“比较视角中的参与式预算:动力、机制、效果与前景”

作者:会议记录(上) 发表时间:2016-8-26 14:50:40

背景与分析

世界与中国研究所 361 2016825

“比较视角中的参与式预算:动力、机制、效果与前景”

会议记录(上)

时间:2016710-11

地点:西藏大厦A3B会议室

开幕式

李凡(世界与中国研究所):会议开始!非常高兴,欢迎大家来,世界与中国研究所去年年底开了关于参与式预算的会,今天上午我们开第二个会。我们现在一年按照两个会,年中一个会,年底一个会的方式在做,这次会我们选择的题目是参与式预算。为什么选择参与式预算,题目叫做比较视角中的参与式预算呢?今年3月份,我们到美国纽约看了一下参与式预算,实地考察了纽约参与式预算,台湾徐斯俭和吴建忠以及其他几个跟我们一起去的,大陆和台湾组成了一个team。看完以后,感触很深,对比我们原来了解的国际上的参与式预算,实地看一下以后确实有很多东西是不一样的,所以感触比较多。当时有一个想法,从编杂志角度考虑,下一期杂志出什么内容,看完之后我们就决定还是关注参与式预算。为什么还要继续关注参与式预算?世界与中国研究所在中国推动预算改革,从温岭开始已经十多年了,为什么现在还要继续关注参与式预算的原因,是因为中国的参与式预算,包括预算改革、参与式预算起步是比较早的。如果我们说温岭当年新河开始做的还不是参与式预算的话,那么从2010年就已经在那里开始推动了参与式预算。同时在2005年温岭泽国开始做民意抽样,他们当时并没有叫做预算改革,还没有预算改革的概念,后来是我们把它加上了预算改革的概念,放进了我们2005年的基层民主报告里。实际上泽国做的案例已经开始有了参与式预算的一些因素在里面。之后国务院发展中心在黑龙江、无锡做的就是参与式预算,因为他们是之前到巴西去参观过的,所以他们做的完全是按照巴西的参与式预算方式做的。当然可能做的有些问题,因为他们的研讨会我们也参加过,感觉到有些问题,包括程序上的一些问题,感觉到做得不是非常真,有点不是太落实的样子,基本上还是形式上在做。给我们一个感觉,就是中国的参与式预算起步早,但是后来的发展比较慢。十年前我们开始做参与式预算的时候美国纽约和芝加哥还没有做,台湾也没有,台湾的建忠、斯俭他们经常到温岭参观,学会了大陆的参与式预算,台湾当时没有,但是现在台湾的参与式预算已经风起云涌,有一百多个案例了。

我们感觉我们起步很早,但是现在是彻底落后。我们这几年,包括去年我们也试图推动更多地方去做参与式预算,今年一月份还跑到深圳去,不过好像深圳那边也没搞成。我们有一种比较沮丧的感觉,为什么参与式预算在中国这么难?从这样的角度考虑,我觉得我们应该把参与式预算的事情重新开始,特别是应该在学术界、理论界把参与式预算重新整理一下,到底国外的参与式预算是什么,我们现在中国的参与式预算的状态是什么,以后该怎么发展。其实从中国学术界的角度来讲对参与式预算了解很少,我们上网去查参与式预算,在中国学术界的参与式预算基本就是两个概念,第一个概念参与式预算是上个世纪90年代从巴西开始的,别的国家是什么不知道;第二,中国的参与式预算是温岭新河的,2005年开始搞的。温岭新河的预算改革,连陈奕敏自己都讲那个不叫参与式预算,是我们建立了一个人大审议预算的程序,是让人大如何审议预算的一个程序,还不是真正意义上的参与式预算。从这样的角度讲,从理论界的角度来讲,应该把参与式预算的问题再搞清楚一下,所以我们就打算开这么一个会,还是从最基本的概念去讲。

我们主要想多介绍国外情况,国外参与式预算已经在所有的大洲都有了,几个重要的国家,包括在美国、加拿大的发展;在欧洲,主要的老牌民主国家也都有,英国、法国、德国也都搞;亚洲地区印度、孟加拉、韩国、泰国全都有,我们没有看到日本有,但是其他国家基本都有。所以国际上这样普遍的做法,使得我们可以做一个比较性的研究。

我们开这个会的主要目的,第一是介绍国外参与式预算最新发展和动态是什么,特别是最新的在美国做的一些东西。美国的参与式预算是很有意思的,这是一个老牌的民主国家,不但能够接受新兴观念,而且居然把参与式预算接过来以后在纽约就能做到一人一票的投票方式,这个确实很厉害。世界各国一般都是代表投票,纽约能做到这一步,这是最新的发展,这种发展背后到底是什么意义,我们能学些什么?第二我们想了解一下什么是参与式预算的基本概念。比如定义,什么是参与式预算,参与式预算当中的各种各样机构比如政府、议会、社会组织和公民所扮演的角色是什么,他们之间的互动关系是什么样的,参与式预算到底解决了一些什么样的问题,作用是什么,基本动力是什么,谁在推动,哪儿来的动力?纽约的参与式预算一搞搞八个月,巴西的参与式预算也搞六个月,老百姓愿意干吗?它背后的动力,包括老百姓的动力、政府的动力在哪儿?参与式预算来到中国以后面临一个很重要的问题就是程序问题,中国人不大讲程序。国外的参与式预算的程序,特别是基本要素是什么,这个我觉得我们还是应该要把它搞得比较清楚一点,这样的话,各地方在做中国参与式预算设计的时候,会对程序问题该怎么考虑有所帮助。

参与式预算目前也面临着很多问题,我们不能说参与式预算现在在世界各国就进行得非常之顺利,还是有很多问题,因为毕竟也是一个新的东西。它的问题是什么,怎么解决,它的长期发展是什么?昨天晚上老高讲了一条,说现在美国在推动参与式预算的做法有点当年美国推动预算改革的做法,如果是这样的话,从未来发展前景角度来讲,参与式预算是不得了的事情,有可能把世界各国的预算制度推到一个不知道什么样的程度。这样参与式预算的意义很大,有可能代表着一个什么新的东西的出现。另外,这样用了很长时间来进行的参与式预算过程,要保持动力,未来发展的一个很重要的原因就是要利用现代科技的作用,信息技术、社交媒体、科技技术、传播媒体能起什么作用,这些东西能不能取代参与式预算当中的面对面的辩论,面对面的商谈,他们之间的关系是什么?以上这些,这就是我们想开这个会的主要原因。

介绍完国外之后,了解了最基本的概念之后,回过头来就是中国应该怎么搞。所以我们这个会议今天一天安排的主要是介绍国外的,明天我们集中精力大家谈中国的问题应该怎么做。所以明天的会谈我们安排了很多自由讨论的空间,大家可以随意地想想,有什么问题都可以提出来,大家一起讨论,争取能对中国的参与式预算发展提出一些比较好的建议来。我们这个会基本上把中国国内现在做参与式预算研究和实践的人,能请来的我们都请来了,在座的都是研究参与式预算的专家,国外我们请了Susan过来介绍英国的参与式预算的情况,她是英国一个NGO组织的负责人,她在推动英国的参与式预算。我们去纽约访问的时候发现国外的参与式预算都是社会组织在推动,由他们出面说服政府推动参与式预算,在预算过程中他们负责动员群众甚至于搞展板等,最后投票的时候他们出来摆上小桌子在街上让大家投票,而不是政府在做。参与式预算需要有大量社会组织的介入,所以我们在这儿也有一些社会组织,但是中国的社会组织毕竟还不多,我们在美国访问的时候就拜访过一个叫PBP的社会组织,这个组织现在是全美国推动参与式预算主要的社会组织,芝加哥、纽约、波士顿全是它在后面推动。世界与中国研究所有点像这个组织,但是我们没它的能力那么大,我们希望我们能起到类似的作用,起到一个社会组织能起到的推动参与式预算的作用。

再一次非常感谢各位的到来!

专题一:参与式预算的比较与分析

主题演讲:

Susan RitchieMutual Gain):大家好!我的名字叫Susan Ritchie,来自于英国一个叫做PB Network的组织,我是这个组织的负责人。非常高兴能够受邀来到这里,我想感谢大家,我们不敢说是专家,但是我们有很多英国的实践想跟大家一起分享,希望今天的交流能够开启我们之间的一个合作,进一步促进参与式预算在两个国家的发展。关于PB网络的基本情况是,2005年的时候,英国政府出资进一步推进参与式预算(PB)的发展,我们当时制定了一些关于PB的价值理念和基本指导原则,并且执行了一个试点项目。但是后来政府的拨款就结束了,因此我们现在不再受到任何政府的拨款支持,但是我们对自己的架构进行了重新的调整,希望能够在国际范围内开展更多的合作,并且吸引更多的资金支持。我们开展这项工作的主要目的是为了进一步提高和改进公共服务的质量和相应水平,在很多民主国家里,不一定能够获得所有的服务,即使获得服务的时候,也可能没有人问你认为这个服务的效果和质量怎么样的。所以我们所发展的目的主要是推进这方面的发展,尤其是进一步促进社会的公平与公正,尤其是对那些脆弱和贫困的人口,保证他们的声音能够在世界范围内被听到,能够改变资源分配不公的问题,进一步改进服务质量。第二个目的是为了进一步对各方进行赋权,积极鼓励更大范围内的各方的参与,不仅仅是鼓励那些已经参与的群体的参与,更多的是鼓励各行各业的参与,在民主国家的设计当中,由于我们的民主政治设计可能有一部分人已经参与了,但是这部分群体大概也就占3%-8%。我们所希望的大范围参与不仅仅是那些富裕的、有技能的,还包括贫困的,我们希望更加鼓励各方的积极参与。在民主国家里,比如英国的发展,我们现在进入一个新的阶段叫做“同时产生服务的双面性”,不仅仅要强调国家对于地方的服务,还要求地方更加积极参与到制订的过程当中,也就是双面性的,一方面要积极来参与,另一方面也要讲究社会责任。在英国也有一些欧洲国家正在进行新一轮的金融和财政体系改革,在有些地方浮动预算下降得很快,甚至达到45%。往往就意味着对于那些脆弱人群提供的服务将会大大减少,这些人群往往是参与率非常低的,这可能会导致公益产品和公共产品大量减少,我们希望积极参与到这个过程当中,尽可能保护各方利益。

这个图片就是英国的一个地图,英国由四个国家以联邦制组成,图上标星的是正在积极推广PB做法的地方,我们希望随着我们的努力,PB的实践能够进一步拓展,我们也对自身机构进行调整,希望能够吸引到更多资金,推广到这个图上更多的地区,有的实践做法不是集中于某一个地区,而是分布在全国各地,一会儿我详细介绍一下苏格兰。我们还做的一项工作就是尽量多地建立PB资源和案例放到网上,这样有更多人能够接触和分享。同时我们还进行半游说做法,包括在公共部门、政府部门以及一些中央政府层面上进行游说活动。我们除了建立重要的案例学习之外,一个重要的工作就是确定了PB的价值理念和基本指导原则,会议开场白当中就提到了这些也是重要的基本要素。除此之外,我们还建立不同的PB模式,我们主要在倡导三种重要的模式。积极鼓励更多方的参与,现在已经有非常不错的人他们有很好的想法,我们进一步提供培训,希望把这些想法落到实处。

在过去的几年当中,我们组织动员了几千名这样的资源参与人员,我们在苏格兰政府层面上的积极游说也很成功,苏格兰政府决定拿出1%的预算做这样的事情。英国中央政府层面我们也是在内阁做同样的工作,内阁表示非常重视这1%的预算的承诺,将会认真考虑两年之内做出决定,这也是我们积极建立的一个叫做“开放政府”的项目所开展推进的工作,很多政府都加入到这样一个活动当中。

刚才的片子当中列出了一些关于参与式预算的重要价值理念和主要原则,我们将会详细介绍三个我们参与的不同的PB模式。当然了,在不同的条件之下,这些价值理念和主要原则还会发生一些变化。刚才介绍了三点,一是让当地人有所有权和有积极参与的感觉,不应让他们觉得这是一个外人制定的东西,跟他们没有关系。二是共享的责任体系,不仅只是政府、国家来提供这样的公共服务,还应当由当地当选的人发挥积极作用,让被推选的这些人能够代表他们的声音。三是预算透明度。对于主流预算,刚才提到了这可能有点困难,相对而言,如果是专项资金拨出的专门做一个项目的话,可能会更容易一些。四是可达性,既包括在空间上,比如人能够走到投票站进行投票,也包括虚拟的,在能够上网的条件下见到人,进行投票,这点很重要。在英国的投票并不是由当选的这些人士去代表的,而是由这些个体选民自己去做的,所以我们要尽可能地鼓励和涵盖更多人来参与,特别是那些被边缘化的人士也能够表达他们的声音,这样的话可以对所面临的社会有更加全面和深入的了解。五是深思熟虑,这点是在去年变化比较大的一点,特别是在参与式预算方面,很多项目往往是赠款,规模不一样,可能有2万英镑的,有200万英镑的,很多时候有些人觉得没有这个钱,我也想做什么样的项目,他会有很多想法提出来,让社区的人们投票,大家来讨论。有的时候由于想法太多,在我看来,考虑的过程可能没有达到相应的程度,所以说实践和应该达到的水平还是有些差异。六是公共赋权,这也是影响社会公众的方面,因为我们不仅仅要把已经了解的、已经参与的人涵盖进来,还有很多被边缘化的人群也要积极参与进来。在英国,有的时候在进行公共磋商,进行各方咨询的时候,决策其实已经做出来了,走这个流程可能更多的是看起来会更好一些,所以这也是一个问题。另外很多人士并不了解,不具备能够解读公共预算的能力,所以一方面你要把预算在网上进行公开,另一方面应该进行这样的公众教育,使得公众有能力去解读和了解预算本身。下一个就是跟代议制民主非常相关的形式,因为有很多当选的选民代表可能觉得这种PB对他们来说是一种竞争,因为让公共参与决定一些东西的时候就意味着他们需要放弃一些权力,有很多当选的议员并不喜欢这一点,但是也有一些不同的情况,因为有些人看到了PB的价值,他们觉得通过这样的过程,可以更好地看清楚这些问题,因为在代议制民主当中可能不能完全发现这些积极的方面,相反可能展示了一些消极的不好的方面,PB可以成为与代议制民主形成互补的一种关系,而不是一种竞争的关系。

刚才那一页最下面的“主流参与”是比较困难的,在英国我们认为也是最大的一个挑战,也就是说做PB项目有的时候是有前途,但是很多时候都是按照项目的专项资金,不能称为政府主流的经常性预算固定的一部分,这样的话就比较困难。我们也在积极游说,希望政府能够推出拨出1%的主流预算来做。有些困难,因为现在公共服务也在削减,甚至有些地方能够削减45%,但是如果能拿出1%的话,这已经算是很大的一笔资金的保证。有这样一个1%的话,可以更好地发现,比如说治理模式上的创新方式或者是民主的一些创新的方式,这些都是具有重要的积极意义。但是在某些政府部门或者人员看来,也有一些紧张和让他们担心的地方,但是我们在苏格兰,苏格兰有一个脱英公投,现在当选的执政党也表示如果当选的话就拿出1%的资金专门做这样的工作。那次投票的时候,苏格兰选民的参与率非常高,90%几的人积极参与投票。苏格兰政府已经答应拿出1%的预算资金在各地做一些培训活动,这样的话,能够更好地提高公共参与程度。

