“比较视角中的参与式预算:动力、机制、效果与前景”

作者:会议记录(下) 发表时间:2016-8-30 9:41:06

背景与分析

世界与中国研究所 362 2016825

“比较视角中的参与式预算:动力、机制、效果与前景”

会议记录(下)

时间:2016710-11

地点:西藏大厦A3B会议室

第三场

吴建忠(台北海洋技术学院):主持以及主办方李老师,很感谢,我今年是第六年参加这个会,几乎年年都有过来参与。过去都是学习者的角度来做这样一个讨论,过去一直没有什么好贡献的地方。从去年开始,我在台湾开始进行所谓参与式预算的讨论。我今天发表的文章,各位也许可以从李老师的资料夹里的期刊里,有关台湾目前有几个城市在做这样的参与式预算的做法,我大致把它呈现在这个里面,之前我们看了纽约的案例,李老师的期刊里有一个法国学者辛特默(音译),他来台湾至少三次,因此过去几年里台湾听到法国经验比较多。今年我们到纽约的时候,也感谢Jennifer组织这样一个活动,我们回来以后在台湾也把纽约的经验做了分享,除了法国之外,今天听了英国的经验,回去之后也可以推广一下英国的经验部分。

过去台湾的参与式预算并没有被铺展开来,2014年台湾进行六个直辖市选举中,台北市长选举首先喊出了参与式预算这样一个概念。喊出这样一个概念之后,接下来全台湾就变成了一种政治正确,大家都要这么做,为什么?因为台北市这样做。所以从六个都里面,我们看到台北、新北、台中和高雄这四个城市就开始不断铺开。我的文章里把这些细节部分写进去。我写这篇文章的时候,一直有一个很担忧的部分,我大概在2005年的时候写有关参与式预算文章的时候,我当时以台湾新北市,当时叫台北县,有一个议员分配款,类似于纽约的议员工程款项,当时我下了一个结论,议员分配款流于绑桩形式,也是在这个会里面做这样一个铺陈。几年过去了,我们再到美国去看的时候,看到美国的参与式预算,美国芝加哥一个很重要的特色就是议员有分配款,透过议员分配款做参与式预算,这个案例在台湾新北市可以做这样的学习,但是在纽约,这些议员为什么有这个动机要做这个部分?在台湾的这些议员是不是有动机做这个部分?我细分了之后发现还是有一些不一样的地方,比如在美国基本是单一选区,也就是一个选区里面只有选一个代表,可是在台湾的选区里面可能有很多代表,在新北市议员出来做参与式预算的时候问我说万一其他议员要来做提案的时候怎么办?我说那就提吧。我有一些文章是批评台湾参与式预算做的不好,做的匆促,不代表选举民主就是一无是处。我要讲的是,过去有学者提出来选举民主和协商民主并没有优劣问题,只有先后顺序问题,但是有一种说法是选举民主有缺点,所以用选举民主的缺点他来佐证代议民主的不足。我的文章里不想造成这样的印象,好像选举民主有很多不足,因此证明民主是不好的,我必须要拉回来的是正是因为代议民主里面有这些不足的地方,所以才更需要参与式民主或者协商式民主做补充。简单来讲,当时的思考就是当我们透过参与式预算把公民赋权之后,然后呢?中国大陆有什么场域可以提供给这些赋权的公民来实施。在台湾我们也面临相同的问题,我的文章提到以台北和新北为例,台湾的参与式预算里我们在思考一个问题,这些行为者究竟有什么样的动力做这些?刚刚徐老师也提到了在纽约可以争取下一个更高位阶的部分,在纽约不能连任,这是很大的跟台湾制度不太一样的地方,所以他必须要有更高的公共性。台湾是可以连任的,而且纽约最有趣的地方是每十年会进行一次选区调整,台湾并没有这样的状况,台湾这些行为者究竟在想些什么?在政府里,过去他做了很多事情,可是问题是老百姓感受不到,最常看到的就是所谓公共预算的浪费,比如说他可能做了很多公共建设之后没有人使用,造成浪费现象。政府觉得我帮你们先想到这个问题,比如台湾的高速公路,中华民国六十八年的时候日本帮台湾设计六线道的高速公路,当时执政者觉得台湾车子哪有那么多,两线道就好,现在不断拓宽。政府会觉得我都帮你先想了,为什么你还不满意?最近政府官员就会有这样一个思考。

另外就是民意代表,代议士当然追求选票极大化,想要得到最多的选票。我目前在新北市,有几个议员找我就是要做参与式预算,我都会问他一个问题,就是你做参与式预算要做什么,一定要问这个目的,你到底想要做什么,是希望老百姓赋权吗?还是希望能够找出更多的弱势出来?还是到底想要做什么?为了做而做,还是什么样的状况?刚才我们讲六都里四都里都在做,他们当然是为了政治正确。对于民众来讲我已经有了代议士,公民干嘛还要讨论预算,我不是交给他们了吗,他们可以帮我做这些。

我这边整理了一下台湾几个参与式预算,过去李老师推广了很多比如温岭的实验,台湾现在也越来越多的实验,我也更希望中国大陆能够有更多的试点出来,但是我们一定要问一个问题到底我们做参与式预算的目的究竟是为了做什么,这个一定要在我们的想法里面才能讨论。从表格我们这边看到,比如国家,在整个中央,我们在文化部推了每个社区30万台币的预算,是没有任何目的的,你要做什么都可以来做提案。这个部分其实会有很多不一样的地方,比如早上苏珊讲教育或者是医疗,这是有目的性的,没有目的性的部分到底能够挖掘什么样的民众出来?台北市民政局,民国一百零四年,要花5亿台币来做马路怎么铺,现在台湾有很多路不平,铺了之后再重铺,新北达观这个地方,当时我们跟议员谈,我跟他说你可以做一个跟美国芝加哥相同的一个案例,所以他就觉得很开心,就愿意来做这样的部分。他就做了一个60万的案例,也是没有目的的。永和和芦洲也是有具体的目的,当时我们问的时候,给的这笔预算让民众讨论,我们去现场看的时候,虽然台湾已经民主化,但是所有人还是不知道要怎么讨论起。因此我们看到在台湾,我们会看到每个案例都有一个陪伴队伍,每一个案子里面都有一所大专院校(或小区大学)陪他们讨论,比如陪伴人员就问爸爸现在暑假期间,怎么让你们家能够省电。爸爸就说把我儿子统统赶出去就好了,他不在家里打电动就省电。陪伴队伍人员说怎么样才能把你儿子赶出去,他说办点活动就会把他赶出去了。民众可能刚开始不懂,但是有人带之后,台湾特色里最重要的就是每个案例都有一间大学在旁边做陪伴,比如新北达观是我来做陪伴,台北市12个行政区总共12间学校做陪伴,后面三峡的部分是台北大学,要把全三峡区里面2000多个身障人士,把他们找出来讨论这些身障费用怎么用。这是非常大的工程。台中希望能够做一个老城区的改造,高雄也是一个码头的改造,让公民们来做讨论。这个是过去两年里台湾大概铺开来的案例。2013年的时候辛特莫教授做统计的时候,他说2010年的时候全世界1500个城市宣称曾经做过参与式预算,2013年的时候是1800个,这两年台湾的城市贡献不少数字,照他的研究已经快突破3000了。台湾现在已经百花齐放了,我这个PPT是和徐老师对应的,上面他是介绍纽约的参与式预算,芝加哥议员做了这个事情以后,变得更有社会威望,当时就跟这位新北议员提这样的部分,也鼓励她这样做。台湾的市议员是民选出来的,不是每个市都有这样的分配款的情况,只有新北市有。新北市达观参与式预算看到了府会和谐和行政关系融合。

我们今年到波士顿去的时候,听到的是当这些政府和民众讨论完的参与式预算送到议会去的时候,议员只有OK和不OK,如果不OK的话是整个退回。我们看整个议会没有议员做退回的动作。所以在参与式预算里其实会透过这个过程里面,市政府的预算其实不受排挤,而且府会有和谐融洽的情况,当然也有大家结盟做这个事情的。

这是一个山坡,总共14个社区、22栋集合式住宅,我们当时面对的问题就是我们如何把这些民众邀请出来做这样一个讨论,他们每天早上上班,从地下车道出来,下班又从车道回去,非常困难。我们是挨家挨户去敲门邀请,去投宣传单,去投问卷。一开始出来应门的都是老太太,我们去分析纽约的例子,参与者通常是女性、社经地位较低的两个特色,我们再看参与式预算里人口分布其实是很有趣的情况。这个地方里长最后帮我们用大喇叭在整个社区做宣传。我后面有做这样一个讨论,当时的宣传单我们就这样投,最后出来投票的,在这个地方,我们大概2000多户,大概4000个人左右,当时投票大概1033票左右,以这样的参与率来看,8个案子投了3票。

这个是我们的流程,流程部分里,我们跟纽约不太一样,纽约做了8个月的循环,我们做了4个月左右,是比较短促的,因为我们没有做布置,所以心里没有谱,到处邀请看民众要不不要做提案。很有意思的是当天来了8个案子,有一个案子是截止时间之后才来,所以我们没有让它成案。成了案子以后,我们让他做方案说明会,自己跟大家讲,这是我觉得跟纽约不太一样的地方,新北达观没有预算代表,我觉得要思考预算代表的重要性,因为公民提的案子,要怎么写,怎么讨论,都可以有预算代表来帮忙。或者像大学的陪伴队伍。专家可以告诉公民说跟政府采购法里有没有违背的地方,我们的目的是尽可能让它成案,最后有一个方案的陈览部分,最后大家都要看。

