周年,今年我们就叫参与式预算。浙江温岭的新河镇,今年是他们预算改革十周年,新河镇在中国预算改革当中开展得是比较早的,本来想开一个会纪念新河预算改革十周年,他们也同意了,但是现在他们也没开,因此我们今天的会同时也是纪念一下新河十年的预算改革。

中国预算改革谈论了三个问题,一是预算公开。目前从中央到下面已经是统一的声音了,预算公开是必须的,中央从国务院开始在抓各地预算公开,这点是没有问题的。和十年前比,预算公开是一个大家公认的问题了。预算还有两个问题,一个问题是谈预算的审议,就是人民代表大会对于预算的审议过程。我们在新河镇建立了一个乡镇级的人大审议预算的基本程序,这个问题将来可能会比较大,因为涉及到全国人大的问题。我们这些小老百姓不敢妄议中央,我们就谈我们可以谈的,这个问题将来由全国人大去定吧。预算改革的第三个问题,就是预算的参与问题。这个问题我觉得是我们应该关注的,也是可以关注的,预算的参与问题基本是在基层政府做,目前是在乡、县两级政府做。所以预算参与问题和我们在座的地方官员、学者和NGO组织关系比较大,我们谈谈这个方面的问题。

参与式预算在中国搞了几年了,目前看到了一些比较好的案例,比如新河、温岭的案例,北京麦子店做的案例,上海当年做的菜单式预算的做法现在在上海也在逐步推开,在中国其它地方也有一些。我感觉还是太少,特别是与我们想要看到的结果相比还是太少,所以我们开这样一个会,一个方面是谈谈理论问题。中国要解决一个问题要先谈谈理论,道理上要说得通,这两年学术界对于参与式预算的理论问题已经探讨得不少,但是好像气氛还不够,所以大家可以再继续研究一下。

第二是参与式预算的方法问题,不同地方有不同做法,应该鼓励多样性发展。需要大家总结一下,什么情况下用哪一种方法,或者多样性方法应该怎样体现,是不是在多样性方法当中背后还有一个基本的原则,我们假定一个参与式预算的基本程序是什么东西,这也是我们需要讨论的。

第三是推广问题。我们研究所给大家发了一个东西是参与式预算的工作手册,这个手册想把理论、方法和推广问题放在一起,这个东西写得非常不成熟,希望大家会议上有机会看一下,给我们提提意见,我们再去修改一下。

总的希望是想通过这个会,让参与式预算概念更加深入人心,特别是对一些基层政府,在目前中国推动协商民主的过程当中,找到一种在基层可以实行的比较好的方式,既可以让老百姓积极参与,也能让政府治理改革能够往前推进。从中国目前的情况来看,我个人觉得参与式预算始终是一个比较好的选择,既然是好的选择就是如何推广的问题了,希望大家认真讨论一下,关注一下。

专题一 参与式预算的理论探讨

主题发言

浦兴祖(复旦大学):研究任何一个问题,先得搞清楚自己在研究什么,就是你的研究对象是怎么回事。我们研究参与式预算,当然先要搞清楚什么叫做参与式预算?如果这个基本理论问题都不能达成大致的共识,那就只能各说各话,你说鸡,我就鸭,谈不到一块去。见到这个会议的通知说这次重点谈基本理论,我就想到俞可平教授前不久专门组织一个会议研讨如何加强政治学基础理论的研究。基础理论确实重要。我们说要联系实际,拿什么去联系呢?当然是拿理论去联系,因此必须首先把基础理论搞清楚。否则所谓“联系实际”,只会一笔糊涂帐。而任何理论中最基本的单位,或者叫“细胞”,就是理论概念。我的发言题目叫“参与式预算内涵以及理论依据”,一是参与式预算这一概念的内涵,二是支撑参与式预算的理论依据或理论基础,两个非常基本的理论问题。

第一个问题,内涵,即什么叫参与式预算?中央编译局陈家刚教授对参与式预算和协商民主的理论研究起步都比较早。但他认为,由于参与式预算在实施中存在很大差异,所以,“怎样界定参与式预算,没有一个比较明确的、普遍适用的概念。”他又说,“我们可以从巴西的经验总结中抽象出其基本内涵。”

为了准备这个发言,我在原来基础上又收集了一些资料,想看看人们到底怎么诠释参与式预算的。我选了国内三种比较有代表性的定义:

一、陈家刚教授在一篇文章中指出,参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程,……并监督公共支出。从这个定义当中可以着重提炼出三点:(1)谁参与?参与的主体。按照陈家刚教授的观点,参与的主体是民众。(2)参与什么?参与的客体。当然客体是预算,但进一步展开,预算的编制还是预算的执行?还是预算执行的最后总结即决算?甚至预算的调整等等。陈家刚似乎强调了预算的“编制”,后面还有一句是“监督(预算中的)公共支出”。(3)怎样参与?参与者的行为及其效力。他强调是“决定”,还有就是“监督”。

二、陈奕敏主任也有一个简要定义,他提出参与式预算就是社会公众参与政府财政预算编制。我们同样从三个维度的分析框架看,(1)谁参与?他回答是“公众”,公众和民众差不多。(2)参与什么?他仅仅强调了参与预算的“编制”。(3)怎么参与?他这里没有讲。

三、顾迎亚先生的定义。我从网上搜索到他的一篇文章,写的是浙江温岭,同时我也查到了百度百科。原以为百度百科又是一种定义,后来发现百度百科就是用了顾迎亚的定义。他认为,参与式预算是指政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金,交给公众讨论,并由公众决定,使预算编制更加公开、民主、透明。顾迎亚还说,温岭模式的特点在于参与预算民主恳谈的是代表民众利益的人大代表。用同样的三个维度的分析框架来看,(1)谁参与?他前面讲的是交给公众讨论,公众参与,后面那句话却把温岭模式说成是人大代表的参与。所以他认为的参与主体既指公众又指人大代表。(2)参与什么?他仅点出了预算“编制”,这点跟陈主任的观点是一样的。(3)怎样参与?他认为公众“讨论”并“决定”。

现在,我作如下归纳。

第一,参与主体到底是指什么人?民众、公众或者叫公民,我觉得这些都没问题,关键是顾迎亚提出参与预算的主体还包括人大代表。这使我想起今年夏天在温岭开会,还考察了乡镇与村子。当时我听到温岭人大的一名干部说,参与的主体既是公民也包括人大代表(与顾迎亚的观点相同)。我就插话说人大代表不是参与式预算的参与主体。

为什么呢?一方面,参与式预算的“参与”与我们通常说的参与式民主的“参与”是一致的。“参与式民主”就强调官员或者议员(代表)以外的普通公民的参与。虽然官员与议员(代表)也可以说是一种参与,但对于公众来讲那是一种间接参与。而参与式民主和参与式预算所讲的“参与”都是对应于间接参与、间接民主而言的。另一方面,我们都承认参与式预算是从巴西开始,后来在包括中国在内的很多国家生长起来的新事物。这个新事物“新”就“新”在公民直接参与。如果参与主体包括人大代表的话,那末中国人大代表早就有“参与式预算”了,西方的议员们更早就有“参与式预算”了。总之,在我看来,参与式预算的主体不应包括代表或议员,只是指普通公众、民众或曰公民的直接参与。

进而言之,参与式预算的参与主体不仅是个体的公民,还应包括组织起来的公民,即公民组织。我们国内已经开展参与式预算的一些地方,对于公民组织的参与好像还没有引起足够的重视。

第二、参与的客体是什么呢?上述三种定义都把“预算的编制”作为参与的客体。此外,家刚教授还强调了监督公共支出,所谓“支出”也可以理解为预算执行,不过他还没有强调预算中“收入”的执行。可见,现有定义强调了参与预算的编制,也提到了参与监督“支出”。

关于参与的客体,我提出几点想法。(1)公民不仅要参与到预算编制(或曰编制预算)的这一过程中,而且也应该参与监督政府已经编制出来,准备提交给人大的预算(草案)。温岭是这样做了,在理论上也应把它确定下来。(2)公民还应参与监督预算的执行,除了监督支出的执行,也要监督收入的执行。(3)是不是也应该参与监督预算的调整呢?政府在执行预算的过程中往往需要作出这样那样的调整。我国法律规定政府对预算的部分调整必须报人大常委会审批。我认为,公民也应参与对预算调整的监督,当然应当在人大常委会审批之前。这一点,几种定义都没有注意到。(4)公民还应参与对预算执行结果,也就是对决算的监督。温岭已经在做,理论上同样应当把它确定下来。

第三、参与者的行为及其效力?对此,有的说“讨论”,有的说“决定”,有的说“监督”。我的看法是,参与式预算,公民的参与行为可以是讨论、监督,但不具有决定权或者起码不具有最后的决定权。我们国内到现在为止还没有出现参与式预算中公民说了算的,比如,在政府编制预算的过程中公民“点菜”,那只是提建议,表达一种意向,能影响政府编制预算,但究竟如何编制还是由政府在考虑参与者意向的基础上加以决定。又如,政府已经形成的预算(草案),公民还可以监督,可以提出意见建议,可以影响人大的审批,但最后还是由人大会议加以审查、决定是否应当批准。国际上呢?家刚教授的定义中说公民是“决定”,他是依据巴西经验来的。巴西最早实施参与式预算,富有代表性。我查了有关资料,注意到巴西参与式预算的规则里有一条规定了参与者可以协商、讨论,也可以产生表决结果,但还得由市长提交市议会进行审批,市议会还可以对具体的预算项目进行修改。这是否表明巴西的参与式预算也并不完全由参与的公民说了算?当然,一个社区、一个村子里的预算,可能会由参与者说了算的,但在设有一级政府与议会的区域内实施参与式预算,恐怕公民也不能说了算。这里又涉及到作为参与客体的“预算”,是否既指政府的预算,也指非政府的预算(例如社区预算)?还可探究。

关于参与效力,我认为,将参与式预算界定为“……民众能够决定……”,恐怕会以偏概全。我赞成家刚教授在另一篇文章中的表述:参与式预算是一种创新的决策过程,公民直接参与决策,决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。注意其中“决定或有助于决定”,这样定位“参与效力”的也许更准确。

依据上面对三个定义的三维分析,我自己尝试对参与式预算做出以下界定:参与式预算是指公民和公民组织通过一定的方式参与预算的编制、评议预算草案、监督预算执行及其调整等,并作出相关决定或将相关意见提供给有权机关作为决策参考的一种机制。其中,我没有在“预算”之前加“政府”二字,表明这种参与既针对政府预算也针对非政府预算;我归结为“一种机制”,吸取了家刚教授的提法;我采取了列举式界定,但又用了一个“等”字。是否恰当?请大家讨论、指正。

第二个问题是,参与式预算的理论依据,我认为主要有以下几种。

1)预算民主理论。马骏教授在其专著《中国公共预算改革:理性化与民主化》中指出,我们国家改革开放以后正在从“自产国家”走向“税收国家”。他认为,改革以前,我们国家的财政主要靠国家自己拥有的国有企业,要收多少就是多少,这个不是收税。改革开放后,产权主体多元,所有制多元,所以就要收税了,收到国企以外的个体、私企等等,这就逐步成为了税收国家。从西方来讲,现代国家都是税收国家,我们正在往这个方面走,走的过程中,触及到纳税人的利益了,纳税人的意识就增强了,政府的预算民主就势在必行了。

2)代议民主理论。西方的“无代表、不纳税”,说明纳税人要控制政府的税收,但是要通过代表,通过代议机关。在中国是通过人大。

3)参与式民主。基于代议民主的某些缺陷,一些学者觉得光是选举、光是代议还不够,还要有公民直接参与。至于什么叫参与式民主,至今还是一个含糊不清的概念。中国宪法第二条规定了人大制度,同时也规定了人民通过各种途径和方式进行参与,是对应于前面的人大制度代议民主的,包含了直接参与的含义。

4)协商民主。利益多元的社会中,直接参与必然需要公民与公民、公民与政府之间开展充分的协商,以求得共识,形成决策。

5)治理理论。强调不是政府、国家机关作为唯一主体来管理这个社会,而是应该有多个中心、多个主体一起合作治理,包括政府、公民组织、公民等。

孟元新(新大陆公共研究所):特别感恩在世界与中国研究所的时光和李老师的培养,特别感谢李老师给我这样一个机会跟大家分享我在世界与中国研究所参与参与式预算课题的一些体会和自己的思考。

今天我讲的不是一个理论问题,主要是基于理论的个人思考。2014年是中国参与式预算的特别关键的年份,最基本的标志和表现就是预算公开在2014年正式进入中国官方话语体系,之前参与式预算仅仅在民间一些NGO和部分官方学者的文章和课题里有。首先新的预算法修改,正式提到预算公开和透明预算的概念。接着在国务院关于深化预算的一个决定里谈到要全面推进预算公开,这个表述虽然只有一句话“积极推进预算公开”,但意义重大。十八大四中全会的时候,在政务公开里虽然没有把“预算公开”这四个字联在一起,但是它的意义是非常明确的。我个人认为十八届四中全会里这是一个最大的亮点,“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、中国社会公益事业建设等政府信息公开”,把财政预算作为政府信息公开的一部分,这里重点谈到了。所以我觉得在中国当下,预算公开应该作为参与式预算一个最初步的起点,这是非常重要的。

结合中国当下的实际情况,我觉得中国参与式预算的理论空间可以从两个角度来看。一是纯粹的理论空间,纯粹的理论空间上来谈。我是基于巴西作为大家公认的参与式预算的角度来谈的,一个规范的参与式预算有哪些主体,这些主体要参与才能称之为参与式预算。最起码要有三个方面的要素。一是政府,主要是基层政府,参与式预算是法定的。它的法定是什么呢?即明文规定每届政府预算用参与式预算来讨论的比例。比如,我们在哥伦比亚考察时看到有几个地方政府规定10%的预算用参与式预算来决定。即在预算编制和决定阶段,它是依法规定比例的,是政府依法施政的行为。 二是公民社会组织的参与。参与式预算要求普通公众参与,但是个体公众都是原子化的,一个一个的个体无法作为主体参与,所以必须具备的条件是公民组织,要由公民组织发起和倡导,比如有多少比例由参与式预算决定,这部分预算该怎么花。这个议题一般情况下由公民组织倡导提出,当然会采取一定的程序征求普通民众的意见。三是普通民众,是一个民意反应,民意怎么反应呢?这个要由公民社会组织提出一定的程序和机制来反映。这三方面元素是一个公认的参与式预算要体现出来的话必须具备的。

对照中国当下的情况,对照以上三个方面,中国参与式预算能怎么开展,有哪些空间呢?从民间组织的视角,在当前的状态下有哪些理论空间,在理论上探讨,从政策、法律规定上来讲有哪些可以做。第一方面是哪一级政府预算可以通过参与式预算来做,目前来说县级政府和乡镇级政府才有可能。第二是参与预算编制的草案,这里存在很明显的一个空间,参与预算编制草案我觉得在目前的法律和政策规范里有一条是非常明确的,就是新预算法第45条有这么一句话“听取选民和社会各界的意见”,真正的理论空间在我看来就这么一句话。新预算法里谈到“重大事项或者特定问题组织调查”,这里提到公民社会组织可以参加,还有参与政府预算有关质询。

参与式预算倡导主体应该是公民社会组织,提出议题是公民社会组织,以公民社会组织的视角参与的重点是本组织关注的行业或者领域。另外对本行业和本领域有一个预算执行监督,比如现在环保领域,针对老人、妇女、儿童及弱势群体领域,他们可以参与监督预算执行情况。还有预算调整,这个也是基于针对本组织关注的行业和领域的可以重点参与。

预算收入方面,我认为事实上当前,参与式预算连理论空间都没有,当下中国参与式预算只可能涉及到预算支出。

至于参与手段,目前来说大家议论和使用最多的就是通过政府政务信息公开,比如针对预算调整申请政府信息公开,怎么调整,为什么调整,调整的理由。

刚才讲了理论的梳理,在现实来看,做研究都强调定量分析,这方面来讲定量分析比较难,所以我们就来定性分析。我还是基于前面提的三个有关参与式预算的参与主体三要素框架来分析。(1)在法律规范方面,某个地方政府对参与式预算有什么规定,这届的预算我们拿出多少比例作为参与式预算的试点。这点来看目前中国国内还没有。(2)政府方面会否主动作为,有没有这种意愿?有没有这种激励机制。(3)参与式预算的倡导是谁提出的,按理应该是公民社会组织,但是当前社会组织面临的处境有点像窗外的雾霾天气,正处冬天,这可能也是大家的一个共识。(4)普通民众对参与式预算有多大的向往和意愿。普通民众觉得这个是不是又是走形式呢。从理论上需要很好地探讨,如何让民众认识到通过参与式预算方式把我自己的意愿一方面表达出来,另一方面能够真正实现。

做一个简单的结论,观察中国的参与式预算到目前来看的话,参与式预算在中国几年了,从总体来看,世界与中国研究所所做的,有中国特色的是人大代表的参与,媒体也很关注;李凡老师做的麦子店的试点我觉得有相当的规范的参与式预算成分在里面。虽然是凤毛麟角,但是星星之火的道理,中国人懂。事情只要有一,就会有二、有三,道家讲三生万物。从这个角度来讲,中国的参与式预算跟中国整个社会转型,从我个人的观点认为应该是同步的。中国的参与式预算现在还是在进程当中,现阶段主要体现为参与预算。普通民众包括公民社会组织如何真正比较实际地参与乡镇级的和个别县级政府预算,如何利用现有的政策空间和法律空间真正参与,如何使参与的案例越来越多,试点越来越多,由量变到质变,发展到参与式预算试点更多地出现。总体来讲,参与式预算在中国的发展前景我还是谨慎乐观的。当然,哪一天真正大量参与预算案例出现或者普遍在县级政府对参与式预算立法规定一个比例,这个确实是不好判断,这个跟中国整个转型力度、深度和广度有直接的关系。

徐斯俭(台湾中央研究院):首先非常感谢李凡老师又邀请我来跟各位老朋友和新朋友见面,这次我来这个会议主要想讲一下台湾过去一年以来参与式预算的发展。之前我记得陈奕敏老师老是跟我说你们台湾经验借我们参考一下,我一直没有回答的一句话我今天回答一下,就是之前我们台湾是没有经验的。但是现在有了,而且有点雨后春笋的态势,今天我会梳理一下这个脉络,我主要讲一下参与式预算在台湾的基本理念、政治背景,这个很重要,为什么之前没有出现而最近一年出现了,以及参与式预算在台湾的分类,最后检讨一下台湾参与式预算的实践经验。

浦老师谈的定义很细,我这里显示的是一位法国学者Sintomer的定义,他到台湾来过几次,他的书影响比较大,他对欧洲通用的参与式预算概念做出以下定义,第一、必须要处理财政和预算问题。如果处理的仅仅是一个社区公共其他议题的话,不是参与式预算,可能是参与式民主,但不是参与式预算。第二、至少必须包括市政或区的层面。在他们来看,如果仅仅是一个小社区层面可能还不算,因为它必须是公共财政,牵扯到公共预算部分,其中需要由人民选出的机构来参与,这个不是一般的议会,是为了参与式预算而特别选举产生的选举代表,参与到参与式预算过程当中的委员会,而且要有特别的决定权,如果没有决定权,只是咨询性质的,在他来看是不算是正规的参与式预算。这是很重要的定义要素。第三、必须要能重复例行化过程,不能只是做了一次以后就没了,这种不进入我们的讨论视角。第四、必须要有会议或者是论坛的形式来进行公共审议,大家在这个审议过程里追寻公共利益,这也是一个非常重要的要素,不是仅仅做出利益的交换,那是在议会里面的性质。所以参与式预算是跟代议民主不一样的民主形式。第五、必须对结果有某种程度的课责,这个东西的决议有没有做到,对公众是要负责任的。我们讲这个定义的时候要记住这是西方民主制度下的一个定义,它已经有代议民主了,而且代议民主在审预算,这不是替代性的,这是补充性的,不过在中国大陆的情况稍微不太一样。没有谁对谁错,只是我们要意识到这一层。

在台湾参与式预算产生的背景有几个,我整理出三个大的背景:一是审议民主,二是太阳花运动,三是开放型政府。

审议民主在台湾做了很久,在大陆翻译成协商民主,在我们那里翻译成审议民主。从陈水扁时代开始做这个事情,但是有一个问题它一直没有制度化,所以很多推动审议民主的学者一直觉得审议民主审了半天,你愿意听就听,不愿意听就不听,没有制度化,在国民党执政八年是毫无进展而且整个退回去了。但审议民主这个事情现在在台湾已经取得了政治正确性,谁讲谁就比较进步,谁不讲谁就不是进步的,这是很重要的政治背景,但是政治背景不代表它自然而然产生。其次是太阳花运动,它有几个重要的含义,第一、它是公民社会对于两党的反扑。我觉得习大大有认识到这个事情的,太阳花运动不是民进党搞的,某种程度甚至是针对民进党的,当然也是针对国民党的反弹,这是毫无疑问了,但是不是两党的斗争,而是公民社会对两党不负责任的反扑。此外也是对于立法权怠惰和代议制失灵的反扑,很多公民社会的团体是这样看的。太阳花运动不是暴民政治,不是要取代代议政治,而是对代议政治失职的抗议,占领的性质是这样的。第三是一种对黑箱行政权独大的非常严重的抗议行为。三是开放型政府。我有一个图,是这样的因果关系,审议民主最开始,对太阳花运动有刺激作用但是不完全是决定作用,太阳花运动之后产生了一个柯P现象,柯P是指柯文哲,是台北市市长,他促进了参与式预算在台湾的出现。因为他的当选是超越两党的,而且他在选举当中被人家质疑他的财务,他把他所有财务来往关系贴在墙上,贴了一整面墙,随便你看,在台湾他是第一个政治人物敢于做这样的事。两党其他政客没有人能做这个事情,公开不了,这次国民党副总统候选人被打得不行,不敢公开,他则是全部贴在墙上,这个让他取得了非常大的正当性,而且这个正当性一直到现在都还没有消失,他把这个正当性在选后变成了开放政府。包括他搞公民咖啡馆和开放政府大数据,都是他继承开放政府的理念,从他竞选过程当中,执政以后就推这个东西。坦白来讲他其实未必完全搞清楚这是一个什么意思,但就是一种理念,然后很多专家进去帮他搞完善。但是这是一种政治氛围、政治趋势、政治动力。现在台湾行政院也开始跟这个事情。这是一个大的政治背景,是超越两党的。虽然这次总统选举并没有超越两党,但是参与式预算作为一个改革力量这个事情已经不可逆了。

现在在台湾做参与式预算的动机是什么?首先谈谈各个地方政府行政首长的动机是什么,柯P很清楚,要树立一个两党之外的独立的力量,毫无疑问他最终仍要回到选举政治里,他有没有可能成为第三势力的代理人?当然跟他个人政治前途有关,但是也是跟整个政治格局有关。这是柯P要推动参与式预算的动机。另外其他已经选上的县市长为什么要做这个事情?因为现在这个事情是政治正确,大家要抢,谁先做,谁先做得好,谁有一个模式,里面找到一个什么机制。柯文哲已经有这个正当性了,所以他现在做的脚步比较慢,开始要谨慎一点,他现在开始培训公务员,公务员根本不知道是怎么回事,也不愿意做,他现在在培训他们,培训他们以后,做出来的品质会比较好一点,要不然的话有些地方就作假。公民社会和公共知识分子的动机就是推进审议民主,公民培力,打破政府黑箱,打破蓝绿垄断。台湾现在执政政府要赶紧跟上,再不跟上就不行了。

这是参与式预算的分类,我自己分出来的,我简单把类型分为社区型、专项型和混合型。专项型就是针对某一个局处,社区型就是针对某一个社区,如果还没有定下来预算从哪里来,先做下来再说,台中就是这么做的,如果议下来各个局处经费拨不出来怎么办?这就碰到问题了。这是我的分类法。

不同的分类我认为在这个过程当中是不太一样的,如果是社区的话,四个步骤,提案,就是谁来提这些案子,选案就是提完案以后怎么选,怎么产生,要投票,那么谁来投?下一个步骤是完善,什么叫完善呢?这个案子投出来以后,说这个事情要做,问题是怎么做,具体要怎么做有比较可行的方案,往往有一个委员会再琢磨,琢磨成一个更可行的方案。最后这些可行方案还要再投一次票,再缩小,变成几个,因为它的额度有限,所以有这么四个步骤。不同类型在这四个步骤里面参与的是不太一样的,主要是专项型,不是完全开放。芝加哥和波士顿是不一样的,芝加哥是在社区里面,但是波士顿是针对青年人的,不是在各个社区,比如在一个超市摆了一个论坛找青年人来讲,或者在网络上找,是针对青年人的功能用途,可以说是专项型的。所以它找的人,选案和完善是找志工,青年人自己来,把大家的提案完善起来看看怎么做。但是在社区就不是了,不能脱离社区的情况。如果是不同的类型,你需要参与的成分是不同的,因为它的功能是不一样的,尤其在专项里面,有的时候需要专家来参与。在台湾,有些地方完善的时候是有官员参与的,但是官员参与不能否定原来居民提出的方案,只能把这个局处里面什么东西是可以做什么事情不能做,我们已经做了什么,这个事情要做的话怎么做,只能把这些信息尽量提出,不能否定人家已经选出来的方案,只能完善。刚才谈到在大陆的人大代表或者其他官员有最终决定权,这是很不一样的。刚才浦老师讲得非常多,参与式预算的参与主体就是公民,那是他们意志的表现,所以这个机制本身就是要让这个意志表现在最终的公共结果里,所以官员在这里是尽量要跟他接起来而不是否定它。

北投案例是台湾第一次做,这个钱不是政府的钱,是一个基金会的钱拿到北投社区大学来试一试,因为从来没做过,当然这个背后有团队在推这个事情,这个团队过去是推审议民主的。推了以后就采取了芝加哥和波士顿的混合模式,在我刚才的分类里面,它是一个混合型的,表现在它的完善是志工去完善的,投票是居民。

最后我想讲一下对台湾经验的若干检讨。(1)台湾的参与式预算已经从政治环境当中找到一个启动的突破口,这个突破口是选举政治内生的一个突破口,不是外加的。(2)政治首长的政治意志是最重要的,但是在选举政治的互相竞争里是有动机的,当然也有人没有动机,那是另外一回事情。(3)参与式预算现在在台湾还没有法律定位,这个事情很重要,如果没有法律定位的话,它跟议会怎么接轨这是一个问题。比如台北市成立了一个公民参与委员会,有的公务员就说你是非法机构,但毕竟参与式预算是政治正确的,所以你最终必须给它一个法律定位。(4)你要给它课责性,它要执行,你必须要有法律依据,这需要透过立法来达成。(5)如果你事先不框定这个预算的话要出问题的,事先必须把这个预算从某个地方框出来再去做,不能说先议了再找钱,这会出问题的。(6)现在还是由上而下,怎么让公民社会动起来进入这个过程是我们需要努力的。(7)怎么样让散沙一盘的公民更加有组织地参与。(8)要如何跟既有代议制的预算审查过程结合。

对于中国大陆来讲,在大陆做这个事情当然更困难,这是毫无疑问的,但是话说回来,在大陆做参与式预算的任务比在一般的民主国家做担负的任务更大。参与式预算在民主国家里没有监督预算的功能,因为代议政治已经有监督功能了,但是在大陆的人大没有真正监督与审查预算的功能,所以这个事情摆到参与式预算里来做了。但是如果它能起到这个作用,从我的角度来看未必不是一个好事,但是挑战也是很大。所以我觉得某种程度要和人大制度接轨比较可行,实际上它有激活人大的效果,这就是温岭新河镇的经验,我觉得这还是一条对的路。另外要培育公民,在大陆这是一个大问题,散沙一样的公民来参与,在公民社会里很难留下后面的成果,所以怎么样把社会组织起来参与这个过程也是一个挑战。

张国芳(浙江工商大学):我今天要讲的参与式预算的方法、技巧,理论方面关注不是很多,我关注的就是刚才浦老师和徐老师他们所关注的怎么样让公民有权利决定和监督,怎么样培育公民社会接起来,前面三位做了正本清源的工作,而我更多地关注操作层面。我目前在做的参与式预算不是关注得很多,我是在做社区治理。怎么样让公民更加有能力参与到参与式预算当中去,我觉得赋权很重要,所以我的主题就是赋权参与社会资本与参与式治理。非常感谢李凡老师给我一个向大家学习和交流的机会,我更多的是要跟大家分享一下我在社区赋权上碰到的一些挑战和失败,这个案例不是很成功的案例,为什么这个案例我的初衷很好,到最后南辕北辙,和我最初想要达到的目的相差甚远。我觉得这个也是我要思考的问题。