我们介绍一下刚才提到的不同的模式,在英国的PB当中,比较常见的是专项赠款的活动,这样的资金有时候比较小,也有一些比较大一点的,如果到200万英镑算是主流的大型拨款了。这样的往往是通过专门渠道,比如警察体系、政府或者是医疗公共健康,或者是通过福利彩票资金的形式,但由于这个过程是比较漫长的,所以建议如果资金特别少,比如说只有1.5万英镑或者比较少的资金的话,这种形式就不太适合。我们把这个名字稍微改了一下,building civic core,把公民作为这个项目最核心的地方,体现了三方面的原则:一是限定区域,这个项目可能针对一个小街或者一个区,二是往往会有一些专门的主题,比如改善医疗卫生,比如有些地区可能是心理疾病、健康疾病比较严重,以这个为主题。另外是进一步改进小区和公共交通轨道系统或者公共交通系统的联接,选择一些重点的主题来开展。还有一个是限定人群,比如说在既定地区,可能有些孤独老人有跟社会的隔离感,或者说希望能够提高年轻人在社会治理方面公共参与的程度,或者专门针对一些少数人群,针对他们的改进项目。一会儿我们还会有一个案例专门介绍,比如说警察体系,有一个在英国范围内算是第三大街区的地方,警察发现打击有组织犯罪比较困难,因为发生犯罪行为之后,警察跟当地居民和社区联系,没有人愿意提供线索,没有人有反应。如果对于发生在这个区域的有组织犯罪,当地人不太支持和关心的话,这个案件就很难调查下去,我们有一个案例一会儿会详细介绍一下。我们有几百个案例都是把公民作为项目核心,意图加强公民之间的相互往来。表面看来,每个个体不同,每个人都有不同的价值观和想法,但是深入了解,会发现人性都是共通的,这也是以公民为核心的一个特征。

另外我们也积极提高各方的参与,尤其在决策过程当中的参与,人们对于决策更加感兴趣并更积极的话,会形成一个雪球效应,逐渐越滚越大,参与的人也会越来越多。我们往往尽量鼓励那些以前在决策参与过程中参与程度比较低的人群,通过PB项目,他们一旦对某一方面决策感兴趣的话,会对其他公共决策也进一步感兴趣,了解有什么样的资源可以利用。另外我们发现通过提高健康、医疗、生活水平,人们会进一步加强网络联结,相互之间的往来联结会更多的话,人们的平均寿命也会进一步提高。目前在PB领域,我们还有一项学术研究,我们在英国的北部做了两年关于公投实验的对比研究,我们发现随着人们之间交往增多,人际网络联系更加紧密,当地犯罪率也会下降,他们的行为也会发生一些改变,比老死不相往来的相互分割、割裂的状态相比,参与的个体的社会行为都会发生积极变化。

第二个我们所倡导的PB的类型就是改进提供服务方面的缺失的部分,特别是现在很多政府部门在提供服务方面达到了45%的削减,在这种情况下,今后提供的服务和原来相比应当是不一样的,所以有些过程是缺失的,需要进一步提高参与的程度和赋权程度,包括决策和设计、思考的过程。

还有一个是对服务提供的重新思考和调整,比如说在改进精神健康服务方面怎么讨论。我们有这么一个实践,有很多方格子,摆到桌面上进行讨论,一面是写的有多少资源,同时要分析这些项目提供的时候吸引了多少人,这些人来自于什么样的行业,大家对这样的服务打多少分。另外还要讨论其他方面的问题,比如除了这个为什么好之外,有些人为什么对这样的服务不买账,为什么对这样的服务不认可或者不想要,因此这种方格子是讨论各项服务的有效工具,最后按照一英镑当中的多少便士,就是说按照百分比方式讨论服务分配情况,特别是整体提供的服务减少的时候,这种资源分配的讨论变得非常有用。

还有一个是讨论在边远农村地区公共交通提供的问题,不同于官方的官员直接决定公共交通怎么提供,PB邀请各方来讨论这个预算怎么设计,特别是你要提供公共服务的话,合同怎么设计,怎么执行。通过这样的工作我们得到了一些效果,比如进一步提高了各方个体对制定预算的了解和认知水平,往往有些人刚开始受邀来到会议室讨论预算问题时,可能是满脸怒气,对很多事情都抱怨,特别是如果他们是具体公共服务的使用者和接受者的话,可能有很多不满。但是经过这样的流程之后,离开这个会议室的时候他们可能是带着微笑,因为他们对这个问题更加了解,也觉得这样的过程更为有趣,更加了解了为什么有些资金没有到位,为什么不是像他们想象的那样。另外通过与各方的积极讨论和深入思考之后,他们会更加了解了别人的观点和视角,而不再是在自己的单一视角下抱怨各种问题,他们会更加了解为什么没有这样的资金。这些效果都有非常积极的作用,都是PB过程的重要的成果。还有一个就是我们做的一个关于精神疾病慢性病认知系统项目,我们通过这样的过程会了解,其实相应项目的受益人群不希望得到对于以前回顾式的咨询的磋商,而是希望更多地得到一个解决方案来解决这个疾病,通过这个过程可以更好地了解公众对这样的项目的预期是什么,希望达到什么样的效果。通过这样的活动可以得到更多的创新想法,我们还可以把志愿者提供的服务和公共部门提供的服务进行对比,看看有哪些是重复的,往往有的时候进行调整之后,志愿者提供的服务的成本比公共部门和政府部门提供的成本更低,很多都是预防性的,会比事后解决问题会更好一些,会比政府部门执行的项目更加有意义。

我们应用PB项目的原则,比如当地的所有制、共享相应的责任,以及给公众更大的赋权和更加广泛的接触,这些都是重要的。我们通过这个项目没有做的事情就是这个项目本身并不做出决策,并不能做出这样一个决定,它是一个参与性的思考,为未来的东西提供各种各样的方案,尤其是针对服务提供商而言,他们要应答,比如提出这些方案你为什么不采纳,你有什么样的证据证明你自己的观点。

还有一个PB模式就是主流参与,刚才提到了我们希望游说政府在主流预算当中拨出一部分来做这样的事情,比如我们在苏格兰政府层面的游说以及在英国联邦政府层面的游说,几周之前有一个学术研讨会提到了这样一个研究,因为很多做的参与式预算都是指在政府或者国家预算拨款方面的既定分配,但是现在有一种趋势,很多政府部门外包这样的资金和服务,最后承担的往往是私人公司和企业做这样的工作。在这种情况下,与其说是一种公共预算,还不如说是一种公共利益的服务和提供,有些资金也不是传统型的,比如说利用福利彩票资金来做一些公共事业,比如提到了使用这样的资金来进一步促进跟社会有割裂的或者有一些老人的隔绝的问题加以解决,这个项目就有一百多万英镑的预算。另外还有很多事情往往都被外包出去,比如学校服务,还有医疗服务,很多也是外包给大学等机构,所以更多体现的是一种公共利益,而不是传统意义上的公共预算。

下面是一些成果的展示,刚才提到了苏格兰政府已经答应拨出1%的预算来做PB工作,苏格兰大臣也要求进行学术研究来证明这个工作的效果,除了硬指标数据之外还要求一些软的指标和数据,现在已经有一些拨款,我们非常高兴能做这样的研究,并且将在今后召开和政府进行磋商与展示研讨的会议,现在预定9月份的时候在苏格兰召开这样的会议,届时我们也希望如果中方专家和人员感兴趣的话,也可以参会,并在会上介绍一下在中国各个地区执行PB项目的成果、经验等等。如果中方人员感兴趣的话,可以受邀参加,我们将非常欢迎。第二个层面就是在英国中央政府层面上来推动PB,现在内阁已经答应用两年时间考虑是否决定在预算当中拨出1%专门做PB工作。

还有一些短的案例进行介绍,现在很多PB往往关注比较复杂的事情,由当地社区来主打进行这样的工作,以前在英国做参与式预算的时候往往从做简单的事情开始,现在已经逐渐转化为关注一些复杂的话题。比如说家庭暴力就是一个很好的例子,因为在家庭暴力的事件中,很可能当事人既不声张也不主张,所以可能没有更多的报道和案例,但是即使是在受害妇女不主张的情况下,警方其实也了解肯定有这样的问题,但是因为没有人进行求助,这样的案子就很难做。所以做这样一个PB案例就是提供一个相当于汇报中心或者是投诉中心的平台,在这种情况下受害方可以在这里得到警方的可信赖的援助。比如说这个案例当中就确定了十个家暴受害妇女作为主要推动开启的一方,警察部门专门拨资金进行参与式预算的过程,但是警方并不做决定或决策,而由这些公共部门和政府相应部门、志愿机构组合起来做这么一个流程,由社区来决定希望用警方拨出的资金来购买什么样的服务,这个资金是5万英镑,合44.4万人民币。11月份的时候展开讨论,次年2月份就成立了一个求助中心,有20个合作方。由于这是当地社区领导的,由当选的人开展这样的工作,因此一直得到了政府部门的支持,虽然这是在一个很小的范围内开展的工作,但是短时间就有200多名家暴受害者来到这样的中心寻求支持和帮助,因此这个项目变得非常成功,之后政府部门就决定在更大范围内进行推广,并拿出了30万英镑来支持这个项目。从这个项目可以看出,由于社区所主导的求助中心往往会比政府主导的更快,而且得到的合作各方支持也更加有效,同时由于由社区来主导,这样的话联结各方的能力会更强,例如上面提到的这个项目开展后,短时间内就有200多名人员来到这里寻求帮助和支持。我们对于PB的思考,特别是PB面临的困难,第一个就是提供资金周期,各方机构可能不一样,协调各方找到一个合适的节点就变得困难,有的时候可能在这个项目还没有真正启动的时候,由于资金的提供造成了一些问题,有些方就无法继续下去。

第二是我们认为工作人员能够接触到这样的资金,他们应该更加了解这些资金的使用和应该怎么使用,但事实上未必是这样,有些项目当中这个资金可能一直都没有出财务部门,很多资金在那儿没有得到充分利用,所以当我们推行的PB时,我们希望努力使更多的各方能够了解资金实际的和应该的使用情况,能够更好地改进资金的利用状况。另外,资金的透明和公开也是一个问题。有的时候在一些地方,比如管理机构等等,当选的管理人员可能对资金是否公开有不同的看法,他们往往认为这种封闭的和拨款式的资金运作比开放式的方式更不容易被人质疑,所以他们对此可能会有一些抵触,所以这也成为困难的一个方面。还有一个有关平等对待和平等的地位的问题,很多时候有些部门往往在一些想法非常成熟之后才肯拿出来与公众进行讨论,这可能也会带来一些问题,有时候尚未成熟并且面临困难的情况下就跟公众进行讨论可能会得到更好的结果。相反,有时候把一些想法只跟一些专家进行讨论,还不如直接跟公众进行讨论,这样的话可能从公众那里得到更好的反馈。我们认为,做参与式预算的时候,“不要把咖啡里的咖啡因拿走”,你做一次,第二次做的时候也会这样,最后做的东西可能就不再是PB了。实际上PB的各个部分都是一个有机组成,都是精华部分,不要按照你的想法随意分割一个它的各个组成部分,应该坚持原汁原味。如果只是做了一次PB,你不要就把自己当成一个专家,事实上这是一个非常复杂的过程,还需要不停地坚持和努力,即使做了很多次,都还不能把自己当成一个PB的专家。

有的时候我们对政府攻讦就是为了让它更好地反映民意,我们刚才和大家分享了英国的情况,我们都不敢把自己叫成PB方面的专家,我们只是有一些经验跟大家分享。再次感谢大家邀请我来这里进行介绍,非常感谢!

蓝方(Democracy 2.1)各位老师、各位专家:大家早上好!我叫蓝方,和大家分享我们团队在过去几年里国际化的经验和实践案例。

在座各位老师对D21这样一个名称非常陌生,D就是民主,21就是21世纪的决策方式,但是也有旧有的决策方式向更高版本升级的意味。D21是一个新的投票系统,也是我们全球化社会企业的名称。

D21首先是一个投票系统,传统投票方式是一人一票,但是D21对这个算法进行了革新,会给每个选民更多的赞成票和否定票来达到更高的共识度。其次会提供一个数字化解决方案,因为现在数字化公共参与是非常好的降低参与门槛,提高参与效率的方式。

大家看到的这个人叫做卡尔,是D21的发明者,他本人是一个数学家和金融家,是捷克人,在他的专业之外非常热衷于参与各种各样的社会事务,2012年领导了捷克一个全国性反腐败运动。之后他也思考为什么通过民主程序、正义程序,民主投票,选出来的领导和政治家、政客,反而是大家不满意的,或者说通过民主决策做出来的决定,公众满意度反而没有那么高,他是从数学家角度在思考问题,他认为传统一人一票的投票方法有很多问题,所以对传统一人一票的投票法进行了一定的改进。2013年他发明了D21投票系统,2014年他和剑桥、斯坦福、布鲁金斯合作,在捷克对11000名选民进行了实验,建立了一个数字化金融平台,他会提供数据分析、信息图分析的服务,值得一提的是2015年参与到了纽约市PB当中,现在为止在全世界7个国家做了超过30多场试点。

这是对我们这个社会企业的简介,成立于2014年,现在在7个国家有活动,包括在纽约、布拉迪、印度都有办公室,我们这个团队在PB领域有非常特别的经验,现在也是获得了欧盟公共参与的数字化解决方案项目的资助。我们主要的运作方式是给我们的客户包括城市政府、NGO和企业提供定制的工具和服务,不管是用数字化还是传统基于纸笔的投票方式,适用于任何规模的城市和社区,提供一个如何提高公共参与的咨询和工具。

接下来我详细地说一下PB的投票法,卡尔之所以发明D21,是因为他认为传统投票有很多问题。

这里提到了几个比较好理解的,一是可及性,不是所有重要的声音和观点都能被听到,就是我们经常所说的沉默的大多数。第二就是爱哭的孩子有奶喝,声音最大的往往影响力最大,即便他们代表少数的极端的观点。第三是大家投票中以自我为中心的行为,即便通过一个正义、民主程序做出投票,最后结果只要不是我选择的,公众还是普遍对这样的结果持有不满意的态度。

D21怎么解决这样一些问题呢?首先是实现更高共识度,给了每个选民更多选票,在公共决策当中,每个人心仪的选项不止一个,给每个选民更多的赞成票可以让他们更加充分地表达自己的喜好。第二是选民因为有了更多选择票,在优先选出和自己利益直接相关选项之后还可以考虑其他可以共赢、可以惠及其他人的选项,用他其他的赞成票做出这样的选择。第三是每个选民除了有赞成票还有反对票,可以否决自己最不喜欢的项目。最后每个选项的得票票数就是用赞成票减去反对票,可以让极端的选项,同时很多人赞成也有很多人反对的极端选项出局,留在当中的都是比较温和中庸的选项,可以最大限度凝聚共识。

下面给大家讲一下案例,假如现在市政府有100美元投资额度,7个市议员决定哪个项目会获得这一笔投资,他们都有自己非常明显的偏好,第一个是年轻妈妈,想投资在幼儿园,第二是老人,想投资在养老院,第三是普通市民,希望投在绿化公园,第四是一个消防员,希望投在改善消防队设备上,第五是户外爱好者,希望这个钱能够投到这个城市建一个新的自行车道,最后两个是律师,希望在市政府门口建一个VIP停车场。按照传统投票方式就是一人一票,所有的选票是非常分散的,VIP停车场以非常微弱的优势,以2个选票的优势成为了胜选项目。这时候其他5个人对这个结果都不满意,按照传统的一人一票民主程序投票结果,满意度只有2/7

这个时候我们假设每个选民有2张赞成票,可以看到结果截然不同,幼儿园选项一下可以获得4张选票,成为全场胜出项目,VIP依然只有2个选票,不再是胜出选票。每个议员都被公平对待,大家偏好没有发生改变,最后结果把它的满意度从2/7提升到了4/7

