全球治理创新和参与式预算

作者:李凡 发表时间:2016-7-19 14:56:47

背景与分析

世界与中国研究所 360 2016718

全球治理创新和参与式预算

李凡

一、 全球治理创新

在著名的《国家为什么会失败:权力、富裕与贫困》一书中,作者Daron AcemogluJames Robinson指出,一些国家之所以失败,不在于地理或文化因素,而在于榨取式制度的传统,把权力及财富集中于少数控制政府的人手中,种下动乱、冲突和内战的祸乱。榨取式制度忽视最基本的公共建设,也形成政府逐渐失灵的直接因素,而要成功,国家就要采用包容性的制度。所谓的包容性在英文里是inclusiveness。其实,一些国际性的组织,例如联合国、世界银行等早就从上个世纪开始,在全球范围内推动各国的治理改革,所指向的就是这种包容性的改革。早在联合国在2000年发布的千年发展纲要中,世界各国的领导人就已经同意推动善治good governance)改革。当时,善治还只是各国领袖之间不同价值取向互相妥协的产物。但自那以后,全球治理改革就真的是在世界范围内推动了。

在全球治理改革的发展过程中,各种治理创新层出不穷。世界各国,包括发展中国家,也包括发达国家都出现了治理方面的制度创新。联合国、世界银行这些国际组织带头,在世界各地推动和鼓励创新发展。世界各个国家,由于经济发展程度不同、资源不同、技术水平不同以及地理和历史传统的不同,国家能力、社会组织的发展程度也不一样,都导致各国的治理能力和水平是不一样的。有个国家发展程度很好,国家治理也很好,但是也有治理失败的国家,也有贫穷的国家,也有两极贫富差别很大的国家,有的国家公共建设设施非常差,也有教育和卫生水平很低的国家。面对这样的情况,不发达国家和失败的国家需要资金和技术的支持,但当国际援助资金到达以后,却由于各种原因,或者资金被某些人和集团贪污,或者被应用不当,或是效率太低而造成浪费。因此除了政治制度需要改革、法治需要健全以外,还需要提高政府的效率、有效性,提高政府的行政能力,而要达到个目的,政府应同时有更加包容的政策和制度,也就是给社会更多的宽容、参与、代表、讨论、竞争和合作的机会,社会与政府之间应该对公共政策有更多的交流机会。这就是全球治理改革的核心内容。这种治理改革回避了一个国家是民主还是不民主的问题,也就是这种治理改革既应该是民主国家可以做的,也应该是非民主国家或者是新兴民主国家可以做的;既可以是发达国家做的,也可以是发展中国家做的。后来的事实证明,这种全球性的治理改革确实是在世界所有上述不同类型的国家都在出现,而在这些改革之中,治理创新也在世界范围内出现。这种全球治理创新不但推动各国政府治理能力的提高,提高政府效率,也将世界民主发展的水平提高到了一个新的阶段。

目前,将这种全球治理创新的发展归纳起来,我大概可以总结出这样的一些特点:

第一、 全球治理创新的层面基本是在地方政府(类似于中国的市、县、乡政府),而不是在省级和中央政府的层面。这是因为这种创新并没有涉及到国家基本政治制度层面的问题,主要是在地方政府层面上围绕公共问题和公共政策进行的治理创新,而不是政府基本制度的创新。

第二、 地方层面创新的主要原因是社会直接参与的要求在增加,或者用另外一种说法是社会需要有更多的直接民主的机会,也就是公众在涉及到与本身利益或者是本身事务有关的时候,比别人更清楚他们所需要的是什么,以及他们的利益是什么,因此在涉及到这样事务的时候,由社会成员本身直接提出他们的要求和作决策,应该是更为合适的,他们认为他们应该比那些官员们和民意代表们更了解他们自己所需要的是什么。

第三、 世界各地的选举制度存在着许多的问题,选举产生的官员和民意代表不能满足社会的需要。因此,这种对公共事务更多的直接参与是对现行民主制度,包括政府领导人以及各级民意代表的选举制度的补充,而不是要取代这些选举制度。有了这样社会更多的参与,由民主制度选举产生出来的人可以和社会有更多的接触,直接听到他们的声音,有利于他们更多地了解社会,甚至有助于他们再次当选。

第四、 在一些民主转型国家和非民主国家,在一些地方政府进行的参与式的治理创新,可以有助于这些国家的民主落地,也就是打下基础,或者是在心理上、知识上准备接受民主转型的到来。例如巴西在1989年出现参与式预算创新的时候,尚属于一个民主转型国家,参与式预算是反对派政党所提倡的一种治理创新,这种做法对巴西的民主转型的发展起了很大的推动作用。