我有这样的体会,比如我们早上来或者刚下火车大家都讨论雾霾的问题,但是我们可能仅仅停留在讨论层面,我比较佩服的是柴静,她可能会更多地关注怎么样引起大家的注意,李凡老师一直在推动温岭那边做实验,我比较佩服实干精神的。我觉得现在在社区里面或者在参与式预算层面怎么样赋权公民,第一就是要了解赋权代表的含义,它的正面意思是使公民或者公众更有力量,变得有力。赋权运动或者赋权参与在现在受到重视和瞩目,90年代开始起大家觉得赋权很重要,它也是国外的一个词,从西方引来的,在社会公众领域的意思更多的是和解放联系起来的,解放意味着让一个人从压迫或者身体、法律、道德、精神的束缚中释放出来获得自由,这样一个背景和我们现在大家所处的环境是比较相似的,前一阵子我们在讨论秦晖的《走出帝制》已经下架了,我们目前的体制或者我们现在所处的环境其实和以前并没有多大改变,金观涛形容为一种超稳定系统,秦大统一以来我们一直都在延续这样一个模式,形成一个超稳定结构。这种结构或者体系大家也无能为力,但是我们要做的是什么呢?至少是个体公民的成长,首先有一个最低要求就是要降低或消除个体作为被污名化的团体成员而遭遇到的无权状态,这是第一步,就是去污名化。比如说中国不能进行普选或者大选的原因可能是因为民众素质低,人口多,地方大,这些都是借口,我觉得第一步要做的就是去污名化,就是要赋权。所谓赋权,我们不要找这些借口,最重要的是要提升民众的能力,让他适应民主制度的要求。大部分人的无权状态其实不是他自身的缺陷,而是因为结构体制导致的权利的缺失。在这个层面上来给赋权做定义的话,那是解放,不是拯救,我们不是以救世主的态度去拯救大众,而是让他从污名化的处境里摆脱出来,这是赋权的第一个意思。

第二个意思是赋权的积极的意义,就是自助和互助。这更多的是社会学或者社会工作的意义,人是有这种主观能动性的,或者是可以有这种能力来参与各种团体中代表他们自己采取活动或者是可以独立于法定活动之外,Smiles认为自助精神是个体真正成长的根源,这种精神如果能够通过人的生命而彰显的话,能够构成整个国家的活力,成为国家实力的来源。这是首先要解放,然后要有自助精神。

第三个意思是除了自助以外,我们还可以进行互助。

从赋权所要代表的真正内涵、解放、自助以及互助,我们可以把赋予定义为个体团体或者社群能够行使自己的权利,并且达成自身目的的能力。这是从它的含义我们要怎么样理解赋权。

赋权参与,我今年在杭州市进行了一个项目,培育社区公益领袖。我刚刚跟大家分享的案例不是很成功,我们可以来看一下,公益领袖活动有五个环节:学员选拔、理论培训、公益活动策划、活动实施、总结评估,我们的案例做完了,能够达到政府考核的标准了,但是这个项目在我看来是失败的,我们最初的意愿是打算给社区赋权,我们想培育的是体制外的社会组织负责人、社会企业负责人、社区志愿者骨干等等这样一些体制外的公民社会力量,但是因为我们要在西湖区做,这个项目也是民政局主导的,很多人员选拔,因为我们是作为一个外来者去做这件事情的时候,最后给我们选拔的人都是体制内的社工,即使我们认为体制内的社工也是政府的一环,但他们其实自身任务非常多,我们一到社区里他们就跟我们抱怨,一个社工的后备干部要负责五六条线,各种各样的检查、接待,领他们参观,每天做各种各样的表格,事情很多。我们这种培育不仅没有给他们更多的提升,还增加了他们的负担。我们带去的团队可以说是顶级的在国内做社区治理方面的专家,最后我们表面任务是完成了,但是我们真正为社会或者为社区赋权的目的做得不是很成功,即使是这样,我们所带给他们的方法或者技巧在某些层面也能够培育社区的社会资本。

这里有两个案例,比如我们为解决业务会的问题做了一个社区业委会前期选举的助力团,业委会选举之前我们能够帮他们做一些事情,增加社区凝聚力的方案,比如留下街道的跑山节方案等等。时间关系我就不多讲了。

我的结论,不管是参与式预算还是参与式治理,都需要政府赋权,所谓政府赋权就是要下放它的权力。如果这个项目最初政府能够采纳我们的建议,能够让体制外的这些人参加的话,可能结果是不一样的,这里就是政府干预得太多,所以需要政府赋权,也需要社区赋权,还需要组织以及个体赋权。我们最初的理念,就像参与式预算这种理念其实是很好的,但是我们没有相应的就像徐老师讲的,不是在民主体制下,没有这个土壤,即使我们的理念、方法和努力都是很好的,最后的结果可能是南辕北辙,越走越远。谢谢大家!

温松(广东省委党校):各位老师:大家好!我是中共广东省委党校编辑部的老师,我们有一本杂志《岭南学刊》。本来这次会议我的主要目的是想了解一下预算民主现在新的形势,同时也有点私下目的,就是希望找到一些志同道合的老师们以后给咱们杂志做个支持,在这方面希望未来能够有一些组稿或者是专栏,把他推出来。本来并没有做好发言的准备,也是承蒙李老师抬爱让我讲一些东西,我在参与式预算这边着力不多,如果说参与式预算是协商民主的一种形式的话,我想讲一讲协商民主另外一种方式。参与式预算更多发生在政府层面,在农村或者是城市社区也有一些在协商民主领域或者方向的探索和尝试,所以我给大家汇报的题目是协商民主在最底层如何探索协商民主的方式和做法。

我主要把我们在广州增城的下围村的案例展示出协商民主在底层的发展动因、起因、运作过程以及过程当中浮现出来的值得思考的问题做以汇报。这个村子处在广州市增城区,紧挨着石滩镇下面的一条村子,过了一条河就是东莞,这个村一直很平静,在改革开放背景之下有了一些波澜,主要波澜是80年代增城市大开发大建设,被设为开发区,征地征了一千多亩的土地,大概占这个村的1/3,给这个村当时带来了很大繁荣。这个村因为地处开发区,交通比较方便,修了一条直通东莞的路,酒店和餐饮等各种各样的行业甚至赌博什么都有,很繁华。但是没过多久,主要原因是征地以后为了补偿老百姓的宅基地,村里拿出数百亩土地划分了面积等同的60间宅基地并面向村民售卖,由于当时开发区的定位吸引了很多外地人过来,土地增值很快,老百姓都争这些地,但是总共只有六十间宅基地,六千块钱一间。引爆村庄治理问题的点在哪里呢?在分宅基地的时候要求大家可以公平竞买,你买哪块地是不确定的,先交钱,村委会划好地,分给谁,当时说是村委会会统筹安排抽签,但是安排的时候就出了一些状况,主要状况是村委会和党支部把靠近街边的便于开发、便于经商的宅基地全部卖给了党支部书记的亲戚、朋友和党员干部,所有这些人先选,选完了以后,普通村民再选,最后大家同样是交六七千块钱,选出来的地块就不一样。当时确定下来以后,觉得利益受损的村民觉得问题很大,就闹了起来,不断上访、抗议,这拨人也给自己取了一个名字叫做反清复明派,要推翻老干部派,老干部派就是那些利益既得者,村支书通过利益分配的方式笼络了一大批人,这两拨人逐渐出现了派系之争。最终转化成了整个村村民一半对一半的对抗,所谓的反清复明派和老干部派大概11,每天都在斗争,斗争结果就是每天都有人上访,最严重的时候,我们听这个乡镇说这个村子一年365天有366天都有人在上访,村干部每天也不干别的事,就去省政府和北京把上访的人接回来,整个村子的经济发展陷入停滞,为什么呢?当时定位说这个地方是开发区,后来这个开发区也没建起来,因为增城被并入广州之后,萝岗也被并入进来,广东在萝岗就被定为开发区,征地也没有退给村民,由于利益导致村民不断斗争,村委会什么也做不了。自从80年代把这个地方假设成为了开发区以后,这个地方就陷入了停滞。停滞不是很糟糕,更糟糕的是村里仅有的集体土地基本都被私搭乱建占为私用,或者每一届村委会上来都偷偷地卖地或者乱租出去,整个村子杂乱无章,没有什么秩序。这块地谁占了就是谁的,谁先占用了就用着,养猪场、养鸡场等等,整个村子猪粪鸡粪到处都是,后来这个村基本上成了增城最出名的上访村,每天都有人上访,问题很严重。当地政府为了处理问题村也做了很多努力,包括把这个老支书也查办了,判了七年,第五年的时候就放出来了,这个不说。关于老支书的问题我们一直想对他做个访谈,老支书当时除了在分地事情上做得不太好之外,其他做了很有很有先见的事情,现在就不展开了。包括派镇委委员直接到村里做书记,包括有一任市委书记来了以后第一件事就是到这个村里驻点,当时也很轰动,村民一看市委书记来了,把市委书记围在村里三天没出去,最后警察给接出去的,都在反映诉求。

为什么出现这个问题呢?当出现了争斗之后,这个村委会还完全在老支书的掌控之下,广东这个地方比较特殊,从1999年才开始搞村民自治和选举,之前没有选举,包括村支书是任命的,村支书做了三十几年,村委会主任也是他任命的,他的人,99年搞了选举之后,这个矛盾一下就围绕着选举展开了,反清复明派要选举自己执政,第一届选举他们确实赢了,而且还不断地查老支书的账,把他查进去了,村委会主任很害怕就跑了,现在就没回来了。所以第一届反清复明派上来了,老干部派就郁闷了,改成他们不断上访,担心新上来的反清复明派的人把他们原来的既得利益拿走,所以他们也不断上访,去制造困难,包括第一次选举成功之后,村民代表大会就开不起来了,因为原来的利益既得者担心开会以后会制订新的规则把我现有的利益拿走,所以他们就不断闹会场。村委会工作也几乎陷入了停滞,包括村委会新选上来的人也没有什么治理理念,唯一能做的就是逢年过节卖点地给大家分红,现在五届村委会,第一、第二届是反清复明派,第三届是老干部派,只有村委会主任是老干部派,两个村委员主任也是反清复明派,两个副主任把村里的公章扣住,村委会主任干了三年,用一年半的时间都在纠结公章问题,最后也没有给他,他又找镇政府自己刻了一个章。总之乱得一塌糊涂,每年选举都是大阵仗,都要发生械斗,1999年的选举,整个增城市派出400多名警察在这个村子维护秩序才把换届选举搞完,试图让两委一肩挑,想把村委会干部能够选举到党委里面,让村委会干部入党,入党以后大家都是党员了,可能好处理一点,这个原因主要是原来的老干部派逐渐形成了利益群体之后形成一个传统,为了维护利益不发展新党员,要发展新党员就发展自己这拨人,所以这个村几年也没有发展什么党员。镇委决定是你必须发展村委会干部做党员,如果不发展,镇里培养,镇里发展,或者再不发展,我换掉这个村党支部还要发展。这几个动作都没有解决这个村的乱象,2010年左右仍然在战斗,每天都在战斗,最严重的情况有夫妻分床睡的,有兄弟打架的,都是围绕这点事。慢慢地这个村子的斗争从利益之争最后转变为派系之争,到最后就成了义气之争,大家也不知道自己反对的理由是什么了?因为二十年前的利益已经搞不清楚了,但是大家在二十多年的斗争中就认清了一点,谁是敌人,谁是朋友,只要敌人支持的就是我们反对的,只要是敌人反对的就是我们支持的,为了支持而支持,为了反对而反对。第四届村委会试图干点事情,有一块地已经荒废了二十多年了,想租出去,两委当时属于不同的人,党支部书记是老干部派,村委会主任是反清复明派,两派任命想共同字一点事情,把这个地租出去,商量大家不要再斗了,消息一放出去,村民全部反对,老干部派的人觉得党支部书记和反清复明派妥协了,反清复明派觉得村委会主任代表我们利益的人和村党支部书记妥协了,所以你们共谋了。导致村委会和老委都陷入了信任危机和合法性微机,想干什么也干不成,这块地最后也没能租出去,当时村里组织了12个最有威望的人把村委会占据了,要表决,出租这个地我们就反对,甚至有人直接把挖掘机开到这个地上不断地挖,挖来挖去不让你开发,这个事件号称十二大门派围攻光明顶。

后来有一个契机,村民斗了二十多年,可能也是觉得烦了厌了,可能有对比,这个村隔壁就是东莞市,发展得很快,东南角是惠州,发展也很快,都是高楼大厦,就是自己落寞。治理问题带来的后续影响非常大,耽误了这个村的一代人。这个契机是什么时候开始的呢?2014年新一届村委会主任换届选举,2011年开始这个镇换了一个书记,这个书记姓潘,叫潘小航,这个人做了镇党委书记之后,做了一些工作,他觉得这个地方最重要的问题是斗来斗去成了一个黑箱决策与政务公开的冲突,大家都认为村两委都是为了自己的利益做一些博自己利益的事情,所以做什么事情都被怀疑。他认为村务公开甚至人村民有一定决策权可能是解决这个村的矛盾的很好的方式,但是需要一定制度设计,比如他想试图这个村把村民代表大会开起来,让村民共同决策村庄事务。这个过程中他遇到了一定的阻力,村委会的两委干部不愿意配合,他试图说服他们把这个事情交给村民自己决定,他们两委干部都反对。他就不断寻找契机,这个契机2014年出现了,传统选村委会主任的时候都是两派斗争,今年换了一个小的门派,这个村有些小的家族,家族的代表人叫郭庆忠,三十多岁,他一直在东莞做生意,现在想回来参加选举,更重要的原因是他二哥想参加选举,但是因为违反计划生育政策不行,他二哥曾经做过这个村的村主任助理,父亲也想让这个家族有点面子的动力,所以鼓动他们出来选。他二哥不符合条件,他就过来选,他有一些理念,要让两派放弃争斗等等,不断活动,他自己说我哪一派都不是,跟哪一派的利益都不相关,所以我能更中立地处理问题。这个人四处活动的时候,这个镇的党委书记就发现他了,就找他聊天,问他如果你能够选上,你愿不愿意放权,放弃你对这个村的绝对决策权,他说愿意,只要我能当上,也无所谓,因为年轻人也是好摆弄。他得到了这个承诺之后,就做了一些动作,包括把上一任村委会主任鼓动他不要再选举了,最后把他提升为镇的党委委员,算是提上一级,上你不要参加选举了,通过这种方式把这个村实现了换血,去掉了上一任村委会主任,老干部派不动,这个人不动,降低了选举的烈度,选举很快完成了,这个年轻人上台执政,老村支书从监狱里出来还有一定影响力,这个人已经不会再对这个村庄有太大影响,实现了村庄换血之后镇党委书记潘晓杭做了几件事情,引导村干部把权放出来,让村民商量自己的事情,增城市委书记欧阳为民也做了批示说希望大家能够尝试。他们主要做了什么呢?正式协商民主开始在这个村子试着运行起来了。他们选了一些村民代表,传统方式是15户,大概每15户选一个代表,而且是随时可撤换,如果15户人觉得这个代表开会的时候不能代表他们的诉求了,就可以撤换掉他。制定了一个村庄议事规则,包括几项内容,包括村的决策权力清单,规定哪些事项在决策的时候必须开村民代表大会的,包括集体资产处置、大的村务活动都必须开会,要求开会的时候决策公开,这个公开是指他们开村民代表大会的时候全程录像,用微信实时给村民推送,决策的时候举手表决,表决以后按手印,全部公开的,包括谁对某一个议题是支持、反对全部公开,如果村民觉得这个村民代表做决策的时候没有反映他们的诉求,下去就可以把他换掉。更重要的是,要让村民学会开会。在这个过程当中,前几项问题都不大,遇到最大的问题就是村民开会的问题,我们知道在村里让老百姓开会很困难,因为他们一坐进去就是三五成群,开着开着两边关系一对立板凳就过去了,让他们正常开会很困难。潘晓杭看过他们前两次开村民代表大会的录像就发现了这个问题,以后开会不能三五成群堆坐在一起,建一个村民议事厅,要有功能分区,就是我画的这个,后面是代表席,代表席的代表就是村民65个代表,他们有决策权,真正投票的时候是他们投票,中间这个主持席就是村两委干部坐在那里,由村党支部书记主持,凸显党的领导。村委会主任可以受委托主持,两委干部围坐在圆桌上,旁边有旁听席和列席席,列席席是村庄一些镇的人大代表或者这个村的经济合作社的主任,在村里都是有一定的能力和威望,但是有可能他们不是村民代表,甚至还有一些镇里派下来的驻村干部,对这个村庄的治理也有很大发言权,他们当时考虑就是如果不把这些人纳入进来,将来村民代表会议做出的决策可能受到阻力,他们会觉得没受尊重。把他们作为列席在这儿可以听也可以发言,但是不能表决。最重要的设置就是蓝色这个地方,设了一个发言台,老百姓大家有意见不能七七八八发言,像我们开学术会议这样一样,每个人给你五分钟发言时间,全部发言以后,别人没有意见了,你觉得你没有完全表达你的意思,再给你三分钟补时发言,代表陈述发言的时候,代表席不能私下开小会,不能说话,如果有违反纪律的,黄牌,如果在这个过程当中有意见冲突打起来的,红牌,两次黄牌终止下次开会机会,一次红牌停三次等等这样一些规则设定。慢慢的开几次会以后,这是圆桌,两边是列席席,大屏幕是实时直播的,包括闭路电视可以推送给村民,旁边是监督席,村民议事制度和规则全部贴在墙上,必须遵守规则。这样做了以后,最大收获是村民逐渐转变了理念,从过去善于斗争,善于对立,变成了现在善于对话了,不会一开会就打起来,慢慢学会了事前做准备,要求某一个议题提上来之后,三天时间公示,全村可以讨论,讨论完了以后代表在发言的时候可以依据自己想法也可以依据村民的想法,用五分钟时间把自己意见陈述出来,这个村子开了很多会,做了很多决定。2014年底,我们跟踪的时间,下围村共召开村民代表会议15次,商议37个议题,表决通过事项29项,否决事项1项,其中已有23项表决通过的事项得到落实办理,无一受到村民阻挠。通过的都是关于把某一个小的垃圾场收回来,小的五金店非法占地的收回来,把原来集体资产再利用租出去,原来想租出去很难,现在村民讨论表决同意通过以后通过几乎很容易,因为租出去合同是公开的,租给谁由村民代表大会讨论决定的,租完以后村委会主任干的一件事就是作为法人代表签字执行。通过这个制度设计,村两委不参与表决,第三次开会很多村民站起来表示意见,我们在表决的时候村两委不能表决,你们当时是我们选上的,你们选上了大家都会跟风选举,我们的意见就不会被重视,所以直接剥夺了他们的表决权,但是法律上不能剥夺,村两委年轻人就觉得这个有道理,所以每次表决的时候他们用了一种不太符合法律规范的方式就是每次表决他们自动弃权,因为村民组织法规定不能剥夺村两委决策权,但是他们自动弃权不表决。这样的方式,这个村至少到现在再没有上访了,最近一年时间内已经没有上访了,集体资产通过这种方式也在增加,村民民主意识也提高,知道了怎么协商和讨论公共问题。现在和村民们聊天,他们的水平也在逐渐提高,每次进会场,他们在做陈述发言的时候,会说得很好,表述得很清楚。

通过这个案例我有一些简单思考,在当前体制下,因为我们是基层政党在下面有党组织,如果缺少民主决策机制,单纯选举有可能不能解决问题甚至加剧村庄内部矛盾的烈度,村民之间的斗争最后转化成了村委会和党支部之间无休止的缠斗,问题导向可能是这个协商民主的意义或者发生的原初动力,现在整个广州市都在推这个模式,但是有些地方遇到了一些问题,这个村没什么矛盾也不存在什么问题,而且他们觉得遇到什么事情让两委干部决定就行了,不要把我折腾回来开会,没有问题的时候他们就不会有太强的改变的动力。所以能不能推广,我觉得还是要看这个村对这个协商民主议事制度有没有一个迫切需求。在这个过程当中,无论是镇党委政府还是村的自治组织包括村党支部,他们都有重新的角色界定,镇党委不再是你们争斗的时候我们站在哪一边,通常情况下,村两委有矛盾,镇党委政府都习惯于站在党支部角度上,因为党支部对他更顺从一点。这个镇党委几乎不再干预这个村的事情,而是提供了一套制度和规则,因为村民自己搞不出来这套东西。我重点强调这个案例里最有特色的地方就是弄出来的这一套开会制度,让村民在开会过程中得到民主训练,学会民主协商。这个也有不足,主要就是体验,这个村每次去表决的提案谁来提还没有制度规范,议案都是村两委提出来的,村民提出的比较少。关于两委表决权的问题,他们要不要参与决策,这个问题在法律里是不允许这样操作的,他们也有一种踩线行为。还有村民直接参与的行为,村民代表逐渐成了村民的话事权的代表者,他们在这个过程中得到了最大训练,他们的水平越来越高,村民慢慢觉得这个事情可以委托给代表办就可以了,他们的参与热情也在降低,这也是我们的忧虑。这是通过案例我们的协商民主在最基层怎么样能够玩起来的,或者玩起来的东西怎么样,而且怎么样才能有效运行。

扶松茂(复旦大学):一谈到预算参与,现在大家关注的预算只是怎么花钱的问题,在西方,预算是一个循环,首先是钱从哪里来。西方财政收入的90%以上是由税收决定的,税收是法定的,所以这一块似乎看起来没有太多研究,但是近年来不管欧洲还是美国,不管国家层面还是地方社区层面,越来越多注意到收入的问题,因为税收是法定的,而且加税基本是不可能了,在福利不断提升的情况下怎么保持公共服务品质,只能想其他办法,现在这些中小城市就是要进行税收之外的收费。怎么收费,定价怎么样?这在很多层面就是要地方委员会以及地方社会组织和居民代表共同协商。在英国和法国小城镇,地方财政收入除了税收之外还有很大一部分是通过停车场收费以及公共设施供给收费。停车场收费完全由委员会定价,收得多的话,公共服务品质可能维持好一点,但是居民可能利益受损失。中国现在预算参与源头上基本上没有参与度的,从国家层面来讲,财政收入到现在为止还是一个比较大的屏幕,虽然我们看到每年财政收入是多少,但是到底这些收入是哪些钱,还有没有没晾出来的,这些大家无从得知。我们看人大包括全国人大的材料就可以看到,告诉大家的今年总共财政收入盘子是这么多,实际中国政府就这么点钱吗?远远不止,但是钱真正从哪里来的老百姓无从得知,这块不守住的话,未来财政风险和对公民福利保障是有很大问题的。已经到了这个时候,财政收入体制1980年以前完全是中央统包的,1980-93年之间是地方包干制,1994年之后涉及到分税,这两年经济学界也在讨论分税制的分成问题和税怎么划分的问题以及慢慢进入到学术讨论视野,但是政府在这方面严格控制,很多税怎么样征收,比例分成问题,学术界基本没有进行讨论。现在大家关注到了几个方面,一个是房产税,这个税的推动,按照分税制,房产税是归地方的,中央对推动房产税一点不积极,地方很着急,但是中央一点不着急。如果房产税全部推下去之后,在北上广这些大城市,中央对他们财政的干预力度可能就会明显下降,这对中央来说是非常担心的。但是分税制改革就是把地方财权收上来,这是收入问题,比我们现在看到的怎么监督花钱涉及到更根本的问题就是权力的分权问题。财政分权是我们在中国一直以来的体制下极不愿意碰及的问题,分税制到了这个关口应该更多关注怎么样通过收入分成和收入分配过程实现中央和地方的事权和财权的合理分配过程。收入在地方政府来说主要涉及几个方面,一是分税,到目前为止大头的税地方得到的很少,包括增值税、营业税,特别是自然税地方是无从染指的,都是地方统一的,增值税、营业税,银行和保险公司、铁道系统这些大系统地方政府也是拿不到的。公共服务的重要责任在地方政府,但是相应收入没有给地方政府,它的保障怎么来?现在有一个办法他们在做,就是地方发债。现在地方财政风险度比较高,他们估计是20万亿,李克强总理说这个风险并不是太大,因为今年从3月份就做了清理工作,地方预算专项资金全部整理了一下发现专项资金超过了20万亿,因为专项资金从建国以来一直沉淀在那里,所以为什么后面推有些改革很有信心,这20万亿地方债,实在不行把那个抵过去就可以了。但是未来风险在于地方发债怎么控制,仅仅靠中央和全国的,当然要报财政部核批,仅仅靠这个机制是否能够把地方发债冲动有所约束,如果地方发债没有民间专家型参与或者社会各界代表以及相关重大的项目的发债利益相关人不参与到发债的评估过程的话,未来地方发展的财政风险和政策风险是非常大的。所以这里并不是说要把地方的钱怎么管死的问题,而是我们怎么样通过参与到地方收入的监督,我们没办法创造,但是我们要监督地方收入来源,这种方式来实现可持续和有品质的发展。这一点我们到现在学术界研究也不多。我们在复旦一直想做这个研究,关键在于我们拿不到数据,甚至拿一个乡镇的数据都拿不到,因为拿不到这个数据就没办法。我们在上海跟公开数据做过比对,发现他们有很多债务,这些债务怎么还也是一个问题,它要从其他方式来收更多的钱。现在通过要规范,更多地让社会各种力量参与到地方财政收入的监管过程,人大对财政收入也不管的,就是通过一下,怎么规范起来,未来整个财政发展和地方公共服务的可持续是很重要的。

地方财政收入要各级地方政府做预算的时候是很头痛的问题,尤其是县级地方政府,就是转移支付,这个时间段按照正常的是11月份地方开人大,通过预算,12月份是市里开,1月份是省里开,34月份全国开。整个过程中,县级做预算时候的头痛问题是等他的预算盘子做好了以后市里开人代会,市里觉得有的钱没花掉,一下扔下去,如果是小钱是无所谓的,但是有的扔下去的是占了整个预算盘子的1/3,这样的话整个预算要重新来过。转移支付特别是财政部应该把方案从年初做好了以后,地方在第二年度之前,县级开人大之前,就要把第二年的从中央到地方到省到市全部要列清楚,不然的话对我们的预算审议带来一些不必要的困扰。预算收入和预算监督方面是在政治公开化发展过程中,这个过程中很多公民以及我们和人大代表交流过程中,目前他认为把预算的钱怎么花,参与好,控制好就可以了,参与式预算里另外一个问题大家并没有太多关注就是参与式预算的责任机制。现在有些地方政府非常明确地告诉我们我为什么让大家来参加,以后出了问题你不要来找我。这是我讲的第三个问题,参与式预算的责任机制问题,如果仅仅说怎么参与,没有一个相应的对参与主体和参与项目的资金的相应问责机制的话,这个参与也没有真正达到效果。现在大家怎么把这个钱盘清楚,把项目和资金盘清楚大家怎么去花,花了之后,没有一个反馈的监督机制的话也是问题。我们说本来参与式预算更多的不是仅仅去分钱,更多的是监督。从巴西以及世界各个国家参与式预算很重要的问题就是监督政府责任的问题,我们现在在制度建设上,至少跟我们现在推动的形式来讲还是有点不匹配的。

专家点评

陈剑(中国经济体制改革研究会:今天的研讨会是一个很有意义的研讨会。如何对政府花钱进行有效监督,使政府各项开支花销合理,这实际是是中国政治改革的基本内容。预算审查,既有国家层面,也有基层层面等不同形式。参与式预算,属于基层层面。参与式预算,谁参与,当然是公民。因而,参与式预算要取得成效,这其中的关键的是公民意识的觉醒,民间社会组织的成熟,等等。

我今天想讲一下如何进一步发挥各级人大的作用,特别是中国全国人代会的作用。这就属于国家层面的监督形式。人代会制度是中国的根本政治制度。我近年来写过不少这方面文章,基本观点是,中国政治改革应当从现有制度入手。现有制度施行多年,其利弊显然,改革从现有制度入手,不会引发大的震动,且容易取得成功。特别是对人代会制度进行改革,对推进中国政治改革意义重大。

应当看到中国在推进改革方面所取得的进步。2015年全国人大在预决算审查方面有很大进展,就是一个重要原则的确立,即非有预算不准支出这样一个原则的确立。2015年是新预算法实施第一年,新预算法在法律层面明确了全口径预算内涵,确定了政府全部收入和支出都应当纳入预算,支出必须以已经批准的预算为收据,未列入预算的不得支出。这是非常有意义的改革。没有预算,政府不能随意动用钱,这对改变政府花钱随意性有很大积极意义。这个原则若能得到很好坚持,对我们约束预算支出,加强对政府财政监督很有意义。现在的问题是,如何将这项很好的原则在现实生活中得到切实落实

另外一项很有意义的进展就是对预算监督的精细度有很大提升。过去对预算监督很粗糙,往往只列一个项目一个款,具体这个款项包含怎样的内容我们不知晓。现在监督越来越精细化,2008年到“款”,2011年已经编到“项”,款后面是项,现在进一步提出要到“目”。也就是说,对预算监督的精细化,大家才知道每笔钱是怎么花出去的,具体用在哪些方面。预算项目越笼统、愈粗糙,就愈容易产生问题。因而监督,需要项目分类精细化,且越细越好。