这是我们流程的部分。

这是我们的宣传。

这是提案说明会的情况,总共有8个案子。

我们有22栋住户,21栋的自来水都有问题,这个提案人居然是唯一那一栋没有问题的,因为他觉得大家都会对这个问题非常重视,这个问题长久困扰地方,这个问题问爆了市长信箱和地方议会,他觉得有钱就应该来解决。

这是当初投出的票数。当时这8个案子我分成两种,一种是安全,因为社区是山坡地,另外是希望有些生态的,我本来以为大家会选择生态,结果看起来大家对人命还是比较高度重视。

这是我在做的过程当中,这个是台湾卫生署署长,他特地下来看是做真的还是做假的。

我们一开始就是读资料而已,后来实行的过程大概跟纽约比较接近。

这是相同处和相异处。

这是后面的困境部分。

台湾的选举做得非常规范,所以怎么投票,连投票封条都非常规范。

你再看纽约部分,非常简单,要去鼓励你进来。

寿慧生(清华大学):我是清华大学国家战略研究院的研究员,我们是一个智库,我在里面做国际发展和基层治理的问题。但是我还有另外一个身份是世界与中国研究所的研究员,最重要的一个支持者,因为2000年出国留学之前,我那时候是李老师的左膀右臂,那时候研究所还比较小,我和李老师当时一起做关于中国农村和乡镇选举的基层治理的研究,应该算是比较早的研究。去年回国以后,非常高兴又能回到李老师这个组织的团队下面,重新再开始回到中国基层治理的研究课题里,感觉非常高兴。所以我现在的研究还是集中在这方面。

我的演讲内容是关于非洲的参与式预算。具体来讲,关注于参与式预算如何在非洲产生、如何发展、特点是什么。目前对参与式预算的大部分研究都集中在微观层面上。我这里想对非洲的情况做个宏观的介绍,从全球化的角度来看参与式预算如何进入非洲、如何在非洲扎根、以及它的发展过程。所以这个演讲分三个部分。一是发展过程;二是面临的挑战;三是想从全球角度来看它的发展特点,特别是内生动力与全球动因之间的关系。因此很多微观层面的细节只能略过去。并不是说在非洲这些微观层面没有特点。实际上非洲的参与式预算涉及很多国家和案例,内部的多样性和复杂性是非常丰富的,在任何其他地方看到的优点和缺点在非洲的案例里面都有,所以是一个非常值得多关注的区域。所以在微观层面上非常有研究意义。但是从研究视角来讲只能先略过去,大家感兴趣的话以后可以再从微观角度观察这个地区的多样性。

一、过程

我首先讲过程。我先给大家看两张图。这是2012年的数据,所有标黑色的国家是已经有了案例的国家,从北非到西非,然后到中部、南部、东部,总共是14个国家,162个案例,。

下面这个图是2014年的变化。对比可以看出,从20122014年,两年之间的变化是相当快的。两年间,2014年已经有250多个国家,800多个政府做了实验。新出现的国家基本上集中在西非和南部非洲。

不管是哪张图,都有一个特点:大部分的案例都是集中在南部,北部很少。这个实际上是非常有意思的,需要对非洲的发展背景有一个了解。在70年代和80年代,非洲经历了非常糟糕的政治变动时期,出现很多内战和局部战争。这些政治不稳定有个特点,就是这些国家越接近于中间这条非洲中带(Africas Middle Belt,沿着撒哈拉沙漠南端,贯穿索马里,埃塞俄比亚,南部苏丹,中非共和国、尼日利亚、象牙海岸等西非国家),战乱问题越严重。因为这条带正好是跨宗教、跨种族的带。离这里越近,种族和宗教混合情况越严重,基本上是北部阿拉伯穆斯林和南部基督教黑人各占一半。所以这些国家面临的内部分裂也越严重。所以越远离这些地区的国家,内部的同质性比较强一些,国家的内战相对少一些,而且也容易处理一些。从90年代末开始,非洲发生了很大变化,尤其远离中间带的一些国家的政局开始稳定下来,所以非洲的民主改革的起始点就是90年代末。我们讲非洲参与式预算的缘起就要从90年代末开始说起,也就是民主分权改革。

在参与式预算(participatory budgeting, PB)进入非洲之前,很多国家在那个时候已经开始做了一些地方分权实验。民主运动一旦开始,这些国家就面临着挑战,必须要把权力从中央开始向地方下放。例如在塞内加尔和莫桑比克,市政规划改革在90年代末已经开始出现了。特别是莫桑比克的首府顿度市实施参与式规划(participatory planning),做得非常好,成为国际经验,被世界各地开始学习,已经有了一些基础。当参与式预算被引入之后,很多国家更为清醒地推动预算民主。

当然,这里要强调它的国际动力。联合国人居署和世界银行是两个非常重要的国际组织,在推动非洲的分权实验。之前这些国际组织和非洲国家内部的社会组织,以及其他各式各样的国际组织,都在参与非洲的民主实验。90年代末PB实验引入后,最初只有很少国家做一些实验,例如布基纳法索、莫赞比克、塞内加尔、南非。当时也没有特别明确的样板供他们借鉴,都是在摸索。

一个巨大的转折是2003年第三届非洲城市峰会。这也是非洲变革的很重要的一个制度性的里程碑。这个机构建立于1997年,是对非洲政治变革的一个回应。地方政府开始有了诉求,希望互相联合起来寻找一种针对非洲的新的制度变革的路径。所以这个峰会主要是为地方政府提供一个交流和学习的平台。1997年开始第一次峰会,每三年开一届。2000年是第二届,在喀麦隆首都雅温得召开。对于非洲的PB来讲是一个里程碑。因为在这次峰会上设立了很多讨论PB的圆桌,来自非洲三十多个国家的市长参与,有很多国际专家参与并交流经验。

2012年第六届峰会在塞内加尔首都召开。受到第一个图上显示的162个案例的鼓舞,非洲领袖们做了一个非常宏大的计划,包括几个内容。第一是在三年内将参与式预算推广到40个非洲国家、300个地方政府。第二个图是2014年的总结,还没有到三年期限。我们没有关于2015年三年期满的数据。但是2014年已经有25个国家、800个城市。具体案例的个数可能离这个目标还远一些,但是发展速度已经很快了。

会议同时还设立了一些新的制度。最重要的一个是设立了非洲参与式民主国际观察站(International Observatory on Participatory Democracy in Africa),给全球人士和组织提供了一个非常好的平台,可以在非洲各个试验点直接观察。

同时,正如在其它地方一样,新技术在推动PB过程中起到了非常重要的作用。在非洲同样如此。信息交流技术(ICT)论坛由世界银行推动。所以在非洲的线上学习和培训交流是非常频繁的,这些都是和这个有关系。还有一个制度是设立国际间交流,签署了拉美和非洲城市之间的合作协议。在2012年的会议上,第一个协议是由巴西的阿雷格里港和喀麦隆首都雅温得签订了一个长期合作协议。之后很多城市加入了这样一些模式。

这些是主要的一些制度,这是在整个非洲大陆范围内的一些推动。我现在讲的都是跨国层面的制度创新,总体来讲这方面的创新还是相当不错的。2012年之后新的、比较大的制度变革没有很多,因为在2012年左右非洲的PB蓝图差不多已经产生。

二、特点和挑战

从早期发展来看,非洲的PB有些地域特色。因为非洲是深受殖民统治的影响,所以任何改革都会有一些殖民国家的特点。比较而言,法语国家是最积极的推动者,包括塞内加尔、马达加斯加、喀麦隆、刚果共和国。这几个国家是做得最好的,他们的特点是市民社会与国际组织的良性互动。英语国家做得也不错,例如南非和肯尼亚。这些国家的民主通常做得都不错,都非常努力。葡萄牙语地区相对缓慢和脆弱,经常有一些倒退的案例,比如说莫桑比克和佛得角。北非目前来看只有埃及一个国家,而且没有人认真研究埃及个案,说明它做得并不是特别好。虽然2012年的北非已经受到阿拉伯春天的民主运动的影响,但是在PB方面没有多少进展,所以这是一个很有意思的现象,值得认真研究。

总体而言,非洲的PB试验面临如下挑战:

1、制度化有待提高。虽然非洲已经有很多案例,但是对于很多国家来说,在这方面所需要的立法或者各种制度规则尚不存在。但是在面临挑战过程中也有一些国家在主动创新。例如马达加斯加、莫赞比克、塞内加尔等国家在积极推进这方面的立法。但是大部分国家是远远落在后面的。很多国家的地方政府是由上面任命的,也严重影响到PB的推行。例如刚果共和国、津巴布韦等国的地方政府领导仍然由中央政府任命,向后者负责,所以缺乏认真推行PB的动力。

2、预算参与过程面临很多不确定性。因为选举的原因,每几年政府领导的轮换自然会对制度本身的延续产生一些影响。新领导未必有足够强的动力去推动,同时也会面临很多挑战,尤其是因为非洲的民主还是比较脆弱的。比如莫桑比克、佛得角和马拉维经常在某一段时间这个制度可能会消失或者倒退。