第五、 全球治理创新的目的之一,就是要让更多的非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)和公民社会组织(CSO)进入到治理的过程中,并推动各地和全球公民社会的发展。在世界各地的治理创新之中,可以看到大量社会组织的介入,他们或者提倡治理创新的理念,或者设计方案,或者组织动员社会成员的积极介入,或者提供技术支持和咨询,他们和各地的政府以及民意代表密切合作。随着创新项目的实行和不断发展,这些国家的社会组织也在不断扩大影响和深入社会,而公民社会本身也在不断发展和扩大。

第六、 在全球治理创新中,各地政府的信息大多数都被公开,政府的效率由于社会的参与和合作而被不断地提高,贪污腐败等在减少,社会对政府的不信任感也在减少,这对提高政府的合法性基础和政府能力有很大的帮助。

第七、 在治理创新的环境下,政府领导、民意代表和社会之间的合作加强,了解加深,也具有了进一步的发展空间,这对社会的稳定和和谐是有所帮助的。

第八、 在这种治理的环境中,有限的政府资源以及一些社会资源可以更好地加以配置,而不至于被政府的官僚主义所浪费。

第九、 在参与式治理涉及到政府预算的使用和分配的时候,可以发现,创新项目的结果可以有利于普通人的社区,尤其是对贫困地区、贫困社区的基础设施建设,包括居住环境、医疗卫生环境、养老、健康、交通、商业等会带来很大的改善,也就是这样的治理创新对一些特定社区基本环境的改变是显著的,对特定的弱势人群是有帮助的,这也是为什么治理的创新在一些贫困落后的国家和地区得到社会欢迎的原因。

第十、 全球治理创新稳定的长期坚持和不断的改善和发展是一件不容易的事情,要想稳定治理创新,就要让其制度化。在治理创新的过程中,有无数创新的例子被否定,又有无数新的创新在出现,这是一个有无限机会成为可能的过程,也是一个不断淘汰的过程,成功的关键在于制度化能否建立。

第十一、 在现代科技发展的条件下,全球治理创新是要和现代通讯技术、信息技术的发展紧密相连的,世界各地的经验都证明,在广泛和深入的公众参与中,现代科技技术是扩大公共参与的一个重要的不可缺少的助手。

依据这样的经验看法,我们可以看到按照公众参与的高低程度、直接程度和公众的组织程度,以及影响地区政府决策的程度,体现公众意愿、希望、利益的情况来看,一些创新有了结果,在全球范围内和各自国家本国内在不断地发展,有些做法在产生着越来越大的影响。这些主要的创新方法可以包括有人民陪审团、城市规划、社区参与和协商、信息公开、协商民主日、协商抽样、咨询式参与、政策反馈意见和参与式预算等等项目,很多很多。

现依据公众参与程度和对政府政策的影响程度,也就是在公众参与和决策过程中的影响力程度制作一个表,表明全球治理的各种创新在这两个维度中的位置:

从表中的分布状态来看,参与式预算在公民的参与程度和对政府的决策程度的影响来看,应该是最高的。参与程度的高低是与社会动员的程度、持续时间的长度为基准,而影响决策的程度是由对政府的层次以及能否直接做决定为基准的。

二、 参与式预算的全球推广

依据Hollie Russon GilmanDemocracy Reinvented——Participatory Budgeting and Civic Innovation in America一书中对所做的简单定义参与式预算包括三点内容一个依靠公民参与的可重复的决策过程对于分配的公开反复的协商讨论有限公共资源是由决策产生实行的。这个简单的定义中包括了几个内容,概括起来就是,政府有限公共资源的使用是由一个公民参加的公开的协商(反复讨论)过程来决定的。其他的学者对于参与式预算的有关定义还有许多,但是基本上的内容就是政府的预算使用要由社会来决定,这个决策的过程是公开的、反复协商(deliberative )的。