为了推进人大对财政预决算的监督,我提三个建议:因时间关系,就不展开了。

一是,尽快建立事权与财权相匹配的财权制度。刚才上海复旦扶松茂教授提到,转移支付是政府财政支付很大一块内容,现在的问题仍然是随意性太大,这就容易导致“跑部钱进”,谁的本事大,转移支付力度也大,这就容易导致寻租的产生。要克服这个问题,重要的是建立事权与财权相匹配的财政制度,减少专项转移支付,只有建立事权与财权相匹配的财权制度,才能调动中央和地方两个积极性,并减少腐败。

二是,改进人大的组成结构,提升专职人员比重。预算审查是一门专业性很强的工作,现在每年的两会,人大代表都要对政府的预算审查进行监督,花几天时间让人大代表参与讨论。应当说这些年全国人大在这方面取得了一些进展,预算报告内容更详细了,质询也有回音了,等等。但进步的步伐似乎不大,核心问题依然如故。也就是,绝大多数人大代表是看不懂政府财政预算报告的;即使能看懂的代表,给予的时间也不够。因而人大会的财政预算监督,实际上仍只有形式上的监督,很难能够取得监督的实效。要改进和推进全国人大工作,取得监督实效,一个方法就是发挥人大常委会的作用,特别是每年年底,全国人大常委会要开专题会。是否可以考虑将每年的政府预算报告提前交给全国人大常委会的专题会进行集中审查。现在人大常委会的法定人数的常委大概175人,有一些常委还是有较高的专业水平,这样可以让他们用较多时间集中审查,实际效果有可能比放到两会期间效果要好。另外,还是应当提升专职人员比重,让财政背景的专家更多地承担一些监督职责。世界绝大多数国家,政府花钱,议会控钱,议员都有自己助手,助手最重要职责的就是看这个钱怎么花的,越细越能监督。中国全国人大代表几乎都是兼职,很难有大量时间对政府预算进行长时间比较研究和专项研究。这就要求增加人大代表专职人员的比重。人大代表专职人员比重的提升对预算的审查和监督具有重要意义。

最后一个建议是,应当将中国政府所有的税费收入纳入预算,所有的支出提交人大讨论,包括大量的国际援助。随着中国崛起,中国在国际舞台上的作用愈益重要。我前天(1224日)在中国经济时报上写了一篇文章,论述中国正面临一个重要转型,中国正在从一个跟随者向引领者转型。这个转型的一个要求,就是中国要在国际舞台上承担更多责任。现在,我们领导人出国,参加了很多国际会议,要体现中国的国际责任,在一些领域需要中国给予援助。很多国际援助应当必要的,但即使是必要的,有一个问题需要注意,就是国际援助也需要经过一个程序,即经过全国人大的审查和监督。这个钱不能随便花,一定要有一个严格的程序,人代会就是必经的程序,每笔钱必须经过人代会的审议,这种审议就是监督。所以我觉得这是很关键的,也是中国根本政治制度发挥作用的空间。

具体到一个县,一个市,一个省,各级人代会都有巨大的空间舞台。比如浙江温岭的人代会,通过参与式预算,审查部门的预算支出,通过发挥人代会的作用,就取得了很好的效果。在这方面,中国各级人大有着非常广阔的空间,有很好的发挥作用的舞台。关键是要把空间做足,在这宽广的舞台上展现能量,就属于中国的政治改革内容。而这些,现行的制度架构已经做出规定,有提供发挥作用的舞台,关键在于做足空间,发挥作用,取得成效。

王成栋(中国政法大学):很高兴一年一度跟新老朋友见面,感谢李凡所长给大家的机会。我的任务是做一个点评,刚才的六位发言人,再加上陈剑教授也属于发言人,我觉得他们讲得都很深入,很好,很有启发。

首先是浦兴祖教授,他宝刀不老,在一个相对简单的问题又是基础性的概念问题上做了澄清,我觉得这是一个基础性的工作,但是过去一直做得不够。卡尔森曾经说过,如果说要讨论某一个问题的话,必须对于这个问题的含义,包括这里字面上的含义和暗含的含义要有特别清晰的理解和共识,如果没有共识的话,可能各自的话题就有很大的区别。所以刚才浦教授对于参与式预算当中的参与,从主体定位于一般的公众和公众组织,我是很赞同的。人大代表本身应该就是国家审议权力的一种形式,它不应该作为一般意义上的社会力量的一部分,它是公共权力的一部分。它的客体我也很赞同,应该是预算的各个过程,包括从预算编制到审议通过,到最终做出决定,到执行,以及监督的各个过程,我都是赞同的。现在第三点可能还需要进一步讨论就是参与的效率问题,参与是不是一定会有一种决定,还是仅仅一般意义上的一种表达。我在欧洲考察的时候发现有两种情况,一种情况是类似于收集意见的形式,更规范的是形成一种比较倾向性的或者是所谓的决定,这个决定对于委托机关或者是政府和其他有关部门来说具有相应的约束作用,通常应当对于通过反复多层次形成的相对一致的意见要给予足够的尊重甚至直接采信,万一你不采信,不尊重,可能会导致两个后果,一个就是这个政府或者政府部门主要长官行政首长在选举当中可能会遭到民意的淘汰。第二种,可能就会导致在舆论当中的负面评价,所以都是很慎重的。这里有一个非常大的理论问题就在于参与民主的参与效率在法律角度来说,从行政体制来说应该是怎么样的,我觉得刚才讨论得很好,参与式预算更多的应该是代议制民主的一种补充,不是对代议制民主的颠覆和替代,我是赞同这一点的。既然这样的话,就要针对不同的参与结果有不同的应对,这点恐怕还是很重要的。这点基础性的东西对我们以后从事参与式预算的评价甚至制度设计的时候有很重要的借鉴作用。这一点浦教授给了我们理论的一个贡献。

关于孟元新同志的发言是很系统全面的,但是我觉得他在谈到第三个可能性的问题的时候可能也是咱们现在的政治学、社会学或者是搞宪政的同志的一个共同点,更多地强调了参与或者民主的一种环境和背景。我倒觉得民主环境和背景是值得考虑的一个重要的方面,但是制度和环境是不是更多的就是环境,外部的因素,而作为现代社会的一个主体的人或者组织(人当然是指的公民),他们自身能力的提升这种内在因素是不是也要足够地予以关注,我觉得这是具有更加决定性的因素,比如说我们搞参与式或者公众参与当中在宪法学界比较有成效的就是我的同事蔡定剑教授,在相同的社会背景之下,他做的事大体都能做成,他能够得到商界、学界、政界各方面的认可,这实际是更主要的取决于他本身的魅力和能力。这一点上咱们将来是不是也把它作为一个重点问题来看待,就是咱们民主的力量当中的民主因素自身,也就是以前提到的不靠神仙皇帝靠我们自己,靠我们自己的什么,我觉得就是能力。

徐斯俭研究员的是台湾参与式预算背景和脉络的介绍,给我们打开了了解近几年来台湾参与式预算的一扇窗口,内容很新,也介绍得比较全面。关键的一点是他对于参与式预算的模型以及程序的解读,我觉得他不仅仅就对于台湾本身的一种解读,更主要的还是跟我们以后进行相关制度设计时候的一种指引,具有很强的理论贡献。

张国芳同志的讲解,是关于赋权参与社会资本,我总体觉得赋权的几个解释是很到位、很系统、全面的。但是我觉得有一个大的问题,我们将来是不是也要进一步研究的就是社会公众或者作为一种公民主体,无论是单个主体还是作为一个组织体的主体,他的行为或者说他的目的和价值追求与体制或者政权的目的和价值追求之间究竟是一种耦合还是更多的是一种反叛。这个非常重要,涉及到融合的问题,还是涉及到对抗的问题,我的一个感觉是既要有融合,也要有适度的对抗,但是绝对不是绝对的对抗,也不应该是绝对的融合。这个问题上我们理论界可能探讨得还不足,因为这个涉及到自组织体自身的定位问题,这也是跟我前面讲到的蔡定剑为什么更多地得到认同的问题,这里就是我既有自己的追求,但是跟大方向的追求又能够有所融合,这个很难做,很不容易。

温松研究员口才很好,很有叙事的能力,大家听得津津有味,我也听得很有味道。蔡霞教授是把他作为中国民主的发生个案来解读,我觉得很好,你们可以做文字上的表述传播上可能更有意义一点。这里我得到一个启发,我们现在更多的强调民主是对于历史的一种反思,一种检讨,当然不是批判,我是赞同的。但是从下围村的实践来看也反映了中国大陆的改革开放三十年缺少制度规范,缺少制订一个良善的规则并且得到良善的执行,更多的就是早期的像改革开放要冲破更多的条条框框所导致的。所以我们现在讲下一步进一步的改革开放肯定应该更多地强调良善的规则能够得到更加良善的执行,如果不重视更多的规则而强调更多的是一种理念或者更多的是一种功利的目的,可能还会出现更多的下围村的有烈度的斗争,如果这种有烈度的斗争日益扩大,扩大到区域性的烈度斗争,恐怕将来中国的社会可能就会有一点危险的状态。当然有的可能乐于形成,我是不太愿意看到这种很有烈度的抗争的,破坏了现有的大秩序,那可能是很危险的。

扶松茂教授提到的我们整个公共预算实践和研究刚开始,一开始更多地关注了钱怎么花,就是预算怎么编制,我们现在可能也要关注钱怎么收。所以今年立法法修订上,包括预算法修订过程中强调税收法定原则,中国的情况很复杂,跟西方国家很大的不同,他们的税收法定是作为雷打不动的原则,它的收是很确定的,但是我们的收,从国家层面来讲是不确定的。还有一个大的问题就是咱们现在收费量太大,如何使得我们的预算或者政府财政,从支出的监督审查一直到关注它的收入,我觉得是很有价值的。(未经发言者本人核对)

史春玉(浙江工商大学):前面蔡霞老师和陈剑老师、王成栋老师已经针对六位发言人的发言做了很精准到位的点评,我作为晚辈就不再对各位的发言一一具体妄言妄议了。只针对刚才温松老师的发言谈一些个人想法,提一点问题。首先表示对温松老师的敬仰,作为一个青年老师,他的叙述方式非常精彩,这个很值得我们学习。青年学者可能思想到,但是表述不到,温松老师思想到位,表述又非常到位,这个非常值得我学习。关于温松老师的发言内容,我主要想谈三点。

关于选举民主和协商民主的关系问题。从温松老师展示的案例显示出选举民主本身的局限性,它不能解决治理在所有阶段所面临的挑战。如果治理本身是一个体系或者说是一个有机整体,至少应该包含两方面问题,一个是谁统治的问题,二是如何统治的问题。选举民主仅仅解决的是谁统治的问题,但是在解决这个问题的时候也造成了很大的问题或者说陷阱就是将政权和治权分离,这导致一个很严重的后果就是政治剥削和压迫,导致选出来的统治者不能有效地代表被统治者的利益,政治过程很容易沦为利益集团利益博弈的工具。协商民主就不一样了,至少从目前的实践结果来看,至少它从微观层面实现了政权和治权的统一,某种程度上规避了选举民主所造成的局限。所以我个人觉得中国在推动政治发展过程中不能将协商民主和选举民主分开来看,两者应该是同等重要,不能偏废,不能厚此薄彼。

接下来两个主要是问题,第一个问题是关于中国基层的政治社会运作问题。也是从温松老师的案例出发,为什么基层派系斗争如此激烈,我们应该怎么解读它,它背后所折射出的中国特色的政治社会运作逻辑是什么?基层集体行动精英是哪些人,有什么特征?为什么他们的号召能力、动员能力、组织能力这么强?为什么他们能够在基层政治运作过程中发挥如此大的作用。这是第二个问题。第三个问题是从温老师的案例出发,协商民主机制是怎么样引到这个村的?协商民主为什么在那里能够有效运行?这个村的协商模式的典型特征是什么?协商民主有效运行需要哪些条件、要素的有机组合?这就是我这几个方面的问题和想法。


专题二 参与式预算的模式

主题发言

陈奕敏(温岭民主恳谈工作办公室):我们温岭搞参与式预算十年了,这次会议我想把我们这几年做的梳理一下。温岭参与式预算有两种模式,一种是新河模式,一种是泽国模式。

参与式预算的新河模式的内容由三个部分组成。一是社会公众参与政府预算编制,二是人大审查修改批准和调整预算,三是预算执行和监督。浦老师讲的我很赞同,我清楚地认定我们所谓的参与式预算就是社会公众参与政府预算编制。人大代表对预算的审查和监督部分不应该属于参与式预算的组成部分,但是我们温岭为什么这样做呢?其实温岭这样做有一个很明确的指向,我们希望用参与式预算把人大关联进来激活人大,发挥人大的作用,推动人大的基层改革。这是我们做的参与式预算把人大预算审查监督这部分也纳入进去的出发点。从现在来看,这个目的我们基本实现了,我们搞了十多年民主恳谈和参与式预算,现在不仅激活了乡镇人大,而且已经开始激活了市级人大,用民主恳谈和参与式预算来激活人大的功能,这个目标是可以实现的。

新河模式我以前讲得比较多,我下面主要介绍泽国模式。泽国模式是一个典型的参与式预算,跟国外的参与式预算有点类似,无论是巴西的,哥伦比亚的,美国的,欧洲的,都有共同点,这是典型的参与式预算。这种参与式预算是项目预算,是05年做的,0506年做了两年,08年以后与新河模式趋同。所以这是一个项目预算,约占全部预算的20%,参与者是社会公众。

2004年底,泽国镇政府初步选择了2005年需要实施的30个城镇建设项目,包括道路、桥梁、旧城改造、环卫设施、绿化等等,这些城镇公共设施建设需要财政资金13600万元。他们想从30个项目里选出10个左右的项目,资金加起来不超过4000万。这就是05年参与式预算的内容。

方法和程序是这样的:第一步是随机抽选参与者,我们用乒乓球摇号的方法,小的村抽出一个,中等村抽两个,大村抽三个,共抽出了275名参与者,后来报到的是259名。第二步,编写30个预选建设项目的简单介绍,并在民主恳谈会前十天发给所有的参与者。第三步是召开民主恳谈会,在一天时间内,将到会的259名参与者分成16个小组,每个组16个人。一整天的讨论分成两个回合,先分小组讨论,然后再集中讨论,再分组讨论,再集中讨论,两个回合的分组与集中的讨论。集中讨论由镇长主持,小组讨论采用了独立主持人的规则。第四步,两轮分组讨论和集中讨论结束以后,所有的参与者要填写一个调查问卷,这个调查问卷我们分两次填写,第一次填写在参与者协商讨论之前填写调查问卷,全部讨论结束以后再填一次调查问卷。这个调查问卷是什么意思呢?就是收集大家对30个项目的选择和排序。

这张表格是参与者情况的统计分析,姓名、年龄、文化程度等等。红字标出来的是什么意思呢?这是参与者文化程度的分析,小学学历是32%,初中是35%,高中的是9.4%,我们看参与者中文化程度比较多地集中的在初中学历,这说明参与者的文化程度并不高,文盲也比较多,文盲有11%,中专、大专的属于学历较高的,少得多。这对我们以后推广是有作用的。我们做这种参与式预算对于文化程度要求并不高,初中、高中就可以了,文盲也有。从职业里来看,农民是63.6%,农民在所有参与者中比例是最高的。

这张表格和下面的联系起来分析,我们可以发现几个启示:

1)政府决策者在做参与式预算之前对民意的估计往往是错的。镇政府总是想当然认为我们调查研究了,我们对这个事情的判断是对的,其实并不符合民意。我们进行了比较,环境保护、园林绿化、规划设计这些项目原来以为老百姓会疏远它,不太会选择,因为这个很宏观,跟政府关系比较大,跟老百姓关系可能不大。他们认为老百姓最喜欢选择的可能是道路桥梁和旧城改造,认为这些跟老百姓关联度可能更大一些。实际恰恰相反,老百姓在做第二轮调查问卷的时候更多的是选择环境保护、绿化园林这些,旧城改造、桥梁、道路反而排在后面。现在想想,政府特别是基层政府安排项目的时候,反而比群众更加喜欢能够近期见效的项目,因为他要追求政绩。老百姓反而不是这样的,前面这张图,丹阳山环卫中转站分值是最高的,两个中转站的两次选择,第二次选择远远高于第一次选择的,讨论以后是大大上升的,说明现在老百姓至少与政府决策者一样也关注公共利益,不一定仅仅关注自己的私利和地方的眼前利益。当然通过协商也有可能改变参与者的选择偏好,这是完全可能的。

2)公共事务选择方面,群众可能比政府决策者更关心长远利益。许多领导干部在各级会议上总是这样表达,老百姓短视,只关心眼前利益和局部利益,经常这样批评老百姓。通过这个实例我们感觉是反过来了,老百姓比基层决策者更关心长远利益。

3)乡镇干部平时听到的民意可能不是真正的民意,他们平常下去工作调研,绝大部分都是跟村干部接触,村干部一定能够代表民意吗?其实,乡镇政府的决策者的调研活动跟大多数老百姓没有接触,所以他听到的并不一定是民意。政府以为文昌路这些项目老百姓很关注,其实选择的时候都被排到下面去了,通过这样的参与式预算我们感觉公众参与预算协商是非常有必要的。

通过比较,我认为新河镇的参与式预算不是典型的参与式预算,泽国镇的是典型的参与式预算,新河镇的特点侧重于人大预算审查监督,泽国镇是侧重于公众参与,这是非常明显的。不过,2008年以后泽国的情况发生了变化,他们做了一个选择,复制了新河镇的参与式预算模式,放弃了项目预算,而且重点也转向人大的预算审查监督,但保留了随机抽选参与者和调查问卷等方法,这样出现了双轨制,用05年的方法做08年全部预算,这样产生了一些问题。

宋庆华(社区参与行动):我们是一家推动城市社区参与式治理的NGO2002年成立到现在已经有14个年头了。推动城市社区参与式治理过程并不那么顺利,我们发现真正的问题在于一直由政府主导的社区发展模式是很难推动治理的。我们机构也是从最近几年开始参与政府购买,从政府提出社区服务购买以后,我们开始有了实质性的推动参与式治理的过程。

这些年来我们摸索出来社区治理的实现路径,主要是在社区开展两个建设,一个是促进协商民主对话机制的建设,二是社区服务项目体系建设。为什么说这两个建设是我们认为治理的路径呢?首先是参与式项目,对于项目我们的逻辑是发现问题-项目立项-项目目标和执行-执行组织-成果评估。治理是要是从项目开始,项目是要由建立组织来执行,治理需要有基层的组织的介入。所以一直以来我们都在推动社区服务项目管理和项目治理的模式,这是我们这么多年来一直想发展工作。社区如何把项目做好?社区项目将社区发展从口号变成了有效的服务,有效的项目需要协商机制的建立,所以协商机制的建设和项目体系的建设这两项成为了推动治理的重要手段。

在协商机制上,主要是强调议事规则。这些年来我们一直把议事规则作为有效议事的基础,议事规则其实就几条:围绕主题发言;举手发言一个一个说;所有发言都是有效的没有对错只有不同观点;对事不对人不能人身攻击;积极发言认真倾听;除此之外主持人规则也是很重要的,它包括保持中立;防止跑题;对流程负责不对内容和结果负责;这两个规则一直在社区协商议事中普及,并形成了社区有效的对话机制。

在项目管理上我们主要是推动项目预算的参与。主要是从政府购买服务开始,目前政府购买服务的基金有三大块,社区公益金、社区党建基金和社区公益创投基金,这三大块基金来自政府公共财政上对社区的投入。基本已经形成制度化。但其也存在很多问题,主要问题是购买服务的资金信息不透明,资金使用不明确、执行机制往往还是自上而下的行政化方式,不是政府说了算,就是由居委会说了算。另外无论是在政府层面还是社区层面都严重缺乏项目管理能力,特别是在政府层面。政府在推动购买服务的过程中是没有项目管理体系的,所有政府的工作人员还是延用行政工作手段来执行购买,完全没有项目管理的经验。而我们认为购买服务应该购买的是项目,只有项目才能有对资金使用的预算参与。所以在购买服务的执行过程当中因为没有项目管理,结果是资金落不到社区,突击花钱的问题严重,大部分社区对项目预算不了解和缺乏能力。通常是年初各级政府会通知社区申请项目资金,到了年底开始落实资金用处,其结果就是社区拿到钱不知道如何花,不是没有需要,而是没有做认真的讨论这些钱应该花在哪里,于此同时社区也没有做项目预算的能力。

参与式项目预算是通过协商议事的过程实现的,主要是希望能够从社区利益主体都能参加到项目立项和项目预算的过程。我们为政府做项目和项目预算的咨询中主要是根据以下程序:项目立项、项目目标设定、实现目标的计划、项目预算的协商、项目审批、签订项目共识协议,采取联合共同行动和成果评估。这是我们帮助政府实行的参与式项目运作的程序。但是主要还是在项目预算上做了大量的工作。

社区项目预算参与流程主要流程包括:首先必须要有社区公共问题和公共需求,居民要追踪解决问题的资金从哪里来,哪些预算是可以用于问题解决,谁是治理主体,什么样的协商机制是有效的,对于怎么花钱,怎么做预算,怎么执行这个项目是有效的。包括参与决策预算及执行的全过程参与和项目监督成果评估等。

很多地方党建基金老是花不出去,主要的问题是社区不会做预算,长期以来他们给政府的预算报告都是搞活动,一般都是一张纸两行字,“搞一个什么什么活动,覆盖全社区参与,资金4万元,用途买奖品。”这样的资金申请报告几乎是每个社区的习惯写法。

为了促进参与式社区项目的发展我们设计了一个工具,帮助社区怎么学会做项目预算,这个工具包括两个方面,一个项目设计卡片和一个预算工作坊。我们组织社区培训,让参与者学习如和确定社区问题?让他们在事先设计好的表格上填写资金种类、数额,从哪里来,是哪个部门下拨的。在工作坊里让他们将回顾上一年度社区的预算和决算。之后我们教他们怎么做社区发展项目预算,你要做什么事情,有什么需求,怎么做这个预算,这个预算和你的计划是有关系,这个钱从哪个方向获取。同时他们也用我们设计的卡片拓展思路,帮助社区做更有效的创新的项目,打破他们原来做活动的框框,更好地和社区的公共需求结合起来。卡片分了几大类,一个是公共空间的利用,还有社区能力建设、社区服务(包括老人服务)、社区环境改变等等,还包括建立协商机制,还有自助和互助分类,卡片不仅包括了不同的项目内容,还包括了怎么做预算,一方面让社区了解预算是帮助解决问题,另一方面是什么地方可以获得这些钱。目的是让社区了解通过项目预算是可以让社区发生变化。我们在实际工作中一直都认为老百姓是不知道预算是什么的,中国没有预算参与的土壤、环境和生态在中国都没有。但是从他们的利益出发所开展的项目预算开始,促进他们去关注预算是有可能的。我们觉得这可能是在基层社区开展参与式预算比较好的路径,如果大家都知道钱能解决我们的问题,就会有愿望了解预算的来源,不够他就会去追踪。现在社区根本不知道钱做什么,因为长期以来钱都是政府在花,政府说社区需要老年人服务,政府就在社区建设老年人服务的场所,但往往这些场所不是老年人真正需要的,政府花钱做事已经成为大家的共识,所以也就没有人会去关心社区的发展,因为社区没有决策权利。通过项目预算参与就不一样了,社区居民可以对自己关注的问题开展讨论,可以把问题转化成为项目,并参与项目预算,最后看到变化。我们希望他们在这个过程中得到训练和提升他们对于预算参与的能力。

在这个过程当中到底发生了什么改变?

首先,从大家参加活动到参与决策、项目预算和过程参与,对参与有了新的认识。过去老说社区参与,实际都是在参加政府的活动。通过项目预算参与的训练以后他们知道了参与是要从参与决策开始,从全民参与知道了利益群体参与。最初大家都在喊口号要提高参与率,动不动就是全社区参与、全民参与,其实真正的参与是利益相关方作为主体的的参与是有效的参与。知道了利益相关方的概念。

其次,社区项目预算参与到参与式预算,最终是能力得到了训练,居民成为执行主体,不再只是单一的社区居委会工作者在主导,预算参与发生了很大变化,从过去把钱花掉到现在建立合作和花在实际需求和改变上,这是一个很大的改变。

第三,社区掌握协商议事技术,提升了协商能力,协商的过程也让社区居民开始了解民主是需要技术的。

第四,项目建发展了社区自治,自治是利益各方角色更加清晰,基层政府工作人员角色也开始从指令到项目管理的方向转型。

在整个工作过程中我们也谈不上什么参与式预算,但是总觉得这个基础工作是需要做的。

接下来我想谈谈两个具体的问题。第一个问题是如果我们仅仅说参与式预算还是不够的,参与式预算需要一些工具和技术的支持,需要学习和掌握这些技术和工具。第二个问题是参与式预算的意识提升源于社区利益需求的满足,当居民在解决自己问题的项目上参与预算实践是最容易发展预算意识的。

吴建忠(台北海洋技术学院):感谢李老师邀请我们来到北京参加这场会,我今天的主题发言是承接着早上徐老师的发言理念,之前我们来到大陆看参与式预算的时候,陈老师也问我们一个问题说台湾有没有。现在全世界大概有1500个城市都宣称他们曾经执行过或者参与过参与式预算,台湾大概在这两年里风生水起,有很多案例出现。今天早上徐老师提了一些他的分类,我做的是另外一种分类,台湾这两年有这几个不同的,比如从工程款或者行政部门,比如第一个部分是议员工程款部分,议员自己有一笔钱拿出来跟民众讨论,这跟美国芝加哥是比较雷同的一个情况。第二到第四是行政部门的部分,第五是中央部会的案例,这边有几个比较有趣的东西,我今天着重在案例介绍。

新店区议员工程款是我自己参与过的,新北市三峡区做残障款项的参与式预算,永和和芦洲区在做行政单一局处业务(节电参与式预算),台北市目前在做培力的训练,培养参与的民众、公务员怎么去做参与,这个都需要做培训,所以台北市政府现在把进度缓下来了。另外是台中市,做中区的改造,高雄市在交通局和研考处,还有一个是文化部。台北市是直辖市,台中市也是直辖市,高雄也是直辖市,这几个直辖市的市长都有在竞争,这是简略的分类情况。

议员工程款,当时和这个议员谈的时候,他自己口袋有一笔钱,她主动拿出来做这样一个讨论,过去被人家诟病的是为什么议员有这个款项。下面有一些优缺点的部分,这是当初我修订的新店区达观里参与式预算海报,当初跟民众谈的时候,这个社区里面总共有14个小区,这14个区域里他们关心的议题都不太一样,当时有四个流程,一是如何提案,二是如何选案,三是如何方案陈览,四是投票。这四个主要的流程里面,我们通常会把第三和第四结合一起,方案陈览如何和投票绑在一起,这个包含提案的审查。在台湾这些案子里因为有采购,有投标的问题,所以这个也必须要这样进行。

这个是当初民众做提案的时候大家关心议题不太一样,虽然第一次办,其实已经看到了这个地方就有水的问题,其实发言人居住的那个社区水没有问题,可是她愿意站在整体的局势上面看这样一个议题。所以当初做这样一个提案的时候,她自己提了案子之后,把她的资料也分给这些民众阅读,争取他们投它的票,来关注这样一个整体的失窃。

第二部分是行政部分类型,我是指台北,要用整个市的来做还是用局处预算来做还是用区域预算来做,柯文哲并没有完整想法,只是觉得要透明和公开。并不是他自己想就缓下来了,有很多人把它踩了刹车,但是还必须要做一个交换。现在我们一直在做预算细化部分,如何让它能够缓下来,要做一个交换,所以当时做了一个,这是台北市的总预算,过去如果我们到议会去的话,预算书比我还高,议员要看完非常困难,要花很多时间,这样的预算书对民众来讲是没有意义的,也很难找出里面的问题。后来就把这样一个预算视觉化,你可以透过泡泡颜色深浅可以知道哪里预算是比较大的,有兴趣你就可以点进去看,甚至透过颜色深浅你也可以看到比去年多还是少,点进去就可以看到里面的细项,另外一种看的方式就是所谓的鸟瞰式的方式。

这是一个NGO团体在做这些事情,G0V就是运用网路技术,这是一个free的技术,把预算套进去之后就会跑出这样一个东西出来,其实也不是讲得这么简单,一开始预算的时候是PDF的,要怎么让它变成一个数字丢进来,其实也花费不少功夫。现在很多县市都已经在做这样一个东西,最特别的是接下来这一张,当你把这样的预算视觉化之后最重要的是老百姓来看,政府要有回应,我们看旁边就会有民众做这样一个质疑或者疑问的时候,重点是政府一定要回应,甚至于作为KPI指标要回应民众的疑问是什么,变成它勾动整个市里的预算。台北一年预算就是2000亿,包括基金会收入支出,因为各个整体都要做,如果按照加KPI指标的话,就会变成大家都乱做的话,所以现在就缓下来了。