3、需要完善权力分配和制约机制。中央干预在很多国家还是一个巨大的问题,这也是新民主国家都普遍面临的问题。中央的过度干预会阻碍地方政府的创造力和市民社会的参与。,很多非洲国家都面临这个问题。这对中国来说借鉴意义非常大。

4、我们在对PB非常兴奋的时候不要忘记,在所有涉及到选举制度和自治制度的时候,都可能存在一个问题:地方精英可能会对这个制度进行俘获(capture)。也就是说,这种制度虽然会为民众带来一些好处,但是不可避免会为精英带来新的资源,强化他们对地方的统治,让他用这些资源更多为他们自己和透明的朋友获益,而不是提供公共产品的供给。这是一个很重要的理论问题,希望这方面有更多的关注,尤其在中国有很重要的现实意义。我在这方面做过一些研究,所以比较敏感一些,也希望大家能够注意一下。

5、各方参与者的能力建设和领导力也存在很多问题,影响PB质量。针对这个问题,非洲国家也非常有意识地推动区域性的国际性培训。例如东南非洲市政发展合作伙伴(MDP-ESA)在这方面起了非常大的作用,提供各种线上线下的培训,特别是所谓的混合课程,对地方政府的学习起了非常大的作用。总体来讲还是有很长的路要走,但是这些努力显示出非洲已经迈出了重要的一步。

6、普遍缺乏监督和评价标准。目前的很多标准都比较模糊,在很多地方是缺失的。针对这些缺陷,很多国家在这方面进行实验,引入公民社会的力量。比如塞内加尔试验公民认证(Citizenship Certification),让公民来参与为地方政府的行为提供认证。马达加斯加和塞内加尔的善治晴雨表(Good Governance Barometer)是另一个类似的创新。总而言之,市民社会的一个积极介入是弥补这方面缺陷的一个重要力量。

地方财政紧张。下面这张表显示大部分国家地方政府拥有的财政比例是极少的。平均而言,大部分非洲国家向地方政府财政转移支付不超过总财政收入的3%,但是后者又承担巨大的公共福利供给的压力。这给PB的实施造成较大的财政压力。但同时,财政紧张也起到了一个激励的作用,成为一个好事。因为钱太少,社会矛盾又很多,所以地方政府必须要通过制度创新解决这个问题,而PB实提供了一个非常好的路径,避免社会矛盾的激化。一个显著例子是马达加斯加。该国从2008年开始实验,总共有9个城市,其中6个处在煤矿区。解决煤矿的劳资关系,合理分配煤炭收入,是这些地方长期面临的一个重大问题。而马达加斯加是国际采掘业透明度行动计划EITI)的签约国。在此条约的约束下,地方政府面临着如何能让煤炭收入惠及更多民众的压力。参与式预算为解决合理分配煤炭收入,解决社会矛盾提供了新的思路。

三、发展动力

总的来说,非洲的经验显示,PB的推行需要强烈的内生动力。就此而言,来自基层社会的改革意愿极为重要。比较而言,如果基层和社会具有强烈的改革意愿,改革相对就非常稳健,持续性会比较好。例如,马达加斯加、塞内加尔、喀麦隆等地区的改革的主要推动方是当地的社会组织。而像莫赞比克、津巴布韦等国家主要是采用自上而下、由政治精英推动的改革路径。相比而言,容易受制于政治权力变动的影响,改革过程脆弱。

还有一个内生动力是非洲有大量区域性政府组织和非政府组织积极参与改革。因为这些国家大部分弱小,面临矛盾很多,所以区域性组织变得极为重要,为这些国家提供了非常强的支持,是非洲发展的巨大动力。

与此同时,国际动因也是非常重要的。刚才已经讲过了,联合国人居署和世界银行在非洲PB的发展过程中表演了重要的角色,从一开始就在推动这方面的改革,并提供全方位支持,包括宣传、指导、组织、培训、经费等,在非洲非常有影响。这些组织侧重点有所不同,为制度发展提供了多元的动力。例如,世界银行致力于推动信息交流技术(ICT)与参与式预算的结合。而联合国人居署更多地通过出版、会议来实现知识的传播。

同时,欧洲的国际组织,例如德国、法国、英国、葡萄牙等国家的组织在各个原殖民地国家非常活跃,为这些国家的地方政府和社会组织提供各方面的支持。鉴于大部分非洲国家国力薄弱,离开这些国际组织,难以想象这些非洲国家能够把这些制度推行起来。

总之,非洲PB发展的特点,我觉得是非常典型的国际公民社会运动(global civil society movement)的案例。很难说非洲的PB的发展是非洲国家自己在往前推动。更准确地说是这些国家受到全球环境的影响而往前发展,尽管内生动力无可争议是最为关键的因素。因此非洲的发展是内生动力和外生动力互动的一个结果。在这种互动下,非洲国家区域内外的交流,比较而言,比任何其它洲和区域都更频繁活跃。从这一点来讲,这是非洲的一个特色。

谢谢大家!

李凡(世界与中国研究所):先从我杂志的文章里的这个表来谈,这个表有两个向度,一个是决策层次,一个是参与程度。这个表是我自己做的。参与式预算在国际上地方政府的各种制度创新上,属于决策程度比较高,参与程度也比较高的。所谓它的决策程度比较高就是一般的参与式预算的做法就是参与者决定了的东西就是政府预算了,不是供参考的,是决定性的,这是一般的做法。说它参与程度比较高,因为它有的是用六个月,有的是八个月的时间才完成,刚才吴建忠讲的台北也是四个月,因此参与式预算社会公众卷入的程度比较深一点。

参与式预算的定义比较简单一点,就是政府预算的一部分,经过一个反复讨论的过程,强调的是反复讨论的过程,然后由公众加以决定,所以这个叫做参与式预算。这是国际上一般的定义,现在各种各样的定义很多。

参与式预算的特点,第一是在地方政府和基层政府层面,这是我们看到的,现在不可能拿到中央层面去做。参与式预算实际是一种直接民主的方式,是一种居民的直接参与,这是目前全世界出现的一个新潮流,就是民主的发展中直接民主,特别是群众对周边事务,对自己身边事务的直接参与越来越多。第三个特点是要反复协商和讨论,或者一开始是公民先提出一个想法,经过预算代表和政府协商,再交给公民社会来谈,是反复的协商。所以时间就比较长。

参与式预算,因为要鼓动社会参与,要把大家从家里叫到外面参加活动,这是一个很难的过程,凭什么我要参与,给我带来什么好处,这个事很难。我们看纽约的参与式预算搞了五年,其实真正居民出来投票的人数并不多,今年整个纽约几千万人,也就是六万多人出来投票,总数来讲不算多,这是非常难的工作。

从工作的情况,无论是非洲的情况还是纽约的情况,还是巴西的情况,参与式预算的结果是有利于弱势群体的,真正愿意出来参加参与式预算的人是一些弱势群体成员。纽约的情况是富人不来参与的。纽约一共有51个选区,有28个选区的议员决定拿出自己的钱搞参与式预算,那么还有23个选区不愿意。不愿意的是富人区,觉得没必要,他们不在乎那100万美金,而且每家都很好,让他来他也不来,所以是比较偏向于弱势社会群体的。

然后是对政府资源的重新分配有好处,是比较有效的分配,至少从政府浪费角度来讲比较少,因为老百姓提出的是自己需要的东西。很有意思的一个事,我记得那年在北京市东城区东直门街道看他们做参与式预算,这个案子我是走到哪儿讲到哪儿的,当时政府给他们设计的是在居民下楼以后的游乐的地方修一个公共厕所,老人在外面活动长了以后或者想上厕所,没有地方,需要回家,不大方便。所以政府认为修个厕所比较好,而且是翻新一个。但是搞参与式预算,让老百姓自己选的时候,老百姓选的是修一个台阶,这个台阶很高,老人迈不上去,老人选的是在底下增加一级台阶。在那个钱的范围之内,老百姓认为修一个台阶比修一个厕所好,最后是修了台阶,省了很多的钱。这个例子表明,还是老百姓比较清楚自己所需要的东西是什么,比政府清楚。

所以参与式预算,我们现在讲一个基本原则,这是国外的经验,也是你要到中国地方政府去跟他讲为什么要搞参与式预算,第一,政府的钱来自于税收,是公共资源,所以应该用于社会需要。第二,政府是为社会提供服务的,为社会提供的服务应该是社会所需要的,而不是政府所需要的。我们现在地方政府想当然地认为他的需要就是社会需要。第三,就是我刚才讲的道理,就是社会到底需要什么,不是你政府聪明,政府没有社会聪明,社会自己想要的社会自己很清楚,所以聪明的政府应该是适应社会需要。第四个基本原则是应该建立一个反复讨论的预算程序,或者是预算涉及的全体居民,或者是选出来的预算代表,要反复讨论,对预算进行取舍,也可能一开始老百姓提出的是一万个项目,你有一个程序,让它逐渐变窄,比如你愿意拿出两百万,怎么样让它符合两百万的需要,是这么一个过程,而不是政府一下子决定我认为应该怎么做。最后做出来的这个决定政府应该尊重,这个决定不再做任何修改。第五是预算实行过程中要由社会监督。这是我总结出来的所谓参与式预算推动所需要的最基本的原则。

