纽约市参与式预算考察报告

作者:项皓 发表时间:2016-4-22 16:49:02

背景与分析

世界与中国研究所 359 2016422

纽约市参与式预算考察报告

项皓

2016年三月底四月初,世界与中国研究所组织了一次对纽约市参与式预算及公共参与的考察活动。期间,先后拜访了纽约市议长办公室参与式预算项目负责人(Mili Bonilla)、布鲁克林区两位市议员辖区投票活动现场、推动纽约市参与式预算的非政府组织PBP(Participatory Budgeting Project)、评估参与式预算的非政府组织Public Agenda、专注于社区营建活动的非政府组织CVH(Community Voices Heard)、致力于公众参与平等活动的非政府组织Demos和为纽约市参与式预算提供信息技术支持的非政府组织Democracy 2.1。通过本次考察,我们加深了对于参与式预算运作流程和意义的认识,作为一项政府创新,参与式预算项目惠及民生,并且为扩大民主参与提供一个契机和平台。参与式预算已经在全球1500多个城市普及开来,此次考察期正值纽约市参与式预算票决阶段(投票时间是326日至43日),因此主要从参观一行所见所闻描述纽约市参与式预算的面貌。

一、 纽约市参与式预算运作介绍

1. 缘起

纽约市参与式预算是按照选区划分进行的,全市一共有51个选区,每个选区选举产生一位市议员,无论是在面积大小还是在人口数量方面,各选区划分都比较一致,就目前的数字来看,每个选区大约有160,710名常住民,这些就是纽约市参与式预算的参与者和受益者。纽约市参与式预算资金不需要经过议会进行审批,选举出来的各位市议员都拥有一笔自由支配的资金(discretionary fund)。目前每个议员每人拥有500万美元的预算决定权,即市议员本人可以决定这500万美元使用在什么地方,而这500万又分为基建资金(capital funds)和劳务类资金(expense funds),这些资金用于何处是议员个人的决定和权力,政府不得干预。目前纽约市议员的做法就是拿出自己基建资金中的部分作为给选区内居民决定的额度。

纽约参与式预算是政府和社会组织共同合作的结果,社会组织在预算中扮演了举足轻重的角色。社会组织提供了参与式预算的概念和方法,并且帮助动员群众出来积极参与和投票。在其中,引领纽约市参与式预算的就有本次我们访问团参观的两个非营利组织PBPCVH CVH在其中扮演了社区领导者的角色,PBP则提供技术性支持。具体来说,PBP的主要工作就是将其在芝加哥设计的参与式预算模式引入到纽约市的做法中,而CVH作为一个致力于提高低收入人群对政府政策影响力的组织,发挥其在社区层面的组织影响力将纽约市参与式预算项目迅速在低收入社区扩展开来。纽约市第一轮做法始于2011年,由PBPCVH联系当时的四位议员(三名民主党人士和一名共和党人士)拿出他们一部分可支配资金(至少100万美元)用于参与式预算的过程。议员这么做主要考虑到:他们每人手中拥有的500万美元预算决定权已经受到公众和政府越来越严格的监督和限制,且这四位议员选区内少数族群和低收入人群所占比例较高,亟待解决公共建设问题。因此拿出本该由他们做决定部分预算有选区居民来做决定,可能比他们本人做出的决定更能适合居民的需要。纽约的参与式预算就是这样产生的。本年度纽约市参与式预算已经进行到了第五个年头,共有28位市议员决定拿出总计至少2800万美元的资金让公众提案并决定这部分资金使用项目,这些资金可用在学校、公园、图书馆、公租房和其他社区公共空间建设当中。

2. 流程简介

总体来说,参与式预算就是社区居民通过一系列公开会议、讨论和投票的环节来决定年度的公共预算支出。参与式预算有一套基本的流程做法,但在各个城市推广过程中会有不同形式,纽约市参与式预算设施主要包括以下四点:

1) 通过各类头脑风暴的形式收集居民意见;

2) 由预算代表志愿者基于居民的意见形成相应提案,并由市政府办公室各部门对初选方案进行评估,并反馈修改建议;

3) 居民就这些提案进行讨论,修正后交由相关部门再次沟通,政府部门给出预算估价后,由居民进行投票;

4) 政府向这些选出来的项目投资营建,政府各部负责监督。

在纽约市参与式预算的宣传手册上,我们看到这样简洁明了的图示,如下图一:

图一:纽约市参与式预算流程概览

据此,2015-2016年度参与式预算从20157月开始至20165月结束,全程主要有五大步骤,即社区委员会会议(District Committee Meetings)、社区会议(Assemblies & Community Meetings)、代表展示(Delegate Meetings)、项目展示与投票(Project Expos & Voting)、项目执行的监督与评估(Evaluation & Monitoring) ,如下图二所示,其中第五个阶段从项目工程开始持续到工程结束:

图二:2015-2016年度纽约市参与式预算进度表

3. 纽约市参与式预算的特色评估

作为一项政府创新,纽约市的参与式预算以民众决定预算项目为平台,提高了社区活力,扩大了公众的参与,进一步激发民主动能。在考察团一行中,我们认为纽约市参与式预算的特色有诸多可以借鉴之处:

首先,覆盖面广,从市政府的PB办公室和投票点,考察团都发现纽约市在大力推广“纽约市民卡”(NYC ID)的使用。据悉,这张ID卡覆盖对象非常庞杂,无论老幼还是移民群体,只要能够证明在纽约市居住(甚至无家可归的人只要能证明在纽约生活)都能申请办理这张有政府信用的ID卡,凭借这张卡,人们可以进出包括博物馆、动物园、音乐厅、植物园等在内的公共文化娱乐设施。在参与式预算项目中,市民凭借NYPD或者这张NYC ID就可以选择居住地并投票,纽约是一个外来人口众多的国际化大都市,有大量人群因为各类原因不能参与政治选举投票,参与式预算则将这部分民众吸引进来,尽可能多的为边缘群体提供公共实施等服务。在2014-2015年度纽约市第四轮参与式预算的分析报告中,我们看到参与PB投票中的23%的人都是在政治选举中受限的人群,其中12%是未满18周岁的少年,10%不是美国公民。投票人数当中57%是有色人种,44%投票人年收入在5万美元以下,这些都体现出纽约市参与式预算参与者的多元化。正是由于纽约市参与式预算覆盖面广,为弱势群体参与政治打开新的窗口,成为政治选举的一大补充。从推广的结果来看,在为自身吸引选票,积累政治资本方面等方面,经由政治选举上台的市议员们也有更多的动力在自己的选区进行参与式预算。

并且,由于市议员在决定本区内参与式预算具体做法方面有很大的自由裁量权,因此在各选区涌现出很多创新,解决居住地很多居民切实关心的问题。在参观纽约第38区布鲁克林市议员Carlos Menchaca的选区中,由于该区聚居了很多华裔和西班牙裔,因此参与式预算宣传和投票的手册都分别大量印刷了中文和西班牙语版本;为了方便居民投票,该区还特地将投票地点设在华人活动处如CPC华人策划协会等。而在纽约第34区布鲁克林市议员Antonio Reynoso的选区中,为了提高投票率,在学校,大型超市门口还设立了许多流动投票箱。各个市议员办公室将居民提案项目分为教育类、公园和休闲场所类、交通类、街道类、环境类等,尽管称呼各有不同,但体现出按居民的需求综合意见的宗旨,尽可能多地满足居民生活最关切的问题。下图三是第38选区的选民指南中文版,图四是第34选区票面展示:

图三:纽约市第38选区参与式预算投票项目介绍

图四:纽约市第34选区参与式预算票面截图

居民投票是从这些项目中选5个,超出5个项目的选票作废。计票是按照预算的总额度来决定的。即居民选中的前边的项目加到一起达到100万为止。100万以内的当选。如果最后一个项目加在一起超过100万,则这个项目放弃,而用下一个项目接替。但是如果议员认为他在项目总额超过100万后,可以接受的话,则这个项目也认可。

图五:纽约第38区布鲁克林市议员Carlos Menchaca的选区投票实景

二、 社会组织在纽约市参与式预算中的作用

考察一行中,我们深切感受到了纽约市公民社会的强大活力以及他们在推进参与式预算中所扮演的重要角色。社区服务类组织(CSOs)和非政府组织(NGOs)利用其在社区联络方面和公益性质的优势为参与式预算提供了技术性支持。本次我们共参观了五家在纽约市参与式预算中举足轻重的非政府组织,他们彼此分工明确,互相支持,使得纽约市参与式预算的参与规模和覆盖范围逐步扩大开了。