再给大家一张否定票,幼儿园选项依然得到了4张赞成票、1张反对票,VIP停车场有3张反对票,成为全场最不受欢迎的选项。

这是D21如何通过一个非常简单的方式选出一个最优的选择,因为每个人有更充分的表达自己喜好和好恶的空间,导致最后的结果可以更高程度凝聚共识。

看上去这个选票非常简单,无非给了每个人更多赞成票和反对票,一场选举中每个人有几张赞成票和反对票背后是有非常复杂的算法,这也是他作为数学家身份发明这套系统。还有很多参数,例如有多少个备选项、参与人和最后胜选项目有多少个,最后目标是为了设计出能够凝聚共识的,最后选出来的结果能够实现最大共识度,背后有一个很复杂的公式。

下面再给大家一个更加具体的图看一下D21投票法和传统投票法的优势,传统投票法是一人一票,从高到低,给决策者提供的一个信息就是从高到低的选票数,但是D21可以给决策者更多信息。首先你可以看到这个社区的共识在哪里,共识就是所有赞成票集中,只有少量反对票的地方,就是大家可以看到最前面的选票最高的选项。可以衡量相关性,可以排除例如在议程设置当中无干紧要的枝节问题,只有很少量的赞成票和很少数的反对票,只有有限精力和资源集中的选项,可以在议程当中把这样的选项排除掉。同时可以看到矛盾在哪里,大量赞成票和大量反对,矛盾所在之处就是一个社区展开对话的新机会。

接下来就会给大家一些非常具体的案例,看看D21在哪里运用,这里有些列举,例如2014-2016年,D21帮助纽约市政府执行高达3800万美元的参与式预算,是手机APP和电脑终端通过数字化方式实现的参与式预算,稍后我会给大家更具体的介绍。也在2015年帮助英国国民健康服务体系使用在线投票方式搜集关于提高医疗服务的意见建议;2015年从997名布拉格居民那里收集反馈,帮助城市规划者更好地聚焦公共资源。这个案例我会详细来讲,因为我们一般说到投票好像从一系列备选项当中选出一个优先项,D21这套系统也可以应用在并没有一定优先项但是会设置议程来讨论一个社区资源究竟聚焦于哪儿的一些场景。

接下来就是2015-2016年是应用传统的纸笔投票,帮助突尼斯四个城市执行了他们的四个参与式预算,代表了在发展中国家的低技术解决方案。2015D21在巴黎利用气候谈判契机搭建了一个全球性线上平台,让来自全球60个国家的公民模拟参与到巴黎气候谈判当中。

我说一下纽约的参与式预算中D21做了什么,右边的图片是当时市民在志愿者帮助下在电脑系统上进行投票的情况。

纽约在2016年完成了第五次参与式预算,给社区项目投入了3800万美元,这是北美最大规模的一次参与式预算。D21通过简单的在线投票帮助社区居民从25个备选项当中选出最终获得资助的项目,设计了一个纸质和电子选票,因为每个人的喜好不同,也包括社区当中的老年居民肯定不习惯于在手机终端或者电脑终端进行投,他们依然可以选择纸质票,D21还提供了翻译服务,翻译成11种不同语言提供给社区内的不同族裔,让他们更好地理解在他们面前的25种选项是什么,优缺点是什么。

D21也设计了一套全新的选民登记系统,一个非常简单的登记系统,大大降低了参与门槛,非常有效提高了全民参与率,最后也负责了最后的计票程序,两天之内完成了6.7万张选票的统计分析工作。运用了数字化解决方案会极大提高公共决策效率。

这里主要给大家的案例是它是怎么实现这样一个非常简单的电子化登记。说出来非常简单,包括在中国,因为现在各种电子平台、电子政务发展非常快,大家看到这样的东西一点也不吃惊,非常简单,技术上没有任何难度。首先选民提供一个带有照片的ID,选择留下你的电子邮件或者电话号码。选民信息一旦被核实录入之后每个选民就会获得一个验证码,通过手机短信或者电子邮件发放。选民拿出这个验证码之后可以直接登录到D21系统当中就可以实现投票了。这个程序是非常简单的,最后结果也非常好,当时纽约有6.7万名选民参与到了2016年投票中,是纽约参与式预算历史上投票率最高的一次。

下面给大家的一个案例就是和纽约正好相反,大家都知道纽约的电子信息化发展非常成熟,我们跟中国包括菲律宾和很多发展中国家介绍D21的时候他们就会说,到我们那边连智能手机和网络都没有普及,怎么使用D21?但是D21是基于纸笔传统投票系统也是完全可以应用的。突尼斯20156月,D21帮助了四个城市设计了非常简单的为期两天的参与式预算。这其实更像一个座谈会,并不是让突尼斯全体市民参加,还是通过代议制,先选出公民代表参与到这样一个座谈会,在这样的环境当中做出选择。首先市政专家就预算情况做一个介绍,紧接着有一个协商,公民代表们就会进行一个比较详尽的讨论,这个讨论协商过程结束之后才进入到用D21这套系统进行一个投票。每个选民有4张赞成票,当时为了简单,没有设计反对票,最后他们要选出2个项目得到市政府支持。

整个流程非常简单,在场的市民代表也会很快地抓住它的点,所以整个效果非常好,给我们的反馈说因为有更多的赞成票,鼓励人们在满足自己的优先项之后可以思考一下自己直接利益之外的选择,这样的一个投票系统让大家站到了同一个战线上,也就是刚才苏珊说的如何通过参与式投票过程提升社群的社会资本。

这个案例很有意思,就是布拉格城市调查,和参与式预算不一样,并不是一场备选项当中选出特定的优选项,只是议程设置或者社区讨论的过程。城市管理者当时的需求是想了解在布拉格十区所提供的公共服务哪些已经做得很好了,哪些需要改进。D21做了什么呢?主要分三步,首先跟市政团队就调查内容和问卷结构进行了咨询和确定,确定了待评价的市政服务项目以及需要搜集的人口特征信息,一起制订这样的问卷。第二步就是对社区内的997名居民进行了问卷调查,大家可以看到一个简单的居民样本,54%的女性,46%的女性,年纪在15岁以上,对他们进行了问卷调查,根据D21的算法确定了每个选民可以获得多少赞成票和反对票,就像我们拿到一个调查问卷有很多选项,你可以选择你满意的项目,不满意的项目,你最多可以划几个你满意的项目和不满意的项目,最后根据这个结果给市政府提供了非常详细、信息非常充分的信息图。

下面这三个都是他们当时提供的报告当中的截屏。第一种是基于人口的分析,结果出来以后大家可以很明确看到哪个项目获得支持度最高,比如公共交通、邮政服务、绿化和公园、商业服务等等,大家可以一目了然看到这个排序。同时可以提供分性别、分年龄、分受教育情况,可以看到老年人对什么样的服务更满意,或者女性对什么样的服务更满意,会有更多这样的细节信息提供。

第二个图是基于主题的分析,这是一个地图,就是布拉格第十区的地图轮廓,它把地图也分成了很多block,就是街道或者区委会。通过这样一个分析可以看到每个街道对什么样的服务更满意或者更不满意,颜色从浅到深表示越来越满意,例如第一张图是公交,比如这个片区的居民普遍对公交更加满意,邮政满意度相对较低,最满意的区域和最不满意的区域在哪里都可以看到。第三图是绿化,第四图是医疗,可以很快可视化,非常高效率、直观地把这个地区的需求展示给市政府决策者。

这是最后的总体结果,也是分区域的,就可以看到不同区域到底对哪些服务最满意的,例如蓝色这些区域对公交服务是满意的,粉红色的是对邮政服务满意的,绿色表示他们对这一带的绿化、公园是满意的。右边的图是看到居民对哪些东西不满意,你可以看到紫色的那两个地区的居民表示对公共卫生不满意,就说明下一步市政府就需要在这两个区域集中提供更好的环卫服务,蓝色的因为有叠加的人口信息,可以看到那一片的老龄居民是对文化服务不满意,所以更有针对性,让市政府知道应该在那片区域针对老年人提供一定的文化服务。

D21现在非常开放,在全球也是不断增加合作伙伴,这些是我们合作伙伴的代表。在中国,D21也是在非常积极地寻求合作方,如果在座专家老师对这套应用系统感兴趣,想建立合作的研究关系或者想在以后自己的项目中应用这套系统都是可以和我们联系的。去年和社区参与行动这个NGO一起做了一个工作坊,现在中国的参与式预算大多数在镇和街道实行,他们也希望把参与式预算地到社区层级,所以做了一些培训,针对社区里居委会的街道工作人员以及社区居民的热心代表,还包括社区里面的社工培训如何读懂预算,什么是参与式预算,如何投票,投票环节他们就引入了D21系统,让大家可以有更多赞成票和反对票来实现更优的决策。

徐斯俭(台湾中央研究院:视频录播):我想简单地把我和建忠合写的文章跟各位做一个报告,这个视频播完之后还有一些不足的地方,也请建忠在现场补充。

首先我们这篇文章要谈的问题,题目就是参与式民主的复兴对中国大陆的意含。参与式预算在西方的兴起也不是很久的事情,从政治学理论来看,显然起到了对代议政治做补充的作用,不过参与式预算本身是一种政治参与或者是公共行政过程当中的具体做法,当然参与式预算的内容也很丰富。从政治学理论来讲,究竟参与式预算作为一种对代议政治的补充而言是属于一个什么样的理论范畴,这件事情在西方的政治学界是有辩论的,今天我们主要是从这个角度来谈这个问题。这个辩论就处于两个概念之间,参与式预算到底是一种参与式民主,还是审议式民主,当然,我知道审议式民主在中国大陆也有被翻译成协商民主,我觉得还是用审议式民主来称呼更清楚一些,所以允许我在这里就用审议式民主来表述,就是参与式预算到底是一种参与式民主还是审议式民主,这是一个理论上的辩论。

首先我们谈一下,不管是参与式民主还是审议式民主,先不谈参与式预算本身,而是说在理论上,参与式民主和审议式民主其实都是对代议制民主的一个批判和补充。参与式民主这个概念的提出比审议式民主要早,最早可能是卡夫曼受到杜威等几个思想家的影响,参与式政治的好处在于对人类情感能力的发展作出积极贡献,卡夫曼认为参与式政治所做的事情,将一些含糊的论证可以被民主积极分子来表述,这是代议政治里有些不清楚的论述,通过参与式民主可以更充分地表述出来。在美国的社会运动里,1960年代有一波很强的学生运动,有一个非常有名的叫做休伦港宣言,第一次从理论上阐述了参与式民主。60年代末到70年代,美国政治学开始比较热烈地谈到参与式民主,到70年代是充分理论化,最重要的理论还是佩德曼,佩德曼用密尔和科尔的政治思想,把参与式民主和相对于精英民主的民主理论和多元主义民主理论相对立起来,所谓的精英民主理论就是强调选举,透过选举把权力交给精英,由精英对民主做出实践,这个民主主要是以选举出来的精英为主。多元主义则强调一种竞争,这种多元价值的竞争。其实这种竞争主要也是透过议会来实现。参与式民主就是一种直接民主,强调草根性和直接行动,补充精英民主和多元民主里透过代议民主实现的不足给补足。在这样一个脉络下,参与式预算主张积极的参与,可以使公民自我发展,并且心理上产生实际的政治效能感。精英民主,当你投完票以后就跟政治生活断线了,多元主义的民主,有的时候会陷入一种多元价值的竞争,会有一种挫折感。所以直接的参与能够让公民跟政治生活产生一种心理上的联接,有一种效能感。另外佩德曼也主张参与式的社会这样的概念,要求政治的范围要扩充,不只是在纯粹的政府里,比如说佩德曼就对南斯拉夫的工人自我管理提出了要求,他认为在工厂的自我管理里面,工人也透过参与实现政治,所以政治的范畴从他来讲就已经不是只有政府这个领域,包括工业生产或者是其他的范畴,也应该是政治领域探讨的范围。从这个角度来讲,卡尔佩德曼对参与式民主的研究就等于揭示了政治生活中更丰富的社会和经济价值的意含。当然,参与式民主后面还有更多的其他理论家,我这里不一一回顾,我主要讲的是参与式民主是比较早的对于代议民主的反省,强调公民的直接行动的参与,并且透过直接行动参与带来的一种内在的效能感和对于更广泛意含政治生活的直接影响。

参与式民主后来有一种批评,说参与式民主缺乏比较具体的操作机制,因为美国式政治科学,强调行为主义,因为你缺乏具体操作机制以后,在研究上它的案例就会减少,后来这个理论就有点式微。后来在80年代,跟巴西进行的参与式预算也有关系,在欧洲也好,拉美也好,所发展的其他的民主形式里面就产生了另外一个理论,就叫审议民主,这里最具代表性的应该是ELSTRELSTR指出审议民主包括民主和审议两个部分,受到决策影响的这些公民或者代表要能够参与一种整体、集体的决定过程,这个是民主部分,这其实也有参与的意含在里面,这个时候强调的是受到公共决策影响的这些公民或者团体去参与到整体的决策过程。这是民主。审议讲的是透过一种论理互相说服,互相倾听,理性思辨的方式,透过一种集体的讨论,用一种无私的态度,以理性为圭镍,超越局部利益,它的朝向是最终的公共的共同利益或者叫共善,是对于整体的共同的利益,所以他强调的是一种超越性,超越局部利益。这个超越过程依循的是理性辩论和说服的逻辑,这就是所谓的审议,所以它由两个元素构成。因为前面的参与式民主是对一般的公民都是这样,尤其是对于那些让他们觉得政治很远的那些公民,因为代议政治会让很多公民产生冷漠感,但是这个审议式民主强调的是受到公共决策影响的各方,透过一种理性、无私的审慎思辨的过程去参与政治,达到一个公共决策的决定,两种理论的侧重点不太一样,但是它们都是对于代议民主的补充。我这个开场白就是说,这三种民主形态在西方的产生是有密切相关的,而且是代议政治先产生,代议政治产生以后,才产生了参与式民主和审议式民主,其实他们都是对于代议制民主的不足作出批判和补充,只是从不同的角度,并没有谁对谁错。但是在西方理论脉络里,从一开始,参与式民主也好,审议式民主也好,都没有想要取代代议制民主的意思,基本上都是一种批判,尤其是对于以民族国家为单元的世界政治秩序而言,对于民族国家的治理,民族国家范围非常广,非常复杂,这么复杂的政治程序,政治的代理是不可或缺的,没有办法逃避的。一些很复杂的事情也不可能事事都能直接用参与式民主,它们毕竟都是一种补充的角色。以上是我从理论角度阐述为什么会产生代议民主和审议民主的关系。

接下来我想讲两个部分,参与式民主和审议式民主,参与式预算到底算是参与式民主还是审议式民主呢?其实都是,只不过参与式预算这个活动里,其实两种民主理论所侧重的价值跟方法都有,所以其实很有意思,参与式预算是一个糅合了参与式民主和审议式民主的民主政治参与形态。但是不要忘了,它主要是对代议制民主的补充。

接下来我想谈一下参与式民主和审议式民主在价值上有什么不同,这个没有谁对谁错的问题,只是侧重的价值不同。参与式民主主要是强调公民,其实就是一般的公民,和所有公民都一样,直接以行动来参与这个过程,这种过程强调的是什么呢?强调的是透过这个参与过程,本身训练了你自己更好的公民素质,政治参与的能力,以及跟人家一起参与公共事务的公民文化素养,包括你怎么跟人家说话。举个例子,台湾的参与式预算在有一个地方,有一位家庭主妇,她被她的朋友拉进来参与这个参与式预算,她被她的朋友推举为来解说他们提案的提案人,可是这个家庭主妇从来没有在职场上待过,从来没有做过公开演讲,所以她紧张得不得了。为了要完成这个朋友交付她的使命,就开始训练自己的公共论述能力,做法就是她跟她先生每天晚上吃完饭跑到学校操场上站在台上训练演讲,下面实际上是没有人的,但是有一群狗在那里,讲到狗都开始跟她汪汪叫,她就觉得她成功了。这是一个笑话,说明透过参与你培养了一种公共参与能力,这是一种。