还有一个是基本的程序要素,大家都知道参与式预算需要建立一个程序,我们世界与中国研究所无论在国内推动什么,包括选举还是预算也好,都觉得需要建立一个程序,所谓的参与式预算程序,我觉得包括四个方面,一个就是信息方面,政府应该拿出所有的信息,至少是有关预算的信息全部应该是公开的。然后是要有一个居民大会,让居民根据自己的需要提出自己所需要的是什么。这个在国内一些地方可能做不到,往往就找了一些代表来做。第三个程序也很重要,就是居民代表要和政府协商,我们在麦子店就做到了这一步,政府实际上是预算专家,所谓专家是两个方面的意思,一个是技术方面的专家,我在门口要修一个花园,这个花园到底值多少钱,花多少钱修,老百姓不知道,我们在麦子店做的时候,老百姓是狮子大开口,说这个花园需要50万,后来我就跟蔡霞商量,赶紧把政府引进来。你看国际经验,实际上都是这么做的,到了一个阶段之后,一定要跟政府商量,政府一个是技术专家,需要多少钱,一个是预算专家,所谓预算专家就是哪一类项目可以做,哪一类项目不能做,国家政策规定是什么,政府官员非常清楚。你也不一定非要把区长和街道主任拉进来,就要科室的工作人员,比如园林局的就是园林专家,交通局的就是道路专家,这样的专家他们进来是必要的。

这样他们和社会有一个合作,最后拿出这个项目来,最重要的一点,项目需要钱数,讲半天预算,预算是要钱数的,现在很多地方预算提出来没有钱数,那不叫预算,预算一定要有钱,这个钱谁给估算?一定是政府的专家们给,老百姓需要跟他商量,这一步非常重要。没有这一步,最后参与式预算是没有办法投票的。最后是投票,一人一票当然最好,做不到,所以麦子店60个人投票,当然也可以。我们去纽约看了以后,觉得人家还真是民主的老大,人家做得还是漂亮,敢一人一票地投,还是人家气势大。

参与式预算中有不同角色,这里是四个角色,一是政府,政府动力在哪儿?第一,国外政府是选举的,政府首长是选举产生的,给老百姓做点好事,投票和选举的时候他会有好处。第二是社会其他方面会给他压力,所以这是政府的动力。但是政府的作用是什么,因为钱是你的,你是要负责的,所以你是要拿出来给大家去做讨论,你要不愿意拿也没办法。第二个角色是议会,国外就非常清楚,国外议会的动力非常清楚,因为很多地方的议员可以通过参与预算方式在老百姓面前说你看我给你做好事了,所以明天你投我一票,台湾的情况就看得很清楚,所以议员作用非常大。第三就是社会组织。我们在纽约看的时候,我的感触非常之大,美国社会组织之发达实在是我们在这儿想象不出来的。而且政府也很好,几个介入参与式预算的社会组织,纽约市政府每一个给20万美元,我们羡慕得很,我们要是一年有20万美金就够了。所以他们起的作用非常大,包括设计、推动,几乎全部都是社会组织在做。纽约市政府为什么会做参与式预算,就是因为社会组织起的作用非常之大。然后就是公民,把老百姓怎么动员出来,要给老百姓一定的好处,老百姓的动机到底在哪儿。

现在从国外的情况来看,大家一般提到的参与式预算需要解决的问题,一个就是制度化的过程,要把参与式预算制度化,有人提出将来的立法问题,有没有可能走上立法,好像拉丁美洲是有点立法,但是别的国家目前好像没有立法。另外一个重要问题是利用现在的通讯技术问题。

参与式预算在中国起步早,行动缓,台湾原来远远落后于我们,现在台湾一下子就超过我们了,我们启动参与式预算的时候,美国还没有做,现在美国也一下超过我们了,这是中国的特点。原因一个是机构缺位,刚才讲的四个机构,政府、议会、社会组织和公民,我们没有议会,缺位,我们没有公民社会,缺位,本来参与式预算是四个机构之间的合作,我们缺两个,你就很难搞。然后是动力短缺,政府也不是你选的,人大代表也不是你选的,所以动力在哪儿?社会组织没有,我们的动力问题是个很大的问题。然后是参与不足,老百姓基本上没有什么参与,什么参与的平台都没有。程序上,目前看到的一些程序,做了参与式预算的程序,包括麦子店的程序目前看来问题也还很大,讨论或者最后计票的问题也还都有非常之大的改进的空间。这样造成的结果就是中国的参与式预算既难于推广,也难于坚持。

这些问题怎么解决,在中国如何解决参与式预算的机构缺位问题,四个角色我们缺两个,所以现在我的意见就是社会组织缺位,专家介入,中国是可以接受的,得有一些专家,虽然没有社会组织,但是专家扮演一个社会组织的作用去说服政府帮助它设计方案等等还是可以的。我们没有人大,怎么办?包括国务院发展中心他们当年做的无锡跟哈尔滨都是选在街道做,麦子店也是街道,街道为什么能够成功呢?很重要的原因就是街道没有人大,官员们很自然地说我们需要有一些代表,真有人大的地方,官员说我们要动员人大,但他们没有积极性,由预算代表代替人大代表是一个办法。这是我的建议。

然后是动力短缺,要解决资源分配不公平的问题,跟老百姓解决讲你介入,虽然无权无势,但是可以通过你的参与,把一部分钱转到为你认为所需要做的事情上。现在中国国家与社会的关系非常紧张,地方政府可能有点动力,你告诉它搞参与式预算,你跟社会的关系会缓和一点,也应该是缓和一点。搞了参与式预算以后老百姓会说这个政府不错,想老百姓之所想,我觉得应该还是有点动力的。第三是公开政府资源分配过程和鼓励社会参与,你参与我就给你一点好处,这样的话他会有点参与的动力,然后是社会得到你所需要的一部分,你参与了,得到的资源分配会好一点,美国那边得出的结论很有意思,说通过参与,社会成员可以认识政府官员,可以认识学者,居民之间的交流更密切一点了,增加了一些社会资本的资源。总之我们要想办法解决动力短缺问题,能不能有替代办法。

然后是参与不足问题,如果政府真的对老百姓说可以多关注一下你们的问题,关注你自身的问题,我可以帮助你解决一点,可以解决一些参与不足的问题。国外也是通过这种参与,美国那些非法的黑移民,纽约政府的特点就是我不去追问你的身份,我鼓励你来参加,我们的表都不填你是合法的还是不合法的,你只要参与就好。所以参与式预算就是要鼓励这些没有投票权和政治权利的人出来投票,中国看看能不能增加社会对自身问题的关注程度,提高参与程度。这是解决参与不足的问题的办法。

然后是程序问题,程序的原则,第一,要允许老百姓广泛提想法,第二是政府提前介入,和社会代表筛选并提出预选项目。我们今年一月到深圳,和福田区谈,他们提出的方案就是政府后介入,老百姓把项目谈完了,最后报给政府审批。我坚决反对,我说这不对,所以我给他们提的方案是政府提前介入,跟老百姓一起把预算细节商量好,每个项目需要多少钱,然后再让老百姓讨论,讨论完的结果是老百姓投票,老百姓不会骂政府,因为那个状态老百姓认为他们讨论的是他们的项目。现在福田区的做法是让政府跟社会讨论完了以后,最后交到政府机构去批准,然后把老百姓的项目删掉了,老百姓会怎么看?老百姓会说这个政府根本就是玩假的。所以我给福田区就提了这个方案,后来也不理我了。第四是社会再讨论,然后再投票。主要问题是政府介入的时间,是提前介入还是最后介入,投票前才介入你就是假的。这个程序是最基本的。

最后一个问题就是想办法用现代科技、现代方法,比如微信、微博等等这些办法,或者未来还能发展出什么方法。因为确实也是这个问题,让老百姓用八个月、六个月时间参与这个问题,你不想点什么招,我估计中国老百姓没这个耐心。我们当时在麦子店做的时候,麦子店书记问我说需要多长时间,我说两个月,他当时脸就变了。

我们推动参与式预算,现在在中国大部分很多情况发生在农村的村委会,城市发生在居委会,是在居委会层次和村委会层次,严格说起来,按照前面讲的参与式预算定义都不叫参与式预算,而且我们从鼓励中国民主发展的角度来讲,也是主张在决策过程当中跟政府面对面讨论,而不是老百姓自己商量,老百姓自己商量也很重要,但是从未来发展角度来讲,老百姓自己讨论没有你跟政府讨论有效,但是中国现在最难的就是跟政府讨论。这个部分我觉得是可以做的,我的提法是用参与式预算的方法,来推动居民自治和村民自治,这是目前有可能在中国做的。让社会介入到基层决策,一个是程序性的,一种是咨询性的,一种是决策性的,决策性的公民参与目前可能会比较难,政府可能不愿意。咨询性和程序性的先做着,然后再跟他们讲能不能提高点。谢谢大家!

