用参与式预算的方法改进地方治理

作者:李凡 发表时间:2016-3-23 12:26:16

背景与分析

世界与中国研究所 358 2016323

用参与式预算的方法改进地方治理

李凡

最近一段时间以来,国际上的民主发展有一个新趋势,就是在社会层面,民主在从间接的代议制向更多的直接民主发展,而且社会直接参与的程度在逐渐扩大和加深。这个现象表明,在涉及到公众周边事务中的公共政策的时候,民主现在更倾向于由社会公众自己直接参与,做出决定。这样的一种直接民主的方式已经造成地方政府治理发展的新趋势,尤其是在国外基层政府中是很流行的。这种社会公众直接参与的方式表现出来的形式可以是多种多样的,在其中,目前一种比较流行和普及的方式是参与式预算。参与式预算的英文名称是Participatory Budgeting,简写就是PB

参与式预算起源于20世纪80年代的拉丁美洲,巴西的阿雷格里港市是参与式预算的诞生地。1988年巴西还是在军政府统治时期,当时的反对党工党赢得阿雷格里港市长选举,但新政府面临的状况却是财政状况吃紧、贫富分化、贪污腐败严重及官僚机构混乱。为了改变这一局面,市政府决定让公民直接参与政府决策,为处理财政紧张状况做了多项尝试,参与式预算在这些尝试中脱颖而出,在1989年取得了成功。在参与式预算开展的前两年,只有不到1000人参加这个活动。到1992年时,参与人数激增到近8000人,目前该市参与人数已超过4万人。

参与式预算在阿雷格里港取得成功后,这一经验逐渐开始在巴西其他城市推广。到2000年时,巴西已有超过130个城市实施了参与式预算。参与式预算在巴西的成功,引起了其它拉美国家的关注和竞相效仿,成为拉美各国普遍使用的地方治理方式,并因其在提高政府透明度和治理效果上发挥的重要作用和成功实践,而受到世界其它地区的关注。在国际开发署、世界银行、联合国等组织的推动之下,参与式预算在拉美之外的其他地区开始得到发展。作为政府“善治”的一种重要方式,参与式预算不仅在许多发展中国家、而且也在一些老牌的民主国家得到推广,例如欧洲有法国、英国、意大利等,亚洲和非洲包括印度、泰国、韩国等;之后美洲的加拿大,美国的加州、威斯康星州、波士顿和纽约市等,都开始陆续启动参与式预算。截至目前,各大洲均有实施参与式预算的国家,包括多个发达国家,全世界约有超过2000个城市实施了参与式预算。超越了党派和意识形态的限制,参与式预算已成为世界上非常普遍的、当代社会公众直接参与政府(主要是地方政府)公共政策制定的一个非常好的方式。

参与式预算之所以可以在世界得到关注和推广,因为它的内容涉及到公众非常感兴趣的地方政府年度公共投资的方向和项目,和公众的利益紧密相联,吸引了公众的参与。这样一来,参与式预算也就成了地方政府和社会可以合作的一个公共平台,也因而成为国际上比较好的地方政府治理的模式。

按照参与式预算的经典的或一般性的定义,参与式预算是要在政府公共政策层面进行的。参与式预算的对象是政府的预算。从世界各国的情况来看,参与式预算的一般做法,是政府拿出政府预算的一部分,交由社会公众参与讨论,经过多轮讨论之后,由社会公众形成共识,然后经过投票决定,确定预算资金的最终使用内容。社会公众的讨论方式有两种,一种是社会推选出来的代表,一种是全体公众都可以参加。两种方法都在普遍使用。在交由公众讨论之前,或者经过议会的授权,或者经过政府的授权,这部分经由社会公众讨论确定的政府预算就不再由议会或政府再行讨论或确定,而直接成为政府新年度的预算。这样的参与式预算的做法由于是将政府预算的一部分交由社会自行讨论确定的,应该是一种社会的高度参与公共事务的方式,而社会公众确定的预算是一个有关各方面利益的公共政策决定。因此在公共参与方面来说,这是一种参与程度较高的公共参与,直接决定了政府的公共政策。

因各国环境的不同,参与式预算在实施上往往是结合本地特点而进行,没有单一的模式。而且,对于何为参与式预算,目前尚无统一的定义。尽管如此,各国参与式预算仍有一些共通的要素,根据这些要素,可将其界定为:参与式预算是一套有助于提高地方治理能力的协商机制,在这个机制下,普通社会公众可以直接或间接参与决定全部或部分政府公共资源的使用和分配,或者至少是通过对预算进行分析或提出建议,间接影响预算决策。联合国的定义即称,参与式预算是人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制。此为广义上的概念。狭义的或典型的参与式预算则是指任何有参与意愿的公众直接参与部分公共资源使用的决策,且通常是在地方政府层面上参与当地公共资源分配的决策。