第二就是透过参与,你感到你不再跟政治疏远,你感到你跟那些政治人物一样重要,或者跟其他公民一样重要。实际上在参与式预算里,我们看了纽约的参与式预算,发现很多来参与式预算投票或者提案的人,他们在经济社会地位并不高,往往在平常选举里是不投票的,但是参与式预算里,因为跟他们相关的公共事务,所以他们参与进来了,所以他们会感觉他们其实跟人家是一样的,发现公共事务居然离他没有那么远。另外一个很重要的就是透过直接的政治参与,他把更多的边陲的弱势群体或者是在经济社会地位上的边陲群体都透过直接参与包含进来的政治过程,这几个事情的结果就是赋权,就是让这些参与的人透过参与得到权力,政治学上的术语就是效能感,觉得我是一个公民,我做的事情对公共事务有影响,我敢说话也愿意说话了,也开始关心公共事务了,这是参与式民主的价值。审议式民主强调理性,你背后要有逻辑,要能够把你的论述形成一个公共论述让人听得懂,当然它也强调一种公民文化能力,你要懂得跟人家坐在一起开会的时候懂得语言,懂得倾听,懂得开会规则,这些都是公民素养。参与式民主也强调这个东西,这是它们共同的地方,但是审议式民主还强调一个东西就是你的参与不是仅仅表达或者完成你自己的局部利益,你更重要的是要照顾公共利益或者共善,你会发现审议式民主到后来希望能够达到共识,因为这个共识是集体的,不是局部的,所以这个就是他们强调的价值不同的地方。

接下来我想讲一下方法,在方法上他们也是不同的,参与式民主的门坎比较低,方法很多,比如说从参与式预算的角度来看你可以提案,也可以去游说别人,当然这方面的投票也是一种直接的参与。但是在这个过程当中,你为了要催票,让你自己的票更多,你可能会去动员别人,游说别人,甚至结成一个小组织,去跟人家结盟,这些都是参与式民主的一些方法。小区的讨论会,甚至你可以透过网上去动员别人,这些都是参与式民主的方法。审议式民主在方法上强调的东西不一样,比如强调你要懂得倾听,懂得开会的方法,要懂得思辨,要有共识权。参与式民主不强调共识权,可以让参与的声音都得到显现。审议式民主的门坎比较高。

讲完了参与式民主和审议式民主在理论上的起源、价值和方法,我们来讲一下参与式预算,参与式预算两种理论特色都有。在中国大陆,参与式预算当然也有很多形态,过去我也谈过我对中国大陆参与式预算的分类,有一种是政府拿来监督的,我们觉得那种参与式预算其实跟国际一般参与式预算的定位是有点远,如果从严格的角度来讲可能不是严格意义上的参与式预算,因为参与式预算是一般大众透过参与,决定一部分跟他们生活相关的公共预算的分配,这个才是参与式预算。但是一次咨询意见,几个专家去咨询意见,我认为严格的参与式预算来讲还不算。

以温岭案例为例,温岭的参与式预算是不是具有参与式民主的性质呢?显然有的。很多一般公民,不管是不是人大代表还是参与式预算代表,他透过参与有效能感,觉得这个事情很重要,要对于乡亲有一个交代,有责任感,这都是非常正面的影响。当然,可能在温岭的这些案例里面,是不是有动员游说呢?可能不一定观察得那么清楚,但是对于参与的人产生一种责任感、效能感,甚至我们曾经在温岭的村一级,你别看大家在村一级的村民教育程度不高,但是他们讲起来,都能很清楚地论述他们的观点,他们也不会去乱讲话,因为他们很顾面子,这也是一些公共性。他们也透过这个东西体现一种公民的感觉。审议的性质也的确有,尤其是在人大的程序里面,透过你倾听不同的提案,大家都会考虑这个东西是不是真正是跟集体利益相关。在温岭里面,有的时候这个提案人家会说这个你们自己负责就好了,这个预算你们自己负责,为什么要用公共预算支付呢?其实大家从公共角度来思考和提问题的逻辑是非常清楚的。所以我觉得在温岭的参与式预算里面也的确体现了审议式民主,不管是新河的还是泽国的,泽国是用审议式民调、抽样的方法,他们都是具有审议式民主的特征。这个意含是什么?最后我要谈一下,不管从参与式民主还是审议式民主来看,中国大陆的参与式预算的实践走到今天,对于整个中国的民主而言,它的意含在哪里?我们先讲正面的,不管从参与式民主还是审议式民主,我们可以看得到参与式预算既能够培养参与公民的参与政治能力的提高,或者是公民文化素质的提升,或者是政治效能感的培养,都能有非常正面的效果。从审议的角度来讲,大家开始关心不是局部的利益,而是整体的利益,了解一个镇整体财务情况,大家能够从更长远的角度来思考这些问题,而不是局限在个别的利益。从这个角度来讲我们也的确看到有这个效果,所以这个都是参与式预算,不管从参与式民主还是审议式民主,都是它的正面。如果让我讲的话,它还是有一定的困境与挑战,这个困境与挑战就是毕竟人类的民主过程,如果民主生活缺了代议民主,它毕竟是不足的。西方的道路是从代议民主产生了审议式民主或者是参与式民主的补充,所以现在一般对于民主的认知,有代议制民主,有参与民主也有审议民主,现在中国大陆的代议民主还是有所不足的,人大的功能、人大的选举还有很多可以改善的地方,但是我想问的就是,参与式预算作为一种参与式民主和审议式民主,是不是能够产生一种有助于代议民主的推进,这个方面还有待斟酌。温岭的乡镇一级的参与式预算是有一些政治功能的,强化了乡镇级人大代表的责任感,对于人大本身功能的启动也是非常有作用的,这一点我们要非常肯定,就是温岭的经验。但是在其他地方,是不是把它放在人大的功能里来做参与式民主,有没有产生效果呢?这个是有点冲突的。或者即便从温岭来看,温岭的参与式预算算启动了人大,但是对于人大代表的产生过程有没有跟社会产生更紧密的联接,有没有产生社会组织的团体,有没有办法让社会不同多元利益透过这个过程能够进入到人大的选举和人大后续的讨论里面呢?这一点我觉得可能还没有体现,或者还没有形成充分的体现。

从整个中国大陆的政治发展角度,现在在大陆的参与式预算目前我认为还没有完全起到启动代议民主更进一步发展和推进的动力,或许这是未来值得大家思考的。反过来讲,如果代议民主不健全,发展的程度不够,对于不管是参与式民主还是审议式民主来讲都缺乏一个根本的制度性、结构性的保障。也许今天我们参与式预算在很多地方做得不错,可是如果我们没有办法透过代议民主把这些成就在国家权力架构里面确定下来的话,它不是不可能出现昙花一现的现象。所以我还是觉得,对一个完整的民主过程来讲,在中国大陆怎么样从参与式民主也好,审议式民主也好,走向代议制民主的进一步完善和健全,从理论上来看可能是面临的一个巨大挑战。

专家点评

蔡霞(中央党校):我每次参加这个会议,最重要的是来学习,因为本人的理论知识和社会实践都非常缺乏,我只能说谈一点启发和体会。我想谈三个方面的问题:

一、关于英国PB项目的实践。我的关注点在哪里呢?刚才刘澎老师跟我已经聊过几句了,在英国和其他西方国家推行PB的时候,它的侧重点在于普通公民的广泛参与,因为大的制度环境已经相对健全了,比我们好多了。但是对于在中国来讲,推进PB项目和参与式预算,更多的意义不是普通公民的参与和健全像西方国家那样比较健全的国家层面上的民主政治制度,在中国其实含有培养和使中国的公民社会能够逐渐生长起来的空间,因为我们现在的制度还没有达到西方国家的状况。所以我们所讲的中国的参与式预算的大体制度环境和西方国家是不一样的,但是对于中国来讲,如果要搞PB式项目的实践实验或者推进的话,其实对于中国是非常有好处的,因为我们现在政府也好,执政党也好,对于现代民主政治的认识是非常原始、非常粗糙的,往往把政治在阶级统治和斗争的思维下看待政治的,因此对于中国公民社会的生长它不自觉地采取了打压的状态。如果我们推进中国的参与式民主过程中,大家可以看到这种PB预算项目和后面讲的,包括D21的实践方式推进,完全是和平的进程,不是要蓄意发生和执政党、政府进行激烈冲突和对抗的一个做法。在我们能够在某些方面持之以恒地去做这个事情的话,逐渐的话会显现出对于政府和执政党对社会生长发育的认识,促进它对这些问题的理解是有好处的。所以我想说的首先就是大的制度环境不一样,它的含义在中国落地的时候实际效果是不一样的。我为什么对这个很有兴趣呢?着眼于中国公民社会的培育和生长,中国公民社会发生的角度来谈它。

二、蓝方女士关于D21的介绍我非常有兴趣。她的介绍让我们看到了D21的投票方式是通过数学家的模型来获得的,我就想到我们几年前跟李凡老师在麦子店做的时候,李凡老师倡导了麦子店的参与式预算。在那个当中,我们不自觉地采用了D21的投票方式,可能李凡老师还记得,我们是五个社区竞争性地提出项目来竞争公共财政预算的钱,每个社区自己提出了两个和三个项目,当然你就可以想到他会对它自己的项目提出全部赞成票,但是他手里同时拥有对其他社区项目的投票机会,换句话说他提了十五六个项目,所有社区代表们都可以投十五六次,除了他投自己的项目以外,2-3个,其他的十几个,按照他的喜好和认为,再进行投,就相当于把D21的投票方式放下来,获得的效果我觉得类似于你们所讲的剔除了极端的,中间温和色彩的多数人可以接受的它接受了。所以我觉得D21的方式对中国来讲可能更为接地气,更贴近中国的实际,而且非常好的一个好处就是D21的方式和公共调查,使得政治的实际含义有一个悄然的转换,这种转换不是统治型的阶级政治,而是公共治理型的政治含义的转换,这就使得民主在中国的生长可以进入民众的日常生活当中,作为一种日常生活方式在开始发生它的作用。所以我觉得这是非常有意义的,将会潜移默化地产生出更多影响来。

三、徐斯俭老师的发言特别强调了参与式民主、审议式民主不是对代议制民主的否定替代,而是对它的补充、发展和健全。我极为赞同徐斯俭老师的观点,在中国来讲,代议制民主要解决的首先是权力来源问题,权力的结构问题,如果把这个基本前提取消掉,我们去谈所谓的参与式民主和审议式民主,我觉得对于真正地促进中国的民主政治发展不具备实质性意义。因此我们讲必须要坚持在代议制民主的健全和推动它在往前走的基础上去谈参与式民主和审议式民主,对于中国来讲,在这两个方面都要同时发力。但是可以看到,要推进代议制民主的发展,目前来讲可能改革的难度要更大,而对于推进参与式民主的发展可能在操作层面上进入到基层社会,相对来讲还稍稍阻力小一点,所以我觉得这两个东西不可偏废,实际做的时候可以做起。谢谢大家!

贾西津(清华大学):今天早晨一开始的时候李凡老师提出的问题,这个问题非常有意思,中国参与式民主起步早,为什么反而推行得慢,开展得很难,我觉得徐斯俭老师讲的恰恰也是在说类似的问题,也就是说我在听到刚才苏珊和徐斯俭老师介绍的时候都会感觉到参与式预算是一个工具,提供了很好的方法,至于说为什么要做,做的意义,其实不在参与式预算的内部。刚才徐老师说到,蔡霞老师也说了,参与式预算是对代议的弥补不足和补充,也就是说实际上为什么要去做参与,它本身是在代议民主内部提供了一个动力机制,比如说对于民选的官员、议员,它本身要有一个联接民众的激励,所以在民主社会,它的政府会有需求要去展示出自己和民众更广泛的了解。参与式预算恰恰给它提供了这样一个合法性,另一方面就是这种投票本身的冷感,参与下降,又会去推动政府要寻求新的合法性,参与给它恰好提供了这样一个机会。所以我想参与预算之所以在西方这样发展起来,实际上是它有这样的动力,恰恰发现这个工具很好地满足我,所以它会很愿意过来,这个也包括在台湾为什么推开,就是它的政府要寻求合法性,正愁找不到工具,有了我就拿来。在中国恰恰相反,一方面我们说首先这样的动力并不在,当政府内部的动力机制更取决于体系之内,比如更取决于体制内部,现在加上纪委,它有没有动力做参与式预算。当然参与式预算仍然可以给他提供一定的好处,比如治理的绩效,绩效好了,从这个体系而言也是对他有激励的,就是说这是一个善治的官员,可是这个激励似乎不足够大。而且参与式预算到底能不能提供足够的良好的绩效,也未必说它的治理结果会更好,我觉得它更多提供的是一个合法性,而不是说保证治理结果更好。从这个角度来说动力不足。另一方面它恰恰会有一个阻力所在,这个阻力就在于刚才徐斯俭和蔡霞老师都在说的它的意义,就是说它训练公民的意识,公民素质、赋权,是一种参与性的训练。而这点实际上我认为在中国不是动力,是一个阻力,也就是我们体系之内,如果公民有更强的赋权意识的时候,对现有体制构成的是张力。在这种情况下,参与式预算所实现的对公民的好处,恰恰构成了推进这个制度的阻力,所以一定会有很多需求是最好这个参与不要做,否则会产生赋权公民的效果,会产生训练公民能力的结果。动力这块没有,这个意义恰恰构成了阻力,我们能够理解这个预算本身参与式预算是一个工具,但是它怎么样能够推进,似乎确实不在这个体系之内。所以第二个方面就是我结合刚才的蓝方说D21,我觉得这个恰恰比较有意思的是,D21本身一方面是对原有投票技术的改进,也就是从一票到多票,同时确实这个工具可能不仅仅适用于多套投票选举,而且提到了议程设置,比如刚才突尼斯、布拉格的例子,也就是说这个技术也可以用来了解民情民意,这点现在其实对中国政府体系之内还是比较可接受的。这种数学技术本身有没有可能绕开原来说的动力和阻力特别是阻力的问题,可能在政府系统之内,比如说现在政府很多在讲绩效评价,是不是可能在这个体系之内,通过技术纳入一点点参与的要素。如果仅仅是这种技术,而没有形成背后的公民权利结构的话,是不是能够实现我们刚才说的公民社会、公民赋权的意义呢?这个答案似乎又不一定。技术改进本身可能的适用性以及是不是能够突破原有的参与民主的局限产生它的解决动力和阻力机制,如果不解决的话,我们就发现现在参与式预算政府就做得没有兴致,有的做了一次,其后也就悄然无息了,所以现在就会非常弱。

我最后对蓝方这个系统本身想问一点问题,也就是说现在这个系统是从一票改到多票,多票本身是一个更强的赋权还是对每个人的弱化赋权,还是说改变了权力结构。似乎改变权力结构了,对某些人更强赋权了,对某些人而言可能赋权更弱了。所以这里会产生一个问题,多选之间有没有权重,没有赋权重的话,我的次选项被计了票,主选项恰恰被失落了,会不会加入权重的考量。还有票数的权重,你们给了3票,我可不可以投2票,我可不可以更强烈地表达我的意愿,1和多之间还有强和弱的关系,这个你们是怎么考虑的?甚至12个选项,我12个都可以投,这跟你们的系统之间,你觉得在设立上有没有相同和不同?