新北市这是单一局处的业务,经发局和劳工局、动保处的部分,我特别提三峡的案例,它在做身心障碍者的就业促进方案,过去政府委托给NGO团体,让他提这个方案,可是这些NGO团体提出来的东西到底是不是符合身障者所要的东西。在这个场域里就要求它办这样一个参与式预算会议。在三峡镇有3000多个身障人士,你要把这些人全部都找来是非常困难的情况,身障者在讲,旁边也有记录的,这是现场的情况,不同的残障者,有不同的障别,主持人要把他的意见做记录,比如说这个就是让他能够更视觉化一点,她出来说,然后会记下来。

这个是手语的表达,我们看到所有的提案都列在这里,这位也提出了这样的一个方案呈览部分,因为预算有限,所以必须竞争,最后的投票在这里。

台湾发展出很多不一样的,有点社区嘉年华,做一个活动的时候所有社区都来做这个活动。

这是预算的部分,办得热热闹闹,很像嘉年华。

这是台中的。

最后部分是我比较想讲的,我觉得台湾案例的特殊性在这个地方,首先是预算的视觉化和操作化,这个地方一开始的时候民众要怎么懂这个东西,所以议程设定和调查研究里面其实占有很重要的分量,如果说这一排是参与式预算的流程的话,把每个部分都细化下来的时候,包含民众如何知情,如何做讨论,甚至于主持人怎么带民众投票、做决定,甚至最后的政治脉络、回应和课责。我们审议的方法并不是只有一种而已,我列出来的有60种,其实不止,我们说方法的时候还是回归到一开始如何做一个比较好的审议,这个审议讨论起来的品质会更好的时候,中间的过程可能是更重要的。

王春晖(世界与中国研究所):今年10月份我们参观了东欧的参与式预算,在这儿主要给大家介绍两个案例,一个是华沙交通部门,一个是布拉格十区,华沙交通部门是去年开始参与式预算,今年是第二次开启,我们去的时候正好赶上它对去年参与式预算的情况进行盘点。布拉格十区我们去的时候它是第一次实施,虽然没有进行完,但是程序已经比较完善了,正处在第二阶段——提案阶段。

首先看一下华沙交通部门的总体情况,这都属于项目型参与式预算,跟徐斯俭老师提的专项型差不多,是局部型的,而不是政府的全部预算的参与式预算,主要侧重于公共建设方面。流程第一步是提供信息,就是所谓的游戏规则,包括程序信息和预算信息,第二是提案,第三是协商和投票。当然还有一步就是对参与项目的审议和监督。刚才陈奕民老师也说人大代表对那个项目的审议和监督应该不算参与式预算,所以我也没有算在参与式预算。第一个是交通部门的参与式预算,我主要介绍这两个案例的程序。第一步是提供信息阶段,告知公众参与的规则,比如项目的时间和金额限制,主要是市政厅制订这个规则。在华沙比较奇葩的一点就是时间限制,从项目启动,大家制订参与规则到最后实施完成必须是控制在一年之内,如果不能保证这个项目在一年之内完成的话,最后会被pass掉的,所以时间控制特别严格,是必须控制在一年之内。他们发布这个规则也比较发达,跟随时代的潮流,包括通过广播电视和一些社交媒体,现在为了引起年轻人注意,也在逐步改善自己的宣传方式。第二阶段是提案阶段,比较灵活,会有一个网页,通过上网上传自己的方案,也可以是直接邮递到政府部门。每个公民提案的计划必须包括对计划项目的详细描述,你要花多少钱,这儿比较有特点的一点是必须有30个公民的联署联名才能提交,如果没有的话是不能提交的。第三个阶段是协商阶段,主持人由专家担任,保持中立、公正,协商方式包括网络、面试、市场调查等方式,参与协商的人包括NGO、官员和有关公民,主要是提案的人或者是那三十个联署的,就是利益相关方,这个时候公民可以详细介绍自己的计划,也可以在这个过程中对计划进行完善。这个时间比较长,公民有十天时间投票,不仅在那儿设一个投票箱,也可以在网上,政府部门会把项目列出来,你可以在自己比较倾向的项目那儿点对勾提交。比较特殊的一点是你不一定非要限于当地居民,也不一定非得是本区居民,包括外地、外籍人,去那儿旅游的人也可以投票,投票形式也比较灵活。

到现在为止,华沙交通部门一共实施了七次参与式预算,他们认为最成功的一次是在各个大的购物中心下面设立自行车,就跟咱们在每个公交车站牌后面有公共自行车一样。

第二个是布拉格十区参与式预算,我们去的时候他们处在第二阶段就是预案提交阶段,但是程序很完善了,什么时候干什么,参与方是哪些有完整的时间表。然后又按照其他的分类,第一阶段是提出议案,公民可以作为个人或者团体提出自己的议案,这个金额限制比较大,必须限制在5-100万捷克克朗,大概1.5-30万人民币,项目一般用于公共场所的建设。第二是必须是布拉格十区的长期居住公民,年满18周岁,或者在布拉格十区注册的社会组织的工作人员,议案提交时间是9-11月。这个内容规定得比较详细,必须这么提交,一是题目,还有具体的地点,这个项目具体在哪些地点实施。第三是提案合理性,这个提案解决了哪些问题,多少人能从这个提案中受益,还有提案的详细描述,这个提案是否可行,准确的位置在哪里,空间要求有多大,为什么要提交这个,还要提供一下你的设计,未来它会建设成什么样子,目前是什么情况,如果有的话最好提供照片,到底需要多少钱。如果比较有才的话,对未来要建成的项目做一个三维图,包括绘画、照片形象图。

第二阶段是实施参与,发布项目和公众讨论方案的阶段,11月到次年1月,是项目实施阶段,公民年龄、居住地、金额,以那几个条件为限制来审核这些项目是否可行,是否符合条件,如果不符合条件直接pass,这个阶段负责人是区政府。1月份开始开放基本上符合初步条件的项目供公民讨论。2月份是公民投票阶段,投票只有一天,一般情况下也是借助网络和投票箱多种多样的形式。

第三阶段是评估,虽然包括公众,但是主要是区政府和NGO组织负责,所以这里不是过多牵扯到公众了,他们对公众投票产生出来的方案的质量进行评估,会跟公民沟通你这儿如果不好的话,他们会帮助你完善,最后要把完善好的评估报告上交到市议会。

虽然他们是第一次实施,也没有最后到发布报告的阶段,但是他们就告诉我们是根据捷克其他地区的实施情况,因为从第一步开始,发布信息的时候他们市政府就会有人跟着这个项目,一般情况下只要是公民投票通过的那些项目,最终都会直接上报到区政府最终通过,再落实。

存在的问题:最主要的是项目资金少,周期短。有的就是1.5-30万,华沙交通部规定必须一年之内完成,这就造成了很多问题,比如不能建大项目,温岭有的是可以整治河道,但是整治河道是很庞大的工程,需要很多钱,很多年来完成,但是这个时间少,金钱少,不能进行一些大的项目,所以只能对一些小的建筑修修补补,在公园里设几把椅子或者挂几个鸟笼子,只能这样花这些钱。有意思的是华沙的翻译对这个事情很多抱怨,他在华沙工作,他的税收账单每次都寄到他父母那儿,他父母在另一个城市,为此他跑了很多政府部门,但是就是解决不了,设鸟笼子的事情的时候他说你们一点都不关心市民的切身利益,只做这些鸟市。布拉格也是这种情况,我们参观的时候去了郊区,有一个山,山上有几把椅子,那是去年的一个项目,不是十区的,是其他区的,要在山上建一个公园,但是第一期项目因为金额少,一下子不能建成那个公园,所以第一步是先弄几把椅子,其他的配套设施必须一年一年来,最近的一个配套设施必须得到2017年才有申请的机会,但是能不能申到还是另一回事,这个项目真正上的时候第一批放上去的几把椅子可能都烂了。

这个人是布拉格十区的区长,虽然她特别积极地推动参与式预算,但是我们的翻译私下告诉我们说她就是一个特别大的贪污犯,贪污得特别多,名声特别不好,可能某种程度上影响了参与式预算。

优势是特别容易操作,因为金额少,项目小,程序简单,公民特别容易明白,包括布拉格十区第一个表格往那儿一贴大家都知道。这个布拉格十区宣传册,在市政厅外面,让他们积极参与参与式预算,上面的是金额。

第二个优势是公民意识的培养。今天上午浦老师说参与式预算主体到底包不包括人大代表,我也觉得应该不包括,在西方的时候那些学者们也强调参与式预算的社会性而不是政治性,在这个过程中不能包括人大代表,要把钱交到公民手上,强调社会性,而不是政治性的问题,有一个特别大的好处就是有利于公民意识的培养。在西方大家不愿意谈政治,但是在中国大家谈政治色变,所以你要强调社会性不是政治性的话,大家就愿意去做,觉得好像跟政府没关系,而是关心我身边的事情,所以无所谓你信不信任政府,因为它就是最后做一个评估或者在旁边看着你,或者只是拨给你一些钱,其他的根本不需要它参与。所以我觉得这更容易调动公众的积极性,如果第一次参与式预算能够顺利完成的话可以良性循环,比其他形式更有效培育公民的公民意识。

第三个优势是与政府的关系。在西方,我们去的这两个国家最多的参与式预算是到1%,其他的还不到1%,未来参与式预算的金额是要达到1%,所以这个项目相对于政府预算来说是非常小的一部分,政府可以睁一只眼闭一只眼,很大程度上政府也愿意拨给你。如果让政府说你把预算全部公开,政府会有点紧张,如果要是实行这样的,我只要你的一点点,百分之零点几,基本保持在一个安全距离,政府如果愿意要就给你了。是不是这种方式更适合现阶段的中国。

专家点评

刘澎(中国社科院):听了今天下午四位发言人的发言,我觉得非常好,感觉到我们触及的问题很实际,参与式预算实际是如何在中国真正实现民主的一个重要探索。陈奕敏先生讲温岭的两个模式,新河模式也好,泽国模式也好,还有宋庆华老师讲的关于协商的具体开展过程,吴建忠老师和王春晖女士讲的台湾经验和波兰经验,对我们都有很大的启发,我说一下我的感受。

1)范围。如果说参与式预算是一个大的概念、模式的话,在实施过程中,在中国就需要和中国的具体情况相结合,结合的目的是使参与式模式的效果能够更好地贯彻下去。这里面有几点,第一点是范围问题。无论是新河模式还是泽国模式,还是后面宋老师说的、王春晖报告的,你们的经验,都让我感觉到无论你是用项目引导也罢,选择典型的案例、非典型的案例也罢,都要有一个范围,这是中国特色。共产党搞很多事情都是先搞试点,以点带面,这是它的工作经验和思路,不可能在十几亿人的中国一下子推广一个事情。先搞试点,这个点到底有多大,是以省为范围,还是比省小的地、市呢?今天这几位发言人的介绍让我感觉到这一点很明确,这个点的范围应该就是城市里的街道、社区,农村的乡镇或者村。为什么这样说呢?这不仅是跟中共一贯的以点带面、先搞试点的工作经验有关,更重要的是这个点的范围确实有道理。这个道理就是基层是中国社会所有矛盾发生的前线,社会上所有的问题不是首先发生在上层而是发生在基层。基层最接地气的地方就是乡村和街道。把工作范围确定了以后,在这个特定的范围里搞参与式预算容易达成共识。因为乡村和街道是一个相对比较小的范围。一个乡村、一个街道或者是社区作为一个点,中央所有的政策都要落实到这个点上。一切事情都反映在这个层面上,非常接地气,不可能北京有一个什么政策在这儿毫无反应。如果没有反应的话,说明这个政策是完全不起作用的。在这个层面上,预算和决算的设立、执行情况如果能够得到公民参与的话,是中国民主非常好的一个起点。一个相对小的特定地区里的人,有共同利益,把这个范围内的人动员起来,让大家关注当地政府的行为,民主就从这里开始。

选择乡村、街道的另一个有利条件是正好这个层面没有人大,这样就避开了和现行人大代表审议体制的竞争和冲突,当然结合起来也很好。有一个老师发言谈到激活人大的功能,我觉得怎么激活人大的功能、搞活人大、让人大变成一个有效的人民参与管理的机制,是另外一个话题。我们推广典型的参与式预算,就是要扩大民众直接参与。在这种模式下要尽量减少现有体制的抵制。官员的利益受到影响以后,他就会对新生事物进行抵制,所有最好选一个和现有体制竞争比较小、阻力比较小的突破口。街道、社区、乡村没有人民代表大会,搞参与式预算没有冲突,非常好,这是推广中国特色的参与式预算的第一点,就是范围和层面要选准。

2)方式。训练民主有很多种形式,采用什么方式很重要。很多时候我们是从理念开始,把民主搞得比较抽象。其实老百姓并不清楚民主究竟是什么,思想家说的民主和群众的诉求没有多大联系。今天听各位老师讲参与式预算的经验,我的感觉就是理论概念尽量要少,但训练要多,比如从训练大家如何开会、如何确立议事规则开始。如果能把中国人怎么开会这一点突破的话,让中国所有地方的基层都学会怎么开会,这个贡献就太大了。正确开会的后面实际上是权力的制衡,是民主的参与,是对每个人的尊重。如果这一点都不能确立,民主连形式上的要素都不能满足的话,实质上能有多少民主就可想而知了。所以中国的大小会议,对执政党来说就需要进行组织,就是会前要把一些想法先布置下去,用各种方式保证会议的结果符合主办者预先的计划,开会本身只不过是一个形式。长年累月的系统的进行这种虚伪训练,最后开会就变成了职业化的虚伪表态。搞协商机制就是要打破这样一种开会的模式。协商是训练民主的第一步,民主从开会开始。各方代表开会,你有什么想法可以说出来,你的讲话是安全的、有效的,当然你也要尊重别人这样做,如果各地基层都能做到这一点,意义非同小可。

3)导向。中国特色的参与式预算,有一个导向问题。如果跟波兰和台湾相比的话,也许他们那个地方已经解决这个问题了,但是我觉得中国存在这个问题。中国人对于任何问题都非常现实,对于任何一件事情,首先要考虑“对我有什么用”,我们就从这儿开始,以问题作为让大家关注参与的导向,就是问题导向。宋庆华老师说“基于问题、满足需求”,这一条很好,要是我们没有什么问题,就像今天上午发言的一位老师说的那样,“我们这个村也没什么事,有事就让两委会决定吧”,这怎么来推行参与式预算呢?这本身就是一个问题。任何一个地方不可能没有矛盾没有问题,要让推行参与式预算行动的人理解,社会是不可能完全和谐的,总有某种不平衡,某种利益冲突,就看这个不平衡的点选在什么地方。如果这个点选对了,就会从很小、很实际的突破口开始把所谓“民主”带进来。现实中的每个人都很关心实际利益,我们就可以以问题为导向,坚决抓住这一点,在特定范围里用有规则的协商机制推进民众参与。这样的话,参与式预算会有一个比较现实地开展下去的可能性。很多好的东西为什么推行不下去呢?不是它的理念不行,而是因为在具体推行过程中,导向没有抓准,实践中的细节问题没有得到重视。你用这种办法来做事情的话,当过大队书记的人是能明白的。但一个从来没有在基层工作过、没有参与过基层管理的人可能就没有感觉。我在农村待过,以问题为导向宣传新生事物老百姓是可以接受的,因为你把意识形态和各种理念放在了一边,是从特定范围里的人的切身利益开始的。这个模式给参与式预算在中国基层的普及带来了很大的可能性。

高新军(中央编译局):我在这里介绍一下纽约市的参与式预算。纽约市参与式预算始于2011年,在第8323945选区实行参与式预算。2011-2012财年,纽约市上述4个选区共拿出500万美元由民众参与决定投资项目,每个选区125万美元。2012-2013财年拿出1000万美元搞参与式预算,共有8192332333944458个选区参与。至2015年已有24个选区参与其中,约占纽约市51个选区的50%。每年每个区有至少100万美元以上的预算交由民众决定如何使用。

实际上,纽约市参与式预算是目前世界上很多组织推广的一个善治项目。目前在全世界已经有超过1500个州、市、县、公共住房、学校和社区组织进行了参与式公共预算改革试验。美国最早是2009年在芝加哥市进行了这项试验,目前全美已经有数十个地方政府正在进行这方面的实验。

关于为什么要做这项制度创新,最早从事此项制度创新的39选区议员兰德尔认为,以前的预算政策没有经过民众讨论,也没有引起民众的注意,公共服务资金来源于民众的纳税,所以让民众参与是应该的。现有的预算讨论形式,各有其利弊。比如:听证会和代表会议,民众基本只能听;政府网站消息基本只是信息;特定团体和市政厅会议,基本是协商性质;市民团体和各种理事会组织,只能有限的参与。发展下去,导致民众需要的事情往往被忽视,而地方政府投入巨大人力物力财力的事业则得不到民众的赞赏。他认为,只有参与式预算,才真正是社区控制。

笔者从事美国地方治理研究数十年,也深知美国地方政府治理中有多种民众参与方式,包括召开市镇会议(Town Meeting),市议会的旁听和听证制度,组织各种咨询理事会和委员会在政府决策过程中起决策参考作用,等。这些制度在政府的实际运作中,起到了民众参与的作用。但是,这类制度在直接发挥民众的主人翁作用方面,仍旧存在问题。关键是民众的意见能否起到决定性作用,而不仅仅是参考的价值。

早在2013410在美国哈佛大学肯尼迪学院,纽约市39选区议员伯莱德·兰德尔(Brad Lander)先生就介绍了纽约市从2011年开始在第8323945选区实行参与式预算的情况。2012-2013财年拿出1000万美元搞参与式预算,共有8192332333944458个选区参与。

2015520在哈佛大学肯尼迪学院Ash中心主办的“美国政府创新奖”入选单位陈述大会上,纽约市参与式预算是最后9个进入陈述的项目之一。目前,参与式预算在纽约市被认为是一种社区层面的民主行动,由社区居民来决定一部分公共预算的使用方向,这一行动被《纽约时报》称为“革命性的公民行动”,是美国成长最快、规模最大参与式民主行动。2015年,共有720个政府及其部门申报创新奖,经过4轮筛选,最后有9个单位进入最后陈述,5位专家将在听取陈述和回答问题的基础上,最后选出1个获奖者,奖金10万美元。其余8个单位获得提名奖,奖金1万美元。

对于什么是参与式预算,兰德尔认为,是指社区成员直接决定部分公共服务预算资金的使用方向和项目。这意味着:首先是实质性地决定钱用到什么地方,而不仅仅是协商提出意见。其次是决定年度的公共资金使用,而不是某个项目。再次通常是部分预算,而不是整个预算。

据纽约市参与式预算项目介绍,整个讨论决定过程历时8个月,数以百计的积极参与者成为了社区居民的“预算代表”,与政府官员、社区组织、职能部门和他们的邻居们一起工作,起草预算建议书。

整个决策过程是:首先由居民提出各种设想;然后由居民代表归纳为项目建议书;再由居民对各种建议书进行投票;最后由市政府在预算资金范围内对选定的项目投资。具体时间安排是:每年910月确定社区需要,挑选社区代表;10月至第二年2月召开代表会议,起草项目建议书;2月将项目建议书反馈给社区居民,听取居民意见;3月至4月社区居民对项目进行投票;4月项目实施和监督。整个参与过程历时8个月。

以兰德尔先生所在的第39选区为例。2011-12财政年度,各个社区居民共计提出了864个建议,其中219个建议具有合理性,经过讨论有20个项目最后形成了建议书,可以付诸投票,最后票选出的7个获得了政府公共预算资金的支持。

在这个过程中,4个选区共有8000居民参与了这个活动,2400个居民提出了2000个关于社区公共建设的建议,超过250名社区志愿者对项目进行了研究、拓展,以形成78份建议书,6000居民参与投票选出了27个项目由政府进行投资。由于在整个参与式预算实施过程中,4个选区的议员全程参与,所以,他们的民意支持率较之上一年有43%的大幅提升。

2015年超过4万居民参与了对候选项目的投票,最后选中的项目包括:对公立中学投入、公共公园维护、人行横道线安全改进等,由政府资金投入和实施。

至于纽约市参与式预算改革所面临的挑战,兰德尔先生认为,一是时间太紧;二是纽约市人口来自世界各地,语言复杂,相互交流困难;三是法定选区不是社区,难以形成共识;四是政府拿出来由民众决定的钱太少;五是如何处理好民选官员、社区领导人、支持组织之间的复杂关系仍是问题;最后是对于参与式预算的挑战还来自如何扩大参与式预算的范围、社区发展计划的整体框架、平等参与等。

兰德尔也提出了解决这些问题的思路。包括:1、深化参与。2、对政府职责的重新认定。3、深化对公共领域管理工作的认识。4、兼顾包容和效率。5、推动政府部门内部和跨部门间的合作。6、对居民区发展计划开展公开对话。7、培养新领导人。8、将在今后财政年度在24个选区进行参与式预算改革,期待效果更好。

自由讨论

陈奕敏:浦老师上午讲的对参与式预算的定义问题,从主体、客体到行为,我认为主体、客体都没问题,但是对行为我有不同的看法。浦老师对行为是用列举的,我觉得列举不行,因为你不可能全部列举,从预算编制到执行、监督、决算,其实还有环节,我们已经开始做了,就是绩效评估。小王介绍的东欧案例,也讲了绩效评估,但这个和我们不一样,我们是公众参与的绩效评估,并不是专家对这个预算的执行进行绩效评估。我们做的绩效评估是公众参与下的绩效评估,这也是参与式预算的组成部分。所以不可能把参与式预算所有行为列举完整。所以最好能够找到一个表述性的东西,用描述性的语言来定义参与式预算,不要用列举。

第二个问题是参与式预算的法律依据、法律规范问题,这个问题其实很纠结,我以前考虑过这个问题,你说参与式预算能够立法吗?怎么立法?还是国务院法规条例?这个非常难。我们现在看,预算问题的法律规范有哪些法律呢?涉及到的有宪法、地方各级人民代表大会组织会、地方各级人民代表大会代表法和去年全国人大修改通过的预算法,等等,当然最直接关联的就是预算法,这些都可以成为参与式预算的依据。温岭算是参与式预算比较早的,你说要立法的话,要多少个案例才能给它提供一个立法参照呢?现在世界范围内对参与式预算立法的只有秘鲁一个国家,其他的比如巴西这个做参与式预算最早的国家也没有立法。所以要不要立法,很复杂,我们现在这个研讨会不可能把所有问题讨论完,我提出这些问题,不一定要有确切的答案,但是这些问题可以用来考虑,要不要参与式预算的法律程序,如果需要,你怎么做,怎么能够推动国家对参与式预算立法呢?

第三、徐老师上午的是“补充”还是“取代”的问题。协商民主是补充选举民主,参与式预算也是一样的,参与式预算是补充人大对预算的审查和决定权,这是毫无疑问的。这个地方就有一个冲突,参与式预算中老百姓能不能决定预算,我们讲的参与式预算所定义的是公众参与预算编制,既然是公众参与,你不是说不能取代吗,你是补充,但是你做了决定不是取代人大了吗?所以这里有一个冲突,怎么解决呢?所以参与式预算过程中参与的老百姓经过协商达成的修改预算方案的共识还是咨询和建议的,这个问题还需要再考虑。如果老百姓能够决定预算,具有决定权的话,那还有一个决定的合法性问题,如果老高参加这个参与式预算了,但是我生病了,我没去,或者我没在,没有参加,你就代表我同意了,我不在怎么办呢?参与式预算代表性是不足的,不管我们是泽国的随机抽选还是新河的自愿参加,虽然自发自愿参与是最有效的参与,但是自发自愿的参与你就能把事关全镇百姓利益的预算定了吗?没有全体参与又没有授权,所以这个合法性就没有。正当性有没有呢?参与式预算能不能决定预算呢?我们现在听到的是台湾是决定的,美国也是决定的,巴西不是决定的,巴西的参与式预算最后还是市长决定的,市长可以把公众讨论出来的预算编制推倒重来。这个会议能不能通过研讨寻求到一种比较合理的途径?

参与式预算的预算资金是部分还是全部呢?从我们现在做的情况来看,部分比较简单,容易做,全部的不容易做,但是在温岭部分的做,全部也做。从现在情况来看我觉得做全部局限性大,因为乡镇的预算收入的不稳定、不可预测。所以是全部好还是局部好,这个要根据当地的不同情况。

李凡:纽约的参与式预算合法性在于议员本人有钱,是法律上规定他自己决定的,把他自己的钱拿出来本身是合法的。社会决定了的钱是议员可以定的,议员把这部分权给社会了,社会来做出决定,议员认可,就没问题了。纽约市的每个议员好像有五百万美元。

巴西和南美洲的不大一样,我们到哥伦比亚的麦德林市去参观过,市长讲的是议会事先授权,就是议会事先决定这一部分有多少钱的预算,哪几个部分的预算交给社会讨论,讨论完了以后议会不再讨论,所以是有决定权的,议会事先授权。温岭将来也有这个问题,要搞参与式预算的话,最后人大还要不要再讨论,这就取决于前面有没有议会的授权,如果议会说没有,只是预算的一部分,最后议会还要审,就和老百姓的意愿可能会发生冲突。

国内也有案例,麦子店是有决定权的,那两百多万拿出来以后老百姓讨论了就定了,政府不再管了。但是麦子店是街道,不是一级政府,没有议会,街道没有人大,所以街道的钱由街道自己定,街道说我认可你定的就是预算认可了,事实上算是政府的一种事先授权。

参与式预算的种类很多,有的是咨询性的,有的是决定性的,也有的是有部分决定性部分咨询性的。所以鼓励参与式预算应该是多种多样的。如果按照斯俭讲的,宋庆华搞的社区参与就不能算参与式预算,我觉得在中国这个问题还是再考虑一下吧。

高新军:据我对美国地方政府财政预算的了解,一般美国地方政府财政预算分两种,一种是资本预算,搞基础建设的,五年搞一次,因为基本建设不是一年能搞完的。另外一个是每年财政预算,每年的运转费,一年搞一次的,包括员工的工资、福利、奖金以及教育经费等等,一般的地方政府来说基本都是吃饭财政,一般的运转费中间要让它拿出来部分钱还要再怎么怎么样,搞什么基础建设,基本上是做不到的,那个钱是另外来的。接着老陈的话讲,是不是需要把整个预算拿出来让老百姓决定,我觉得是不需要的,我觉得最需要的就是投在公共服务上的预算要拿出来给老百姓决定的,在美国的预算中就有社区发展资金,还有文物保护的资金,这些东西可以由老百姓决定。你给公安局的钱,给政府官员工资福利奖金的钱由老百姓决定就没有多大意思了,代表就可以决定了。所以我觉得拿出公共服务的资金由老百姓决定这是必须的。

徐斯俭:实际上参与式预算的概念在中国的适用和在世界上的适用有些内容是不太一样的,跟我早上讲的制度安排有关,在大陆这里的人大没有发挥一般议会应该有审预算和监督预算的功能,以至于有些功能移到参与式预算里做了,那些是一般国家议会就做了的事情。世界上的参与式预算都是小项目的,都是专项或者社区的,没有整个预算拿出来的,但是在大陆人大没有发挥这个功能,比如在新河或者泽国。

陈奕敏:新河不一样,就是为了激活人大,典型的是泽国。

徐斯俭:我们在厘清概念的时候要搞清楚。关于冲突部分,比如以台湾经验来讲,不管是项目型还是专项型或者社区型,或者什么叫做混合型呢,这笔钱是议会通过的钱,这个议会通过在交通局底下的预算就是要做铺马路的事情,但是我要铺这个社区的马路就要问这个社区的人的意见怎么铺比较活,我没有规定怎么铺,但是这个钱是铺马路的钱,至于怎么铺你们讨论,讨论完以后按照你们决定的意思铺。

陈奕敏:这个意义不大,我觉得是铺哪一段路,而不是路选择了以后让你怎么铺。

徐斯俭:还有一个是劳工和就业的,它在项目审的时候议会已经通过这个项目,可是项目具体怎么使用是让你决定的,它并不是决定你大的项目多少钱,并不是决定那么大规模的事情,所以我们参与式预算本来就不是决定大规模预算怎么分配的问题,而是具体项目怎么执行的问题。这是议会通过预算的规模下具体操作的问题,所以没有产生合法性的问题,只是说如果要操作到很大层面的时候就会碰触到这个问题。

吴建忠:现在整个台北市今年要做参与式预算的有5亿台币,其中有3亿多是要铺马路,刚才陈老师提的是上位是有一个原则出来,我们要铺到什么地方去,这是最下位阶的部分,上面的是什么样的原则,可能有紧急性和必要性,下面的部分是比如要铺多深,今年预算有多少,这是你可以用来讨论的,但是上位阶是有一些紧急性、必要性,并不是讨论这个钱要怎么花的部分。

另外一个案例,在台北,新北做残障的部分,其实原本是政府、议会都同意要做身障的就业,这个方向都已经定了,问题是怎么做。传统上是政府、议会定了之后就找NGO你们去做,但是并没有规范它要怎么做,这次特别是告诉它你就要给我办会议论坛之后讨论,经身障人士认可你才可以回来做预算和执行,这个也是蛮特别的。

徐斯俭:所以这个决定权并不是决定整个预算的大框架,而是决定具体的项目。在这个意义上是不产生矛盾的,除非你把参与式预算规模拉到那么高的项目,就会跟代议制产生矛盾,那个是代议制本来该有的功能。这就是我说,这样做的规模是一个小项目的规模,不管是空间上的小项目还是专项上的小项目,所以不与结构分布这个事情产生矛盾。在现在既有的经验里,我们没有看到这个矛盾。

蔡霞(中央党校):我觉得为什么会有台湾的参与式预算的理解,与包括温岭和中国大陆讲的参与式预算的理解概念不一样,因为大制度环境不一样。在大制度环境下,在台湾来讲,已经形成了一个宪政、法治的政治体制模式,法定税收和预算大的东西已经有了法定界限,所以在这个前提下剩下的是预算在某一个问题上具体怎么去做更好。但是在大陆,大的宪政法制制度环境不存在,税收法定这一条在中国大陆还没有真正立起来,所以税和费是行政部门愿意收就可以收的,找一个名目就可以收费的,再换一个名目就可以名正言顺地跟你要钱的,这个该不该收的前提就没有。第二,这个钱它想怎么编制预算就怎么编制,哪一部分支付多少钱,比如说教育应该在法定预算中占多少比例,民生占多少比例,政府用于投资基本建设的占多少比例,这个大比例在大陆是没有的。大量的钱拿去搞政府投资,现在地方政府的债务已经是到了差不多要垮台的地步了。这些东西都不存在,因此我们在谈参与式预算的时候就不可避免地把中国大陆的所谓参与式预算在外延上扩大了,扩大到了本来应该由人大承担的责任和法制来监管的大环境上,因此我们在这个类型当中进行争论,我觉得这个可以不讨论的,因为只要知道我们现在和台湾的实际政治上的发展阶段处在不同水平上,在现在大陆的水平上我们能做什么,在概念上搞清楚公众参与预算不应该包括在人大这一部分当中,因为是人大的这一部分没有完成,大的法制环境缺乏我们才这样做的。

从我们自己的角度来讲梳理我们有可能推进国家怎么走,所以刚才陈奕敏说的那点我特别赞成,通过这个东西激活人大的功能,这是我们有可能推进的一条路径。

第二、项目式参与其实是讲的社会公众,公民社会的成长和培育、公民的成长和培育当中可以经过和必须经过的一个路径和阶段,是可以同时并举的,而不把它仅仅在学理和概念上界定哪个属于参与式哪个不属于参与式。(未经发言者本人核对)

浦兴祖:有几个问题我希望能够继续探讨一下。

一是,刚才说到公民参与是否有“决定”预算的效力,或者说只是一种咨询的性质。在我看来,恐怕不能一概而论地说公民参与都能够“决定”预算,只能说有的能“决定”,如对于基层社区预算。也有的不能“决定”,比如对于政府预算,只能提建议。如前面所说,我认为巴西的参与就很难说有“决定”效力,因为这里有一个议会对政府预算的审批权问题。这是否可以作进一步研讨?