专家点评

林慕华(中山大学):谢谢主持人,非常感谢李凡老师给了我这样一个学习和交流的机会。认识李凡老师已经有十一年了,我们2005年的时候一块在温岭给新河设计预算民主恳谈方式,包括程序的设定都是我们当时一条一条,跟马骏老师和李凡老师,给他们理出来的。刚才李凡老师提到程序上的规则,我们从最早推动参与式预算的时候就已经考虑到了。而且我觉得这次来学习对我来讲是一个非常好的时机,因为我们正好在编中国的大百科全书,我正好就负责里面参与式预算这个词条。今天我的收获非常大,因为里面有很多新的信息,到时候我在编这个词条的时候都可以借鉴进去,尤其是刚才寿老师提到的非洲参与式预算的进程和情况,包括李老师刚才高屋建瓴地从整体上对于参与式预算的定义、原则和推动过程当中在中国遇到的问题,这些信息和内容都可以吸收到我们的大百科全书里去。

我谈一下寿研究员的案例分析。刚才寿老师的分析当中主要是从整体面上给我们介绍了非洲参与式预算的推进特点和做法以及遇到的挑战和创新,我觉得都非常有启发。正好借着评论员的特权,我有两个问题想请教一下寿老师,第一、您在谈到非洲参与式预算的时候,因为时间有限,您没有给我们陈述它200多个地方政府所推行的参与式预算有没有形成不同的模式,因为我们经常讲中国的参与式预算,我们会概括或者归纳出不同的模式,在非洲有没有这样不同的模式,这些模式之间有什么样的主要区别?这些模式有没有您觉得特别适合或者能够在中国的实践当中加以应用的?

刚才寿老师在报告当中也特别强调里面的政治要素的考量,包括权力等等,其中有一点我也特别感兴趣,您用了一个词语就是俘获,就是地方精英通过这样一个参与式预算,因为他有精英优势,所以有可能更容易参与到其中并且运用到这里新的资源为他以及他所亲近的那些人谋利益的问题。我们对中国参与式预算的观察当中也有这样的顾虑,会不会因为信息的不对称,确实会让那些拥有或掌握参与式预算信息的这批人能够有更好的获益,这样的话,是不是会跟我们的初衷相违背?从这点来讲,您有没有什么更好的应对方法?李老师提到的很多建议,我们在参与式预算,就中国的实践当中我会发现在不同地方的做法都有一些应对,里面有一个困扰的问题,李老师提到的参与式预算当中有一个很重要的特点要强调居民的直接参与和做决定。这点恰恰是我们在很多地方观察的时候中国的困难所在,最主要的就是他们本身公民想要去参与都有很多的限制,从个体自身意愿和能力等等,以及这个程序的要求,跟我们讲到的,比如盐津由村民代表产生村民议事代表,代表和居民的直接参与,这两者之间有没有冲突,或者在参与式预算当中,这是如何把二者兼容起来,还是说如果产生了代表,就不是真正意义上的参与式预算,我也是很想再听听李老师的意见。

预算代表和人大代表两者之间的关系,这点恰恰正好是我在观察盐津群众参与预算的时候,当地人大代表本身也有这样的质疑,他们对自己的界定是民选产生的,因为是在乡镇这一级的人大代表,他们认为他们已经具有这样的一种代表的合法性,为什么在他们之外还要再重新产生出一批议事员出来,他们觉得他们跟议事员之间,从合法性、必要性角度来讲,人大代表认为没必要再另外搞一批。所以我觉得是否让预算代表代替人大代表,我觉得这也是我们在不同地方的改革实践中还要再观察和有待验证的。

于家琦:各位老师下午好!我主要谈两方面,一个是介绍研究所和舆情概念,第二是结合参与式预算和舆情研究谈一些我们自己的理解。我们研究所是1999年成立,是中国第一所舆情里面的研究机构,主要从事两方面工作,一个是基础理论研究,就是民意研究。另一方面就是做一些民意调查,我们承担过一些政府委托的民意调查项目。舆情研究和协商民主、参与式预算民主相结合是因为我们所长承担了一个课题,所以去年在温岭见到了李凡老师。

我们刚才跟各位老师接触的时候,很多老师都不太理解舆情是什么意思,很多人认为是不是情报,你们是做情报的吗?是做什么研究的?是不是公安系统的?其实舆情概念是中国历史文化传统的概念,是中国特有的,最早出现在公元前898年唐昭宗的诏书中,《四库全书中》舆情出现了1100余次。基本概念是两种,一个是民众的态度,民众的意见,另外一个概念就是民众的情绪,目前引用的概念和古代是一样的。这个舆情和西方的民意是一致的概念,但是中国现在用得有点泛化了,现在很多舆情监控宣传部门、公安部门、企业都在做,做企业舆情,显得学术味不太重了。有的学者建议不要用舆情,还是用民意比较好。

如果说民意研究,从西方来看,主要是从三个方面,政治学、传播学和社会学。我们的参与式民主或者参与式预算更多的是把民意和政治学结合起来的研究。在这里我想怎么和参与式预算和民意研究结合,我特别感兴趣的是度的问题。刚才政法大学王老师也谈到了民意要想影响政府决策,要影响政策,度在哪里,就是王老师说的,专业理性和个人理性之间怎么权衡。其实从政策评估角度来看,这涉及到政治可行性和技术可行性问题,怎么把握这个限度。参与式预算是其中的一个议题,但是我想如果咱们跳出参与式预算这个角度,单纯看民意和政策关系,这在西方也是一个专门领域,就是意见政策关系的研究。我了解他们大致分三种观点,一种观点是多议题的定量研究,认为民意的影响是很强烈的。第二种是从民众的能力不足,从精英引导民意的角度认为民意的影响是很少的,有的认为几乎是零。第三种观点认为是视情况而定,有一些影响因素来决定到底民意对政策影响是受什么因素影响,比如说政策制订的主体,比如立法机构,议员参与到这个政策中的话,就会更多回应民意,司法机构就相对来说弱一些。另外一个影响因素就是参与者之间的竞争情况。比如说一些比较新的政策领域可能更容易受到民意影响,一些受传统利益集团影响的政策领域就很难受民意影响。还有一些影响因素就是政策议题的民意特性,这里包括两个,一个是这个议题对老百姓是否重要,对他的显著性怎么样,一般来说显著性强的影响就比较大。另外一个民意特点是民意分布状态,这个民意是各种意见的结合,这项议题中的民意是两极分化就很难影响政策,因为政府有时候也不知道该怎么办,只能搁置不理,意见比较集中的就更容易回应民意。还有更多影响因素,比如成本和时间跨度等等。这是我了解的西方研究的情况,给大家提供一个参考,对参与式预算的了解不是太多,还在一个吸收过程中,还没有转化成成果,向大家多学习。谢谢各位!

孟元新(新大陆公共研究所):吴博士从选举民主与参与式民主的比较谈了台北和新北的案例,通过台湾的案例,给我们提供了非常好的一种参与式预算发展的范式。我结合他的标题,从另外一个角度来即社会动员机制谈谈。选举民主也是一个社会动员机制,但是这个机制有很大不一样,选举民主是选举政府领袖,很综合的,我们说的参与式预算是财政问题,很专业。同样是华人圈,参与式预算成果,台湾一年多时间就远远超过了大陆十几年,原因何在呢?我自己觉得主要原因可能是社会动员机制的影响。一个维度是选举民主社会动员与参与式民主社会动员,谁先谁后的问题;另一个维度是选举民主社会动员与参与式民主社会动员两种机制互相促进;第三,选举民主是宏观、大的动员机制,参与式民主是微观、小的动员机制,相比而言参与式预算是更加微观的动员机制。因此,选举民主对参与式民主、参与式预算的带动,是以宏观带动微观,以大带小,带动起来显得顺畅、缺少阻力,符合基本的常识认知。

2014年“台湾九合一地方选举”期间,台北市长候选人柯文哲的一个核心政见就是在台北推行全民参与的参与式预算,随着柯市长的诞生,至今,参与式预算俨然成为台湾社会政治正确的表达之一。我们看到:台湾作为公认的华人圈通过一种威权转型到一个比较成熟的民主社会,参与式预算能够成为政治正确的一种表达。当选举民主发展到一定程度,以参与式预算为主要手段的参与式民主成为政治上新的号召机制,其中可能具有的或偶然或必然的逻辑意含可能更具有深刻的意义。

对清华大学寿研究员谈的非洲的案例,我最大的体会是两个方面。一个是这个过程很好地阐释了参与式预算的产生机制,具有非常理性的意义,民主分权改革实验几乎跟参与式预算在非洲的发展同步,这个可能含有某种规律性的东西。更加微观的一点,政府预算规模对参与式预算的实施、试点有没有影响?因为他谈到在非洲,大部分国家的预算规模非常小,政府的预算收入占GDP非常小,甚至10%左右,相比欧洲和美国,即使跟中国相比,这个比例是非常低的,我自己曾经做过一个研究,中国政府收入应该占GDP的差不多50%以上。但是非洲国家参与式预算案例非常多,而且这十几年,通过寿研究员的图表可以看出案例增加得非常惊人。针对中国来说,中国也有两种这样的案例。预算规模比较小的,比如李凡老师的世界与中国研究所在四川白庙乡的参与式预算案例,白庙乡第一次开会讨论预算,人大代表也好,公民积极分子也好,通过会上的表现来看,踊跃发言、火爆热烈程度比搞了几年的温岭大的多。同样有赖李凡老师的大力推动的温岭新河镇参与式预算案例,温岭新河镇预算规模比较大,是比较有钱的,这也是比较公认的,相比白庙乡,真正大巫见小巫。因此,从非洲等国外的经验,结合中国的案例来讲,我觉得政府预算规模,或者说穷地方和富地方对参与式预算的开展不是一个障碍。