PBP(Participatory Budgeting Project)可以看作是纽约市参与式预算的总规划师,他们的宗旨就是帮助人民参与决定社会公共资金的流动走向。迄今为止,他们已经在北美十多个城市动员了440多个社区项目来决定总计约9800万美元的资金使用。他们工作重心主要集中在三个方向上,首先是为政府及相应的组织机构设计参与式预算的流程;其次他们还建立参与式预算工作坊,培训相关人员,并就过程中的具体做法不断结合实际情况进行创新;同时,他们还在连接参与式预算其他社会组织方面起到一个纽带的作用,让更多的社会力量加入到这一项目当中。

CVH(Community Voices Heard)是和PBP一道推动纽约市参与式预算启动的“双驾马车”中另一个社会组织,他和PBP2010年就一起合作,在纽约组织了两场宣传参与式预算的公开活动。CVH是纽约州本地的一个社区领导者组织,致力于保障妇女、有色人种和低收入人群的社会和经济平等地位,他们通过沟通政府和社区的方式在创造就业,提供公租房方面取得了很多积极的成果。CVH介入参与式预算的目的之一也是在于解决收入不平等问题,希望借助预算项目促进低收入社区的公共建设和社区服务。

Public Agenda是一家侧重于研究类的非政府组织机构,他们的定位是通过提供分析报告、技术支持来帮助社区领导者和居民解决实际问题。这家智囊团建立已有41年了,坐落于纽约市东区,拥有强大的研究团队,在高等教育、能源问题、气候问题、医疗健康以及联邦预算和地区预算研究方面都有出色的研究成果。他们目前在参与式预算中主要扮演评估者的身份,他们直接与纽约市城市公正中心(Urban Justice Center)建立联系,利用历年收集的数据和资料对纽约市参与式预算的过程及结果做即时的统计和评估,并给出相应的政策建议,发布报告内容。他们同时也跟踪调查芝加哥、坎布里奇、瓦列霍(Vallejo)和洛杉矶长滩等地的参与式预算做法,熟悉北美各地参与式预算的进展。

Demos是我们拜访的另一家智库性质的非政府组织,办公地址在繁华的第五大道上,致力于美国公共政策研究,宗旨是推进民主以及促进经济平等。这里云集了律师、会计师、政策分析员等,通过发布一手的调查报告、政策建议、公益诉讼等途径改善政治经济不平等状况。Demos是“人民”的意思,因此他们工作的另一大重心就是提升社区作用以及提升种族平等状况。他们目前在纽约市参与式预算中也是重要宣传力量,并希望进一步彰显参与式预算中“赋权给人民”的理念。

本次考察团的最后一站是Democracy 2.1,在信息网络化高速发展的时代,像Democracy2.1这样为政府创新提供科技支撑的社会组织发挥了至关重要的作用。Democracy 2.1是由剑桥大学和布鲁金斯学会的一群数学家和政治科学家在2014年成立的一个以提高社区选民话语权为目的的社会组织,发起人最初是通过创制D21投票法(即结合“plus-votes” and “minus-votes”的混合选择投票制)来帮助社区和选民更快速和准确达成一致选择结果。在纽约市参与式预算中,他们通过设计电子投票app等形式帮助市民参与到注册、提案和投票过程中来。在2014-2015年的参与式预算活动中,纽约市议长办公室高度评价了D21在科技创新方面带来的便捷服务,D21同时还利用自己的优势对议员助理和志愿者们提供培训,及时帮助社工解决一线问题。

纽约市2015-2016年度参与式预算共计有51位议员选区中的28位参与进来,是这个城市第一次在理论上有一半以上的市民享有参与式预算投票权的一年。这28个选区中只要年满14周岁的人,无论是否是纽约市民,都有权利参与决定公共预算项目。本次纽约市参与式预算的规模因此也是北美引入参与式预算十周年中最大的一轮,考察团从纽约市政府、投票站、协助的社会组织方全面观察到这项政府创新的生命力,参与式预算如今在全球迎来雨后春笋般的发展,我们希望有更多的民众及政府官员了解并认可这一过程。

图六:考察团一行人员与Mili合影,左起:台北海洋技术学院助理教授吴建忠、世界与中国研究所所长李凡、纽约市议长办公室助理Mili Bonilla、中研院政治所副研究员徐斯俭、瑞慈人权合作中心美国项目负责人Jennifer Eikren

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