你们几位在谈到“参与”能否“决定”预算的时候,涉及一个“对于政府预算中哪个部分”的问题。我觉得有启发。即使对于政府预算,也要具体分析。比如刚才高教授讲到纽约的政府预算主要是两块,一块是公共服务,一块是基本建设。其实还应当包括另一块,即政府自身的行政支出(如办公费、人头费)。公民参与对于公共服务(民生)这一块的全部或部分,也许还存在“决定”或者“不决定”的两种可能,因为公民对于跟民生有关的事项较有发言权。但是,对于另外两块恐怕更是一个监督的问题,而不是决定的问题。比如在我们国内,就要求政府公开“三公”经费,公民可以评论、监督政府是否铺张浪费。这种监督也是一种参与,但不是决定。是否如此?

二是,陈主任刚才讲到了是否需要为参与式预算立法的问题。我想是需要的,但是目前可能还缺乏立法的条件,至少在我们国内,局部地区的参与式预算也才刚刚开始探索,实践经验还不成熟,理论研究也还不够。现在好像什么事情立个法就会解决问题了,其实并不,立法是要由实践与理论提供条件的。不然,拍脑袋搞出一个劣法而不是良法,怎么办呢?我觉得,现在先放手进行试点,同时加强理论研究,逐步取得成熟的经验后再上升为法律规范。各位是否赞同?

三是,“参与式预算”中的“预算”是不是只能是政府的预算?是不是也包括针对非政府的预算?一个社区也可以说有预算,一个NGO内部也有预算。公民参与非政府的预算,是否也属参与式预算?我在前面谈到参与式预算的定义时,没有将它框死在政府预算上。这一看法是否恰当?请大家帮助考虑并给予回应。

陈奕敏:你最后一个问题,我补充两句,我觉得参与式预算,以前我们讲的都是政府公共预算,现在看来,不是政府的钱也可以搞参与式预算。

李凡:他上午介绍台湾的等于是拿基金会的钱。

陈奕敏:我们做过这样的事情,泰州驻宁波的一个商会,宁波的泰州商会搞民主恳谈会,商会每年要收年费,他们讨论年费怎么用。

浦兴祖:我们讲的参与式预算是不是也可以包括这个?

陈奕敏:也可以包括。

浦兴祖:这个可能比政府预算跟公众的利益关系更接近了。

刘澎:我完全同意浦老师的意见。对陈奕敏老师说的人大代表制与参与式预算制到底哪一个能决定的问题,我做一点回应:

第一,我们应该搞清楚这两者是什么关系。参与式预算和代议制的人民代表大会谁说了算?我认为无论现在还是未来,参与式预算的作用绝不是要取代人民代表大会,而是对人民代表大会制度的完善和补充。参与式预算扩大了基层群众的参与,最后还是要人民代表大会做决定。

但是应该对参与式预算立法,立法的原因是,不管宪法还是各级人民代表大会组织法,还是监督法,在扩大基层民主方面,都是方向性的法。立参与式预算的法,是一个如何实施、落实的法。它们在原则和大方向上是一致的,但是在具体内容的构成上是不一样的。

立这个法的目的是什么呢?是要保证参与式预算不会被打成反政府行为,这个很重要,就是要给基层群众一个合法参与、评论预算问题的政治保证。

其次,这个立法的目的不是让参与式预算取代人民代表大会,或者和它打架,而是要让人民代表大会的代表有责任、有义务听取参与式预算的结果。人民代表大会听取了群众意见,并且以后也采纳了,那就很好。如果人大在听取参与式预算的意见之前就主动授权由群众通过参与式预算来决定,当然更好。但即使不授权做决定,人大代表也应该至少听一下民意是什么,这对减少决策的盲目性很有意义。如果人大代表不听,参与式预算的人不能把他怎么样,但是会有另外一个结果,就是长此以往,他会逐渐丧失群众的信任与支持,失去被选为人民代表的机会,降低人大的合法性,这就起到了群众监督的作用,而不是直接和数字打交道,体现在数字的改变上。从这个意义上说,立法可以保证群众参与,保证群众有提建议的权利。


专题三 参与式预算的方法

史春玉:刚才诸位老师讨论的过程中,刘澎老师讲了一句话我觉得很有共鸣,他说“民主从理念开始,理念要深入生活”,所以在讨论民主问题的时候,民主理念是什么?你所讨论的、你所要的民主是什么。今天我发言的题目是《抽签制在参与式预算中的应用》,虽然讲的是抽签制与参与式预算的关系,但实际上我想谈的是抽签制,以及抽签制背后承载的民主理念和民主政治意含是什么。

抽签制,中国学者讲得不是很多,在西方特别是从90年代以来相关研究还是蛮多的,抽签制在人类历史上,在中西方都曾被广泛应用,只不过随着近代代议政治的兴起,抽签制才逐步退出历史舞台,它是从上个世纪70年代以来随着协商民主和参与式民主的兴起才逐步又回归到政治生活中去的。抽签制在民主政治生活中的地位是怎样的呢?我们可以通过比较做出分析,怎么比较呢?比较它和选举、代议政治的区别。古代哲人亚里士多德,近代哲人孟德斯鸠怎么来定义抽签制的地位呢?亚里士多德有过这样一个说法,他说公共职位通过擎签来分配的是民主制,通过选举来分配的是寡头制;孟德斯鸠也说由抽签进行的公职分配从本质上讲是民主政治,用选举方式进行的公职分配从本质上讲是贵族政治。当代一个非常著名的民主理论家,法国学者曼宁也有类似的说法,他怎么来讲抽签和民主制的关系呢?他怎么分析直接民主和间接民主两者的区别呢?在其名著《代议制政府的原则》一书中,他说“我们通常认为直接民主指公民对公共政治的直接参与,而代议制民主指公民把自己的权力委托给选举出来的代表来行使,但问题由此产生,我们如何解释在古代雅典直接民主政治体制下,一些重要的官职也是经由公民代表来执行的,代表政治也是存在的这个现象?直接民主与代议制政府的区别标准实际上并不是公民的身份问题,而是权力机构职位的产生方式,即代议制政府是建立在选举原则之上的,而古典直接民主则是建立在抽签原则之上的,这才是两者的真正区别。

关于直接民主与代议政治的区别,我个人做了一个总结,直接民主是建立在抽签基础上的,代议政治是建立在选举基础上的。从这两个不同的逻辑出发点,对于参政性质的区分,直接民主制之下,民主是他的义务,不得不参加,但是代议制情况下议员是一个职业,不是一个权利和义务,各自价值前提也是不一样的,直接民主认为每个公民都有能力参与政治,但是代议政治的价值前提是普通公民没有能力参与政治,所以需要把政治委托给那些有特别能力的卓越的精英来执行。代议制是区别原则,直接民主是平等原则,直接民主实现了统治者和被统治者之间的轮番执政,所以统治者和被统治者在时空上是辩证统一的关系,代议政治下统治者和被统治者的关系是分离的。从古代的亚里士多德、孟德斯鸠、卢梭包括现代很多西方民主理论家他们怎么来看待直接民主与代议政治呢?他们认为古典民主才是真正的民主政治,今天我们的代议政治实际是一种精英政治,就是曼宁说的“贵族政治”。

那么古雅典抽签民主制是怎么操作的?第一、抽签建立在自愿参与的基础上,只有愿意担任公职的人的名字才能出现在抽签名单上,才有可能成为城邦的统治者。第二是有问责机制,第三是轮番执政,这是为了避免政治的专业化和政治压迫问题,保证每个公民一生之中至少有一次机会参与政治,但是他担任公职机会不能超过两次,实现公民之前的平等轮番执政。第三,通过抽签方式实现成为统治者的机会在每个公民中是概率性的平等问题,是非常有意思也是非常重要的概念,我们很多时候讲机会平等、结果平等,但是我们很少讲概率平等,抽签保证了每个人成为统治者在概率上的机会是一样的。

中外历史上都有很多采用抽签制的实践和经验,这背后的逻辑总结起来有五点:(1)借“上帝之手”来裁决比较棘手的争端和冲突,比如古罗马、佛罗伦萨政治时期派系斗争很厉害,难以裁决的情况下就采用抽签制来分配长老院里的席位。(2)规避贿赂和腐败行为,如明代有一个叫孙丕扬的官员发明过抽签制来分配官职以规避腐败。(3)实现公职在公民间的平等分配,如古雅典政治。(4)改变决策过程被政客、技术专家和民间组织所垄断的现状,让普通公民参与到决策过程中去。(5)使公共决策的参与者更具有社会代表性,因为抽签制下代表是根据更合理的抽签标准,如年龄、性别、学历、族裔、经济状况等所产生的。

抽签制在现代政治生活中的复兴,是怎么样一步一步成为一种重要的公众参与方式,并成为学界一个重要的研究议题呢?1969年德国的一个叫Peter Dienel的学者发明了规划小组制,并于1972-1973年的冬天将其付诸实践。1974年,在美国一个叫Ned Crosby的学者将司法界的陪审团制度引入到政治生活。1987年丹麦国家科技署将在美国医学界广泛实践的公民共识会议引入到引起重大社会争议的科技决策中去,即邀请外行的普通公民就国家与科技有关的重大决策做出协商讨论。

关于抽签制的主要表现形式。目前建立在抽签制基础上的有民意调查,这是最早期也是最原始的,接着是协商民意测验、公民审判团、共识会议、规划小组、公民大会,公民大会在西班牙和加拿大使用的。抽签制的应用领域就是非常之广泛了,城市规划、公共卫生、社会生态问题、转基因食品、毒品使用问题、垃圾回收问题、电视色情节目规制等等问题,甚至包括宪法修正和选举候选人确定等等。

关于参与式预算参与者遴选方式,我总结了五种,把抽签和其他参与者遴选方式做一个比较,比较而言,大家可以看到无论是选举也好,推选也好,邀请也好,自愿也好,很容易出现精英参与倾向和被操纵的倾向以及社会代表性不足的倾向,唯独抽签制可以避免以上这些问题,但是抽签制有它自己的问题,就是参与代表的参与正当性问题,这也是它的瓶颈问题。这个问题怎么来解决目前学界还在思考。

抽签制在参与式预算中的应用主要通过两种制度载体,一种是公民审判团,一种是协商民意测验,当然还包括其他的很多制度形式。这两种我们在座各位专家都是比较了解的,并且我们今天一天基本上都谈论的是这个问题,在操作机制方面和今天各位专家和老师讲的有很多相似之处的。公民审判团是到目前为止在世界范围内实践最广泛的抽签参与制,和协商民意测验来说相对操作程序比较标准化。公民陪审团所需费用从14000-100000欧元不等,参与人数非常有限,各国情况不太一样,德国是25个左右,西班牙规模大一点,是15-50个左右。我们国内和德国的操作方式大同小异,没有很大的差别。我要强调一点,公民陪审团很特别的一点是它的讨论是闭门式的,不是公开的,因为它怕外边的社会舆论对审判团成员的意见产生重大的影响。

关于参与式预算的抽签制的应用逻辑,当然肯定是区别于古雅典民主,不是为了挑选统治者,它的应用逻辑,只是一种公众意见的测验手段,是弥补传统民意测验的不足,通过协商民主测验或者审判团制度,促使参与者对于公共预算进行一个相对来说比较详细、明确的协商,从而对公共议题的理解和走向更为清晰、明确和理性。

抽签制的挑战问题,首当其冲的就是参与者的正当性问题,第二是小众协商和大众参与问题,民主应该是大众广泛参与的问题,而不是几个人坐在一起就公共利益的问题来商讨,几个人就决定公众的利益了,所以有这样一个矛盾张力。第三,每个参与者掌握的文化资本不同,所以抽签并不能从根本上解决参与话语权方面的不平等问题。不过,尽管抽签制存在这样那样的争议和挑战,我个人觉得不要将抽签制仅仅视作一种参与者遴选机制,更应该关注抽签制背后承载的民主政治意含以及对代议政治提出的修正和挑战。

当代协商民主中抽签制的原理是,通过抽签构建一个能够还原社会现实的微观模型世界(micrososme),这个微观世界对公共决策协商讨论的结果反映现实社会公民意见。从工具理性层面而言,抽签制在现代政治生活的复兴虽然只是为了更精确地探测公众意见,增加执政者及公共政策的正当性;但,从价值理性层面来看,抽签制是对代议政治之精英倾向倾向的修正和挑战,实现有参无类,真正的平等参与。抽签制有两个功能。一是参与机会概率平等,实现有参无类,这是古典民主精神的回归;二是对现有代表机制的修正,通过抽签选取具有充分社会代表性的代表(镜像代表),使“谁参与”的问题实现从遴选精英到遴选同类/同侪的价值逻辑转换(我们知道在现有代议制民主框架下,代表意味着遴选精英)。

鉴于政治生活的现代复杂性,抽签制也许不能拯救现代民主政治危机,也不能成为一种核心的政治运作形态,但它至少为我们打开了关于民主表达和实现形式的无限想象力。遗憾的是,抽签制在中国并没有引起充分注意,但是它在西方从90年代以来已经是非常重要的议题了,我们是不是也应该开始对抽签制做出研究了?我今天在这里讨论关于抽签制的一些问题,初衷是希望能够起到抛砖引玉的作用。

卢剑峰(浙江万里学院)我们最近做了很多社区层面的案例,主要针对宁波鄞州区的社区,2015年我们做了4000份问卷调查,我们的调查报告是政府对社区的考评依据。宁波市委托我们学院做法治政府的评估。在这个过程中我们搜集了一些有意思的资料。

社区发展过程大家都是知道的,在中国的历史比较短,改革开放以后好像有一点往自治方向走,当时的立法是自治定位,但实践上后来越来越行政化,变成了基层政府的下属部门,行政功能多,自治功能少。十八届三中全会提出“社会治理”的概念,新概念提出以后,社区治理、社区共治的概念也跟着出来了。我想提出社会治理在政策层面上意义是重大的,这是政治家的决策,我们不能妄议。放小一点,放到社区层面,讲社区共治,是一个值得研究的问题。社区共治有点独创的意味,实际上也有相关文献研究。当然在十八大以后研究文献明显增多。十八大以前讲社区自治,但是大家都知道进程艰难。宁波海曙区的社区直选,曾经独领风骚,但到现在却不是直选。13年过去了,也不是直选。社区自治似乎比较遥远,问题当然很多了,我们就不展开讲了。我认为最重要的问题就是社区没有自治能力,由于政府管得很多,但好像政府不管,整个社会没有秩序,公共服务也是一团糟。是不是这样呢?政府说我现在想给你转移职能,给你分权,底下接不接得上?这当然也是问题。

社区共治的目的是什么呢?中央文献是这样表述的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”,调动各方面的积极性,它没有讲自治,没有讲这本来就是居民的权利,而是更关注形成合力,政府主导,党委领导,是问题导向的,解决民生问题,维护社区秩序。这段话给我们一些信息。我认为社区共治的核心就是居民自治,社区自治的核心在于草根精英。

社区共治的现状,存在很多的问题,主要有几个方面,首先是社区治理的主体职责不清。社区层面的治理主体有几个方面,最强势的是政府,市场的力量包括物业公司,还应该有社区组织,社区组织在宁波算是比较好的,经常有外面来参观,实际上发展还是很缓慢。另外辖区内有些单位都是它的主体。不同主体之间的职责是不清楚的,最重要的就是社会跟政府的边界不清,哪些是政府需要治理的,哪些是需要社会自治的,这些都不清楚,归根到底就是行政化,行政化已经严重到什么程度?社区书记和主任似乎成了政府管理的代理人,很多很能干的社区主任都是这样的感觉。自己就是这样说的,他们也干预各种社区组织,比如干预业主委员会的选举。业委会有些地方很强势的,真正在维权。我们成立的社会组织在介入一些公共冲突中了解到,业委会很多想法和政府不一样。比如有些小区按照物权法规定,因为道路等等原因可以分立,主张把小区一分为二,这时候业委会和政府,和社区都会发生非常多的冲突。冲突的时候,业主委员会当然是民间的,社区书记、主任,他们的立场基本上在政府这边,社区委员会也做一些服务,但是这些服务也是为了完成政府的各种指标,所以服务也是行政化的。

我的切入点在社区参与式预算。我的观点是参与式预算是社区共治的机制和平台。玩什么没有比玩钱更重要,公共政策如果不带钱都是假的,钱进来马上就来真的。我们游说过各种政府官员,他们还是不敢推参与式预算,怕有政治风险,现在大部分官员还是这样认为。他们说理论上是对的,但动起来的风险是不可控的,有一种恐惧心理。参与式预算前面很多老师也都讲过,它的定义确实应该保持开放,中国有非常多的实践,包括承包制,所有权和经营权的分离,都是有创造性的做法。对参与式预算也保持开放性,不要过早地做统一的理论界定。但是我认为参与式预算在基层,在街道、乡镇、社区层面可以更好的发挥作用。高层级推广起来也不现实。我非常同意浦老师他们几位讲的,代议制民主在中国的空间很大,我们没有任何理由把它忽视,我们要想办法让它激活发挥作用。参与式民主、协商民主是有价值的,但它是对代议制民主的补充。参与式预算在区县政府一级恐怕都很难。在社区层面,在中国确实有很鲜活的原生态的形态。我们现在在这个方面做,政府也在倡导,也在打造所谓的新的熟人社会等等,这样社区的活力都可以释放出来,这方面最适合在这个层面搞。我认为参与式预算是“底层设计”,不需要国家立法,因为有制度空间,你完全可以做的。主要是要有开放的基层领导者。所以应该有更多的“底层设计”,需要一些有抱负的行动家。这是没有风险的事业。温岭都做了十几年了。我们鼓励一些地方实施,给他们说这也是政府创新的范畴。社区层面有些社会组织是非常有活力的,突出是业主委员会。现在业主委员会在国内发生冲突非常多。冲突在几个层面,一个就是业主委员会跟业主有冲突,因为业主委员会固化了,不代表业主的利益了,业主想要把它推翻,打着横幅,把选出来的代表要推翻掉。其次是跟政府的矛盾,跟社区委员会的矛盾,跟物业公司的矛盾。业主委员会跟物业公司的矛盾是天生的。社区其他组织的培育和挖掘是必要的。如果搞参与式预算的话,自然有很多组织会自发地起来,三四个人可以提名一个方案,提方案的时候自然有一些组织会培育出来,另外也有一些公民联合。

社区共治有一些基本要求,首先要主体多元。第二是互惠合作。这里有市场、政府、社会组织、公民联合体等等。社区共治,行政控制要转变,另外就是结构,是扁平状的结构。不管怎么样,这几个方面我认为都与参与式预算相关,所以我说参与式预算可能是撬动它的一个机制。

在社区推行参与式预算的意义,理论上有这么几条:一是提高居民的自治意识和自治能力。二是政府可以让渡部分权力。三是增强社区工作者的能力。四是参与式预算本身就是社区共治的重要机制和平台。参与式预算有必要引入第三方力量,比如说智库或者智力支持,有外部支持可以搞得更好,心里有底,否则会感觉孤立无援,出问题怎么办,怕操作失控。我们可以做一些服务、观察、培训、主持、评估等等事情。

社区参与式预算的步骤,蓝本可以是麦子店街道,在它的基础上优化完善。一是街道党工委班子集体决策,二是街道办事处启动筹备,三是社区层面的广泛动员,确实要深入到居民,居民动不起来也是没用的。四是要提交项目书,底下要层层论证,社区层面要派大量的人进去。五是街道层面进行民主评议,麦子店街道的比例我感觉是比较合理的,政府官员占了三分之一,辖区单位占了三分之一,居民团体占了三分之一,大约六十个人的规模。六是项目建设,建设过程中还有监督。

社区参与式预算的几个关键:参与式预算一定要有竞争性,二是居民和业主充分动员,三是要有公开透明的规则程序,四是培训很重要,尤其对政府和社区。参与式预算是社区共治的重要内容,是一个机制也是一个平台,是训练居民自治能力的必要过程。通过努力把我们的社区打造得更好,适合人居。

吴有琦(社源传媒社会发展研究中心):首先,很荣幸能参加今天的研讨会,让我有幸与各位专家学者沟通学习;其次,很高兴能将我们的一些所思所想所为与各位分享。我今天分享的主题是《基层社会治理理念下的朝阳区党政群共商共治实践》。发言主要分为四部分:党政群共商共治的由来;党政群共商共治的特征;我们的一些做法和实践;共商共治的未来趋势。

一、党政群共商共治的由来

朝阳区的党政群共商共治工程起源于麦子店问政。2011年,朝阳区麦子店街道面向本地群众首次开展问政活动,广泛征集社会各界的需求、意见和建议,使之成为街道工委、办事处决策本地公共事务的依据。20113月的问政座谈会,虽是首次进行,但麦子店街道注重前期问需,听取多方声音,活动效果远超预期。2012年,在一年探索实践的基础上,麦子店成立街道问政办,健全建议案评审环节,启动问责程序,编制《问政手册》,推进问政常态化与制度化,得到群众的真诚拥护与支持。2013年,麦子店首次尝试入户向居民征集需求,征集有效建议案3122条,是2011年的11倍,2012年的8.6倍。首次拿出200万元,创新设立“社区民政建设资金”,鼓励社区、辖区社会单位、物业公司一同参与社区自治建设。完善议事协商相关规则,邀请《罗伯特议事规则》的译者袁天鹏为议事代表培训以及议事制度的设计。20141月初,麦子店问政2013年度议事协商会总结评议会召开,213日央视《新闻联播》以《节俭过节 务实为民》为标题对总结评议会进行了报道。

2012年底,麦子店问政模式被北京市委组织部立项,成为北京市区县局级单位基层党建重大课题项目。之后,时任朝阳区委书记程连元、区委组织部长张革,朝阳区委组织部、区委社会工委等先后到麦子店街道考察调研“问政工作”,并从党建角度将其总结归纳为党政群共商共治工程”,程连元亲任该课题组组长。2013年初,朝阳区委研究决定,将党政群共商共治工程在全区24个街道推广。2014327日,“2013年度中国社区治理十大创新成果遴选结果公示,朝阳区党政群共商共治基层社会治理新模式成功入选。

麦子店问需、问计、问政、问效,在社会建设中孕育的这种在党政群中广受欢迎的制度创新,得到进一步深化和发展。

二、党政群共商共治基本特征

“党政群共商共治”七个字,前三个字是主语,强调的是不同主体,后四个字是谓语,强调的是相互关系。“党政群共商共治”在一起就是:明确主体、确立关系。

首先是“党政群”三个字。过去“党”和“政”不分家,党政和群众之间是一种上对下的单轨制方式。现在“党政群”三个字并列地放在一起,需要从以下三个层面去解读:一是地位如何界定的问题,党、政、群这三个字是指代三类相互独立的不同主体;二是权责如何界定的问题,党、政、群既然都是独立的主体,各自的权责就需要明晰;三是关系如何界定的问题,即采取一个什么样的机制,使这三类主体各自独立发挥作用又联系在一起,以及怎样联系在一起。这就是后面的“共商共治”四个字。

首先是“共商”:商,指明了要做的事,即商议;共,强调的是商议的方法,即共同商议。“共商”就是指议事的过程。即采用协商民主的方式进行议事。

然后是“共治”:治,指明了要做的事,即治理;共,强调的是治理的方法,即共同治理。“共治”就是指办事的过程。即采用合作方式来一起治理。

在这里,又出现了一个问题党政群共商共治什么?个人认为:1.影响居民群众生存生活的切身利益;2.影响社区社会发展的共同利益;总之,居民所思所想、社会所顾所盼都应该是共商共治的对象。

那么,回到主题,共商共治的特征是什么?个人认为,可以概括为七个词:党委领导、政府主导、多元参与、平等协商、资源整合、社会动员、居民自治。在座都是专家,我不赘言。

当然,由于基层治理的复杂性和公共事务的变迁,制度创新也需要在实践中不断总结经验,不断反思,不断发展。朝阳区“共商共治”工程的实施,迈出了完善基层治理民主化、法治化的坚实一步。这一工程在实践中的有效实施,对于提升基层公共治理的质量,对于改进和完善基层党组织和政府管理方式,对于增强民众参与公共事务的意识和能力,都将产生积极的影响。

三、我们的一些做法和实践

共性特征:三级制度(街道+社区+楼院三级议事协商);组织架构(领导小组+三级共治办);工作流程(四大阶段20个程序);完善制度(议事代表产生与管理办法等),实现基层社会治理的体系化和制度化。

个性特征:

(一)麦子店模式

1.打破传统行政方式,实现“干什么由群众说了算”、“谁来干由居民群众定”、“怎么干由居民群众议”、“怎么样由居民群众评”。2.社区民政资金项目,(程书记)是责任意识觉醒,是服务型政府向治理型政府的转型。

(二)双井模式

1.争办生活奥运会,社区自治能力得到锻炼。地区性大型文体活动交由社区承办,社区借助街道平台充分整合地区资源,做好社会动员;2.掌上双井公众号,提升地区凝聚力。地区人口总量10万,户籍人口68248人。运营一年时间,粉丝量达到9408人,单篇文章阅读最高数《北京儿童医院双井分院首次曝光,5月试运营》达到29660人。3.双井社区卡,打造双井特色功能强大的综合社区媒介。集社区餐厅、社区医院、社区购物、政务服务、便民服务等服务功能于一体,凭社区卡可享受到便捷的资讯、优惠的价格和优质的服务。此外,社区卡还兼具公益储蓄、评价积分、分级回馈等多项功能后台公益属性,实现了地区公益与地区资源的有效结合。自1125日启动到目前一个月,地区200多服务商已参与到地区公益服务和志愿者反馈服务中。