李凡老师的报告高屋建瓴,特别是对参与式预算各方面的界定。关于参与式预算的界定,外国学者也有一些表述,但是我觉得李凡老师的表述有非常独特的大的价值。比如谈到参与式预算的基本原则,跟国外公认的标准规范非常相符,但是李凡老师是用中国化的语言,说得特别通俗,特别到位。李凡老师当下中国如何开展参与式预算完全来自他本人身体力行的实践探索,对于中国政府体制和政治生态包括民间社会发展等各种生态,真的是经验之谈。他提出参与式预算中的四种角色,并针对中国当下两方面角色即民意代表和社会组织可能都缺位,所提出的角色替代方案,充满智慧,我觉得是不失为一种探索。另外我特别认同即使现阶段在中国开展参与式预算存在诸多障碍,但完全可以推广参与式预算的理念和方法,用于公共参与的其它领域。

最后就是综合三位专家的报告和研究,结合李凡老师谈的参与式预算的基本因素,特别是以中国为例,我认为参与式预算的根本推动还是在于社会组织NGO,社会组织NGO产生于公民社会。中国当前最大的问题或者障碍就是公民社会的发展不够,甚至停滞倒退。在当下中国开展参与式预算,由于社会组织NGO参与不够,甚至受限,另外三方面的角色,民意代表或者是人大代表,政府决策者和普通公民参与度的激励机制,很难建立和体现出来。现在谈协商民主比较多,怎么把参与式预算与协商民主结合起来,由于中国特色的政治生态,长官意志可能会体现出来,如何在这么一种复杂的环境当中结合李凡老师说的,把参与式预算融入到激发村民自治和社区自治的路径当中来,可能是目前能看到的比较可行的路径,别的谈太多了,可能难免流于想象成分。谢谢大家!

李凡:刚才林慕华提的问题,就是和人大代表的关系。之所以国务院发展中心选街道,就是因为没有人大代表,我们当时也说新河是人大代表,温岭也是人大代表,你们为什么不考虑人大代表。现在来看也是一个聪明的办法,人大代表不是老百姓选的,你说代表不代表?但是它是一种传统的代表机制,你说不代表,但是从机制角度来讲他代表。后来我们在麦子店做的时候就用了一个办法,利用传统的机制,所谓传统机制就是居民代表,就是说不用再选了,居民代表里挑五个就可以了。

回到第一个问题,是否代表人民,是不是代表人民我们也没办法,因为不可能把那个事做到那么细,做到那么细地方政府就不愿意干了,反正你有一种代表性,你是传统的代表,你叫居民代表,现在你变成了预算代表,从法理上讲好像有这么一个继承性,还说得过去。要是再选一个,可能就会觉得程序搞那么复杂,政府就不干了。所以现在要不要人大代表很麻烦,用街道来做就不用人大代表,不在街道就得用人大代表。

寿慧生:我回答一下林老师提的两个问题,第一个是非洲内部有没有不同的模式。简单回答是没有。毕竟非洲的实验还是比较初级的,所有国家都还处在摸索阶段。如果说模式指的是通向目标的不同路径的话,我觉得目前可能还没有到比较稳态的发展路径。但是对这些国家的比较是有的。非洲是一个巨大的区域,里面有很多案例。从制度的角度,从政治要素的角度,从公民社会的角度,都可以比较,而且也确实有很多这方面的研究。所以我觉得从学术来讲,非洲确实是一个非常好的个案,有不同的地方又有相同的地方,总体结构上又比较相似。所以从这个方面来讲,在学术上是一个金矿,值得研究。

第二个问题讲到精英俘获。我对这个问题思考很久。2015年的时候有一篇英文文章专门讲这个问题,是针对中国农村选举的。我跟李老师研究中国农村选举二十多年了。当初投入极大热情。二十年以后发现基本上没有任何值得兴奋的地方。从我的研究角度来讲问题就在于精英俘获问题。如果选举本身的制度设计和制度环境不好的话,最后肯定是被精英利用。会不会有负面影响?当然有。精英通过这个制度方式,可以巩固他们的地位,把地方的黑金政治、贿选之类的东西做得更厉害,而政府和民间对他们可能没有任何能力对应。这是很大的一个问题。核心原因在于,就像你刚才讲的,信息不对称,地方精英掌握信息,可以选择性地提供给上级政府。这确实是非常重要的问题,制度经济学里很早有把这个问题讲得很透了,就是信息不对称,精英掌握了信息,政府根本没有办法获得这些信息,只能听他们去左右地方政治。

怎么应对呢?我提出两点。纵向来讲的话,就是要改变现有的体制。一个是乡村关系,一个是两委关系,这两个关系要理顺,让国家利益和村集体利益尽量不要冲突太多了,从而让精英能真正对上级政府负责。90年代的时候这是巨大的问题,现在稍微好一些,但是还存在,制度上没有解决这些问题。横向上还有一个解决办法,就是让精英真正嵌入到地方的制度环境里,成为社区的一员,对社区有责任感。制度上就是要培养民间组织,NGO也好,村民代表大会也好,让它们真正发挥出监督机制。如果这种横向的角度有一个比较好的制度,让精英能够被社区内部的民众控制的话,他们就会变得更负责一些。我觉得从制度的角度就是纵向和横向两种制约方式同时要发挥作用。

吴海宁:我想举个案例,深圳现在有一个明星社区,是深圳莲花街道的康兴社区,这个社区居委会主任同时是我们华南师范大学深圳校友会的会长,在这几年的时间把他们华南师范大学深圳校友会资源整个导入到这个社区,这个结合是非常好的范例,我在深圳好几个地方推荐,他们也在考察,就是社区抓手问题,谁去实施。居委会和社区人手非常少,现在作为社会组织培育来讲,我们各个大学在各个城市的校友会是非常好的抓手。华南师范大学把整个华南师范大学的各种活动都放到这个社区里,因为社区有场地也有经费,校友会也有经费,活动搞得非常活跃,甚至带着校友会去广州参观大学。台湾吴教授讲了每个社区都有一个大学支撑,我想我们每个大学支撑一个社区在国内不会做到,但是可以通过校友会深入这个社区做工作,可以成立社区志愿者服务队,我们应该想办法培育很多社会组织,有时候可能就在我们身边。我还有一个身份是深圳福田区的社会建设专项资金的评委,福田区每年拿出两千万社会建设支撑,这个过程中我发现我们社会组织提出了各种各样五花八门的社会建设项目。这些项目都可以通过志愿者服务队进到各种社区里实现,每个大学签署一个社区,大学本身是连锁的,可以在社区进行品牌经营。将来志愿者服务队在社区成为一个社会组织又可以购买社会服务,可以给我们思路,我们把我们能联系到的社会组织深入到社区,帮助社区进行发展。

Andrew FisherMutual Gain):我是做了三十年的警察,六年前的时候退休,我在两个大学当讲师,包括利物浦大学,过去四年中我和苏珊女士一起做了很多PB项目。

今天的信息量非常大,很多人都表示这是一个学习过程,了解了关于参与式预算的方方面面,今天很多问题都谈及到了,我们推进参与式预算的最终动力有哪些。在英国,非常重要的一个动力就是PB能够非常高质量地提升社会公正性。在另外一个国家美国,也开展了很多PB项目,我认为这一点对于美国也是一个重要的推进。我相信在某种程度上,对中国也是这样。今天还有很多发言意见,包括提的问题都涉及到了,在PB项目当中如何把弱势群体、边缘化的群体涵盖进来。今天的答案当中也提到,就像李凡所长发言当中提到的,应该制定一些激励措施以鼓励他们参与进来。

我们认为在设计PB项目之前就应该考虑到如何设计这种鼓励和激励措施,比如我们在英国的两项参与式预算项目当中都有这样的激励措施,有一个是针对于一个目标的焦点小组开展,另外一个是通过26000英镑的资金支持,合20万人民币左右。如果不这样做,公民可能会想他们为什么要和警方打交道,所以组织者应当设计好激励措施。今天谈到了很多国家的PB经验,包括英国、美国,我尤其对寿先生关于非洲的案例非常感兴趣。其实一年前的这个时候,我是在索马里执行一个项目,当时的项目就是为了进一步帮助军队和警方与当地社区打好交道,那也是一个恐怖主义植根的社区,同时还缺乏基础设施的建设。所以也许以后我们就可以看到一起在索马里做这样的PB项目。

我们也听到了大家在这些参与式预算项目投入了很多个人的精力,包括中国广东的试点和其他地区的试点,很多发言人都展示了对PB的深入了解,我想更大的挑战就是如何把我们理论上的认知变成实际上的行动。其实学术界的研究人士也都知道,如果最终无法落实的话,我们讲这些理论就容易成为空谈。苏珊女士在发言当中援引了一句话,“不要把咖啡中的咖啡因去掉”,就是不要把一个事情的精华都拿走,当我们把一些东西拿走的时候,它就不再是参与式预算的项目了。昨天晚上吃饭的时候李所长提到,很多人按照他的意图来对PB的过程进行修改,他们以为这个过程仍然是PB,但其实到后来根本就不能称作PB了。