参与式预算是目前世界各国比较普遍应用的一个比较新的治理创新方式,联合国和世界银行都在推动这个项目,世界各地已经有1500个地方在用不同的方式做参与式预算。参与式预算是1989年在巴西诞生的,那个时候,左翼反对党巴西工人党取得了一些地方政府选举的胜利,他们同时在13个城市推行了参与式预算改革的做法。包括了后来被认定为是参与式预算诞生地Porte Alegre(阿来格里港市),之后这些地方政府长期坚持这个做法,尤其是阿来格里港是一直坚持做下来的,并成为了巴西参与式预算的范式,所以后来提到参与式预算诞生地的时候,都认定了是巴西的阿来格里港。阿来格里港当时的做法是,政府将政府预算中的一部分拿出来让社会决定这个预算该如何使用。为了实现这个目的,先由社会选出代表,由代表经过多次反复地协商,最终以代表投票的方式决定了当年的预算分配。之后,这个由社会代表决定的预算方案不再由议会再次投票决定,而成为政府的预算。这个由居民选举代表,经过讨论到预算最终决定,一共用了近六个月的时间。这个方式后来就成为巴西参与式预算的基本模式。在巴西,这种参与式预算几年内得到推广以后,很快在南美洲多个国家开始应用,基本采用的都是巴西的做法。

1996年巴西的参与式预算被联合国认为是民主创新中最好的实践。之后,联合国和世界银行开始在全世界推广参与式预算的做法,尤其是在发展中国家。参与式预算从民主发展的角度来看,鼓励社会公众积极参与公共事务,是一种很好的参与方式;从政府治理的角度来看,参与式预算要求政府首先必须要做到预算公开,预算过程透明,这可以避免政府官员贪污,而且可以做到让政府的资源(在发展中国家很多是联合国和世界银行的援助款项)可以有效地使用。因此从这样的角度来看,参与式预算是一种非常好的对于发展中国家来说有效的公共资源分配方式。

但是不仅于此,参与式预算在推动的过程中,也受到了发达国家的欢迎,他们也开始推动参与式预算在本国的发展。先是欧洲的英国、德国、意大利和法国都在推动参与式预算的发展。之后参与式预算又回到北美,美国和加拿大也开始实行参与式预算。在发达民主国家实行的参与式预算和在发展中国家做的不一样,他们做的更细、更深入。参与式预算除了让社会直接讨论政府的预算之外,也开始进行了让学生讨论和决定政府对学校的预算如何使用的问题,由居民讨论公共住宅的维修管理问题、性别预算、老年人预算、青年人预算,等等。因此,从参与式预算的范围和方式来看,几乎政府预算的所有与社会有关的部门预算都可以拿出来单独讨论和协商。这样细致的广泛的参与式预算的推动,从民主发展的角度来看,推动了这些发达国家民主的进一步发展,补充了选举制民主在实行过程中的不足和问题。发达国家民主方面的问题是选举民主主要是精英民主,目前代议不足、信用降低、社会参与程度较低、以及一部分人士被拒绝于公共事务的讨论和参与之外,例如18岁以下的年轻人和身份有问题的人,等等。同时在发达国家虽然整体上看公共设施比较完备,但是在一些低收入、少数人群的社区,公共设施却严重落后,而政府资金使用不当,贫富差距扩大等问题都出现了。这些问题在实行了参与式预算的地方都得到了一定程度的解决。

因此从全球范围来看,参与式预算虽然不是一个包治百病的良药,但是从其效果来看,却是一个比较好的治理创新工具。从民主的角度来看,她在非民主国家或是新兴民主国家起到的作用是利用公众广泛和深入的参与,以及做决策的过程,让民主在这些国家扎根,使得人们享受到参与所带来的公平和机会,这有利于对于民主的认同以及民主在这个国家的生根和巩固。而在民主国家,参与式预算则补充了现行民主制度中的不足,更加扩大了民主的范围,并使民主更多地向弱势社会倾斜,增加他们的福利,让更多的直接民主出现,补充选举的不足。这有利于选举产生的政府、民意代表、社会组织和普通人民有更多的合作机会,加深他们之间的信息沟通。而从政府治理的角度来看,无论是在发达国家还是在发展中国家,参与式预算都可以更有利于政府和社会之间就公共资源的配置问题展开对话和讨论,从而减少政府公共资源的浪费和使用不当,促使公共资源的合理配置,并促使公共资源向弱势社会群体倾斜,从而使社会更加稳定和平衡。

以上的表述也就回答了为什么在全球治理创新中,参与式预算能够一枝独秀,在世界得到推广,并得到相当多国家认可的原因。从实践中,可以看到参与式预算在政府和社会两个方面都得到了认可,并可以使政府和社会两个方面进行合作,有效地解决国家治理中最主要的资金使用问题,使其使用更加合理、更加有效率。