林雪霏(中国人民大学):我到了十八大以后开始提协商民主,做博后的时候,这相当于一个博后导师给我分配的工作任务,我感觉比较明显的是十八大前后在协商民主的发展上有一个非常大的突出特点就是政府主导在协商民主发展过程当中发挥了越来越重要的作用,特别是我收集了十八大以后发展出来的全国98个以协商民主为名的案例。案例非常典型地分布在三个领域,或者说协商民主主要是在三个方面去引申发展,第一就是构建一个让民主能够表达个人诉求的平台,政府通过这样的平台去回应这些诉求。第二是在社区层面上的,包括刚才苏珊介绍了很多英国的例子,我觉得可能社区层面是发展参与式预算或者更广泛的协商民主比较好的生长空间。因为现在在社区治理当中存在着一系列问题,这些问题是现有政府划不清楚这些问题到底属于政府管还是属于社会管。但是现在社会民众有一种很强的意识是说我遇到问题了,我希望这些问题政府能够帮我解决。所以到后来的状况就是无论这些问题是社会问题还是政府责任,到最后都变成要来政府兜底。有一个学者对于浙江的上访案件做了一个统计,发现所有上访案件当中65%其实是政府无涉案件,政府没有介入到其中,但是最后都变成了政府去应对的一个上访负担。大家都知道现在上访成为地方政府一个非常重的责任,甚至是一票否决的压力的情况下,地方政府不得不卷入基层治理过程中,在这种情况下就回应了刚才贾老师说的,为什么有的社区会衍生出赋权给社区进行公众参与或者参与式预算的动力,可能它的动力就在于通过这样的行动,将一部分的治理责任或者说治理包袱回归到社会当中去。

第三个层面就是在协商民主衍生出来的一个领域,就是在政府的参与,也就是政府开放一定的空间给民众,让他们参与到公共政策的制订过程当中去。但是在这些能不能称它是我们真正意义上的民主,因为它更多的只是扮演了一种咨询或者是意见收集的作用,但是在我看来,这三种形式,无论是否都达到了我们心目当中的民主形式,至少都对现有的政府治理产生了一定积极的效应。

我另外一个感触就是刚才蓝方老师讲的D21,因为我们在基层做协商民主的时候经常面临的一个问题就是协商民主是一个带有很强乌托邦色彩的概念,需要民众以理性的方式参与讨论,甚至经过这样的讨论能转变偏好最终达到一种共识。无论这样的过程是否能够完成,对于基层政府而言,要实现这样的目标,对他们来说是费时费劲,而且是耗费了大量的公共预算,所以他们有没有那个动力这么做。D21给我们提供的一个视角就是赋予民众更多权利,但是并没有一定要求实现偏好转换的环节,如果说协商民主去乌托邦色彩的话,它可能是一种比较好的解决方案。

回应及自由讨论

蓝方:关于它的权重,现在D21的设计权重是一样的,每票的权重是一样的。卡尔之前建模的时候测算过,如果权重差距过大,例如第一张选票为3,第二张为2,那么很容易出现极端选项获得压倒性权重的情况。第二是他设计出来最多可以投几张赞成票和反对票,并没有要求你每张必须用,一张赞成票是基本的,更多赞成票和反对票是可选项。第三,目前D21有两个应用,第一个是必须有一个胜选项,第二是设置议程是没有胜选项的。背后有两个不同的公式,第一个计算变量是加上了胜选项。第二种情况下他的计算公式不同,最终目的是为了体现出不同选项之间能够充分体现他们的区别,假如说你有大量的不设上限的话,这个投票出来的结果没有很强的区分度,同时能够保证选出来议程当中排到第一位的能够获得更高的共识度。这两个算法和公式是D21的核心知识产权,所以是没有对外讲,也没有对外说。包括我们团队内部也是数学家对这一块比较明白,我们在大陆都是把参数报给他们,然后他们给我们一个答案,这场实验当中你应该投几张赞成票和几张反对票。

吴海宁(深圳校友会):刚才听了以后,对参与式预算在社区推动动力的问题,我举一下深圳的例子,深圳在2014年就由我们公众力的范军设计了一个模式,在福田区搞了一个开门问改革,当时找了福田区的区委书记和区长在深圳连开了五天的向社会征集改革意见。当时中共中央办公厅都派人下来调研说这个活动很好,这个沉淀下来的成果就是深圳当时搞了一个民生微实事,两年运行中,给每个社区二三十万,让他们自己居民提方案自己投票决定事项。经过两年试行以后,深圳市委市政府在去年年底向全市推广,在全市所有社区每个社区给两百万,让社区居民参与这个方案的提出到最后落实,深圳开展得还是不错的,应该算是参与式预算的一种体现,不能算完全的参与式预算。但是我觉得这是一个积极的信号,地方政府愿意拿出一部分资金让老百姓去参与,实际上也减轻了地方政府的负担,实际上是政府在推行的过程中百姓参与了,最后做得成做不成就不能完全怪政府。

我们在2014年推出了一个金秤砣奖的评选,金秤砣奖中央给予的评价也很高,叫做中央政府工作的民间评价,我是这个活动连续三届的主持人。今年颁奖政府非常重视,第一年的时候很多政府不理我们,不回复,我们要求信息公开也不回复。今年我们前三名,第一名是福田区政府,第二名是罗湖区政府,第三名是深圳交通委员会,他们都派了主要领导,包括福田区常务副区长到现场领奖,上届的时候罗湖区垫底是纸秤砣,今年是金秤砣。我专门跟他们讲,以前政府习惯的动作是我给你办十件实事,但是办完以后,后来发现办了以后社区并不满意,老百姓并不满意,因为核心问题在于我们拍脑门政府决定的十件实事并不是老百姓最需要的。现在民生微实事让老百姓自己去决定,很有意思的现象是我们的金秤砣奖促成了深圳曾经在全国领先的一项公共政策的改变,就是深圳市政府已经在前面若干年每年发布白皮书,是深圳市一直坚持的,我们这个活动推出以后现在它不发了,我们没法评了,我们今年只能评它的政府信息公开。我反而赞成这样,政府不要随便给老百姓承诺办什么事,既然把钱拨给社区,你让老百姓自己决定他的十件实事,政府不发白皮书也是一个进步,一切都交给老百姓决定。

另外李凡老师当时也提过,我们不仅在社区,我们在一些条块状的局委办和政府,比如公务局、规划局等各种局也可以用民生微实事方法。我前段时间参加了龙岗区的评议,台上坐的是各个局委办一把手,每个局都会向社会做民生微实事的情况,也征求了居民意见,每个成果审查。就如同社区一样,局委办也开始用这种方法反向向居民寻求方案。我觉得动力机制方面,地方政府包括局委办还是会有这个动力的,也许是一个很好的开端。

于家琦(天津社科院):我想问一下苏珊,您在实践中有没有一个明显的被不正确的或者是民粹主义绑架了的案例?

Susan Ritchie跟这个问题有关的可能不是PB的项目,但是最近英国的公投可能会有关系,在我看来这是一个正确的过程,但是最后的意见未必就是一个正确的结果。在PB领域这种事情不常出现,顶多有小的赠款项目有这样的趋势或者特征,我们入选的条件一是合法,二是为了公共利益,你可能征集到了很多意见,虽然民众或者社区做决定,但是政府这边可能会参与筛选的过程,按照他们的方法来选出少数一些入围的。有这样一个案例,比如一群年轻人提议案,他们的议案就是支持另外一群人,主要是男女同性恋或者变性人的项目,因为这些年轻人希望通过这样一些活动支持那些男女同性恋或者变性人,但是要落实这个项目的社区是一个白人或者工薪阶层社区,他们拒绝认为谁是男同性恋或者谁是女同性恋或者谁是变性人。本来发言和提案做得很精彩,比如说有很多案例来证明,传统情况下这个项目应该是对少数群体的一种保护性项目,但是真实情况是这个项目根本就没有经过投票的过程,这个项目程序正确,但是由于反传统或者性别取向这个问题导致在社区层面根本没有通过投票来决定是否通过。这个例子我们也反思了一下,看看对PB的影响,我们觉得还是需要加强宣传和教育工作,在当地社区的层面上增加人们对这些问题的认识,这样的话,希望以后至少你要可以进入到投票这个步骤,让人们投票来决定。

这样的例子不多,这是我所想到的针对少数人或者社区的例子,往往会引起种族主义方面的顾虑,我们会担心一些方面的问题,后来我们会发现其实人性是有共通的地方的,会引起这些同情心或者其他的好的想法,这些人性的共通性还是可以获得一些支持,让这些提案进入到投票环节。

吴建忠(台北海洋技术学院):我有几个问题想请苏珊回答一下,我跟徐老师和李凡老师这次到纽约去的时候,透过Jennifer的介绍。我们想要知道的是,比如我们到纽约之后,在纽约很重要的就是要为穷人赋权的部分,最重要的是,要把这些弱势群体给邀请出来,在纽约我们看到有类似CVH或者PBP这样的组织,不晓得在英国的经验里面怎么样邀请这些弱势出来,因为他们平常是很难被接触到的,这是我过去在台湾做的时候其实也面临的一个问题,怎么样把这些弱势群体邀请出来,这是第一个问题。

第二个问题是我们在美国看到,在纽约,他们在各个选区里都有所谓的预算代表的身份,由他们来做跟社区提案的联接。不晓得在英国的经验上,有没有这样的预算代表?这些代表到底是怎么样产生?我到美国去的时候,他们一直告诉我们说志愿者,但是我学政治学,我对这样的志愿者是有一些不一样的思考的。

第三个问题是在美国的部分里,我们看到在预算里,如果预算分成资本项和经常项的话,我看到美国似乎比较多的是资本项的部分,不晓得在英国的部分是资本项还是经常项?

Susan Ritchie在英国跟PB相关的一般都是非资本项目。关于如何在社会活动当中邀请到这些边缘群体或者是弱势群体的问题,这个问题的答案不同情况会不一样,各地区也不一样。我们很多时候在英国都是在比较大的城市来开展项目,在大的城市里面,这些弱势群体的数量还是不小的,我们往往是在社区层面上对从事这样工作的人单独进行培训。在英国有一些为弱势群体代言的人,有的时候他们也会被排除在一些决策之外,所以我们也会问当地或者是社区的代表,把这样一些人邀请过来,因为他们能够更好地代言这些弱势群体的意见。

在英国的PB中没有预算代表,往往提案的时候,每个人都代表自己,组织者会安排固定的时间形成一个相当规划管理专家委员会性质的委员会,这个委员会往往是由专家、政府官员或者是一些代言的人士组成,组织者会提前通知好时间,在既定的时间,如果公众想要咨询讨论的话都可以来。

有一个地区巴基斯坦裔人很多,有一个妇女长期受到家庭虐待,她的要求就是练瑜伽,所以她只是想有一个空间买一些瑜伽垫,能有一些其他的巴基斯坦裔妇女跟她一样经历的来练瑜伽进行解脱。我们有一个征求意见的中心,这个中心的人是我们给他们提供培训的,单独设计一个打包的资料来征集各方的意见用。这个巴基斯坦裔妇女来到我们这里,我们也有精通鄂尔多语的工作人员,帮助她填写表格,她从来没有想过她的意见会得到更多支持,后来把这些想法在社区层面公布之后,她得到了很多社区成员的支持,也得到了资金支持,她的提案最后就落实了。因为我们的社区是由各国不同背景的人所组成的,他们使用的语言都很不一样,当她的提案公布的时候,居然得到了很多人的投票支持,这令她感到惊喜。除此之外,因为这个项目也是警方出资赞助的,所以我们就把这里发展成一个跟警方联系的第三方,尽量避免此类问题在社区继续发生,因为社区不愿意为警方代言,所以警方也没有直接参与,而是间接的第三方作为联系和汇报的地方,以避免此类案件的发生。

第二场

主题发言:

高新军(中央编译局):我发言的题目是美国地方治理制度创新的最新进展,也是我在美国参加一系列学术会议和做一些调查总结出来的。从2000年美国高科技泡沫爆破以后,美国经济一直处在走下坡的过程中,但是现在仍然是世界唯一的超级大国,虽然发展速度和中国相比差距甚远,而且有巨量国债和财政赤字。现在美国有很多事情想做,尤其在联邦政府层面的,由于财力问题做不了。美国要想实现克林顿总统期间那种比较好的经济发展过程还需要有一个大的技术突破。从现在来看,美国真的是在政治、经济和社会上都碰到一系列挑战,在民主和共和两党的尖锐对立下,双方都站在各自政党的立场上对对方的一些立法建议和执政政策都采取了相互否决的做法,形成了一种否决政治等状态,这个也确实在很大程度上影响了美国的执政效率。

2016年美国总统大选是局外人占据主流的过程,之所以出现这样一种情况,也说明了基层选民,美国一些老百姓,对于政治精英建制派的这些人有很大的怨言,很多部门,他们自己的诉求被长期忽视了。对现在美国政府走的这样一条道路很多美国人认为是走在一条错误的路上,福山曾经在他的文章中说美国的民主处在衰败的过程当中,但是中国有少部分学者认为美国在联邦政府层面的民主衰败将会导致整个社会和地方政府的溃败,但是我认为这种观点是值得商榷的,这是出于对美国治理结构不了解所产生的一种误解,因为美国和我们国家不一样,我们是自上而下的高度集权的权力结构,美国是自下而上的自治结构。所以美国民主的精髓和真谛在基层,所以只要美国基层层面的政权能够稳定运行,联邦层面出现再大的问题和矛盾,对基层的影响力还是很有限的。而且相反,基层的民主力量运行反而会通过四年一次的选举来改变和纠正联邦层面的错误做法。这么多年来看,美国也有很强优势,主要是在技术创新和能源开发上优势非常明显,我们都知道美国现在汽油价格比我们国家要低得很多,同时由于它的能源价格比较便宜,所以她的劳动力成本很贵的劣势反而被扭转了,就是说在美国一些经济不太发达的州里,它的产品生产成本和我们国家相比来说,已经产生了竞争优势。而且它的技术创新和发明层面确实有比较强的能力。我们都知道电动汽车,我们国家研究电动汽车上和美国几乎同时起步,但是现在美国斯特拉电动汽车水平远远比我们国家先进很多,现在这个汽车生产的不仅是供不应求,而且要不断扩大生产能力,现在也准备在中国设厂。美国这种创新不光体现在制度层面,在治理层面也有很多创新,它的治理层面的制度创新我归结为以下几个方面:

首先,这些制度创新都是非常强调公众的广泛参与的。2015年哈佛大学搞了一个地方政府创新奖,我把这些案例都摸了一下,我发现他们的案例里体现了这种精神,威斯康辛州从2007年开始需要对公共设施进行大规模投资,学校、活动中心、图书馆、废水处理长、公园等等,投资金额涉及到4亿美元。这些投资怎样才能更好地满足当地居民的需要,从当年的3月份开始,地方政府官员就提出由政府、工商界、教育界、非营利性组织共同参与来进行讨论,讨论他们怎么能够更好地在一起进行合作,使4亿美元的巨额投资能够真正造福当地居民。当时有超过500个不同背景的利益相关者参与了整个市的规划,提出的口号就是为了共同利益来推动我们的社区。通过这样一个过程,这样一个协商和合作过程,对公共设施的投资的社会效益非常好。今天上午大家也谈到了很多关于纽约市的参与式预算,参与式预算也是美国地方政府创新奖的获奖单位,纽约时报把这样一个纽约市的参与式预算称为革命性的公民行动。刚才上午李凡在致辞的时候也谈到了,我曾经提到,现在美国对于参与式预算的推广这样一个过程有点类似于当年在美国的进步时代推广预算民主这么一个过程,预算民主彻底改变了美国过去的预算形式,等于是重塑了美国的政府结构。在这之前的预算实际上叫做国会政府,原来所有人都跑到国会要钱,要来以后就是自收自支,通过预算民主以后,才形成了一个真正的总统制,真正地形成了一个完整的预算,一个有法律效力的预算,包括所有的收入和支出相对应的预算。现在对于参与式预算的发展,实际上是对预算民主的深化,现在这个推广方式和当年预算民主的推广方式非常类似,当时也是通过开展览会和推广会议的方式,参与式预算可能在以后要重新重塑预算民主的整个过程,而且会形成一个非常强大的社会运动,会影响到整个政府的结构和政府对老百姓的回应,意义是非常大的。再比如说美国俄勒冈州有一个餐桌项目,所谓餐桌项目并不是让大家在餐桌上吃饭,而是通过餐桌这种形式,由政府和老百姓进行相互协商,交流信息,讨论投资应该怎么去做,公共服务应该怎么去做。这个项目最早是从俄勒冈的波特兰大学开始创立的,由非营利性组织开始搞的,这样就成了一个政府官员和非营利性组织和社区居民定期规范化的对话渠道,使政府官员能够及时了解老百姓的需求在什么地方,我们应该怎样调整自己的投资计划和公共服务计划。这是我觉得他们的地方政府创新最新发展的第一个特点。