还有一个问题就是关于选择民主代表来参与民主的问题,甚至说谁先谁后,是先选代表还是先落实民主的问题,在英国的PB项目当中很多都是在多个层面上的直接参与。但是我们有一个例子,就是在英国有一个地方的一些代表,其实相当于当前的议员,他们真心地跟我们表示说他们觉得在这个地方做PB项目让他们感到非常不舒服,因为他们的直观感受是PB是对他们权力的侵蚀和损失,但是当这个项目做到最后的时候,这三个人表示说这是他们执行过的最好的一个项目,对他们的工作有非常大的作用。

可以看到参与式预算无论是在中国还是在全世界各地都蓬勃发展起来,包括苏珊女士介绍的在英国全境的发展。我们也注意到大家对警察系统在英国PB项目当中发挥什么样的作用也表示了兴趣。我以前是做警官的,所以我很高兴地看到在警务系统当中能够应用这种参与式预算的方法,很多地方的警方都愿意把打击犯罪当中没收的非法所得钱款反馈给当地社区开展PB项目。

刚才还谈到了一些精英阶层在这方面的“俘获”行为,我们也发现越是在关联少的地方,PB项目反而有可能发挥更加积极的作用,因为它更加明显地有助于建立与社区的联系,建立对社区的赋权,减少相应的需求,带来更好的效果。我想现在是一个很好的时机,可以将学术界和从业人士汇集到一个更大的论坛范围之内,开展各方的联系,加强网络沟通,分享这么多案例,相互学习,包括在全世界范围内迎上PB方面很好的势头。

Jennifer女士问我这边有没有风险,任何事务都有风险,做PB肯定也有风险,但我们的想法就是找到一个合适谈判磋商的人,建立更加广泛的网络联系来应对和缩小有可能的风险。李所长发言当中还提到了PB也是一个流程,需要建立一个过程,我们需要建立这样的过程,同时还需要一个领导主导力。美国有个资深外交官亨利·基辛格博士曾经这么说过,什么叫领导力,领导力就是带人们去一个他们从来没到过的地方。我也借用这一句话,我们的领导力就是带着华人能够到一个PB领域以前没有到过的地方。感谢大家!

专题二:中国参与式预算现状与挑战

主题发言:

林慕华(中山大学):大家早上好,非常感谢李老师给我这样一个机会,能给在座的各位专家、学者一起来分享关于盐津参与式预算。原来我的题目是想从参与式预算当中,民众权力的韧性和脆弱来讨论我们现在遇到的问题,包括十多年来对参与式预算在中国实践中遇到的困难和问题。但是经过昨天一天的交流后我发现,原来我以为盐津的实践可能在座不少学者和老师都有一定的了解,结果发现大家可能在之前对于盐津的改革和实践都还比较陌生,所以我今天实际上是抛砖引玉,先给各位来介绍一下盐津的参与式预算是怎么做的,之后我们可以在这个描述、介绍过程中,讲到其中它遇到的挑战和问题,接下来后面清逸还会谈动力和阻力的问题,再之后会有比较充分的讨论时间。

我今天要介绍的主要是五个方面,一个是首先了解一下盐津那边群众参与预算产生的背景和过程,然后来详细介绍它的制度设计以及2014年的实施情况,后面想要进一步探讨它的动力以及成效,还有进一步发展的可能。

盐津是云南昭通市下面的一个县,而且是一个国家扶贫开发的重点工作县,它的财政自给率是比较低的,它的位置在这个地方,这里是昭通市,盐津就在这个地方,所以它是在靠近四川的地方。比如说像我们去盐津那边的话,我们坐飞机不是坐到昭通市的机场,是坐到四川宜宾的机场。大家可以看一下它的财政情况,刚才已经提到它是个国家扶贫县,所以它的财政自给率是很低的,可以说是很明显的“要饭”财政的县,主要是靠上级的转移支付。所以在2011年的时候,在云南省财政厅的指导下,当地县委县政府就开始谋划,如何通过财政预算改革推动当地基层政府治理体系的完善。

2012年他们开始进行县乡财政体制改革,这样一个财政体制改革恰恰就起到了对乡镇财政的激励作用,也就是说它能够通过核定乡镇收入基数,在定额上解制度上来提高他们自身的财政收入。但是问题是,这里面就出现一个问题,当把财力下放之后,与之相伴随的问题就是如何保证、确保乡镇政府能够负责任的来花好这些钱,用好这些资金,恰恰就是因为这一点引起了当地的领导的思考,因此他们想到了一个方法,就是参与式预算。

所以2012年的时候盐津在豆沙镇和庙坝镇两个镇试点代表推选、民主恳谈、项目评议、编制预算为主要内容的公民参与预算改革试点,学的是温岭。2013年云南省财政组织专家深入盐津县,进一步改革它的系统和制度。2014年他们就提出来了群众参与预算,在牛寨、庙坝、豆沙这几个镇来开展试点。盐津的改革是直接由县委县政府做的改革领导小组的总负责,所以它在县人民政府成立了延津县乡镇群众参与预算改革领导小组,建立相应的领导和工作机构,来负责整体的改革工作的实施。在领导机构成立的同时,他们也建立了完善的相应的文本制度。2014年通过了两个文件,分别出台了试点改革方案以及相关三个制度,包括议事员推选办法,议事规则和项目支出管理办法,都非常的完善和详细。

所以总体上看,它整个制度包括了五个环节,首先是要产生议事员,就是由哪些人来参与到参与式预算当中。第二个是项目的准备,然后是项目的审查,还有很重要的一个重头戏就是民主议事会,而且它也非常重视它的执行过程和执行之后的反馈。可以说议事员是从产生之日开始,他在整个过程中都在发挥着作用,也就是在之后的项目也是由议事员提出来的,最后确定也是议事员讨论之后投票产生的。在执行过程中,这些提出项目的议事员,他们还必须作为副总指挥,就是项目的副总指挥来监督甚至直接介入到项目具体的实施过程,所以这是它的一个特点。

具体地,我结合2014年盐津群众参与预算的实施情况,再给大家介绍一下它的制度是怎么设计的,在相应的一些环节的技术细节。

首先是群众议事员的推选,是由两种方式产生的,第一种方式是由村两委直接推选,这是采取定额的方式。也就是说一个村,无论它的大小,人口多少,每个村都定额分配两个议事员。第二是根据人口规模随机抽选议事员,按照每个行政村人口总数千分之零点五的比例选组,由各村民小组推荐人选中随机抽取。不是说满十八岁的都放在一起选,而是有个推荐环节,各小组推荐人选,每个人有个号,写在乒乓球上,放在箱子里抽出来。最关键的是它有个推荐环节,所以不是纯粹意义上的随机。这样两类产生的议事员也要经过有关的备案,这里他们实行的是任期制,一经产生,这些议事员要工作三年,这样的考量是为了让这些议事员能够积累他们参政议政的能力,能够有一定的稳定性。

这是他的名额分配预算表,是以文件的方式出来的,所以大家可以看到这是随机抽签的,按照人口配额,这边是定额的。庙坝镇合计是48个议事员,但是大家会发现这里很凑巧的,正好两边都是24个。这是2014年四个乡镇实际产生的议事员的不同人员,随机按人口的配额和定额产生两个人的这种,实际上最后人数相当,差不多。

这是2014年四个乡镇议事员的基本人口特征,大家可以发现一个问题,这里面有一个个人身份的统计。在这个统计当中,中和镇和庙坝镇的议事员,村两委干部和普通群众大致是一半一半的。通常,定额的两个议事员,一般来讲都会由两委干部担任。牛寨乡的群众比重更大一些;豆沙相反,两委干部多一点。所以各个乡镇还是有一定的差异性的。当地议事员的文化程度大家也可以看到,基本上大部分会是集中在初中学历,跟当地实际情况是比较吻合的,下面是它的人口特征以及相应的性别。如果做性别参与式预算研究的学者会发现,这里面女性太少了,所以可能接下来实践的方向会是推动和促进女性在参与式预算当中的参与。

这里是我们做的一个职业分布统计,我们给每个议事员都发放了问卷,让他自己选择自己的身份。前面一个表的统计是官方统计,这是两个不同的数据来源以及相应的数据情况。如果从这个表上看,大家显然会发现实际上在这些议事员里,跟原有的政治架构有联系的人还是比较多的。即使不是刚才我们提到的村两委的干部,他也有可能是小组长、社长、自然村支书,仍然带有一种体制内的角色特征。

议事员,包括后面我们会提到的主持人,都要进行培训。

接下来是讲项目的准备和审查,这两个环节里首先要确定资金总量,建立项目库。这是2014年四个乡镇拿出来做群众参与预算的资金额度,占本乡镇所有财政收入比例也不小。而且可以给大家看一下,比如说庙坝还专门做了群众参与预算资金测算,因为他们规则里明确规定,要扣除掉刚性支出、必保支出,以及完成上面政策任务的支出,剩余的钱全部拿来做群众参与预算,所以要有测算。这里面有支出人员,公用和预备费。群众参与预算项目做了310万,这是它测算的情况。