(三)奥运村模式

1.居民议事厅社区辩论;不同主体,不同利益群体之间通过辩论,厘清责任;通过妥协,达成共识;通过沟通,凝聚意识。2.企业公益联盟;增强企业对地区认同,引导企业投身地区公益事业,做好资源整合。3.地区社会工作促进会;结合地区和居民实际需求,针对性孵化社会组织和志愿队伍,做好地区社会动员工作。

(四)安贞模式

1.试点楼院代表直选:采用户代表直选+严格的选举流程规范方式产生,作为半年后居委会换届的演练,实现了议事代表与居民代表等旧有制度的对接。2.年度协商+专题协商:改变了原有一年一会的现状,年度集中解决和年中重点解决问题。3.社会单位、地区名人、物业产权单位三大协调会:最大限度整合社会资源,解决居民诉求。4.党员先行先试:发挥党组织和党员先锋模范作用,党员带头引领挖掘和培育居民意见领袖,实现民需项目有人做。5.楼门文化项目:地域范围越小,居民群众的诉求月集中,利用楼门文化项目提升小区凝聚力,凝聚民心。

(五)机场模式

整合新媒体资源,以地区志愿服务综合信息平台为抓手,打造地区共商共治综合信息服务平台。1.整合网站、公众号、社区报、电视台、社区宣传栏,五位一体媒体资源;2.打造地区志愿服务需求平台、地区志愿服务供给平台、地区志愿服务反馈平台三位一体的机场地区志愿服务综合信息中心;3.逐步完善宣传中心、呼叫中心、匹配中心、评价中心、培训中心和孵化中心等六中心建设;4.逐步形成社区动员中心、志愿者联盟、国门生活圈、公益商家部落、公益储蓄银行等地区服务功能。实现地区居民、商家、志愿者等多主体间的融合互动,推动地区共商共治工作开展。

四、共商共治未来发展趋势

基层社会治理创新是未来社会建设的必然要求和发展趋势。近两年,我们的共商共治模式已经拓展到朝阳区的农村地区,以及东城和西城。今年更是开始将项目引入山东,9月份正式在济南落地。可以说前途大有可为,然而,做的过程中,也越来越体会到。

其一,从上面的介绍,各位可看出,我们的工作更多侧重于基层社会治理的体制机制建设。社会治理是一门大学问,越往深做发现可做的东西越多,自己越来越像一个小学生,需要不断学习和创新。

其二,基层社会治理,除体制机制建设外,还有很大的一块富矿可以挖掘:即充分发挥社会组织服务功能和充分动员发动居民开展自治。说白了,基层社会治理最根本是要帮助居民解决问题,维护社会稳定。因此,谁来做、怎么做、做什么、谁来评,未来发展趋势应该是专业的人做专业的事,居民自治能解决的事都应该通过居民自治方式解决。总之,基层社会治理的未来发展会向更深更细更具体的方向发展,这也正好与十八届五中全会中央提出的“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化”的要求相印证。

当前,我国的社会组织发展和服务功能还很不完善,需要不断发展健全;而居民自治中,由于居民的民主意识、自治意识不强,社区居委会的群众自治组织定位错位,再加上部分地方党委政府的急功近利思想,离真正实现,还存在很大差距。未来的路还很长很远,需要我们坚持走下去。幸运的是,在这条路上,有与会的一大批专家学者,有基层党委政府的一大批领导和合作者,有一支值得我充分信任的团队,相信我们一定会成功。

吴海宁(深圳校友会):非常高兴有机会参加“参与式预算的研讨会,我关心的维度是“参与式预算”的参与主体。我认为如何动员和培养公民投身参与式预算的热情和能力是最重要的。我今天发言的主题是从天津港爆炸和深圳滑坡事件看业主委员会和专业的社会组织在“参与式预算”中的重要作用。我从1996年开始当了14年业主委员会的主任,对于参与式预算谈点我个人的看法。我先想大家介绍一下我的跨界经历。我是个企业所有者,自己创办了一个企业,也担任我们民盟的地区负责人,参与创办过几个商会,都担任了秘书长等重要职务。我现在还担任我们同乡会会长,也担任过学校的校董和几个校友会的负责人。我今天给大家的一份资料,是我在深圳创办的“校友报到日”活动,已经被列为深圳新民俗。我现在也是深圳马洪基金会的专家委员和智库百人会的副总召集人,我也是深圳狮子会、中国狮子联会的创始人之一。我2003年参与过人大代表的竞选,我现在是凤凰卫视的社会观察员。

深圳滑坡事件大家都看到了,这个图上的滑坡体和最近的工业园,包括居民区离得非常近,只有一公里范围。这是滑坡的前后对比,这两天大家看报纸看得很多。

2002年这上面是一个采石场,2007年这还是采石场,2008年采石场废弃,开始有了一个很大的坑,里面有积水。201311月还是有很多积水的。我是学地理出身的,这个表明地下是比较坚硬的岩石,水不会往下渗。在这个基础上,这是20151月份的航拍照片,再下来就是这次的滑坡体了,大家看到在居民区周边存在这么大的安全隐患。

这是天津港爆炸的地图,大家也可以看到,如此危险的危险品仓科里最近的居民区只有600米。灾难来临的时候没有任何人可以置身事外的,这些小区、居民楼和工厂对身边的定时炸弹浑然不觉,虽然有报道说深圳滑坡前有当地居民投诉,但是在这个过程中业主委员会、村民委员会和专业社会组织都是缺位的,我觉得这三方有一方在里面发挥作用可能不会发生这么大问题。

而我认为,“参与式预算”的精髓就是要提前预先介入,主动参与,对一个地区发展项目而言究竟谁是最有选择权和决定权的,这个主体应该是有长远产权的业主!我们国家的房产证是七十年,这就算长远产权了,农民宅基地的房子看起来是永久产权,我觉得这两部分人应该对所在小区和这个地区最有发言权。因为这个区域发生的所有规划设计、环境保护、绿化、园林都跟他们以及他们的后代都最有关系。我想应该让个体的居民人人都成为千里眼、顺风耳,切实关心自身所属地区的周边环境安全,这当然需要普及各种环保、安全知识。

我当了十几年业主委员会的主任,业委会现在是很普遍的机构,但是它从来没有被列入到民政部门登记的社会组织管理次序。它现在还是由各地建设局备案。虽然很多业主委员会也刻了公章,但是发挥的作用仍然有限。业主委员会有一个特点,它代表了当地居民自己在其中的利益,所以业委会有热情,天然地代表着大家的利益,这是业主委员会的关键优势,它能够高效地动员居民参与。我所在的深圳市南山区凯丽花园门口的道路,在施工时我们发现设计图纸是要给我们宽度为16米的道路,但设计院在设计的时候都没有到现场去过,只是按照原来的图纸画了16米宽。但是如果真的按照这16米宽的道路设计施工的话,道路就已经到了居民楼前,离窗户就差1米了。我们拿着图纸组织业主签字,把这个意见反映上去。在当时还发生了施工方欲强行施工,与业主几乎爆发激烈冲突。后来政府有关部门介入协调,他们不得不把16米宽修改成了12米宽,起码让居民楼和前面的路有几米宽的人行道,这个就是我们业者委员会代表业主参与了决策。

向居民普及环保等专业知识还是需要专业社会组织参与的,专业社会组织可以培训业主委员会成员和业主,以工作坊的形式选择自身急需的项目,这是我们“参与式预算”能够做到的。

业主委员会最关心自己的小区,当年我参与人大代表竞选的时候,我们联合了周边的三四个小区,若干个业主委员会集合起来就可以参与到街道层面的“参与式预算”,若干个街道的业主委员会集合起来,把大家的需求反映上来,就可以从小区的范围扩大到整个区的公共政策,我觉得业主委员会是非常有发言权的。

专业社会组织在参与式预算中的重要作用有几点:

1)专业社会组织可以利用自身特点和优势帮助业主委员会、村民委员会培训,选择项目,训练居民具备参与式预算的参与能力。预算不好懂,但是项目比较容易看得明白。

2)对本组织关注领域的预算进行关注,这点很重要。我们的社会组织在一个区的范围,比如在深圳福田区,当进行全区公共医疗卫生方面预算的时候,在哪里设置社区医疗中心肯定应该听取专业社会组织、如福田区社会医疗机构行业协会的意见,并结合业主委员会的意见。在比如儿童教育,我们也有学前教育协会,公共安全,我们也有公共安防协会,都可以让社会组织参与进来并有一定的决定权。

深圳市福田区一年拿出两千万元做社会建设专项基金,资助各个社会组织开展社会服务。我亲身参与了这个计划,我是唯一的连续三届的评委,亲身审议了两百多个项目,批出了四千万资金。这个本身就是“参与式预算”的一部分,我接触的将近两百多个社会组织,他们报的项目很多都是服务社区的,和社区接触,帮助妇女儿童和残疾人等项目,他们都认真做了很具体的预算。我花了几天时间看完这些项目以后,一个非常深的印象就是:我们的社会组织几乎是万能的!你想不到的很多事情,包括帮助服刑人员的子女关爱等计划,他们都想到了,这200多个项目几乎完全涵盖了各个领域。我们的社区在进行“参与式预算”的时候可以主动找一些社会组织进行合作,社会组织比较专业,可以提出专业的服务方向,社区居民有热情但是专业上不一定懂,所以我觉得这是可以做。

我认为另一个重要的事情就是建立“参与式预算”的评价体系,参照我们深圳开展的“政府工作民间评价”的“金秤砣奖”的评选,是范军于若干年前的倡议,现在我们在深圳做得不错。我很荣幸是首届“金秤砣奖”的现场主持人。我当时提出了一个观点,地方政府制订年度预算之前就应该充分征求吸收公众意见,比如福田区也是范军当时策划的“开门问改革”活动,每个区现在都在落实的“民生微实事”,还有就是监督预算支出。

还有一点,我们不应忽略企业。福田社会建设专项基金有规定,只能给在民政局注册的民办非企业和社会组织,而把最具有活力的起因拒之门外。就此我给他们提了很多意见,其实很多企业都很有社会责任心,也在积极履行奇特的社会责任。现在也有“社会企业”的概念,很多企业还是有公益心去做这些事情的,哪怕里面有一点点广告的成分应该允许。应该动员大型企业参与到参与式预算或者项目里来。大型企业实力很强,必须每年拿出一部分资金来做企业社会责任,我们应该主动把这个资金调动运用。对于我们参与式预算的资金来源,我们不应只是眼巴巴地等着政府那点钱。这个工作坊做的好,社会组织或业主委员会有很好的项目,很多企业也愿意参加,参与以后,对企业的社会责任也是非常好的社会形象的提升,我们不应该忽略了企业的社会责任。

我觉得借助开座谈会,可以深入到社区,把有兴趣参与的人邀请进来。每一位已经参与活动的人,实际上都是一颗种子。我们希望星星之火可以燎原。我们现在开展参与式预算,我觉得还不能贸然开展,要问一下我们的政府、民众、社会组织都做好准备了吗?现在改革问计的座谈会一开始很冷场,在范军的带领下大家后来很热闹,我所担忧的是,不要这一场大家热火朝天讨论完以后就走人没事了。参与式预算特别重要的一点:如果这些人发现自己参与的改革没有回应,没有效果,特别是没有决定权,这种改革的火苗就很容易冷却熄灭。我觉得这种熄灭如果再把它燃烧起来就非常困难,因为经过了一次实践,如果没有效果,他们就会认为参与式预算不过就是那么回事,再让他来参与就很难了。所以我们要提出一个严峻的问题:推动参与式预算,政府、民众、社会组织这三方都应该做好充分的准备。我认为社区居民全民参与,改革才能成功。我们的参与式预算也是一项非常重大的改革,改革从来都是自上而下和自下而上的互动,尤其社区层面的全民参与,人人改革,我们的改革才能成功,参与式预算将是改革洪流中一个重要的路径和方法。

回到刚才的大标题,我觉得在这个过程中真正有发言权、有能力愿意发言的是业主委员会、村民委员会和专业社会组织,这些专业的社会组织从环保、安防等各方面都能够拿出专业意见,他们应该成为参与式预算的重要组成部分。

专家点评

翁鸣(中国社科院):刚才几位专家讲了很多,各位讲的是不同内容和方面,是对参与式预算主题有所延伸,但不是很聚焦,所以在短时间内没办法做出比较系统的评论。这里,我谈自己的几点认识。每次来参加李所长召开的研讨会,我都是收获丰盛,这要感谢李所长。

第一,中国的参与式预算与台湾是有很大的区别,西方参与式预算是参与式民主的组成部分,是对代议制民主的补充和完善。西方代议制民主已经比较完善,但是,其中一些缺陷需要通过协商民主来修改补充。我们现在代议制民主还是进行时,我们在探索参与式预算时,应该思考参与式预算或者是民主协商到底要解决什么问题,可能要发生什么问题,会遭遇什么阻力,这与西方有什么差异,不能生搬硬套西方的理念和方法。

第二,参与式预算作为一种制度创新,它的重点应该在社会公民的参与方面,而不是权力机关的参与方面,这是有差别的。在很多年以前,我们的人大或者政协就有存在,而参与式预算作为制度创新,它与传统的人大制度既有密切相关,又有明显的区别。参与式预算具有激活和补充作用,它能形成一种社会氛围和压力来直接影响人大和政府预算做出决策。温岭实践通过参与式预算使得人大预算更有效率,更能够代表民意。

第三,参与式预算在一定程度上改变了原来的权力分配架构,这是关键点。刚才来自广东的老师也讲了,这个问题的关键是改革授权,要打破原来的结构谁来授权?凡是涉及到政治改革的都是地方党委直接领导,一般政府行政长官,除非是地方党委、书记直接授权,一般是不会去碰这些事情。近十几年我国地方改革的成功案例,都是党委地方一把手直接领导,比如温岭模式,最初的改革就是时任镇党委书记直接领导的,在陈主任的引荐下,我专门跟镇党委书记交流过。再如,青县模式、中牟模式、巴中模式都是这样。在很大程度上,取决于地方党委第一把手的素质和改革理念,改革很大程度上就是倡导社会主义的自由和平等,社会主义核心价值包括自由和平等,这使我们可以名正言顺地提倡自由和平等。再如青县,因为当时农村群众上访较多,要找出一个新的机制就是群众协商,实际也是协商民主,创新出村民代表会议常任制,这是一个协商的结果。

第四,是要有承担政治风险的勇气,为什么大多数地方政府改革不了呢?我国村民自治从1988年到现在至少37年,改革的成功案例还是太少,一个主要问题是地方领导不愿意承担政治改革的风险。制度创新要有权力架构的改革,因为传统体制中一些部分已经无法适应新的发展形势,这就要求改革传统体制中不适应发展的部分,所以需要发生政治架构的变动。

参与式民主或者参与式预算作为协商民主的重要方面,通过这样的改革创新实践,不仅仅建立了新的机制,更重要的是培养了一大批干部群众的民主意识,要学会用民主的方法来讨论民主问题的能力,探索用民主的理念来实践民主协商的路径,这是中国未来走向有序民主很重要的社会力量。

温松:谢谢高老师给我点评的机会。我主要听了四位的发言之后谈一些感想,总体而言我觉得四位发言围绕的是一个目的,就是怎么样才能让参与式预算转起来,好像更多的是在关注谁去参与,吴老师谈到要业主、社会组织积极参与进来,社会党政群体也要参与进来,具体到个人是选出来的还是抽出来的,都是一些问题。核心问题在于人,其实我到觉得从主题上看,我们的史老师和吴老师有必要进行一个对话,到底这个人是要追求平等的代表性还是追求专业化的技能。如果每个人都有平等机会抽上来了,他们做好准备了吗?有没有这个能力让这个参与式预算玩下去,到底双方之间的平衡该怎么样掌握?我们应该尊重专业意见还是尊重每个人的平等机会,这就是一个问题了。卢老师和吴老师之间的对话,我觉得吴老师好像能够给卢老师一个回答,怎么样才能让参与式预算变成一种社会共治的行为,吴老师告诉你党政群共治,大家全部进来玩。最重要的问题在于不是谁都进来玩的问题,而是每个人进来玩扮演什么角色的问题。我们曾经最难的问题就是党政群分不开,不知道自己该界定的角色是什么,尤其是包括卢老师谈到基层党委政府和村居往往是拎不清的,村居往往被行政华,再把党纳入进来就更加理不清了。

广东最近省民政厅主导推了一个试点叫村居与镇街双向考核制,想让镇街拉出一条清单,镇街相当于村居能干什么,让村居也拉一个清单,你觉得镇街能够帮你做什么,镇街上它相对于村居有这么多权利和义务,村居相对于镇街有这么多权利和义务,我不知道他们考核出来的结果是什么样的,有多大意义能够促进双方理清这个关系,每个主体怎么限定自己的边界,明确自己的定位,这是我们搞参与式预算之前应该搞清楚的问题。总体而言我是反思这样几个问题。

自由讨论

徐斯俭:今天史老师讲的抽签的事情和吴海宁老师讲的专业组织进来参与的事情,我们早上说了一个事情,参与式预算我原来的分类,那个分类很重要,参与式预算可能有不同目的,如果针对一个项目的专业性怎么样做得更好的时候,抽到一般居民,他是没办法提供相关的技能,即便经过培训都未必合适,但是他要反映一个社区里面的多元性的时候,专业意见则不是最重要的。所以不存在谁一定对谁一定错的问题,而要看参与式预算项目的目的是什么。参与式预算涵盖范围很广,我们先做一个分类,不同类别的参与式预算合适的方法是不一样的,这个非常重要,在什么类别的参与式预算里适合用什么方法,应该开发什么工具,这是需要对于经验的整理和理论上的梳理,这是我的意见。

李凡:抽签的问题,在泽国做过实验,前两年用抽签的选项目的做法,选得很好,抽签还可以。07年抽签出来的人去做真预算了,把全镇的预算都给他们,我在现场,他们大眼瞪小眼,没人讲话,不懂,确实抽上来的人对于那么复杂的几个亿的预算,包括预算盘子怎么看都看不懂,是有这个问题。何包钢来问过我,泽国的做法是否能够全国推广,我讲这个做法恐怕不能全国推广,因为抽签成本太贵,抽签的时候需要专业人员,拿到一般的乡镇政府和县政府抽签都不知道怎么抽。抽签用在一个简单的事情上可以,例如选项目,了解民意,但是用在一个复杂的事务上不行。

陈奕敏:我也谈谈抽签的问题,我们0506年搞抽签,我觉得抽签做项目预算还是可以的。0506年讨论的情况,因为有些参与者对财政预算搞不清楚,而项目他搞得清楚,造桥、修路还是修学校,还是建一个垃圾处理场,这些东西他基本能明白。因为抽签是随机性的,抽到一个老太太,她什么都不懂,在家里就是洗衣服、烧饭的,足不出门,参加预算编制协商的能力是非常弱的,而对于一些公共设施建设的项目,比如对公园和污水处理设施的选择,这些基本的东西她还是能够做出判断的。所以08年泽国运用随机抽选产生参与者的方式做整个预算,问题就来了,有些参与者根本不知道预算是怎么回事,表格都看不懂,参与的障碍很大。

这里有一个问题,就是参与的广泛性和有效性问题。我们必须承认抽签的方法参与是最广泛的,平等性也是最强的,因为每个人都可能被抽到,问题和不足就是我们不能保障它的有效性,不能保障每个抽签参与的人都能有效参与预算讨论。但是老外学者有他的说法,他说抽到的参与者是不会开口讲的沉默者,那么他们就代表了社会上的一批沉默者,他的意见就是我不知道,沉默也是一种参与表达,也是一种参与状态。这个已经科学到极致了。

抽签这种方式推广比较困难,何包刚跟我说过很多次让我把泽国的拿出来推广。我们为什么推广了新河模式而没有推广泽国模式,有些人以为我厚此薄彼,怎么会呢?新河、泽国的方案都是我写的,我是亲手参与了抽签的,参与了泽国参与式预算的全过程。没有推广泽国模式是有原因的,除了抽签难以保障参与有效性之外,一是因为泽国方式成本高,整个过程费用8万元,二是耗费精力多,我们动员了泽国镇一半以上机关工作人员参加,三是程序复杂,操作难度高,所以其他的镇不愿意这样做,所以我们一直没有推广。不过现在有了一些变化,我们把抽签和自愿参与结合起来,举个例子,市级部门预算的民主恳谈会,让公众先自愿报名,我们限定参与者名额一百个,如果自愿报名报了两百个,那就从报名的两百个里面抽签一百个。

抽签和选举的关系问题,晚上我们还可以再讨论。

还有一个问题,我们回到前几轮大家关注的问题。扶教授发言中谈到了责任主体问题。你说有一些地方做了参与式预算,如果失败了,或者某一个预算项目不合适,失败了,政府可以借此推卸责任,让老百姓分担失败的责任,因为你们老百姓也参与了。扶教授认为这是参与式预算的负面因素,但是我告诉你一个信息,我当初去游说他们的一个理由就是这个。我恰恰用这个来说服他们,我说参与式预算多好,老百姓也参与了,如果这个预算以后执行得不好,出问题了,老百姓不是参与了吗,你们老百姓也有责任,不能光盯着政府。政府不是让你们发言和参与了吗?你们的意见我们都接受了,如果出的问题可能恰恰就是政府接受了你们的意见,本来就是你们提的。我正是用这点游说他们的,他们接受了。我当时推动参与式预算的时候用尽了各种方法,你说的这个就是其中一个方法。

吴海宁:刚才讲到专业性的问题,很多业主抽签没有什么概念,我觉得可以用专业性的来补充。深圳福田社会建设专项基金,第一第二期的时候,当时每个社会组织报自己项目,都是乱报的,报的预算明显不合理,我们这些评委有经验,一看就给砍掉了。今年福田区社工委采取了新的办法,项目初审以后,先找专门的会计师事务所对预算进行核算,核算以后,到了我们专家评委手中,已经是经过专业的会计师事务所走过一遍的,我们第三次评选时,看的就轻松很多。

参与式预算可以引入第三方,哪怕业主委员会不专业,但是我们可以为了地方大计,哪怕花钱请专业第三方会计师事务所来看懂这个预算。开人大会的时候,很多人大代表也看不懂,我们就是要用专业力量来补充。

讲到抽签问题,有它的公平合理性,但是也有不合理性,比如车牌,北京现在只能抽签,造成的后果比如说我有一个老乡在京,也是亿万富翁,现在就一辆宝马车有北京牌照,为了再搞一个车牌,自己公司花了很多精力就是搞不定,这样对北京的经济发展也没有什么好处。深圳市现在汽车限牌的做法是一半抽签,另一半竞价,你真有需求的话,掏十万八万拍出来我就要用这个车牌,我觉得也是完全公平的。为了经济发展,有些人愿意买车牌,出高价,最后高价出来还是社会受益。我觉得抽签也不是万能的,很多程度上还是要和特别的设计结合起来。

回到参与式预算,刚才没有来得及展开业主委员会,业主委员会成员大部分还是能够代表业主的,起码我们经历这么多年的实践,如果你代表不了业主,业主就把分分钟把你炒掉。业委会三年一换届,最多干三年,人家不信任就把你炒掉了。业主委员会成员大部分是比较热心和热情的,在这种情况下如果我们选代表一定要抽签,也许就会抽上来一些懵懵懂懂什么都不懂的,又不热情,把他们抽上来去表决就不好了。真正搞参与式预算的时候也不一定要追求人数,应该追求有效性,比如这个小区就十几个业主可以代表,那就十几个上去。刚才讲到从单个的小区到社区的时候,三、五个业主委员会联动,如果授权的话,我们可以做到这一点,小区给居民授权,我们最早业主委员会都是按红手印的,如果这十个小区的业主委员会,各来一个人就代表你小区,就很公平,首先你肯定得代表小区,这十个人的有效性可能比找一百个人为了体现公平性更有效果,政府可能更愿意这样跟你对话。

当年深圳在推楼栋长的时候曾经想绕过业主委员会,我说你要搞这么一个机构的话,会跟业主委员会产生激烈冲突的,因为他选的楼长不一定都是业主,有些是租户,而且有一个要求说楼栋长必须是党员,我说你愿意看到两个平行机构在这儿打架吗?我们这些业主委员会委员,基本上也是每个楼栋推选一个出来的,兼任就可以了嘛。最后南山区采纳了我们的建议。不管怎么讲,业主委员会因为每个人都在里面,一定是真正能够代表当地的发展方向和需求,所以我在各种场合说首先应该给业主委员会一个合法地位,我们也有公章,当时经过特批程序也拿到了公章,但是不是组织机构代码证办的,反正公安局也给刻了公章,但是没有财务章,没有办法自己开账户。我们原来一直想搞业主委员会自治,为什么要搞物业公司,还养这么多人。如果业主委员会直接管理的话,我们可以省很多成本,比如保安请专业的保安公司派出,绿化请绿化公司,环境卫生可以请专业的清洁公司派人,完全可以省掉管理人员。但是当时有一个问题就是业主委员会自己没有帐号,很多账就不好走,这也是一个问题。

扶松茂:参与式预算我们要注意一下,虽然是巴西做起来的,世界各国现在慢慢在探索不同的做法,大家一定要注意它的大背景,一方面要监督政府,政务公开,实际在整个西方推动透明化和公开化的过程中怎么样监督政府的方式,而且在这个过程中,包括巴西,所谓的预算就是监督政府很重要的工具,现在只不过把这个监督工具从议会社会化一些。所以我们一定要搞清楚现在讲的很多参与式预算,跟项目立项是两个概念的,我们要区别哪些是政府扶持的项目,这是让公众参与的。另外这个项目的资金怎么花的时候又是一个层面的。现在很多问需求,这是另外一种,虽然跟预算联在一起,在上海也有很多做的,有些什么需求,要挨家挨户去问的,然后层层筛选。这是项目立项的过程。

现在参与式预算基本在社区层面的,预算是非常专业性的,预算的编制,一般老百姓是没办法参与的,我们参与的实践虽然叫参与式预算,实际上是去监督这个预算怎么样确立,怎么样执行的。刚才陈老师讲的所谓合法性问题,这个东西很容易解决,立法机关或者人大专门拿出一部分钱,这就是合法性。我们也在看有些地方参与式预算是失败的,不仅仅是地方领导不是很积极参与,其中有一个很重要的原因就是这个社区里居民的共识程度很难,刚才讲了业主委员会,大家对这些地区要做什么事,或者这个地区居民之间的互动关系很难建立起来,真正参与的时候很难推动。还有一个问题,参与式预算在我看来,我们现在的参与过程都是公开透明的,一旦出现问题怎么追究?如果我们推参与式预算的时候没有把后续究责机制或者审查机制相应建立起来的话,我想很难推得远的。

陈奕敏:不可能追究到老百姓,肯定是政府的。

扶松茂:但是领导可能受你的游说太深了,他们真的认为反正你们参与了,最后责任是你们的。

陈奕敏:减轻了压力,追责是逃不到的。

扶松茂:我们现在已经有些地方可以看到,即使在一个社区里,资金的用法我们大家都参与了,很明显这个资金使用只是给某一部分群体的,其他的没有进入到这个系统的可能从这些资金里是得不到任何收益的,就会引起一些反弹。我们在上海也遇到了这种情况,大家都来选一些项目,确定资金怎么花,最后发现只是有一部分人,这个时候街道说这都是你们自己决定的。

张可:还是应该有审批机制。

扶松茂:推这个项目的时候要有一个审查和自我责任设计。

浦兴祖:我觉得还有几个问题。一个是参与结果的合理性与有效性。追求合理性和有效性碰到什么问题呢?就是通常说的决策的民主化、科学化问题。所谓民主化主要是强调尊重民意,所谓科学化主要强调尊重规律,这两个东西不一定是统一的。有些东西专业性不是很强,老百姓也很熟悉,很有发言权的,那强调民主化就能解决问题了。但是专业性比较强的问题光民主化是不够的,一定还要强调科学化,要专家发言,三峡工程能让老百姓投票吗?当年全国人大代表就这一复杂工程投票表决,足以让人诟病。所以,合理性、有效性背后是民主化和科学化的问题。史博士发言中谈到抽签,这能解决一个平等性问题,机遇平等,通过平等性听取民意,问题是,抽到签的公民在表达民意的能力方面是否都有保障?我觉得,考虑平等性,可以采用抽签方式,另一方面自愿要来参与的,往往有一定的表达冲动与能力,也欢迎他们来,加上特邀来的专家或者比较懂行的,多方面结合,就有利于提升合理性与有效性。上面讲到的几个因素,民意、专业性等几方面结合以后,是否就可说了算?我个人倾向于参与式预算所表达的意见建议,还是应该纳入到政府或人大,由法律授权的机关说了算。参与式预算在很大程度上不是替代政府编制预算、议会审议预算,而是补充、完善传统的预算程序。