第二、这些制度创新都强调政府、民间和学术界合作,特别强调和学术界的合作。马萨诸塞州的州立大学就和美国麻省环境保护部以及马萨诸塞州能源清洁部门结成了一个合作伙伴关系,合作进行废水处理饮用水设备开发,吸收有专业知识的这些大学这些学术机构参加,可以更好地面对清洁能源设备的开发和使用,而且在政策制订、新能源的追踪、审计、技术支持、资金筹集、相互学习等等方面进行深度合作。特别是新能源利用方面,你现在到马萨诸塞去看的话,可以看到每个乡镇都有太阳能发电厂,因为州政府有补贴,家家都有太阳能发电板安在房顶上,非常方便,这个东西的推广由于有一个学术机构参加以后,民间学术机构和政府部门合作以后就做得非常好。

第三是这些地方政府制度创新基本都是在公共服务领域中进行的,这种公共服务领域中,由于这些公共服务领域和老百姓的关系比较密切,所以这个方面就做得是比较好的。比如说康涅狄格州一个小学曾经发生过严重的枪击案,打死了几十个学生和老师,是非常严重的事件。事件发生之后,联邦政府卫生部门为了解决社区有些精神失常的这些人滥用武力的行为,就对社区有精神问题的人要有对话和帮助,防止这种事情再发生。在这个过程中,社区合作就做得比较好。怎样帮助更多有精神疾病的人能够避免这样的事情再发生,采取了什么措施呢?就是家庭、学校、社区和政府合作,这样的话,有一些比较固定的联系渠道来提供这些帮助,联邦政府有资金支持。比如旧金山的特殊学校也有这样一个情况,过去罪犯出狱以后重新犯罪比例比较高,罪犯如果在监狱里能够得到教育的话,情况就可以改善,所以旧金山就实行了一些特许学校,把这些轻罪犯人放在学校里受教育,通过教育来提高轻罪犯人的素质,防止他们回归以后重新犯罪,后来调查结果来看确实大幅度降低了再犯罪率,所以他们在十年中对八千名轻罪犯人进行了再教育,也就是说在监狱里让他们上正常学校接受教育。

第四是这些制度创新都是利用了高科技的技术手段。波士顿有一个很好的例子,2006年开始,波士顿市聘请了一个首席信息官,模仿市场中的用户关系管理系统,在政府里建立了选民关系管理系统,所以经过这样一个建设以后,基础建设花了两百多万美元,2008年开始投入使用,极大提高了波士顿市对市民要求的回应,因为有了这个高科技手段以后,人们通过智能手机就可以向市政府发送各种各样的要求,市政府就可以通过技术平台直接分拣到各个负责部门,由负责部门给市民有回应。比如说由于有了这样一个平台,他们对于过去市民反映的问题,过去是一个月的反应时间,现在减少到了一个星期。比如修路灯,路灯坏了,从反映到修好,过去需要17.5天,现在一个星期就可以办到了。甚至现在发展到什么程度呢?我是一个居民,我反映了这样一个问题,有了这个平台以后,政府还可以回应他说我们准备让谁来解决这个问题,这个人的信息居民都可以得到,他完成以后,居民还可以看看他做得怎么样,比如路灯修得怎么样,路面补得怎么样,可以把信息反馈到这个平台去,加强了和市民的互动。波士顿市在这方面这样做确实大大提高了政府效率,同时也是和居民互动更直接了。

这些制度创新全都渗透着民间组织的参与和精神上的贡献。可以看出来,我觉得托克维尔曾经专门讲到,美国民主的精髓在什么地方?就是市政会议制度,这种会议制度实际是一个大民主形式,有的市政会议是所有居民都可以参加,有的是居民代表可以参加,是代议制的。在这个过程中,不管是代表还是居民参与,比如居民参与,我这个小镇有五千个居民,不可能五千个居民都去参与,也就两三百人参与,实际上有一个叫做社区政治家的问题。有人有兴趣、有时间、有能力,他可以去参加,可以代表别人参与。代议民主会议肯定是选出来的代表,就是社区的积极活动分子,这些人很多都是民间组织为代表。2014年的时候,我参加了一个市政会议,这个镇已经有350多年历史了,比美国历史还要长,当时在英国统治下它就已经有了,当时讨论了很多问题,一共15个议程,其中一个议程是有一个旧房子是卖掉还是保留下来,这个问题产生了很激烈的辩论,当时参加会议的两百多个人,辩论结果当时镇政府是想卖掉的,因为成了一个负担,最后居民不同意,为什么不同意呢?居民认为这个房子代表了他们镇的历史,所以这个房子我们还要修,修了以后再作别的用途。所以你可以看出来民间组织和社区活动政治家在中间起的作用。比如说同样是这个镇,是一个农业镇,到现在为止还有15个农场在里面,专门是农业镇,是比较有名的农业镇之一。为什么能在美国这样一个城镇化过程中还保持了乡村农业的特色呢?这就是与当地民间组织有关系的。1851年成立的保护地理事会,这个民间组织是作为马萨诸塞州最大的非营利组织,在美国工业化和城镇化浪潮中为保护农地起了重要作用。目前这个组织在这个镇就有500英亩土地,而且在马萨诸塞有10万个会员,还有捐赠者和志愿者,管理着112个保护地,有27000英亩土地,协助保护另外44000万英亩土地,有这种组织存在,就可以把这个镇保护很好。这样一个组织使这个农村保存了这样一个风貌以后,很多退休人员,因为环境非常好,所以退休人员都到那儿去住。

在美国,我们可以在联邦层面看到民主和共和两党的互相掣肘,我们同样可以看到在美国地方政府层面的创新也是层出不穷的,这是并行不悖的现象,也似乎是美国政治生活的常态了。所以我觉得面对选民直接监督的地方政府官员,地方政府对于面临的各种挑战做出回答,这个我觉得才是美国地方治理的真谛,也是代表了美国政治和管理制度变革的方向。谢谢大家!

项皓(世界与中国研究所):各位老师,大家下午好,我是研究所的项皓,非常感谢李老师和各位老师给我这个机会来向大家汇报今年三月份我们去纽约考察参与式预算项目的情况。由于时间关系,今天我主要讲的是纽约市参与式预算的具体做法和它的一些特色之处。

从这张地图上可以看出,参与式预算从巴西起源,然后被推广到北美、欧洲和亚洲等地,当今世界各国的参与式预算都跟雨后春笋般兴起,美国进行参与式预算的城市就有芝加哥、纽约、旧金山、瓦里霍、波士顿、圣路易斯等,各地做法都充满的地方特色。

这个就是纽约市参与式预算的标示牌,大写的一个VOTE

关于流程,我主要从起源、做法和参与者做一个介绍。这里的起源既包括纽约市参与式预算是怎么带动起来的,也包括纽约市自身的行政和财政特点是如何塑造它的项目。纽约市参与式预算吸引了诸多社会组织参与,其中最有影响力的是两个非营利组织“参与式预算项目”(PBP, participatory budgeting project)和“社区之声”(CVH, community voices heard),他们在2011年联系了当时的四位议员(三位是民主党,一位是共和党)说服他们拿出一部分自己可支配的资金(至少是100万美元)用于参与式预算,这四位议员中的Mellissa女士后来成为现任纽约市议长,她在推广纽约参与式预算中起到非常大的作用,从2011年到今年,纽约市参与式预算已经进行到第五轮了,今年发展到了28位议员,至少有2800万美元的资金让公众提案并决定这部分资金使用,这些资金可用于学校、公园、图书馆、公租房和其他社区公共空间建设当中。

那么到这里,纽约市参与式预算的另一个起源也出来了,就是为什么纽约市议员有这么多资金和权力来交由民众。这张地图显示的纽约市行政区划,它是按选区划分为51块,单一选区制度产生51位议员,平均下来每个选区人口大约在16万左右。根据New York council 的传统和议会制定的规则,每位议员一年有500万美元的自由使用资金(discretionary fund, 即市议员本人可以决定这500万美元使用在什么地方,而这500万又分为基建资金(capital funds)和劳务类资金(expense funds),这些资金用于何处是议员个人的决定和权力,政府不得干预。目前纽约市参与式预算的做法不是使用政府的预算,而是由议会的成员拿出自己的预算中属于基建资金中一部分,交给选区内居民决定如何使用,不愿意的也可以不做。劳务类资金必须在一个财政年(从71日到来年630日使用完),在500万中算小头,而基建类资金使用年限不限,所以可用在基础设施的建设上。我们今年三月去的时间刚好是2015-2016年度的最终投票时候,那么这一年度具体流程如下:

策划阶段是2015年暑期,主要集中开展宣传工作,然后是第一轮项目意见收集并招募预算代表,从201510月到20162月,由预算代表在政府部门和居民之间互相沟通,预算代表志愿者基于居民的意见形成相应的提案,并由市政府办公室各部门对初选方案进行评估,反馈修改建议;居民在接到这些提案后反复进行讨论,修正后交给相关部门再次沟通,政府部门对这些项目进行估价后,才最后展示交给居民进行投票,宣传材料商简化的四个步骤如上。

下面是我们参观的第38选区的投票项目介绍,不是很清晰,每个人从这11个项目中选出5个,最终得票最高的前五位获胜,今年获胜的项目是礼堂升级、图书馆改造、高中储物柜翻修、日落公园翻修和交通沿线电子定位显示器项目,总计获得了230万美元的预算资金支持。票面上将各类项目进行了一个分类,可以看出来,这种分类做法可以避免一些街道居民提不出问题的困境,当其他街道的居民想出一个好点子时,可以在全选区内推行。下面是关于投票的一些细节说明,一般投票站都设在居民密集区,票面有多种语言方便人民去选,最重要的一点是,投票时所需要出示的证件可以是任何只要证明你在本区内居住的文件,甚至如果你什么文件都没有带,填写一份“符合投票资格书”也可以进行投票。

走完这个流程后,反观其中的参与者角色,起重要作用的有议员、督导委员会、预算代表,全面负责纽约市各议员选区参与式预算工作的部署与协调是议长办公室,议长办公室有专职人员成立“中央办公室”,规划项目的整体流程和规则。尽管议员在决定是否要进行参与式预算中个人意志很强,但一旦实施,就意味要下放部分的预算决定权,纽约市议员任期四年,只可以连任一次,为了争取大多数人的选票,议员的政策通常不容易极端化,但即使到现在,纽约市仍然有十几位议员对于参与式预算持观望态度。

为中央办公室提供咨询意见的是督导委员会(steering committee),其组成人员涵盖了中央办公室,也包括公民社会组织代表、社区代表和一些议员。预算代表是志愿参加的,基本上都是社区的活跃分子,他们承担了包括宣传动员、收集意见以及与政府各部沟通形成正式提案等重要任务。在实地考察中,我们看到预算代表多为关心社区发展的工薪阶层,他们也积极投入到其他公共事务活动中,比如参加学校的家长会(Parent-Teacher AssociationPTA),在社区动员方面经验丰富,因此成为各区议员办公室推行参与式预算的得力助手。投票的民众是参与式预算的受益者也是民主参与的主体。

各地的参与式预算都有自己的特色,在我们考察过程中,觉得纽约市参与式预算有很多出色的表现,比如它的覆盖面之广,以及民间社会组织的活跃。根据上一年统计数据显示,参与投票的人员中一半以上是有色人种,还有很多新移民,44%的人群年收入不足5万美元,这其中四分之一以上都不能参与正常的政治选举活动,参与式预算的投票为这些人参与政治打开了一扇窗。

其次,就是民间组织在其中的重要作用,前面提到的PBP是专门在北美推广参与式预算的组织,CVH是纽约市本地的致力于提高低收入人群对政府政策影响力的组织,还有我们上午蓝方老师代表介绍的D2.1为纽约市政府提供技术类支持, 这些社会组织在纽约市参与式预算中扮演的角色不同,但都充满了活力,政府也借这个机会为他们发展提供一些资金上的扶持,整个局面非常生动。

所以在我们看来,纽约市参与式预算特别彰显了民主参与的和照顾少数群体的利益,如果时间充裕的话,我希望放PBP组织的一个宣传片,它配有字幕,时常3分钟,比我刚才的介绍更易懂,

这次去纽约,李老师也邀请了徐老师和吴老师前行,在地铁上,徐老师和我聊天,他说,小项,这是你第一次来美国吗,我说是,他说,如果你第一次来的就是纽约,以后哪个城市会让你觉得fascinating呀,其实我觉得他蛮可以再问一句,小项,这是你第一次跟参与式预算项目吗,如果你第一次看到就是这种人手一票的局面,还有什么让你觉得更fascinating呢。倒并不是说纽约市的模式可以在世界各地照搬,但是当我们以后在推行参与式预算的时候,我们可以拿出更多的诚意和信心,毕竟,we have seen better, we can do better 。谢谢各位老师。

王成栋(中国政法大学):对于这个报告我心里没底,一是我没有去美国做实际考察,仅仅是从现有一些并不特别充分的书本获得的不完全的信息,所以请大家批评指正。但是为什么我又选择这个课题?因为在07年,蔡定剑教授主持的公共预算进度的课题,我是作为课题组的主要成员,他当时希望我拿出一个公共预算的绩效评估方案,所以我也是不太懂的背景之下,花了一年多的时间进行了研究,并且提出了一个绩效评估的指标体系,这个指标体系后来公开了,去年在德国的灵格出版公司,我的这部分用英文出版了。但是在提出这个指标体系,并且解读的时候,我发现远远不是那么简单,因为从公共预算的角度来说,世界各国都普遍认为至少有四个阶段,或者是四个程序所组成的公共预算过程,第一个就是公共预算的编制,或者叫准备阶段。第二是审查阶段,第三是执行阶段,第四是监督或者评估阶段。这四个阶段既可以是独立地对它进行有效性的评估,也可以对于四个阶段的整体上进行有效性评估。这么一来,指标体系显然差别很大。

从我们现在了解的情况来看,无论是中国的闵行区的公共预算改革和浙江温岭,以及广东南海都是在四个阶段当中有侧重,我觉得上海的闵行四个阶段都体现,但主要还是在编制阶段的参与,影响政策决策。而南海就有所不同,更多的是强调预算编制公众参与之后项目实施完成以后对项目的评估,项目评估里当然引进了一个公民参与的成分,很有意思,因为我特地去了县城考察,它是由专家主持,同时又有专家和项目方的辩论,在辩论过程中又有了其他各方力量包括公民代表的意见的表达。所以它是有它的特殊性,但是没有一个地方是非常系统的。美国的情况也大体如此,英国的情况我是在09年去英国考察,考察的是城市规划中的公众参与,并不是公共预算的公众参与,但是我也觉得它也是属于主要体现在编制准备阶段,而不是整个系统性的。

所以我如果说现在要做一个全面、系统的阐释的话,缺少实证支持,但是我又想,理论研究既要跟得上实践的步伐,又要对实践有所超越,所以我试图提出一个参与式预算公民参与有效性理论的模型,这个模型我自己觉得是很肤浅的,供大家讨论。