在参与式预算的影响之下,世界各地社会公众对公共事务的参与有了大幅度的提高。其主要原因是由于参与式预算涉及到公共资金的使用,极为和公众切身的公共利益紧密相联,因此公众的参与热情也就会相对的比较高。参与式预算的方法目前也在不断扩大,开始从原来的政府预算的范围内向外延伸,伸入到一部分公共资金的使用领域。例如,在法国几年前就将政府要在公立学校花的钱,直接交由学校的中学生来讨论如何使用,纽约也有这样的计划;美国计划将政府对公共住房的补助资金交由居民来讨论如何使用,等等。这些项目的资金使用范围政府在预算中已经做出决定,是在特定范围内使用的,因此政府预算已经决定。按照参与式预算的一般定义,这些预算已经政府确定,不属于参与式预算的范围。但是这些资金的使用方法,却是参照参与式预算的方法,由使用者就如何具体应用来加以讨论和做出最后的决定。因此这样的方法也是一种广义上的参与式预算,至少可以认为是一种参与式预算方法的扩大应用,这对扩大社会公众的参与也是有益处的。

中国各地协商民主正在不断推进,契合协商民主概念的参与式预算最近几年也在不断发展。从各地的案例来看,有一些不同形式的适合中国特点的参与式预算正在出现。例如,浙江温岭乡镇政府制定预算过程中的公众直接参与讨论的做法,上海的一些地方政府制定的一部分预算项目的“菜单”由公众和人大代表“点菜”的做法,以及北京麦子店街道由居民讨论和决定政府部分民生预算项目的做法,都可以算作是参与式预算在中国的探索。从这些案例的内容来看,也都符合参与式预算的一般概念,都是在政府预算层面进行的。区别是做法的不同和参与的程度不同而已。有的参与程度高一些,例如温岭人大和公众的共同介入;有的低一些,例如“点菜方式。从中国的经验来看,参与式预算起源于中国政府的公共预算改革,以及各地出现的社会对地方公共政策的参与。但是由于中国预算改革起步比较晚,成就也有限,因此也就使得参与式预算的起步相对比较晚,发展程度有限,公共参与的程度也比较低,方式也不够多样性。

虽然中国的起步比较晚,但是已经形成了一些较为成熟的对参与式预算的认识。从中国的经验中得出来的对参与式预算的基本认识及为什么要做参与式预算可以这样表述:大多数政府都认为他们了解社会的真正需要,也认为政府可以做到社会所需要的,因此认为他们的政策和决定是符合社会需要的。但是实际上他们不如社会对自己所需要的是什么更了解,真正对于社会所需要的是什么最了解的人是社会自己。因此,与其政府自己关起门来做决定,不如给社会一个参与的空间,让社会有规则的参与,互相讨论,最后在相互共识的基础上决定他们所需要的是什么。这就是中国式的参与式预算的核心概念。这个从中国案例中推导出来的核心概念,既适合中国,也适合于全世界的参与式预算,解释了参与式预算出现和推广的基本原因。

从当前推动参与式预算在中国的发展来看,除了要认真的总结已有的经验之外,也可以像国外一样,将参与式预算的边界扩大,用推动参与式预算的方法,将社会公众(居民和社会组织)、政府、企业在使用公共资金方面的办法加以改善,引入参与式预算的方法,用讨论和协商的方法使用公共资金,在基层推动协商民主。

其实,从宏观角度来看,参与式预算本身就是一个好的治理方法,可以推动协商民主的发展。温岭政府使用参与式预算启动了人大,推动了人大的改革。因此也可以用参与式预算的办法,推动居民自治和村民自治。一些地方政府准备用协商的方法来决定政府的公共资金如何在城市社区使用,其实这完全可以用参与式预算的办法来做,这样也可以推动居民自治,通过居民自己的讨论和做出的决定,可以很大地提高居民自治和自己管理自己的能力,加强和政府的合作能力。参与式预算的方法也可以应用到学校,中学和大学都可以,学校的资金如何使用,完全可以由学生来讨论并决定,这可以提高年轻人的社会责任感和参与感。再比如,一些使用于残疾人的政府资金,或是使用于老人养老的资金也可以交由它们自己来讨论。类似于这样的将参与式预算的方法应用到社会基层的不同方面,不但可以提高参与式预算的方法在中国的应用,也可开拓协商民主的范围和提高中国地方的治理能力。

参与式预算从世界各地的进行来看,而且也从中国的经验来看,都走向了一个多样化的发展趋势。根据各地不同的条件,例如预算的内容、项目的设立、资金的多少、社会的发展情况、政府改革的意愿和决心的程度、政府层次和组织结构的不同、地域的大小等条件来看,几乎很难找到完全一模一样的做法。当然,也没有必要要求各地的做法一致和雷同,应该鼓励更多方式的探讨,提倡参与式预算的多样性。从我们的经验来看,中国的民主发展从参与式预算入手,可能是一个好的解决办法的地方政府治理模式,因而值得在中国推广。