从世界各国应用参与式预算的情况来看,其方式是多种多样的。其实,参与式预算的多样性应该是其本身的一个特点,因为各个国家经济发展程度不一样,政治结构不一样,文化基础不一样,民主发展程度不一样,社会发展程度不一样。因此不可能出现一个统一的参与式预算的模型,世界上参与式预算的多样性是应该的。同样,在一个国家内部不同的地方,也有上述的各种差异。所以,各地的参与式预算做法的多样性也是合理的。但是多样性之外,有一些是参与式预算的基本原则,是必须做到的,否则就不是参与式预算了。这个基本原则是:

第一、政府的资金来源于社会的税收,是公共资源,因此政府预算应该用于社会的需要;

第二、政府是为社会提供服务的,为社会所提供的服务应该是社会所需要的,而不是政府想当然认定的;

第三、对一个社区所需要的是什么,包括公共设施、服务、环境、医疗卫生,最清楚的应该是社区居民自己,让他们自己来决定需要做些什么,是一个聪明的政府应该做的事情;

第四、建立一个公平的讨论预算的程序和项目提出的程序,由社区成员全体或者(和)由他们认可的代表进行反复深入地讨论,最后由社区成员的投票来决定预算的取舍。政府尊重这个决定,不再做任何改动;

第五,由社会来监督预算的使用。

对于参与式预算的流程或者是程序,也有一个基本的原则,这是世界各国的参与式预算的基本做法:

信息:政府预算的所有的信息要对社会公开,社会应该了解政府所要做的不同项目的成本;

居民大会:由居民以开会的方式公开提出自己认为所需要的各种不同要求;

居民代表:由居民选出的代表要和政府有关的机构直接商议具体的备选项目,要有每一个项目所需的资金数目;

投票:就这些已经出现的备选项目进行讨论和投票,最好是社区全体成员的一人一票来做最终决定。

所谓的参与式预算的基本原则和参与式预算的程序原则只是一个推动参与式预算的基本概念和基本做法,是进行参与式预算不可或缺的,至于具体的操作方案和做法,各国都是不一样的,实际上从各国的经验来看,其做法和范围上是不一样的。这种多样性得到了各国学者的一致支持。

从参与式预算的经验来看,参与式预算推动和进行要有四种角色(players)的积极参加,缺一不可,就是政府,民意代表、社会组织和公民。

政府:预算是政府的,因此政府是参与式预算的主角,预算编制是政府的主要权力之一。在参与式预算的过程中,由于受到其它三个角色的压力,政府同时也有选举的压力,因此在其他三个角色的要求和压力之下,政府才愿意将自己预算权的一部分拿出来并授权让社会讨论和决定。在预算讨论的过程中,政府要配合讨论,主要的工作是要组织讨论,但是最重要的工作是政府要配合社会各种不同预算想法和方案的提出,根据相关的政策、技术给预算项目配上合适的资金,成为讨论的基础。

议会:议会成员有选举的压力,这会成为议员们实行参与式预算的动力来源,他们也愿意与社会和政府讨论预算的使用,可以为本选区争取更多的预算项目。因此,在参与式预算中议会会积极配合公众的讨论,并会成为动员社会出来投票的推动者,他们希望参与式预算成功;

社会组织:在世界各国的经验中,都可以看到社会组织是参与式预算的积极提倡者,他们说服政府和议会支持和实行参与式预算,帮助设计方案,提供技术支持,实验新的技术工具;他们推动社会参与,进行培训和咨询,推动宣传,鼓励投票;他们也对参与式预算的结果进行评估并监督预算的执行;

公民:社会公民积极参加参与式预算的过程是因为参与式预算可以改变他们的居住环境,改善公共设施,尤其是那些弱势群体,例如少数人群居民、贫困居民,参与式预算会给他们带来很实际的变化。但是对于参与式预算的参与要付出很多的时间、精力,对他们来说是一个实际的问题。公众的积极性和参与方式是参与式预算能否推行的关键之一。

上述四个方面如果都有积极性,可以让参与式预算成功进行,但是如果有一个方面的积极性不高,则很难进行,这是各国的经验。

从未来的发展来看,参与式预算现在应该说在世界的推行是才刚刚开始, 1500个地方的应用还只占全球一小部分,许多重要的国家还没有开展这个工作,例如亚洲的日本就没有。从治理的角度看,参与式预算有发展的前景,例如选举的公众人士有需要,政府的有效分配资源的机制有需要,社会有要得到政府资源的需要,社会也有发展的需要,等等。从这几个方面来看,推动参与式预算的动力是普遍存在的,因此在全球治理的范围内,参与式预算还有很大的发展前景,还应该有新的创新。

但是目前来看,也有许多的问题要解决。这里面包括下述的内容:

如何建立一个制度化的参与式预算的机制,是参与式预算维持和发展的关键。这里边涉及到的问题是是否要立法的问题,或者是成为制度规范问题。拉美一些国家是有一些法律规定的,而大部分国家是没有的,只是地方政府的选项,例如美国是没有的,纽约的参与式预算主要是纽约市议会推动的,一些议员的选区也并没有做。

另外一个重要的问题是如何利用现代通讯技术、信息技术,提供方便、灵活、公开的手段在参与式预算中应用的问题,这个问题不解决,参与式预算耗时长的问题会成为参与式预算发展的阻力,会影响公民参与的积极性。

三、 参与式预算在中国

参与式预算在中国也有试验,早在2005年,参与式预算就被介绍进入中国,之后中国的专家和地方官员也曾经到巴西和哥伦比亚参观过。当时这些都是在中国公共预算改革的目标下进行的,并非有意地引进参与式预算。之后,根据巴西的参与式预算的做法,在哈尔滨、无锡的街道层面曾经有过参与式预算的实验性工作。与此同时,在中国预算改革的过程中,一些地方政府做的改革工作中,也能看到参与式预算影像的出现,有些不谋而合的味道。例如浙江温岭泽国镇的预算改革中,出现过用国外Deliberative Polling(协商抽样)做的政府预算项目选择,上海惠南镇和宁波宁海县做的人大代表从政府拟定的工程项目中投票选择项目,以及浙江温岭新河镇从2010起做的政府在编制预算的过程中加入民主恳谈的做法,都可以看到参与式预算的一些内容,但是和国际的参与式预算的做法相比都不完整,参与的程度也有限。从中国的案例来看,比较符合国际上参与式预算基本做法的是2013年北京麦子店街道的案例,不过这个案子和国际上的案子来比,社区成员参与程度比较低,程序上也有不少问题,不过总的来讲可以看作是一个中国到目前为止和国际上的参与式预算可以接轨的案例。但是遗憾的是,中国到此为止,就参与式预算进行的情况来看大概就是这么一个试验的状态。

应该讲,在全球治理创新的过程中,中国并没有缺席。但是从中国地方治理创新的情况来看,却不容乐观。近10多年来,地方治理创新的热潮曾经在中国各地出现,为此中国还专门设立了地方政府创新奖,用来鼓励地方治理的发展。不过到目前来看,过去多年选出来的创新项目,除了为数很少的以外,基本上已经放弃或是失败,没有再进行下去。为什么会出现这样的原因呢?依我个人的看法,可以总结归纳为下边几个方面的原因:

第一、中国从来就不是一个民主国家,政治制度如此,文化也如此,因此一个以民主为基础的或至少是有民主转型为背景的治理创新很难在中国建立,即便出现也难以长期坚持和运行;

第二、中国各级政府在治理中喜欢快速决策,以体现政府的魄力领导力,而不愿意也不想听各种不同的意见,特别是社会的意见,尤其是弱势群体的意见更不在他们的关注之中;即便听了,也只是参考而已;让社会成员以投票方式来决定政府的决策是几乎不可能被接受的;

第三、我上述讲的参与式预算中的四个角色,在中国的治理创新中都缺少积极性。地方政府没有动力,现在不想做事,就更不用说创新了,他们也不是选举产生,没有压力,只有做出点政绩的动力,但是现在也大大减少了;人大代表本来就不是选民真正选举产生的,所以没有选举的压力,不必对社会负责;社会组织是治理创新的主力,但是在中国社会组织缺位,是一个普遍的现象;在上述三个角色都没有积极性的情况下,居民(公民)何来参与的动力,更遑论创新?

目前中国政府在推广协商民主,这个方式还保留了地方政府治理创新的一个不大的空间,目前可以看到的情况是,治理创新在协商民主的前提下,容易走到社会提供咨询性意见方面,而不是决定政策方面。在这样的咨询性决策方面,社会的意见不是刚性的,可以成为政府的参考意见,并在决策时加以参考,实际是政府可听可不听的。参与式预算在中国目前的情况下,难以在政府层面进行,但是可以成为一种方法,在城市的居委会和农村的村委会这样的社区面上加以实行,成为目前中国进行社区自治的一种尝试。

所以依据上述的情况,目前全球范围内的治理创新和参与式预算将很难在中国大范围内出现,但是一些实验是可能会出现的。希望这样的案例,将会像巴西出现的参与式预算一样,打下中国未来民主转型和地方治理创新的萌芽和基础。