我简单地做一个介绍,在参与式预算过程当中参与的有效性应该说是一个核心问题,为什么它是核心问题呢?一个就是参与肯定不是为了参与而参与,参与肯定是希望它有一定的成效,对预算决策产生影响。同时实现公民所谓的偏好和实践程度的检验,我觉得还有另外一个意思是通过它的有效性来反观你这个参与过程的指标设定,它是互相起到一种补充作用的,所以是非常重要的。同时我为什么要选择美国呢?一个是刚才高新军教授提到美国早期的公民预算是比较早提出来的,同时关于公民参与的参与式预算当中的理论研究,尤其是他们特别关注一种实证性的研究,这点上我们中国学者更多停留在定性上,更多的是理念上。当然我也自我批评,闵行和温岭的都可以进行一些数据实证性的总结,只是我们没有做好,所以这里都是有经验可介绍的,但是确确实实美国的学术研究至少比中国走在前头,所以它的参与式预算有效性的理论作为一种样本是比较好的。所以我用了美国的参与式预算有效性的研究。

美国参与式预算有效性研究现状:

公民有效参与的一般理论。在美国,在朱迪·罗斯奈很重要的一篇文章就是《公民参与 我们到底能不能衡量其有效性》的这篇文章中,从问题出发对于公民参与提出了有效性的基本理论模型,他认为确定参与有效性有两个层次,第一是参与本身为参与目标或者目的,也就是说参与的目标就是完成这项参与活动就可以了,第二个层次是参与活动本身不是目的,只是达到其他目的的一种工具而已,这两个层次互不相融,第一个层次是为参与而参与的活动,不需要太复杂的衡量有效性的标准。但是第二个层次属于实现参与目标的工具,判断有效性就比较复杂了。我做了公民参与有效性的图表总结,有四个象限,一个是完成,第二是未完成,三是完成,第四是未完成,我觉得得出一个结论就是参与活动有效性的关键在于参与目标要进行清晰的表达,参与主体一致认同参与目标,参与活动的设计要为实现参与目标而努力。同时另外一位学者约翰莱·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与》中提出了两个一般性维度,一个是过程有效性,另外一个是结果有效性。过程有效性主要是说过程是否顺利,执行得是否好。结果有效性是不是符合决策质量,公民对最终决策的满意度的程度,国内对决策的满意程度,最终是否达到既定目标,提出了这么一个模型。

第三位是谢里尔西姆瑞尔金提出的真正参与的概念,他认为真正的参与应该有几个特点,第一是基于相互信任基础之上的坦诚不公的交流。参与时间要早,要在政策决定前进行参与。行政管理者在参与过程中扮演着多重角色,既是解释者,即对参与过程中专业术语和问题解释,又是合作者,要努力倾听公民意见,一起讨论,最终形成决议。所以这里非常有意思的一种现象就是管理者在参与过程当中扮演了一种角色。这点应该说国内管理者参与角色好像体现得并不是太明显,但是这个也是美国学者的一个意见。第四是参与式预算有效性理论,比较典型的是卡罗艾伯顿和艾梅富兰克林的著作当中提到几个要素,一个是影响公民参与预算有效性的因素,我觉得不一定具有普通性,但是值得我们思考,他认为有效性的衡量标准有几点,一是城市官员与市政官员是否相互信任,如果关系良好,可以促进参与式预算开放的推进。二是提前设置的预算限制会影响决策,如果说预算限制越多,可能参与的程度会下降,尽可能地减少设置。第二就是促进公民参与预算决策更为有效的因素又提出了几点,有四组概念,一个是城市的结构特征,这里主要是说城市的规模,包括里面的结构。如果多民族,可能情况比单一民族,包括弱势群体和各种不同阶层的人数都有的话也不一样,如果都是属于工薪阶层的话,里面的结构有时候就不同。第二是对公民参与者的选择。第三是参与机制与时机、参与过程,从而达到参与者表达偏好并且成为官员决策的依据,同时参与者对参与活动而改变的决策结果而感到满意这样的结果,即有效性。有效性是一个政治学、行政学、管理学、数学、法学的综合概念,比如说它的有效性、相关性问题更多的是数学概念,这个因素比较复杂。

促进公民参与预算决策更为有效的因素当中,大体上有这么四点:一是环境要素方面,二是参与过程要素方面,三是参与机制要素方面,四是目标应在活动开始前明确。

预算参与机制与参与目标之间的相互关系,研究出来要有两种,从宏观、微观两个层面。宏观层面参与方式有民意调查、预算偏好表达模拟、公民预算委员会、焦点团体和特别预算会议。所以他们的结论是微观层面参与效果可能更好。美国参与式预算有效性研究现状的简单的评价,影响公民参与式预算有效性的微观模型上更值得我们借鉴。我尝试对它进行了框架推理,我觉得大体上应该考虑有三个方面的维度:一是从形式完备性,也就是法理依据上。二是实践深度上,也就是规范转化为一种实践过程,参与过程中融到预算过程当中和最终效果的检验,这三个维度考察它的有效性。形式完备性上,我有一个表格,主要是讲的制度、规范,我们现在中国的问题主要还是规范不全,从美国来看,规范更完备一些。一是宪法层面,二是一般意义上的预算法案上,三是地方政府层面上的法规规章。

实践深度考察分为两个阶段,一个是代议制民主下的参与式预算,过渡到美国现在的直接面前之下的公民直接参与预算。

这里有一个表格,大家可以看到这里分成三个阶段,一个是准备阶段,就是总额控制制度,公民偏好的征询系统,审批阶段包含了预算审批的公民讨论制度、预算公示制度,在执行审计阶段主要是预算评估的救济制度,就是公民参与到最后的预算执行评估当中去。

美国也大体上经过了这么一个有效性的四个阶段:一个是参与时期,更多考虑到最终结果。起步时期是参与本身恐怕并不完全是目的。教育公民通晓预算,跟上午苏珊讲到的公众参与的有效性相联系的。发展时期主要是编制环节征求意见,并成为预算决策的依据。成熟时期应该是2000年以后,主要还是2005年以后,美国公民意见成为绩效评价环节的依据,这点也是一种新的发展。

推演有效性模型的话,可以从宏观和微观两个层面,宏观方面还是提到的形式的完备性和实践制度安排和最终检验效果三个维度进行考察,同时每一个维度里,比如说法律规范层面,也可以做相应的区分,把不同阶段的指标要素进行量化,并且可以建立起不同的定量的函数模型,是不是也是将来我们可应用的一个方向?我对这方面理论比较缺乏,有不对的地方,尤其高教授对于美国情况比较了解,包括苏珊有一些英国经验,可以对我提出批评和指导意见。谢谢大家!

专家点评

刘澎(中国社会科学院):首先谢谢李凡教授邀请我给我这样一个学习机会,我谈一下我的体会。听了三位老师的发言,我觉得都很好,非常受启发,首先是高老师的发言,他是从制度创新的角度,从政府治理的角度来考虑问题,梳理了美国在制度创新方面的具体表现,是从一个层面回答了美国到底是有力量还是没有力量,是在衰落之中,还是继续保持它的活力,非常重要,因为我们是从微观层面上来看它的日常治理的运作。高老师的演讲就回答了这个问题。

高老师在演讲中提出的几点我觉得非常重要,比如说制度创新具体体现为公众参与,这就是说它有强大的群众基础,同时强调了社会资源的整合,通过参与式预算这个问题把这些资源整合起来,就是政府、民间和学术机构。因为美国是一个市民社会,如果单靠政府,这件事情做不成。他们聚焦的焦点是什么呢?几乎都是在民生问题上。还有一点非常重要就是高科技的应用,无一例外地使用了最先进的科学技术互联网,而不是脱离时代,这个也很重要,扩大了民间组织的参与。这样一个全景式的描述就让我们看到了参与式预算,如果我们把它作为一种运动,作为一种现象来分析的话,在美国至少有这么几个特点,一个是它具有非常明显的公民参与的广泛性和草根性,而不是上层精英在那儿说一些事情,老百姓根本无动于衷,这一点非常非常重要。怎么估算和评价这一点的意义都不为过,尤其在社区一级,也就是说它的权力结构,对整个社会的推动力最初的源泉是从哪儿来的,民生或者说公益服务再一次证明了另外一个问题,也就是说脱离了老百姓的利益一切都是空谈。技术上的先进性,就是互联网,说明什么呢?说明在我们这个时代,你要是背离的科学技术或者说抛弃了科学技术,那是不可能做成事情的,因为科学技术、生产力的发展本身具有先进性。这几个方面的因素结合在一起,最后一点就是它强化了美国的市民社会,比如说NGO,使得这个社会在基层一级的运作不仅有活力,不仅是先进的,而且在政治上是正确的,得到了老百姓发自内心的拥护。当然,这里有一点,这种特点,这种现象是不是在国内是执政者或者政府管理者所欣赏的,不一定,但是我的理解也不是说政府绝对不能容忍的。为什么这样说呢?因为我们的政府还有很多方面是绝对不容忍的,或者说非常敏感,如果我们现在讨论多党制,讨论宗教自由、新闻自由、直接选举、军队国家化,恐怕我们不能坐在这儿谈了。所以谈参与式预算是一种非常具有生命力的群众性的一种运动。当然我们的政府管理者对这个不敏感,或者说不予重视,这是消极的一面,但是另一方面来看它也有一定的空间,所以还是可以发展的。希望国内能有更多的地方有参与式预算的试点和实践。

项皓的发言谈到了PB这种参与式预算扩大了民主的范围,但是没有造成制度的解体,不是以改变政治体制、政治制度来发动革命为前提,这样的话,客观上用参与式预算为手段,为政府的合法性提供了依据,如果我们能够意识到这一点,我们不触动这个体制,不发动革命,还可以改变民主的深度和广度的话,这个代价是最小的。在中国参与式预算主要效果可能对政府来说应该是提高治理的效率,但是因为现在不重视这个问题,或者是没意识到这个问题,它的另一面还有一个效果就是扩大了基层民主,扩大了社会边缘群体对政治的参与,这一点也是非常好的。王老师最后讲到的是从理论上对参与式预算做了一个理论上的分析。

我说一下我的体会,我觉得参与式预算在中国应该会以一个什么方式来发展呢,或者说它可能具有什么样的前景,我的理解是,它应该是向下扎根,深入基层,越下越好,不要怕小,在一个村、乡能实现这个,在城镇化过程中,能在一个街道或者一个区实现那就相当不错了,因为范围越小,老百姓对问题的共识越容易达到。中国首先是需要对民主的训练,我们就从这个开始。参与式预算正好符合这样一个训练的特点。

第二是民主训练的切入口是从哪儿开始,从钱开始,关注预算,对大家来说这是一个很实际的问题,就是训练民众对政府怎么花钱,怎么用钱,从这个地方开始,预算和老百姓的关系。

第三是要有制度的保证,必须要实行法治。我们的预算法是94年通过的,95年实施,到现在二十多年了。这二十年里做了一次修改,就是2014年修改,2015年实施。我的理解是参与式预算如果要想在中国大面积全面铺开,没有制度保证,没有法律安排是不行的。我们现在呼吁修改预算法,我估计得呼吁很多年以后也许才能对预算法有所修改,预算的编制、预算的监督、审查、批准等等,这一套里面,把参与式预算最后作为一个新的因素加进去,需要很长时间。所以如果现在没有这个概念,等到我们在实践中需要的时候,就会感觉到没有制度保障。这是很大的问题,因为我们另一方面又要建设法治国家、法治政府、法治社会,所以参与式预算的法律依据是什么我们需要有这个东西,需要从立法上回答这个问题。

最后是推广参与式预算,推广发展,学界要发声,如果没有学术界的讨论的声音,靠政府或者是靠社区居民,靠村民自己来搞这个事情,这个难度是很大的。我们需要联合一切可以联合的声音,在参与式预算的问题上,让更多的人有所了解,学术界的这样一个发声是必不可少的。

张晨(苏州大学):我想从两个方面来谈,第一方面是今天上午中间茶歇的时候李老师跟我提到的一个问题,参与式预算,中国起了一个大早但是赶了一个晚集,到现在还没有在实践层面有太大推广。这个是不是跟我们的理论准备还不够有关,所以李老师给我提了一个建议是我们多做一些理论准备工作,所以我想从理论层面思考,反思参与式预算实践的逻辑,自洽能不能做到。我尝试着去考虑这个问题,也许我作为这个领域的小白,可能理解得不对,第一个方面的问题的第一点就是参与式预算在西方体制下的运转来看,和代议制真的是逻辑上完全自洽的发展吗,或者说怎样一个互融关系,它真的在学理上没有逻辑上的张力吗?我觉得还是有张力的。这个张力体现在哪里?其中就是所谓在推进参与式预算过程当中的行动者这个角色,我从上午到下午听到了以后,两种模式已经呈现出来了,一个是英国这种模式,苏珊提供的模式,主要不是靠社区预算代表,而是靠社会组织、各类NGO来做的;第二是美国模式,就是有社区民意代表,叫做预算代表,这里带来一个问题,代议民主强调的这样一个意见的整合也好或者决策机制也好,必须要有一个代表性问题,你怎么解决它?到现在为止我还没有看到或者还没有听到、或者还没有吸收到在这个问题上所谓意见整合的代表性,怎么能够体现它的公正,怎么保证它的制度上的公正性,我还没有看到。但是在我看来,这可能非常关键,如果我们承认这个代表本身有存在的合理性,他怎么产生,选举还是不选举?是怎么来的?老百姓服不服,这个直接会因为到参与式预算的效果和权威性。

第二是对于D21技术的应用,D21技术的应用,在项皓的演讲里也看到了,我突然看到似乎它在尝试着解决代议民主当中长期不能得到解决的一个理论和实践问题,所谓社会在多方偏好前提之下导致社会意见整合的不可能性。在这个数学技术应用前景之下似乎让我看到了希望,可能会把这个问题解决掉。

第三,无论是英国实践还是美国实践,参与式预算的初衷是要体现对弱势群体利益诉求的关怀,这个弱势群体利益诉求关怀有两点我还是感觉到有一点点担心,这个担心,第一是在实践当中那些被边缘化的群体。有两种被边缘化的群体,一种是主动疏离的,一种是被动疏远的,这两类群体怎样被动员起来?我本人做社区项目中发现这类弱势群体能够被动员和参与进来是非常难的,因为他们忙于更多的是生计层面,不会考虑涉及社区公共利益的环节,也有可能是被刻意疏远的。

对于中国的参与式预算的应用前景的思考,也是有三个小点:

一、在中国语境之下究竟应该是政府预算层面可以搞参与式预算,还是社区层面可能更有现实可操作性?我个人意见是倾向于后者而不是前者。也就是说对前者来说,哪怕是乡镇一级公共财政预算,我想跟政府领导要这笔钱让老百姓参与,可能有一点点与虎谋皮的味道。但是在社区是有希望的,也不是所有社区都可以去做,什么样的社区更适合?我个人的观点,从我感受来说就是城市社区基本是比较难的,因为城市社区的经费都是政府拨款,实际上还是变相的政府财政拨款。在中国基层政府日常实践的语境下是难以搞定的。另外一类社区就是农村社区,有村集体经济,是有一块盘子可以自己支配的,能由社区自己支配的资金,我们就可以看到咱们参与式预算应用的前景和可能。

回到苏州我就琢磨怎么样让它在我们那里开花结果,我跟我们那边的农村社区和过渡型社区还是有一些接触,他们曾经讲过,苏州市政府给我一个社区一年二十万来搞便民服务项目,我不在乎,因为我自己有足够的钱来解决这些问题,问题是我不知道钱怎么花。而这就是我们的参与式预算可以运作的空间了。

第三是参与式预算与协商民主之间究竟是什么关系?我想总结一下就是内容和形式的关系。中央在推协商民主,但是怎么推协商民主,去年29日的意见里就是涉及基层的就是两个,一个是乡镇和街道应该怎么,一个是村社应该怎么做,讲得非常笼统,这里我看到也许可以从参与式预算做起。