宋庆华:早上您发言的时候讲了很多概念,什么是民主性?民主和科学性其实没有什么冲突的,所谓的民主就是应该各种角色都应该发出声音,这里是包含了科学的声音的,应该没有冲突。刚才您说的公众,谁是公众?公众其实不是老百姓,而是包括了所有利益相关方。

浦兴祖:确实应该包括各利益相关方,如果不是利益相关方就缺乏动力去参与。民主化与科学化有时还是有冲突的。

陈奕敏:协商民主的参与者主要是利益相关方。

宋庆华:决策者是不是利益相关方?也是利益相关方。

陈奕敏:不是公众,绝对是政府,怎么是公众呢?政府和利益相关方的参与者是互相对话的两方。

浦兴祖:我赞成扶松茂讲的,这里的责任要明晰,否则政府就推卸责任了。

专题四 参与式预算的推广

主题发言

范军(公众力):非常高兴,昨天下午听了各位大家理论上的指导,给我们在一线做具体公众参与工作的同志有一个很大的震动和很好的提升。我汇报的是推动参与式预算需要迈过的门槛,我们在那么多年的公众参与过程中对参与式预算以及公众参与公共政策的一系列思考,我给大家做一个汇报。

我做公众参与是从06年开始,98年在政府里做公众参与,06年以后代表民间和政府一起做,这个过程中我们做了两三百项各种公共政策的实际参与工作,我们是从民间和政府的介入特别强,去年获得了年度公民奖。这个过程中,我们在深圳经常做第三方民间政府评价,曾经被报纸叫“公民社会成长的两个范本”,我们一直关注社会政策领域的公众参与,我们觉得公众参与在中国现行的党政一党执政基础上是可以大力推广的,并且从中央到地方各种文件里把公众参与讲得特别多,我们要贯彻中央精神,所以必须在各个领域推公众参与,这么多年我们一直在这个领域做了很多文章。

讲参与式预算要讲到从原来部门式预算到公共预算的转变,主要是四个方面:一是路径公开,二是预算的科学性,三是预算民主,这个民主原来更多强调人大对预算审查或者动态监控和咨询,我们要充分利用现行各种机制,各种政治渠道,党代表、政协委员、各种专家,我们应该是开放式思维,不要分你我,形成合作机制做这个事情,所以我们需要预算民主,这个民不是人民的民,而是更多的普通老百姓这样的角色。四是预算监督,未来参与式预算过程中一定要有第三方评估机制和政府内部奖惩和反馈机制。在这个过程中通过信息公开和预算立法以及参与式预算工作,能够对公众预算有一个比较大的触动和推动。

在这个过程中大家也谈到了很多问题,整个公共预算是所有社会治理包括公众参与和专业技术整个体系的高度集合,我们谈到分权也好,权利也好,最终都落实到财政、税收、收支等各种各样体系里,如果我们不考虑这样一个三位一体的方案,中国政治也好,社会治理也好,所有节点其实就是在钱上或者在预算制度上。所以我们希望在未来有一个全过程的公众参与贯穿到整个预算的全部生命周期,从编到审、执行、调整、监督、反馈,我们希望参与式预算应该放开思路。昨天大家谈论的很多都集中到一点好像只能在社区做,我觉得不一定,应该有更广泛的思路和更全面的认知,对于参与式预算怎么样形成良性互动和共同决策的机制。从昨天大家谈的过程中,这三个道理是大家都已经说到了。

我们有一个梦想,未来公共预算全过程的公开和人大全口径预算管理和政府全面性的预算编制三者之间应该有一个有机结合,这个结合应该通过公众参与带动这两个角度,这是我们理想的模式。所有人大、政府都是为人民服务的,都要为我们服务,我们不是依附于谁或者依靠于谁,谁帮我们代议等等,我们通过授权的方式去做,在整个预算编制、执行、决策过程中每个环节的公众参与怎么做,这是我们需要共同研究和细化的领域,这是我们一直在推动公众参与的情形。这个过程中,我们觉得公众参与是一个桥梁,把各种各种利益相关者和预算决策者之间形成一个沟通,这里许多机制需要完善,比如预算质量、社会共识和预算体系以及公众预算的可信度和合理性都需要通过这个桥梁,需要我们整体架构这样一个东西。

这是公众参与领域比较经典的参与式阶梯,我们公众参与的这个红线里目前参与的层级是蛮低的,我们更多的还是停留在数据收集和公众咨询。温岭做过一些局部的,但是还没有达到共同决策,最终会达到指派和委派,我们通过人民利益或者公众利益,通过某种机制比如代议制也好或者各种各样形式也好,受我们的委托去做预算或者受人民委托去做审核,这是我们前面说的三个方向的问题,是我们达到这样的方式问题。在这个过程中公众参与要做一个很好的推广,以前我们更多谈的是一个维度,是利益相关者参与,目前在学界更多谈的是利益相关者,我们觉得还是不够的,应该建立一个四边形的公众参与体系,知识相关、程序相关和绩效相关者和专家。预算是很复杂的问题,我们必须建立四个维度的相关参与者角度,每个人在这里找到自己的定位,发挥自己的专长去参加,只有这样合作的机制下我们尽可能利用现有的各种机制和行政资源。中国在现有制度下做民主有很多管道和资源的,只是这些管道分散到不同部门和不同口径,大家各管各的事,不合作,其实我们把现有机制和法律利用好,民主完全可以玩得起来,中国的民主是有希望的,并且已经在实施了,在某一程度做,只是没有打通,我们都在某一个领域关注我们的工作。未来是否有可能建立这样一个四边形参与,把我们的公众参与预算体系更加完备,专业的问题或者各种各样程序的问题都需要考量。

我们结合参与式预算,公众参与需要包容性、透明、便利,老百姓懂不懂不是老百姓的责任,应该是你作为一个预算者你必须要让大家明白你的意思,考虑到他可以参与的问题,并且他的代表性,昨天大家讲到了沉默的大多数,不说话也是他的权利。其实也是,以前我们和蔡定剑老师他们做公众参与,他们会放一把空的椅子在中间,这是代表一个抽象的人或者代表未来的人,我们做某一个决策的时候不一定考虑眼前的某一位,我们可以考虑没到场的人或者未来下一代的声音,在这个过程中是可以结合这个特点考量的。

这是我们参与式预算的工作框架,有主题、目标,如何选择参与对象,确定工具。参与工具的选择一定是一个组合拳,希望在这个过程中根据内容到成果形成一个闭合式的参与式工作框架。这个过程中我们回归到参与的权利,参与是什么样的内容,参与要有多样性。参与是一种权利,参与预算不是政府的恩赐,是我们的权利,我们需要诉求我们自己的权利,比如我们的发起权,现在发起权全部在政府手上,政府不搞我们拿它没办法,有没有可能未来我们要求他做信息公开之外的参与式预算,甚至还有知情权、表达权和获得平等对待的权利以及防御权,这些权利以前我们做得是不够的。

这里还有一些配套机制,比如资格保障机制、权力保障、义务规范等等。

在这个过程中我们也需要特别注意防范参与流于形式,很多行政机关不愿意参与分享决策权,参与效率缺少制度保障,参与缺少责任机制,要么说你决策就该你负责任,不能因为我参与了责任就推给我了,我们应该明确各自的责任,我参与是我的权利,该是你的责任还是你的责任。还要避免参与主导决定,选择的参与可能不够会存在某一种局限,另外参与人的意见可能有部门倾向,参与人的意见可能存在非理性成分,我们要寻找参与效力的动态平衡,我们要做参与式预算,怎么做?我们需要深入地在制度层面进一步完善,这样跟政府沟通过程中我们才能讲得清楚,说得明白,他们才能知道怎么样给我们预留各种各样的接口和管道,我们才能介入到它的整个行政决策中。

这个过程中我们考虑到预算决策者本身有一些路径依赖,比如对目标路径会有一些选择,他说我是基于公共利益和我自己部门也好或者基于十三五规划预算也好,但是这里还是有些局限,比如它的预算目标单一,只是考虑眼前或者某一个领域,另外他的预算标准是行政化的,比如预算内容是形式化或者是不彻底的预算实施。很多预算到年底突击花钱的情况也很多,我们可能也是利益获得者之一,但是这种方法在很多领域都有,我们有四五个月的行政预算空白期,因为人大年度预算制度有空档期里,制度有效供给不足。我们需要运用各种权力资源进行社会动员和推动各种开放式的公众参与渠道,对预算决策者来说我们需要考量这个问题。

预算的执行者来说,现在编制预算和执行预算的是一拨人,考虑自己部门利益多一点,官僚机构和每个公务员自己的利益,很多预算是工程承包商帮他做的,我要做一个园林绿化,是委托给了未来的利益输送方给他做预算,有可能导致利益取向的短视、利益诉求的狭隘、玩预算数字游戏、形成利益联盟,导致公共空间的垄断,这里需要改良预算管理体制,改善预算效用因子,通过学界和公共知识分子一起探讨这个问题,对上传达真实的需求,对下需要公开执行过程,对内需要强化预算管理。未来公众参与的关键一是要重视程序正义,二是重视不同利益者的对话,三是重视治理管理,而非简单的管制,重视民意数据的收集分析和预算决策生命周期环节,这里需要关注这样一些焦点。

社会动员不够,参与成本很高,老百姓不愿意参与,意识没有觉醒,所以我们需要去解决,比如公众参与概率系数,参与渠道深度和广度,参与人的利益相关性和参与兴趣,另外当他的选择收益大于综合成本的时候参与积极性才会得到增长。在这个过程中,公众参与未来需要跨过九个门槛,有些政府部门想做不敢做,怕会犯错误,不讲政治规矩,这是他多余的想法。我们就需要通过法定程序促使各个政府敢做。第二是敢做不会做,很多人觉得我们也可以做,但是我们不会做,这里就需要我们有专门团队对政府进行服务,我们在中国是缺这一块的,我们做理论研究的很少,做呼吁的很多,但是手把手教政府成为政府合作伙伴的人特别少。第三是会做不全做,肯定是选择性地做一部分,今年做一个试点,明年做一个实验,不是全系列做,给人感觉不过瘾、不深入、不透彻。我们需要媒体和社会对表现特别好的政府要给予他们足够的奖励和荣誉,给予政府评价,这在深圳做得很好,有些政府我们给它发了金秤砣奖的他会说明年我要做得更好,拿到纸秤砣的就会主动跟我们联系说我们争取明年做得更好。在整个社会上我们要去掉它的神秘化,整个社会预算做得很厚,说你们看不懂,涉及到国家和政府机密等等,但是我们要回归权利,这是我们的权利,除了国防一些国家安全以外我们可以不探讨,但是涉及到公共服务的我们就有责任参与和权利的。第二是去专业化,很多因为专业化变成了一个借口,人大代表说我们也看不明白,你们看不明白,所以我们需要对标准进行细化,预算编制的细化和标准,要用老百姓懂的语言,不要用专业话术制造沟通障碍。另外是去利益化,预算编制不是部门在做,是后面有利益集团操纵他们做利益预算,我们要通过透明化和参与式预算。最后的三个门槛,参与式预算没有预算,我们没有这个经费,我们应该呼吁政府增加一个参与式预算的预算,每年拿出一笔钱做参与式预算的宣传、推广等工作,没有预算的问题怎么解决,没有钱就没法干活。领导说我从行政经费或者别的地方挤一点干一干,不正式,无法形成一个常态化机制。二是不懂宣传,很多自媒体平台不太懂参与式预算,我们在深圳有一个团队,把主要媒体记者请来跟他讲参与式预算是什么,它的好处是什么。媒体的风向会过度夸大某一部分,忽略很多部分,要不然就会把政府部门吓住,要不就会让大家觉得这是一个很舆论化的事情,所以需要媒体客观的,其实也要对参与式预算进行保护,过分哗众取宠和过分张扬这个事情反倒会把这些人吓回去。最后是参与式的成本,我们利用这个公式怎么样解决社会动员和社会协同的整体成本问题。如果我们下一步要突破这九个门槛,在全社会形成公众参与机制,形成合作伙伴,我们能不能为人大提供支持,人大代表变成我的盟友,我帮你提供子弹和思路,让你变成一个优秀的人大代表。通过某种机制促进人大告诉他这是他的责任,唤醒他的意识,通过这个是一个可能的过程。

我们深圳在社区治理方面,这是我们在深圳的一个区,政府社区治理过程中用一些很简短的话,我们怎么样让居民更多地动起来,参与到公共事务中,通过各种各样的从原来的为人民服务到会为人民服务的整个体系的视角,在教育经费、健康情感方面的点。第二是把各种各样的资源用起来,我们叫做社区治理一把手,出力的、出力的、出智的都搞明白。再就是通过社区党建的标准,这是很好的红色旗帜,通过这种关系他想做党群联系,我们通过预算的方式帮你进行党群关系。再就是社区行政业务,有社区视角和社群视角,通过行政方面的优化,达到的目标就是治理,党委要德治,讲道德,政府是善治,民主法治,社会共治,最后居民支持,通过这样五治并举的方式做这个事情,最后让社区有活力,把预算回归到民生,回归到社区,回归到基本的公共服务。在这个体系下我们用最简短的话,让社区治理和预算挂钩,只有这样我们一定要考虑到首先考虑党和政府的想法之后利用它迫切需要解决的问题,把我们想要做的事情顺便推销给它,这是很重要的技巧。我们不一定要站在它的对立面,也不一定要站在它的反对者一面,我们希望跟它是伙伴关系,只有这样我们在未来才可能形成一个可持续的良性循环。

最后是我们深圳在各个领域都在推动参与式预算和深化改革的内容。深圳很多创新,包括民间给政府发奖、发钱,民间评价人大代表,我们有各种各样的创新,希望大家给我们做指导。我们觉得这是一个转机,让我们的政府意识到它很多缺位的问题,因为深圳市政府太有钱了,所以它会忽略到很多问题。(未经发言者本人核对)

李凡:我们之所以想开这个会其中一个很重要的问题就是谈参与式预算的推广,参与式预算从温岭做起已经十年了,十年以来,何包刚一开始就想推到别的地方,我们也有同样的想法,想把参与式预算推到其他地方。现在来看,感觉上好像推动起来很困难,各地政府也都不愿意做,所以我们就想讨论一下这个问题,看看现在参与式预算到底状况什么样,在推广中遇到了什么问题。

我从推广中遇到的问题开始讲。

一个是政府习惯了自己做决定,不愿意让社会做决定。政府的钱要拿出来让老百姓自己做决定的时候,政府不愿意。我记得非常清楚,在麦子店做的时候,那个刘书记非常好,一开始我们跟他谈你要做的话,一个前提就是你要放权,让一部分权给社会,刘书记每次见到我的时候都强调你放心,我一定会让权。最后让了,这是核心。大部分政府是我习惯了做决定,特别是涉及到钱,我要把这个钱的分配权让给老百姓来做,他不愿意,这是一个很大的问题。

动用人大的问题。温岭一开始做的时候我们推动了人大改革,当时我和陈奕敏也讲了很多,十年来我们一直在探讨怎么推广,现在看起来比较难。温岭模式一个很重要的问题就是人大的改革问题,人大的改革很难回避。这是我们把温岭往别的地方推遇到的问题,各个地方一听到要动用人大,第一反应就是是不是要往更高的部门报告,甚至往全国人大报告,所以涉及到人大的改革非常之难。这是我们感觉在现在推动预算改革,公开现在已经没问题了,但是人大的审议包括参与式预算动用人大制度的话,这里会遇到一个非常大的问题。

程序问题。程序问题包括有两个方面,一个是我们在各地做的时候,我们的干部习惯于拍脑袋做决定,你让他按照一个程序严格地往下走,我觉得他们是非常难的。我们学者讲了程序正义问题,把程序要走完的话,他觉得走那个干吗,我一拍脑袋这个事就定了,对复杂的程序比较反感。参与式预算的做法是要有程序要走的。

不但如此,程序还要有时间。麦子店搞了也有四个月,温岭因为是人大,从编制预算来讲,年底就要编,到第二年开人大会议也要三个月、四个月。我还记得在麦子店上一提出来,书记问这个需要多长时间,我故意往少了说,我说两个月,他就有点紧张了,说“要两个月”?如果像纽约的要用八个月,根本想都不要想。这是我们遇到的程序上非常重要的问题,参与式预算本身需要的时间长,这些官员们习惯于拍脑袋,对程序本身就不愿意,再长就更不愿意了,这也是非常大的一个问题。

社会组织不够发达。我们感觉社会组织不发达,不是不够发达,基本上很不发达。温岭的预算改革当中可以看到一些当地乡镇的社会组织可以介入一些,因为我们请他们组织的一些代表人来参加预算的初审会,但是在别的地方,社会组织很不发达,比如麦子店我们在街道搞,几乎看不到社会组织。昨天那个报纸算是街道层面的一个社会组织,其他的我们基本看不到了。所以社会组织不发达,以组织方面介入到参与式预算过程当中比较困难。但是这个国外用得比较多,国外很多也用的是个人,有的时候是以组织方面介入,这一块我们非常不发达。

社会公民不积极。我感觉到社会公民在参与式预算过程当中缺少积极性,原因也很多,也有可能过去都是政府做决策做惯了,现在让老百姓来做,老百姓可能能力上有问题,技术上有问题,什么东西都不太懂,而且习惯于过去让政府做决策的方式,一旦让他自己做决定或者自己提出什么要求、方案的时候,可能会有一些困难。我们感觉到这个方面是比较缺乏的。

上面我讲的六个方面是我们在推动参与式预算的过程当中感到的问题。但是也有一些比较有利的地方。

地方政府有改革压力。最近几年我感觉到一些地方政府确实感到了压力,这个压力一个方面是上边给的,上边说你们地方不能给我出问题;一个压力是下边给的,下边群情不大稳,这个不满意,那个不满意,稍有一些动乱,或者你拆了我的房子,社会就在那儿动。我们也问过一些基层干部,基层干部说确实感觉到我们的江山在晃。所以这样一个结果,他们感觉需要做一点事,我们谈的是民主,他们不一定愿意用民主来表示,就是你必须要给我一些什么东西能给我解决问题。在这种情况下,你推动一些治理改革、民主改革,一些地方政府能够接受。这里还有一个大问题,我们过去一直讲的选举,经过了二十多年的选举之后,现在政府对选举脑袋大,一听选举就反感,选举大概会把一些人的官帽子摘掉,真让老百姓投票的话,现在普遍的贪污腐败,老百姓的票真不一定会投给他们,所以官员们对选举基本是排斥态度。但是总得找到一些方法来解决一些问题,所以公共参与的方式他们觉得可以用,特别是参与式预算。参与式预算是动到了他们一部分的钱,逼着他们打开钱袋子的一部分,但是没有动到他们的官帽子,他们觉得这种方式是可以接受的,过于激进他们受不了,这是比较好的一个地方。

社会对于预算的意识越来越高。十年前搞参与式预算的时候大家谈这个问题,政府预算是什么,政府官员一般讲是我们政府拿出来钱给你们老百姓办好事,所以你们要感谢我。十年后,现在的感觉是可能有些官方媒体还在这么讲,但是社会上基本接受的是政府预算是我们老百姓的税,所以你的钱要让我们监督,而且怎么花我们也应该参加。这种公民意识现在越来越强,不是越来越弱。所以在这个方面,社会从总体上在这个方面要求介入的声音在加大。

过去的一些改革案例在起到影响。这十年以来,不断出现的一些预算改革和参与式预算改革的案例,在社会上的影响越来越大,包括温岭,包括闵行和上海的点菜和现在的麦子店。谈起来的话,很多人不断谈这方面的事,过去的案例不断在发酵,会产生一些影响,地方官员到温岭去的也络绎不绝,到麦子店来的也是络绎不绝。过去的一些案例在产生一些影响,会推动一些事情展开。

人大的改革。关于这方面我现在不是很明确,张德江当了委员长之后,极力想推一些乡镇人大的改革,最近在地方政府组织法、代表法和选举法的修改中,把激活乡镇人大的作用提上来了。现在要求乡镇人大要有一个常任秘书,有一个常任副主席。这一块要求加大了地方人大的作用,这个会不会有利于乡镇一级的预算改革,特别是动用人大这一块能不能起到一些影响,我还不是特别清楚。

下面再谈一个问题就是从何做起。

第一个方面来看,还是要关注沿海发达地区。参与式预算目前来看基本还是发生在沿海发达地区,我们看到的案例,浙江、广东、上海、北京的,北京的例外,基本上还是在沿海发达地区。内陆地区因为地方政府对钱控制得比较紧,而且决策权是在上级政府,地方政府的钱也比较少,拿到街道去的钱比较少,给社区大概也没有多少钱,所以基本上参与式预算还是发生在沿海比较发达地区。

第二个考虑还是在乡镇层面。从乡镇层面来讲,某种意义上还是比较好的,因为乡镇人大代表的成分大概60%-70%应该是老百姓,还不是官员。你拿到区县一级,老百姓的比例只占三成,谈起都是官员,如果在乡镇一级推动参与式预算还是比较好的层面。

另外要关注街道。最近发生了一些变化,多在街道层面,我们的街道虽然不是一级政府,实际上相当于一级政府,基本都有独立的预算,而且街道没有人大,对于推动参与式预算是比较好的结构。因为没有人大,你可以对于代表的选择有各种各样的办法,抽签也好,选举也好,推选也好,原有的结构比如居民议事会也都可以用,各种各样原来传统的机构、新设立的机构都比较方便。在街道层面推动,现在看来可能性比较大,原来国务院发展中心推动的基本是在街道层面,当时他们派人到巴西也参观了,回来以后他们就在街道推动,他们之所以在街道也是考虑到街道层面没有人大,相对来讲是阻碍比较少的地方,而且比较容易做。

这次开会我感觉到现在有一个非常大的变化就是社区层面。现在各地政府钱比较多了,多了以后,推动居民自治。在推动社区自治的过程当中,我们先不管自治是真的还是假的,在推动过程当中开始把一部分钱直接划拨到社区里,让社区自己来做决定。这是目前看到的一个非常大的变化,深圳的规定就是给每个社区大概两百万,宋庆华的案例是不管你拿党建的还是什么样的钱,也有三十万左右,深圳是两百万,两百万的规模就相当于我们在麦子店做的那个规模了。而且深圳是每一个社区都有两百万。社区这两百万怎么分,这是非常好的机会,因为它原来本身也要求你们用自治的办法来解决社区分钱的事情。我们原来跟蔡霞做麦子店的时候始终顾虑这个问题,不要搞社区分钱,但是这个钱就这么分下去了,分下去以后我们尊重现实,就是钱怎么分的问题,可以用参与式预算的办法。斯俭昨天讲参与式预算如果不在政府层面的话不算参与式预算,这个也是我的概念,不是在政府层面进行的就不叫参与式预算,中国现在大量的钱都分到社区去了,社区这么做,算不算?用的也是政府的钱,是政府划拨的,是不是预算的一部分呢?社区算是拿政府预算的钱,但是做的层次面比较低,只是社区层面的事务,也是公共事务,但是没有涉及到街道层面的公共事务。所以这倒是中国目前出现的一个新机会,应该关注一下。

深圳整个福田区所有居委会,每个居委会两百万,这两百万,我估计居委会主任拿到手里都不知道怎么办,这个钱花不掉,第二年不给了,所以他就想办法把钱花掉,但是也不能让老百姓骂,不能让上级骂,所以钱怎么花就要用参与式预算,和老百姓商量,我觉得这是非常好的机会。

从我个人角度来讲,从目前参与式预算的发展情况,我一个短期的期望就是当出现大量的钱往社区走的时候有没有可能就是原来我跟蔡霞在麦子店搞的,钱分到了社区,但是能不能通过街道层面的参与,和农村一样,能不能在乡镇层次进行。意思就是钱是在社区,但是能不能有一个更高层次的在街道层面考虑当地社区的钱怎么花的问题,钱是在社区,但是怎么花的时候需要有一些乡镇层面的考虑或者街道层面的考虑,把它的档次提高一点,进入到政府的公共政策层次。花这笔钱的眼光不是只局限于村里或者是社区里,而是着眼更大。我感觉让公众在参与的时候有一个更高层次的比较全面的观点,特别是由于这样的一种介入能够把事情拉到政府公共政策层面,虽然是社区层面在分钱,但是某种意义上考虑到政府层面的一些事务,两个怎么结合的问题。

专家点评

蔡霞:我感觉我们在做麦子店的时候,对参与式预算和基层民主自治有一个比较切身的参与,有切身感受。这几天又从理论上探讨这个问题,我感觉参与式预算涉及的相关领域要点和相关因素分析都已经进去了,从理论上大概可以理清楚一些东西。我的感觉是我想说几个想法,包括他们两个人的推广和在实践当中遇到的问题。我现在感觉深圳范军他们公司做的我认为是做得相当不错的,你们其实有很多东西走在我们前面了,比如你刚才讲的关于参与的几方,我们比较多的考虑是利益相关方,但是你考虑到绩效相关方、知识相关方以及专家,这几个维度的视角是我们过去做的过程当中没有涉及到的,因为我们的案例是比较少的,层次也不是很高。范军他们做的东西对我们后面有很大的启发和指导,这是我的第一个感觉。

第二个感觉,李凡老师所讲的这些情况,我其实在参与过程中也感受到了,他分析到了哪些是目前遇到的问题,哪些是现在有可能有利的,以及我们可能怎么做。从这些当中我提取几个问题:

一、参与主体问题。现在参与的主体有一个组织化问题,参与主体的组织化问题,我们现在在麦子店街道做的是居民代表,是一种个体身份意识更强一点,尽管它有一定的代表性。参与式预算在公民社会的成长中,推进国家民主政治的进程,一定是公民社会组织的参与占有相当的分量,现在社会被政府打到原子化,能够保存的几个公民组织已经非常不简单,不管是庆华也好还是范军总也好,我觉得你们做的过程中都有很大的压力和困难,换句话说是在夹缝当中求生存,存下来就已经很不容易了。如果不培育公民社会组织,参与的原子化、利益的分散性,会影响参与式预算过程当中利益的综合平衡以及最后进入预算的决策过程。如果没有一个组织化的过程,也有可能在参与过程当中,包括昨天讲到的决策权当中没有这种决策权,我们现在在用人大和政府最后保留自己的最终决定权来做这个事情。实际上有些东西会涉及到公众参与的时候有部分决策权,当你没有组织化程度,仅仅是公民个人的话,在参与当中,我们现在遇到的利益相关不是激烈对抗的,如果参与利益相关方矛盾牵扯比较多,要综合平衡的时候有可能陷入政府和社会的矛盾的挑起点,要想平衡就难了,也有可能形成参与过程当中的民粹情绪。中国人包括执政党把民主和民粹都没有区分过,觉得多数决定天然正当性,有的时候多数决定真的有问题,有了公民社会组织的话,公民社会组织本身在这个过程当中进行利益的协调和综合平衡就比较好一点。

二、参与过程中有一个小团体利益和公共利益的区分问题。我们现在在麦子店做的时候,一开始就在引导参与主体不要把自己周边的小团体利益当成是民主政治过程中的社会公共利益,这两个东西是有区分的。现在这个小团体利益,我们当时是五个社区,每个社区只管自己,因为我们那个钱是两百万,拿出来是五个社区竞争型的项目,大家都来竞争性申报。从项目到经费完全参与全过程的竞争,如果做不好的话很容易变成社区只管自己,考虑我自己社区的利益来分两百万的大饼。当时我们一再强调尽管我们做这些项目提出的时候会在你的社区的立足点来做,但是你的受益面一定要有最大化的利益受益,包括过路的行人有没有在你做的项目当中获得公益,比如街道转弯的公共厕所要不要盖,街道要不要修一条便捷小路,不光自己社区居民享受,还有社会公众的公益问题。我们觉得这个问题将来在公众参与过程中团体利益和公共利益的区分,如何把小团体利益提升为公共事务和公共利益的一种意识,我现在还缺乏更多的理论和实践支撑,但是我想这个问题会存在的。这就是我想说的集体利益和公共利益,中国人过去从来都强调集体主义,那个集体主义实际理解成自己所在的那个小集体,对社会公众利益没有更深概念的。