叶笑云(宁波大学):非常感谢李老师,我是参与式预算研究的新兵,因为今年跟随李老师从深圳到温岭,从这样一个实践场所再来到北京这样一个学术交流场所,实际上一直是学习者的心态,很荣幸有这样一个机会来学习,向各位请教。

今天下午听了三位发言,主要是关于美国的参与式预算实践以及研究现状,受益匪浅。这个会议是以比较视角,立足于中国问题,我想所提的问题也是立足于中国,当然所看到的这样一个比较的对象是中国和美国。我没有什么研究成果,只是提一些问题向各位请教,尤其刚才发言的三位,后面还没有听到其他国家的,这里是否涉及世界参与式预算有不同的模式。刚才张老师已经总结了两种模式,应该说还有其他国家的经验,这里还没介绍。还有国内有没有不同的模式,林博士研究了90多个案例,我想是否可以做一个分类。

不管有怎样不同的模式,但是我想也会有一些共性,也就是说能够做成功的参与式预算,应该有它共同的经验。能否从几个层面去做梳理,这是我想向大家提的问题。首先是参与式预算的价值观,它所关注、关怀的价值到底是什么。听上午的和下午的发言,我觉得非常重要的就像项皓提到的:基于传统上被排斥在决策过程以外的社会群体的话语权和决策权,包括苏珊教授提出的要给弱势群体,或者与社会有割裂的边缘化群体一些话语权和参与权、决策权,所以我想到现在欧美的价值导向是不是要推进这样的制度来促进社会包容。这个包容性应该是参与式预算尤其西方的参与式预算推进这个制度非常重要的价值关怀。这种社会包容不单单是从社会制度、社会政策,现在也是向社会治理领域推进,这是他们原来在政治层面完成了这个制度化之后再来推进社会领域的包容性,中国与之相比,背景有很大不同。我们在政治领域的包容性还未完全制度化,再来推进社会领域的包容性就遇到这样一些问题,包括代议制民主的不成熟,包括公民社会的不发达等等,会让我们遇到更多的问题。

他们提到了为少数群体赋权,在中国如果扩大社会包容性,我们遇到的问题不是少数群体,而是数量相当大的群体,还包括流动的农民工和失独老人等等,这个群体的数量是相当庞大。我们的制度可能遇到的是更多的问题如何实践容纳更多的利益群体。

第二是高老师文章的主题是制度创新,这里涉及到制度创新的种种特点,梳理得很清晰我想问一个问题,制度创新,尤其欧美的制度创新驱动力到底是什么?这里讲到首创国家巴西的参与式预算,它的驱动力主要是始于反对党上台后取得民心的工程,也就是说要取得政治合法性,这个背景实际上是政党竞争。另外对于美国和加拿大的实践的分析,认为他们的党派竞争相对来讲淡化了。美国政府也遇到了问题,代议制选举功能的不足,治理效果和推进功能不足,所以它需要有创新。这就涉及它背后的制度问题。二是社会组织的驱动,包括上午的发言,尤其是英国的经验让我们看到社会组织发挥了非常重要的作用。在中国的驱动力何在?三是政府驱动。上午贾老师讲到政绩是我们中国的一个动力,在中国是不是还有利益驱动,可能存在一个治理过度的问题。我们在公民社会并不发达的情况下,我们如何来推动这项制度的生成。中国有些地方政府还是有自我革新的动力的,就像曾经有一本著作写浙江省(地方政府创新实践)的《顺势而为》,实际上也就是面对社会矛盾的频发和社会的创造精神,政府会顺势而为,但是要形成一个比较普遍的全国性的制度推行,这个动力到底何来?

第三是谁主导,社会组织主导还是政府主导,这还是涉及到刚才讲的需要有发达的公民社会。我们在这方面还是有很大的一个短板。

第四是到底在何领域来推进这个制度,在社区层面适合做还是在政府层面——把政府预算推进为公共预算?我们所考察的点,从深圳社区等城市社区到温岭,从社会领域到国家领域这样一个路径来推进(不是指实践的时间顺序),更多的是在社区层面推进。但是如果要在国家领域、政府领域继续推进的话,我觉得确实会遇到很大的驱动力的问题。

第五是怎么做,今天的发言很多人都提到了它体现的程序理性以及D21提到的技术创新,这里是否还有机制创新如何推进它的可操作性。还有就是政府和各主体之间如何形成一种协同,需要有机制的创新来促进各方的协同。

最后是监督和评估问题,王教授做了这方面的梳理。您也提出了自己的模型,绩效如何评估,绩效模型如何确立。我觉得这个应该还是比较全面的,我的一个问题主要还是停留在好像静态层面做一个评估,有没有对过程中的评估和相应指标。这里可能会涉及过程和机制的分析,这个过程是否可以评估,如果可以评估的话,是否有相关的要素?谢谢!

高新军:还有制度创新的驱动力在什么地方?我举一个例子,我和纽约搞参与式预算的一个议员有过多次交流,我当时很纳闷,我说你怎么会有这个兴趣做试验呢?他是最早做试验的四个区议员之一,后来一直这样做下去了。他当时就说他看到了纽约没搞参与式预算之前的预算治理中的毛病,老百姓可以提意见,但是这些意见可以不被采纳,只是听听而已,这些意见采纳不采纳,老百姓是说了不算的,老百姓作为纳税人,把钱纳到政府去了,可是对政府使用的每一分钱都没有决定权力,他可以提建议,但是他做不到最后的决定。纽约在这个过程当中很早就发现了这个问题,用什么办法去解决?参与式预算?他们认为参与式预算是解决这个问题非常好的一个方法和渠道。拿出一部分钱来,纽约政府预算收入是非常庞大的,庞大到什么程度呢?我去做过调查,纽约市在2004年的时候,全年的预算资金已经达到了400多亿美元,一个区才拿出100万美元,只是一点点钱给大家决定怎么用,51个区,400多亿美元,拿出这一点点钱。现在拿出这么一点钱给大家决定,后来他们也意识到拿的钱实在太少了,干不了什么事情,他认为也是他们参与式预算以后有待发展的空间。他为什么有动力做这个事情呢?议员有一个民意代表的作用,是代议制的。这位议员由于搞了参与式预算,他在他们区里的民意支持率已经从30%几上升到了接近70%了,他自己也很有威望。这也解释他为什么有动力做这个事情,在做的过程中,由于获得了美国地方政府创新奖,而且到处请他去做报告,介绍经验,俨然成了一个模型。我和他谈的时候,踌躇满志,决定要继续推进下去,而且由于在这个区做得很好,虽然议员不能连任了,他还可以竞选市长,还可以竞选纽约市的三个民选官员市长、审计长、信访局长,以后他还可以竞争更高一级的政府官员。

还有一个是张老师说的弱势群体很难动员,2008年的时候我在纽约做调查,专门调查过,他们怎么动员弱势群体出来投票呢?解决三个问题,一是弱势群体出来投票,二是争取政府对弱势群体的公共住房有更多投资,三是为弱势群体争取全福利工作,而不是干一个小时拿一个小时工资,必须有一个全福利工作。他们就是三个目标,他们怎么动员弱势群体投票呢?我跟着他去,那天我跟着他们的主任,哥伦比亚社会学系的博士,西班牙语和英语非常好,专门跑西班牙区,我们跑了20家去敲门,一个一个动员他们出来投票,他们的投票率从30%几上升到60%几,他们的工作真是扎实。你说的预算代表与民间组织,预算代表是怎么产生的,美国的基层组织中有一个社区政治家,确实有社区政治家,不是说谁任命的,而是长期以来形成的,就是有这么一批人,关心社区工作,又有这个能力和时间,又有兴趣,长期慢慢这批人就出来了,人数不多,但是确实是这样,我参加过开放会议,五千人都可以去参加,只有两三百人去,因为他们天天去,经常去,就可以代表了,我这个不是一票一票投选出来的,而是慢慢形成公认的。

回应及自由发言

庄明(成都社科院):参与式预算是最好的一所公民教育的学校,让你懂得公民的权利和义务,让你明白怎么做。还想分享一点就是各位老师都谈到的理论问题,如果以后要做长期推广,理论上应该有一些先导。我听了王成栋老师的发言,参与式预算我们在基层做没有问题,一旦上升到超越基层自治层面,比如上升到乡镇级、区级,完全采用这种方式的话,就必须经过人大,人大是国家宪法规定的,预算法规定的,这个法律框架怎么超越?大家如果都来参与和投票,如果人大一票否决,最后还是得通过橡皮图章这一关,这个意义何在?我们从法律上或者制度体制设计上有没有可以突破的地方?

王成栋:刚才叶笑云说有效性分析主要是从静态角度,这三部分本身就是静态和动态的结合,因为法律规范当然是静态的了,但是法律规范的应用规则变成一个行动,对于包括行动过程,比如说非常重要的有效性的时间点,包括相关的一些方式方法,听证会和其他方面的交流等各种形式本身就是程序性问题,应该说是两个方面都是有的,都能有效结合起来的。

庄明提出来的,从我参加的中国的参与式预算的实践来看,无论是闵行还是温岭或者是南海,恰恰主要不是在社区,是在政府意义上这一块。比如说在上海闵行的时候,政府就先拿出十个人大常委会议审的时候觉得有问题的,目标设定和具体事实的理由不是那么充分,可以被质疑的地方,还有一个是上海一样一直引入了上海复旦大学的评估中心,一评估的时候觉得这些议程有问题,这些问题拿出来进行人大会议之前公民参与当中的听证会,我觉得还是有效的,其中一个我还有印象,是一个600万的关于道路测控设施的预算,讨论当中普遍认为我们现在很多事情要办的情况下,你搞这个道路交通或者安全性的监控有没有必要,讨论的结果是必要性没有那么高,所以这个项目被取消了,这是从政府层面的。现在闵行每年,我记得去参加温岭,我记得有一年泽国修路,也要投入多少,但是究竟修哪一条路有不同的意见,原来政府提出的意见被否定了。

所以这里非常重要的,在美国我觉得他们对于参与式预算当中的参与效果也是分成两个层面的,一个层面是按照美国的理解是有一个正式听证会,正式听证会就是在正式听证会上听证的意见决策必须听取,听证会上有些意见是供参考,有不同类型。但是现在确确实实,我的理解是混合型听证,有可能采取有可能不采取,更多地把权力赋予到代议机关或者政府,这可能也是我们上午提到的一个非常重要的问题,就是参与式预算本身还是一种代议制民主的补充而不是替代。如果说公民意见作为决策的唯一依据,代替政府或者议会议员的判断,这可能也会有大问题。所以中午吃饭的时候我提到,整个参与式民主实际上有一个公权机关、公共官员基于专业的理性判断和作为公民或者专家的一般性的判断,尤其普通公民的一般性的公民理性之间的竞争关系。所以究竟是服从于官员的专业理性判断,还是服从于公民个人的理性判断,我觉得比较判断。但是我是觉得在社区领域里,完全可以把更多的决定权交给民众,交给居民,而在政府层面公共预算涉及资金比较大,决策权还是由公权机关行使比较合适。如果形成普遍意见,公民意见、专家意见、政府意见结合起来都认为,像上海闵行一样,这个项目不能上,那可能就被枪毙,这也是可以的。这里涉及到一个重要的问题就是哪一个项目该不该上,怎么样进行选择,是不是有一个评价标准问题,这是一个正在进行的,还没有完成的答案和课题。谢谢大家!

都静(中国发展研究基金会):分享一下自己的感想,也是刚才想到的,李凡老师知道我们基金会05年左右开始做一些参与式预算的概念引入和不少地方政府做过一些地方的实验,像无锡、焦作、哈尔滨。这些年一直到2010年我们都觉得比较乐观,觉得参与式预算不管对预算分配还是制度变革都会有比较积极的作用。后来我们做了一个评估,评估无锡的参与式预算和哈尔滨的参与式预算效果怎么样、影响以及未来前景。当时的判断是说这两个地方的参与式预算,一个是注重全过程的参与式预算,重在做什么项目,这是无锡的,但是在哈尔滨重在结果,不是说让你决定做什么项目,而是决定在三个或者五个项目中选一个。但是不管是先进一点的无锡,还是落后一点的哈尔滨,整体上资金规模和影响范围都非常有限,就像刚才王成栋老师和张晨老师讲的,基本都集中在社区层面。我们感觉这个政策实验基本也到头了,想推也没什么可能性,很困惑参与式预算到底还有没有可能,可能的空间在哪里,这也一直很困扰。现在我们也在想,其实参与式预算在中国现在的制度背景下,大的制度转型框架下应该考虑两个关键词,一个是参与式,第二是预算。也许在中国推进参与式预算应该在这两个方向上给我们可能开拓一些空间,而且后来我们在地方改革的追踪观察中也印证了这个判断,比如说参与式的话,无锡后来参与式预算规模比较有限了,但是后来我们跟无锡那边联系,希望它就参与式方面的推进有一个回顾,他们给我们提供了一个报告讲他们现在把参与式理念不仅用在预算分配,还有一些项目的决策和未来项目发展方向上,把参与式观念引入到决策过程中。

第二个关键词和可能的发展方向是预算,其实现在的预算改革感觉整体上是全面深化改革中走得比较实而且也是有一点收获的领域。比如刚才说的南海的项目,南海财政局让我们做了他们所有的预算评价,因为我们签了保密协议,所以可以看到很多内部材料,感觉南海是做事前、事中、事后,所有预算过程都做。事前是30万以上所有项目都要经过科学预算评价,我们2015年的时候做过一个2014年的分析,经过预算评价以后砍掉的项目占总项目金额的50%,但是广州不是全做,他们有一个数据是他们砍掉的项目大概是他们总预算金额的30%,从金额上来讲,有了这个预算科学化评审之后,它这方面还是有些进步的。第二,在预算改革上它有一个可能性,现在有些先进的地方可以做事前、事中、事后,我们想能不能更进一步,预算这个事前其实是决策,如果未来的努力方向把决策的过程和预算过程真的结合起来,这个也是地方改革启发了我们,为什么地方预算在中国能够做下去,不是说多么先进、合理,或者公民有需要,其实很多地方案例我们会发现是因为一把手有需要,希望通过预算的过程能够限制市长或者其他副市长的权力,使更多资金分配权集中在自己手上,但是我们就会发现这是推进地方改革的切入点,我们可以把一些制度化方法在预算前更多地使市长和副市长,也就是说决策层的博弈能够相对制度化和公开透明,并且把公民的意见能够更多地输入进去。因为对于决策层来讲,公民的意识有可能是它决策的筹码,也有可能使它更注重公民的诉求。

也是这两年的探索,让我们看到参与式预算在中国的推进给了我们两个路线,一个是参与式的可能性,也是预算再往前推的改革的可能性。

刚才老师们都在讨论参与式预算究竟在社区层面还是在政府层面有可能,其实我自己觉得都有可能的,比如说在社区层面是具体资金的分配,但是再高一点的话,比如在全市层面可能是重大项目的选择,我觉得每个层次都有可能,如果我们从决策角度来看的话。

第三是今天中午和吴老师讨论过,也是说未来发展方向,如果我们看参与式预算的话,其实最大的未来可能在于制度意义上,第一个就是像蔡霞老师说的,会开拓政治空间和培养公民社会的,不管是从参与式还是从预算这两个方面都是。第二是刚才高老师讲的,地方治理的创新可能会打开这个决策过程的关键环节,让我们把这些关键环节更公开和透明。第三是激活一些政治架构的可能性,比方说我们如果在预算环节中做工作,把决策过程纳入进来的话,人大的功能我们就不能忽视。以前人大被架空,但是现在人大有很多作为可能真的可以嵌入到现有的制度运作中。比如说广州的人大,一般人大我们都知道3月份做预算审查,时间很短,但是广州可能就在第一年的1011月的时候成立专门的小组审查专门的预算,有充分的时间和专门的人去。我觉得激活现有的政治架构,让一些体制发挥作用,可能也是中国现在这个制度变迁背景下参与式预算可能发展的方向。