三、参与式预算牵动了政治改革的核心要素。今天的政治改革,你看执政党喊了快二十年了,其实它始终把政治改革局限在行政改革层面,始终在做政府行政系统内部的职能转换,机构精简、重合、重新再组、人员调整之类的东西,这只是提高行政效率的一块。政治改革实质性的问题是要解决公共权利、国家权力和社会公众的权利,权利和权力之间的关系问题,民主政治改革是要促进权利和权力之间的良性互动问题,参与式预算当中把执政党、政府和社会三者关系都牵进去了。我们现在无论是在麦子店街道做还是范军他们做的案例当中,我感觉出面的是政府,其实那个政府背后是执政党、党委,换句话说那个书记要是认可了,这个东西就比较好办,书记不认可,这个东西就过不去。所以我觉得实质性问题是在调整政党和社会的关系,但是大量的事务是在政府层面上。这三者关系的调整是最核心的东西,调整权利和权力的关系,但是在政治体制构架上涉及到的是人大、政府和公众的关系问题。它涉及到两块,一块是人大怎么来改革,另外涉及到的是政党,我是从执政党的角度考虑问题更多一点,因此我觉得参与式预算实际是在做这个。如果做得好,就像范军他们现在做的,是在自觉做公民社会的力量和政府进行合作,因为执政党现在最大的顾虑是什么呢?公民社会起来了,会不会跟执政党对抗。你们的做法是在消除这部分顾虑,是从公民社会组织怎么结合政府和政党的合作,麦子店是因为刘书记脑袋比较清楚,他是去引导政府和社区居民代表之间的良性互动,他自己特别赞成去做这个事情。我觉得实际是这几个方面的挑战,这个问题是将来中国民主政治当中很核心的观念性的问题,政党为什么现在不搞民主政治而且还打压公民社会,最大的就是怕社会乱,他认为乱的很重要的原因就是你生长出来一个和我对抗的力量,我怎么控制你,所以它宁可把现在的社会打成一个原子状态,分散的个人是无法对抗有组织的权力的,分散的个人在权力面前永远是弱势,当你一旦组织起来就会成为一个强势力量,就会真正进入力量的博弈,这个就是均势博弈过程,它就不愿意做这个事情。现在当你把社会打成原子化状态以后,政府就面临大量的社会压力,因为一旦出现很多问题的时候他找不到一个对话对象,要一个一个去做,因此我们讲为什么现在社会层面有那么多钱拨下去,政府有财力把钱拨到最基层控制维稳,看着什么经费以什么名目下来,根本点就是维持社会秩序,维持社会安定,不要出事,不管党建经费也好还是什么经费也好,其实都是这个东西,现在是拿钱来买稳定,但是不可能真正持久的。真正要做到各方力量的良性博弈,良性互动的过程而换得一个社会的长治久安,可能还是要解决三方关系问题,执政党、政府和社会的问题,参与式预算是很好的切入路径。

在参与式预算过程当中,执政党、政府和参与公众都会在这个民主过程中逐渐理解什么叫民主,培养自身的民主素质,而不是说没有意识,而是没有民主素质,这个是一定要在做的过程当中,民众的素质,政府对民主的认识才会逐渐提起来。这个确实有好处,问题是怎么推广,怎么去做,可能还是要一个点一个点地去做。我们在麦子店做的时候,原来的政府代表、街道办事处主任是非常顾虑的,不敢做这个东西,但是做下来以后她得到了很大好处,减轻了很多压力,很多工作其实推起来是很容易的。她现在调到双井街道当书记了,直接把麦子店的做法,当时刘书记动员她做,因为书记压着她不能不做,做的过程中感受挺好的,她到双井街道当书记以后,去了以后就把这个东西推开,而且要把三年的探索变成一年的步子往前走,因为前面两三年她经过了,知道是什么东西,我说你走得慢一点,走快了以后,这儿的居民没有经历过这个,但是她不,她就想把三年的成果一年就拿到这儿移植。说明我们在做的过程中让这些干部感受到了好处以后,他自己也有推广的意愿,不光靠我们推广。这就是说我们在这个过程中吸引更多领导和干部参与到这个当中来,在这个过程当中让他们自己感觉。(未经发言者本人核对)

卢剑峰:我说一些学习心得,范军老师讲的题目是参与式预算的门槛,我感觉这个题目比较谦虚一点,是不是应该定位是一个参与式预算的阶梯,已经不是进门了,而是进门以后如何升华、如何推广、如何完善的问题了,所以这是一个纵向问题,我感觉阶梯更好一点。这对我们启发很大,他有很多实践,也有理论反思,我们也感受到公众力在深圳的地位,我们经常有一种感受,第三方部门想和政府建立伙伴关系,到后来一看其实是伙计,而不是伙伴。

李凡老师的发言高屋建瓴,每次听了很受感触,观点很赞同。我谈一些感想,回到参与式预算的概念,李凡老师也没讲在社区层面怎么花钱是不是参与式预算,也没界定。我认为这个钱已经拨到社区层面的话这个行为就是社区自治,不是参与式预算,在街道层面怎么分社区的钱就是参与式预算,社区不是一级政府,没有预算权,鄞州区有乡镇转过来的街道,它是有预算权的,而且资金量特别大。

我每年参加一次这样的研讨会议有几个方面的收获,一个是学术上的收获,每次都且重量级专家学者,我有一点两岸三地的感觉。现在有些学术不是在谈真问题,但是我们这个会议上所有人都在谈真问题。

第二个收获是有实践上的推进,我们的会议上都有很多心怀理想的实践行动者、基层政治家、NGO的领袖、创始人等等,都在这个会议上获得了营养,获取了理论指导,交流了经验,理论层和实物层有非常好的互动,让参与式预算的推动者和实践者不再孤独,抱团前行。

第三、我认为我们对国家和社会可能是不是更有信心,李凡老师已经坚持下来了,某种程度上进展得不是太乐观,甚至有时候还有其他的感想,但是从大历史的概念来讲,从百年或者三十年来看还是应该有进步的。李凡老师推动的十几年也是有进步的,至少从理念到了行动,甚至已经到制度层面了。我们对未来还是应该有信心,也要有点耐心,因为没有耐心是不行的,现在执政党太复杂了,我们这些草民是吃着方便面想着中南海的事情,年龄成长一点的时候我就想想年轻人的那种冲动唯一是好的事情,实践层面确实需要一些阅历非常丰富,参悟人生、参透人性,在各个层面,像范军老师这样,各个层面都经历过,政府官员也不容易,在那个体制里你想做点事情也很难,那个强大的体制会把你同化掉。如果说到文化的话就不好说了,还真是与文化有关系。推动过程里要有一些善于跟政府、党委打交道,会打交道,怎么不影响他。浦老师这样的学者,蔡教授这样的学者,一定是懂这个东西,有机知识分子这个概念我还是比较认同的,如果有理想,如果要把理想变为现实,一定要善于跟党委政府打交道,把理念变成现实,哪怕一点点走,当然理想是永远不能理想的,但是一点点进步就是距理想更近。希望诞生更多的像李凡老师、公众力这样高水平的智库和民间社会组织。下一年学术研讨会里我们有这样一些新的社会组织参与进来,是不是能够挖掘一些人,是不是可以给我们一些新的启发,这也是一个亮点。

自由讨论

宋庆华:我想讲两个事情,一个是李凡老师说的,参与式预算可以在街道层面做一些事情。一直以来我们就是在为街道层面的项目发展和项目预算咨询。虽然钱在社区花,社区做项目,实际上我们做的事情是在街道层面去做项目预算的架构,让街道在推动项目的过程当中把预算交给社区,让社区参与做预算,街道来做审批。在试点运行的社区审批确实是来自多元人群,审批过程由街道领导、相关专家学者、专业的社会组织、社区居民代表共同打分来审批预算是否合理。我们也做了项目指南,街道对于项目预算的指南,到目前为止一些街道也确实在实施。

我昨天接到两个电话,一个是朝阳区大屯街道和东城区城市管理局的两个电话,他们都是为了下一步在社区发展项目预算要做合作,希望得到一些咨询。

另外是社区组织,他们是参与式预算的主体,一般来讲参与项目预算总是有跟项目有关的群体来参与的,在项目有关的群体参与的过程当中首先大家要分析这个事情是否要做,如果要做,达成共识以后就要建立组织。这也是我们在社区层面一贯的做法,必须要建组织,由这个组织来做决策再向居民发布,它需要一个参与机制,这个机制是可以让居民参与这件事情的决策。所以项目预算的参与是能够促进社区真正的组织发展,主要是项目预算参与才能使社区成员在管理、实施、监督的过程参与。我们帮组在南门仓街道咨询,他们成立了社区自治组织,这个组织两年了,前段时间他们做了一个汇报,那些组织的领袖讲得太好了。

社区组织的形成我们从实践当中梳理了一个组织发展的五要素,发现领袖、建立团队、团队成员集体发展目标和计划、组织实施、联系会议制度。这里说的联席会议制度主要是指遇到问题的时候大家可以协商,它牵涉到协商机制,协商技术是贯彻到所有事情推动过程当中的。社区组织发展是我们在社区做事的目标,联席会就是自治组织可持续发展的基础。

最后想对社区自治做一下解释,我们讲自治的时候一定是政府、居委会、社区组织各自角色更加清晰化,不是自治以后就不要政府管了或者政府管不了了,这是一个误区,因为这个误区政府不敢促进自治,居民有时候说自治有点情绪化。所以我们一直强调其实是角色更加清晰化,就是像温松老师昨天说的我们不是一起玩,我们是各自扮演不同的角色。

吴海宁:蔡老师的第一点里讲到参与主体问题,我还是提出社区层面要充分发挥业主委员会的作用,政府对业主委员会原来的看法总觉得业主委员会好像在闹事,和政府对着干。现在很多业主委员会也在成长,因为它现在觉得和政府长期对着干没有任何好处,而且想达到的目标达不到。我们凯丽花园当初搞业主委员会的时候,早期和政府博弈,我们打出了名声,所以政府后来做什么与我们密切相关的预算都会和我们商量,当时居委会和工作站,经常把我们那个辖区各个业主委员会的主任召集到一起开会,征求我们意见,跟我们讨论一些事情,这就是在我们博弈之后的结果。

我觉得业主委员会也在成长,现在我们也想维权,我也应邀到其他小区讲过理性维权。我一直的观点是一定要理性维权,才有可能和政府建立合作关系,否则业主委员会做不了事情。参与式预算过程中大家也要有理性。

参与过程中的团体和公共利益的问题,在一个社区或者一个街道要推进公共服务,可能会产生各个小区争自己的利益,这是完全可以通过协商对话解决的。但是前提是这个街道应该把业主委员会作为一个重要的平等对话主体,平常就要建立一个民意机构来收集意见,应该把业主委员会主要成员吸收到机构中,因为他们在当地有绝对影响力,把他们纳入到常设机构里更有利于协商民主的真正落实。我看这两天大家谈业主委员会谈得比较少,我觉得业主委员会一定是在参与式预算中要发挥重要作用的。希望我们各个社会组织也好,基于我们的经验,一定要充分利用业主委员会这个管道。

第三、现在深圳社会组织建设方面有些新的动作,前段时间深圳商事登记改革就推广到全国了。现在有一个动向,深圳10月份出台了一个政策,全面放开校友会注册。有些人觉得不理解,不是刚有一个政策说党政领导干部不能参加校友会和同乡会吗?我和深圳有关党委领导也交流过这个问题,为什么深圳出台这个,中国共产党纪律条例有规定是讲不能参加“自发的”校友会活动。但现在把校友会正式注册了,党员干部参加正式注册的校友会活动就没有任何问题了。以后同乡会也可能会放松。民政部门应该效仿工商部门的商事登记制度改革,对于民间组织放开登记注册,变“严进宽出”为“宽进严出”。

我们的政府应该创新思维,最大限度地鼓励社会组织的发展,而社会组织积极参与“金秤砣奖”、“开门问改革”、“民生微实事”、“参与式预算”等活动的同时,也必将产生一批领军人物。党和政府应该创造条件,让这些脱颖而出的领军人物,以最自然的方式,进入到人大或政协里去担任人大代表或政协委员,发挥积极作用。

浦兴祖:参加了一天半研讨,很有收获。利用本场主持人的身份,我简要说几句感悟,也就刚才发言中的有些观点谈谈我的看法。

第一、政府涉及到最重要的两大问题,权力和金钱。社会需要政府,但一定要赋予它权力和金钱,权力的问题涉及到选举民主问题,金钱的问题涉及到预算民主的问题。

第二、范总发言很务实,不仅因为有很多案例,内容上很务实,你的基调也是务实的。我很赞同你说现在上面强调党建,我们也要跟党建一致化,可以与党建结合起来去做。这种务实取向,我觉得就像我长期强调的四个字“当真用足”。未来的中国会不会搞另一套制度,这要看未来中国的社会历史条件,但是今天我们应该在现有的总体制度框架内,用足它的制度空间。理论上、制度上有好多空间,用足了吗?远没有用足!比如人大制度、多党合作制度、政协制度等等。我一直强调要当真用足,首先是个价值问题,不是技术问题,只有价值上真正重视民主,重视这套制度的话,才会去当真用足。当然,我说的是大的制度框架,至于中观的、微观的具体制度,有些方面应当改革、创新。这种改革、创新,恰恰有利于用足总体制度的制度空间。为什么我一直强调“当真用足”?因为我去有些地方调研时,一些干部给我的印象往往是“民主不搞不行,真搞更不行”。在这种不“当真”的心态支配下,怎么可能用足制度空间呢?

第三、我们讲的参与式预算不等于人大对预算的审批,但是两者可以密切相关。就像温岭是三个阶段,先是民主恳谈,再是以民主恳谈推动并融入参与式预算,后是以参与式预算激活人大预算审批。普通公民也参与预算了,人大还能不用足“预算审批”的制度空间?我觉得,人大还是可以逐步去用足制度空间的,还有理论空间。比如,十八大强调了人大制度要理论创新和实践创新。张德江上任后,又特别强调要加强县乡(镇)两级人大。有的县乡级人大也想创新,但不知道如何创新。我想,温岭是以参与式预算激活人大,如果来一点逆向思维,有的地方人大可不可一边创新、强化本身的预算审批,一边主动去引发与引进参与式预算,将公民参与和人大审批结合起来以有效管住政府的钱袋子呢?

第四、刚才蔡霞教授讲到局部利益与大局利益的关系问题。我一直持这样的观点,不能否定局部利益、小团体利益与个人利益,当然也不能否定大局利益。那末怎么把握这些利益之间的关系呢?我认为,先要让基于局部利益、小团体利益甚至个人利益的诉求得到充分表达。我们以前吃亏在一上来就说大局利益、公共利益、整体利益,从道德制高点上把局部的、小团体的与个人的利益全淹没了。这样一来,那什么是大局利益、公共利益、整体利益呢?往往是当官的说了算,是官主非民主。其实,民主政治下,就是应当在充分表达局部的、小团体的甚至个人的利益基础上,经过协商、对话、磨合,或者再加上投票表决而形成大局的、公共的、整体的利益。所以,无论是参与式预算还是人大的预算审批,都不能要求公民、公民组织和人大代表一开始就去服从一个先在的所谓“大局利益”、“公共利益”、“整体利益”,恰恰应当鼓励他们先充分表达局部的、小团体的、个人的利益诉本,然后,在协商、对话、磨合时应当从有助于形成与维护公共利益出发,理性地听取不同意见,甚至改变自己的偏好。当然,在维护大局的、公共的、整体的利益时,也依然应尽可能地照顾到正当的局部利益、小团体利益和个人利益,这可以防止多数人压制少数人的暴政。民主总要服从多数,但也要保护少数。

第五、社区参与式预算到底怎么定位?通过研讨,我想,如果将参与式预算广义地理解为既针对政府预算,也针对非政府的预算,那末公民参与社区的预算当然也属于参与式预算。如果将参与式预算狭义地界定为只是针对政府预算,那末公民参与社区的预算,在一般意义上讲,就不属于参与式预算。但是,在当下中国的社区内,尽管不存在一级政府,甚或不存在任何政府机构,其预算基本上还是政府的钱,当然,说到底是纳税人的钱。在这个意义上,我觉得依然可以将公民参与社区预算纳入狭义的参与式预算,至少可以称之为“准参与式预算”。


闭幕式

陈奕敏:总结谈不上,我主要谈谈参加这次研讨会的收获和体会。首先感谢李老师组织了那么好的研讨会,也感谢研究所各位同仁,谢谢他们为研讨会所作出的付出!

按照李老师出的题目,参与式预算理论、方法和推广,从这三个方面我做一个简单梳理,可能挂一漏万。

理论方面,我总结了十条:

1)定义。不是简单的定义,其实和参与式预算很多方面有关,与参与式预算的定位、性质、功能、方式、如何参与等许多问题相关。大家对此的意见还是有相同的,也有不同的看法,一种表现为要给参与式预算做一个完整的定义,这个定义最好是能够确定的。另外一个看法是,参与式预算的定义最好是开放性、包容性的,不要框定其内涵,因为参与式预算还在发展过程中,这是两种可以并存的看法。

2)动力问题。实施参与式预算动力来源在哪里,为什么有些地方愿意做参与式预算,没有动力很多事情做不了。有哪些动力呢?一是问题驱动,因为有问题,我们要解决问题才需要做参与式预算。温松教授的下围村案例就是一个问题驱动的基层组织治理非常好的案例。温岭做参与式预算也是问题驱动,我们有两个问题,一个是民主恳谈如何深化,另一个是人大的不作为我们如何激活,这两个问题的驱动。所以问题驱动是比较有效的动力。二是价值驱动,就是我追求什么,我做参与式预算不仅仅为了解决问题,而且追求某一种价值,就是预算民主,这也是一种驱动力。三是政绩驱动,现在我们温岭市人大也在推动参与式预算,可以归结为政绩驱动,这种政绩驱动比上污染项目追求GDP要好得多。这个政绩驱动,搞参与式预算是对政府有利,对老百姓有益的。还有一个是选票驱动,巴西就是选票驱动,巴西的阿莱格里港市1988年开始做参与式预算的时候,就是左翼政党上台执政以后为了下一轮选举做准备,希望获得更多选票,这个就是选票驱动。不管哪一种驱动都是好的,只要能够做起来。

3)参与式预算的社会性和政治性。在这方面我们的讨论是有分歧的,在座的许多学者可能认为参与式预算社会性更为主要,政治性最好脱离开。其实这个问题在台湾可能是可以做得到的,大陆可能做不到,我们做参与式预算,政治性和社会性是合在一起不能分的,可能政治性更为突出。为什么有些官员不愿意做,就是因为敏感,就是因为限权、分权问题,这是政治性的,而且参与式预算与人大预决算审查监督有关,也是政治性的,所以是社会性、政治性的综合。

4)预算民主,是一种价值追求。无论是参与式预算还是公共预算改革还是人大的预决算审查监督,这些体现的价值指向都是预算民主。05年我们做了参与式预算以后,06年我给中央党校的学习时报写了一个文章,题目就叫做《预算民主——乡镇参与式预算的探索》,他们编辑给我全文发表,因为觉得“预算民主”很新鲜,现在预算民主大家也不感觉到新鲜了。

5)参与式预算有效性、合理性、平等性问题。有效性、合理性都是对的,是参与的目的,平等性是一种价值追求,这三种性应该融合在参与式预算整个过程之中,这都是我们需要追求的。

6)制度环境、社会环境和人的素质能力哪一种更重要。一定要说哪一种更重要,我概括一下,制度问题我们怎么看呢?台湾和大陆可能是不一样的,在台湾是解决了宪政民主的制度框架下,在这样的制度环境下人的素质能力更为重要,而在大陆,我们宪政民主体制没有完全建立的时候,我们能不能反过来呢?我们缺失最重要的制度环境,推行了参与式预算以后我们能否反过来催生、促进、推动宪政民主的发展或者说起步呢?这两个方面是互动的。

7)关于立法与不立法的问题。昨天我们曾经讨论过参与式预算是否需要立法,在座的学者主张立法的可能多一些,但是我确实不主张立法,当然现在也不具备立法的条件。为什么不主张立法呢?因为参与式预算探索空间很大,立法以后就框定了,而且参与式预算立法几乎不可能,我判断我们国家对参与式预算立法几乎不可能,现在全世界立法的只有一个国家,我们国家会吗?会对参与式预算立法吗?你们想想,我是觉得不可能的。

8)概率平等。这个概念以往我们研讨会上没有出现过。概率平等是抽签制的核心,抽签与三个问题相关,一是抽签与参与式预算有关,二是抽签和选举的关系,抽签能不能替代选举,第三是抽签与协商民主的关系。抽签制的使用条件和适用范围,以及概率平等与机会平等之间有怎么的区别和联系,还需要进一步讨论。

9)公民的培育。公民和公民社会的培育也是一个双向互动的问题。参与式预算能够培养公民意识,培育社会组织,培育公民社会。反过来我们推进参与式预算,公民在参与式预算的参加过程中其实也反过来有利于公民意识的培育,有利于公民组织、公民社会的培育,所以是双向互动过程。

10)参与式预算与人大预决算审查、批准是补充还是替代关系。这个比较清楚了,已经有共识,是补充关系,而不是取代关系。

二、方法问题,我归纳了八条:

1)关于咨询和决定。这次研讨会对这个问题是存在分歧的,我是主张咨询的,浦老师也是倾向于咨询,对于决定我觉得可能性不大,特别是在我们国家。我请大家注意两个问题,我们说的参与式预算是政府编制预算中的公众参与,当然还有预算执行监督,决定权是人大,是人大对预算的批准权,到底是咨询还是决定呢?我是倾向于咨询,当然能够决定更好。所谓授权,其实质依然是人大的决定权。

2)参与式预算的层级问题,去年的研讨会就讨论过,这个问题也是也共识的,不过这次研讨会我们增加了几点认识。参与式预算最合适的层级是基层,县、乡两级。这次研讨会我们增加了新的认识,一是社区可以推行参与式预算,还有一个是社会组织,社会组织不仅是参与式预算的参加者,也可以是参与式预算的组织者和实施者。不过,县乡两级的参与式预算影响更大、意义更大,推动社会进步的作用也更大。

3)参与式预算的内容。到底是全部预算还是仅仅涉及公共服务和公共设施的项目预算,这方面大家也是有共识的,现在大家都倾向于参与式预算主要面对公共服务、公共设施建设,讨论全部预算的安排不太合适。

4)资金还是项目。温岭的参与式预算有讨论预算支出的,也有讨论预算项目的,现在看来讨论项目更有优越性,做整个盘子的预算编制难度比较大,参与有效性也会降低。

5)参与方式。我概括了一下,有六种方式。一是自愿参与。美国哥伦比亚大学的萨托利教授最推崇这种方式,他认为自发自愿的参与是最真实、最有效的。温岭从1999年开始一直到现在,一直运用自愿参与的方式,16年没有间断过,我的实践体会与萨托利教授理论上的判断是一致的。二是邀请利益相关者。这方面深圳公众力的范军先生提供了新的视角和思路,除了利益相关者还有绩效相关者、知识相关者、程序相关者等,给我们提供了新的视角,但是怎么运用还需要消化。三是抽签。我们主要说的是参与式预算的抽签应用,我们讨论项目预算的时候抽签是可以的,温岭试过了,实践经验可能比理论证明更显而易见,我们做的事实证明了随机抽签的方法更适合于项目预算,整个资金大盘子不太合适。四是选举。预算编制参与者采用选举或者说推举的方法在很多地方运用,譬如巴西、哥伦比亚、美国、台湾等地。第五种方式是组织化参与。参与方式总体来讲越多越好,越丰富越好,我们赞成各种方法共同推进。

6)参与式预算中的共识问题。参与式预算的协商有没有共识?大家提到了这个问题,虽然讨论得不多,但是这个问题很重要。我告诉大家一件事,我有一次在北京参加一个国际学术研讨会,专门讨论协商民主,有一个国外的学者说协商民主不需要共识。协商民主就像我们刚才讨论李老师这本书一样,我们刚才也在协商民主,我们对这本书提出各种修改意见,我们需要共识吗?不需要,因为众多修改意见的采纳由李老师自己判断,大家讨论的各种意见很难形成共识的,所以他说协商民主不需要共识,也是有道理的。协商民主的魅力就是能够把大家聚在一起,把各种意见都表达出来,这就达到了协商民主的目的了。但是多数国内学者不赞同他的观点,认为如果协商民主不求共识,又何必协商呢?协商还有意义吗?我理解这两种不同的见解,我们需要从不同维度思考可能得出不同结论。

对参与式预算来讲,有没有共识呢?参与式预算失败了是因为没有达成共识,这个看法我不赞同。问题在哪里呢?我们要分析这个共识是单项共识还是整体共识。预算编制是由各个收入和支出项目组成的,预算项目有几百项甚至一千多项,全部达成共识可能吗?不可能的。上千项的项目没有达成共识就失败了吗?这是不对的,因为参与式预算并不是要求整个预算安排全部达到共识,我们说的达成共识是指预算协商过程中对某些有分歧的支出项目,经过参与者讨论协商以后达成的共识。如果某个存在分歧的单项预算支出经协商没有达成共识,你说参与式预算失败了吗?不是,因为这个项目没有达成共识,我们可能在其它的项目达成共识了。所以参与式预算中的协商应该是有共识的,某一项预算没有形成共识,并不能就此认为参与式预算的失败。

7)专业性与民意性。专业性和民意性是可以互相转化的,昨天晚上讨论非常好,我举了两个案例,教授们马上把案例转化了,民意性转化为专业性了。本来是修改预算的民意,因为提出某项建议的参与者掌握了足够的信息后,他的专业性提高了,于是就实现了民意性向专业性的转化。第二,专业性和民意性是可以配合的,怎么配合呢?我们做参与式预算的时候,我们有随机抽选的公众参与者,同时也邀请了当地的专业人士参加,昨天下午我发言的时候在PPT里给大家看了,三十个项目,每个项目专家都事先做出一个简单的可行性分析的,这是专家参与的结果,讨论过程中专家会回答参与者的提问,所以专家参与和公众参与是可以配合的,专家可以帮助参与者对预算项目作出理性判断,也就是说民意性和专业性是可以配合的。第三,专业性和民意性的融合,理论上可以做到,实际上很难,因为这样的融合是指参与者与专家合为一体,也就是说参加预算协商的社会公众既是参与者又是专家。因此,民意性和专业性的融合只能是我们的一个期盼。

8)民意的表达和运用。民意的表达可以有多种方式,吴建忠教授提出有50种民意表达方式,这我赞同,温岭有温岭的表达方式,深圳有深圳的表达方式,上海也有上海的表达方式,各地的协商民主也有各自的表达方式,美国、欧洲、南美、韩国、印度尼西亚等都有各自的表达方式。但是,民意的运用只有两种方式,一种是决定,一种是咨询。我们很多学者倾向于希望民众能够决定预算,有一位学者曾经对直接民主作这样的界定,他说公众参与不一定是直接民主,公众参与过程中最后结果能够决定的才是直接民主,他的说法有一定道理,只有决定的参与才是直接民主。如果老百姓能够有权决定公共事务,当然是好的。但是至于参与式预算我们还要具体问题具体分析,不同的制度环境下,民意的运用是咨询还是决定,也有不同的选择,至少咨询和决定这两种民意运用的方式可以并存。当然,也有人认为,在咨询和决定之外,民意还可以对政府决策施加压力,也就是民意可以影响政府决策,但是,这种影响在本质上依然是咨询。

三、推广问题。

我对推广不太乐观,在中国这样一个制度环境下推广参与式预算我们都不太乐观。但是,我是说不太乐观,而不是说不乐观,我还是乐观的,是有条件的乐观,或者说是有限乐观。因为是有限乐观,对于参与式预算的推广,我主张有限推广,我不赞成全面推广,不可能全面推广。为什么?首先推广是有条件的,你要具备条件才能推广,这个条件一个是推广的动机,一个是推广的契机。前面在理论方面的总结里,我第一点讲的是动力,这里讲的是动机,就是他为什么要做这样的事情,你有没有推广参与式预算的动机。有了动机还不够,还需要推广的契机,做有许多事情是需要契机的,我们温岭在2005年做参与式预算的时候,也是有一个契机的。改革是需要契机的,而且是需要策略的,而且这种策略可能是至关重要的,我们各地推参与式预算都是一样的,需要策略和契机。一个地方你想做,没有契机是推不动的。所以全面推广参与式预算是需要条件的,因为我们不具备全面推广的条件,所以我们只能有限推广。第二,推广是需要动力的。第三,没有动力,但可以激励,要有合适的有效的激励方法。第四,不要强行推广。大陆和台湾还有很大不同,台湾要推广可能比较容易,建忠说他们一下子冒出了一百多个案例,我们这里不能强求推广。第五,我们推行参与式预算,从某种意义来讲,其更大的意义并不在参与式预算本身,有一个比参与式预算本身意义更重大的,那就是人大预决算的审查和监督。当然这并不是说这样参与式预算就不用做了,我的意思是如果做不了参与式预算,可以做一些加强人大预决算审查监督方面的事情。人大预决算的审查监督有许多内容,譬如说,预算公开,细化预算,预算草案的初审,预算修正议案,大会辩论,等等,能做一项就做一项,有条件的可以多做些。整体改革难度大,可以选择单项来做。

最后谈谈温岭参与式预算的深化和推广。温岭一定会推出新的参与式预算模式。我们已经有两种模式了,我们肯定会推出第三种、第四种。我现在深化的方案都已经做好了,方案都形成了,我现在需要的是一个契机,寻找合适的机会,我肯定会推出来。