每一个议事员至少都可以提出一个项目,最多不超过两个,这是它规则上规定的。而且当地的做法是允许政府也提出项目,当时做制度设计的考虑,认为可能各村的议事员只能关心本村的事务,而对乡镇整体发展事务他们并不清楚,并不知道迫切需要做什么事情,这时候应该给政府有这样相对等的权力。而在后续的审查和议事会中,政府提的项目跟其他议事员提的项目是被同等对待的。提出这些项目之后,昨天李老师也提到了,实际上这些议事员可能只是知道我想做什么,但是不知道这个事情在政策上会不会违法,技术上会不会有问题,比如说不能在陡峭的山地建一些水利措施。所以他们设置了项目审查环节。这是县级财政部门组织专业机构和社会人员进行专业技术性的审查,不存在那种价值判断,只是看你这个项目原来做了100万预算,成本核算合不合理,如果不合理,多少才合理,而不是说你这个事情该不该做的判断。这是议事会召开十天之前就必须要完成审查,要加以公开的。

接下来这个表,是2014年项目的提出以及通过审核,和它最后安排的情况。我把项目数都用红色标出来了,大家会发现,牛寨32个议事员,他就严格做到一个议事员提一个事情。而庙坝则有80个项目,但审核通过的只有27个项目。牛寨政府是直接表示,我们政府不再介入到这笔钱的分配当中,所以我们不提。豆沙、中和的镇政府都有提出项目,中和镇提出来五个项目,但是审核环节也有一个被拿下来了,技术性审查不会因为你是政府,你不过还让你过。即使是政府的项目,最后也不一定都通过,从这方面我们也可以看到政府在这个过程中,跟议事员是对等的关系。

主要类型大家可以看一下,基本上还是偏基础设施建设比较多的,当然也有一些文化广场的建设,还有产业发展、经济发展的项目。当地经济确实比较落后,所以确实有很多基础设施需要完善,老百姓最直接切身感受的就是出行难或者是喝水的安全问题,所以他们提的这些项目比较多。

第三个重要的环节是民主议事会,这里面主持人也是很有意思的角色。他的话语也有引导性、倾向性,也可能会影响到讨论过程中的公平和正义,所以他们要求主持人也要经过议事会选举,以及乡镇政府共同推荐候选人,然后进行抽签决定。这些主持人也要跟议事员一样进行培训的。

这里呈现的是简单的一个议程的经过,每个项目,每个议事员提出的项目都要进行陈述,他们还会做PPT,而且要进行项目答辩。答辩的时候其实也会允许其他议事员帮他说话,这种都是允许的。昨天我们在讨论的技术细节,就是投票方式,他们采取每个项目一人一票。这是2014年牛寨乡参与式预算的现场,这是我昨天直接在他们网站上找到的一张照片。这是我们现场观摩的时候自己相机拍的相片,这是当地一个议事员在陈述他的项目。这是下面的议事员在提出问题,这是我刚才提到的投票。

昨天我们在谈,假设一个人只能投一票,32个议事员投出来可能每个项目都只有一票。而他现在这个设计是说,每个项目你都可以表决,同意、反对、弃权,所以这样一个结果出来的话,会比较准确地来反映出究竟哪些项目获得更多议事员的支持,甚至包括反对。这个过程中大家不会只看你的身份就来投赞成票,确实会考虑这个钱是要来做事情的,做什么是由当下最紧迫的事情决定。

这是他们投票的现场,是豆沙镇的投票。这是牛寨乡的计票,牛寨有32个项目,所以他们觉得32个项目都讲完,可能我第一个讲的大家都忘了。因此,他们做了技术上的处理,就是把32个项目随机抽签产生四个小组,你投票的时候要怎么投?他们能用来花的是350万,分成四份,有一个比例,分到每一组的项目总金额,得到这一组最多能资助多少金额,每个组八个项目陈述完来投票,取前面能进入资助的项目。

这是豆沙镇,他们项目相对来讲比较少,所以没有这个问题,他们最后就进行了投票,这是最原始的手工计票的方式。最后这是通过项目的情况,大家可以看到这是政府提出来的项目,你看这个项目会发现,为什么能得到大家的支持。比如说环卫日常维护,能不做吗?不可能。教育奖补基金,现在相关的也有一些报道,直接给全镇里面那些贫困的学生发放补助。

刚才介绍了整个过程,在座的对盐津也有所了解,为什么盐津要来搞参与式预算呢?用当地的领导的话来讲,其实可以说明他们为什么去搞的一个动力。因为它有来自于财政厅的强力推动,除此而言对当地政府而言也有内生动力,在基层不搞参与式预算,在现在的中国来讲实际上会有各种各样问题的产生,而参与式预算恰恰可以解决这样的问题。通过参与式预算可以监督财政资金的使用,而且能达到了解社情民意的过程,能获得更多的合法性和支持。

当地的财政官员也说道,对我们的财政减轻了压力,他们很乐意做这件事情。当地乡镇政府领导也会说,因为以前都想通过拆迁获得个人利益的补偿,经过了参与式预算之后,那些议事员就是来自于老百姓,让议事员来做工作。而且议事员提出项目的时候就去征求老百姓意见,要不要修这条路?要。那以后拆迁的时候你不要来捣乱了,先说好了,甚至他还有一部分自筹资金,还要出工、出劳,义务劳动,所以很大程度上是全方位、全过程的参与和介入。

议事员也反映了他们是怎么样介入到项目的执行过程中的,比如说在牛寨,这个议事员提出的项目实施了2个月,施工期间他几乎每天都去现场,因为资金支出管理中有明确,挖土机计时费用需要他签字,因为他是副总指挥,没有他签字,挖土机那天是不干活的。他去到现场也能及时发现问题,比如说有没有偷工减料,他都能监督到。这是刚才提到的自筹资金的比例,能够用财政资金撬动社会资本。

到底进一步发展有没有可能?2016年云南省财政厅报给中央深化财政体制改革的方案中,明确提出要把“加快实践群众参与预算盐津模式”作为重点,刚才说到的县长已经是他们的县委书记了,制度的传承上有好处。当地20162月份招开的党委扩大会议上,也把它作为2015年他们所凸显出来的十大亮点之一,在整个全县十个乡镇铺开,这是我们看到的希望。

这是我想讲的盐津的参与式预算,谢谢。

叶清逸(世界与中国研究所):各位老师好,我今天报告的题目是“参与式预算中公民参与的难题与动力——以公民类型学为分析视角”,这是对公民参与的难题与动力的一个一般性的学理分析,因此可能与中国的具体实践还没有那么直接的联系,但是我认为对这个一般性问题的了解与思考对于我们具体实践可能具有很大的意义。对于参与式预算,我也是一个入门者,今天我做这个报告的原因,与我上个月翻译得一篇文章有关。这篇文章是Hollie Russon Gilman的“参与的性质”,是她的Democracy Reinvented一书中的第四章,这篇译稿也刊登在了本期杂志上。在Gilman博士的这篇文章中,她采用了公民类型学这样一种方法去分析纽约参与式预算中公民可能遇到的困境和动力是什么,李老师觉得这是非常有趣的分析方法,因此希望我做这样一个报告。在今天的报告中,我将基于对Gilman博士的这个方法的反思和运用,进一步的考察公民参与中的动力有哪些。

今天的报告主要分为四个部分:首先我想从参与式预算的包容性难题角度来说一下为什么对公民参与的动机的研究是非常重要的;其次,我想以Gilman博士的公民类型学作为分析视角,并对她的公民类型学进行一个检讨与修正;接着我将根据对不同公民的类型区分,来考察每一种类型的公民,他们参与时可能具有怎样的动机,会基于什么原因不再持续地参与到参与式预算中,并对这些动机进行类型划分和解释;最后,基于上面的阐释,我想得出参与式预算需要具备哪些要素,才能保证公民持续性地参与到参与式预算当中。

为什么我们需要关注公民参与会存在怎样的动力呢?这个问题我觉得跟昨天张晨老师提出的那些问题是相关的,一个是代表性的问题。参与式预算其实是作为代议制民主的补充,因为我们对代议制民主有很多的怀疑,会认为可能选出来的代表,在美国更多的是在白人男性,受过高等良好教育的人,他们决定一个社区怎样运作是不是就是好的?所以基于这样的怀疑,很多人提出来了用参与式预算这种直接民主的方式,对代议制民主进行补充。它的合法性就在于它具有很大的包容性,能包容一些边缘化的群体参与到公共决策当中,同时也能够使一些公民权受到限制或者是没有公民权的群体——比如说第一代移民,或者是在一个国家居住的外国人等等——也能参与到公众决策的过程中,这是参与式预算之所以具有合法性和吸引力的重要一点,就是它的包容性。

但是要保证这样一种包容性是有前提的,就是实际参与者是广泛且多样的。对于参与者多样性的考察,如果我们用传统的指标,比如用种族、性别、公民权这些指标去衡量参与者的多样性的话,我们可能会认为参与式预算这种民主实践方式,比起代议制下的预算决策方式,有很大的包容性。但是如果我们用另外一种指标看公民类型,如果我们通过参与的频率、参与的程度对公民进行区分和考察,我们会发现参与式预算并不一定能够有很高的参与率,很多公民不会更多的参与到其中的,甚至有一部分群体会被排除在外。如果参与式预算不能吸引大范围的公民参与到其中的话,它的代表性是非常有问题的。为什么一个社区的决策决定权要掌握在少数参与到这个事情中的人手中呢?如果只有少数人参与了,是不是交给议会代表来决定可能会是更好的?所以这是参与式预算包容性难题的一个核心。

参与式预算之所以可能会阻碍很多人参与进来的重要原因有两点,第一点是它是一种高成本的参与方式。首先,它耗时非常长,之前老师们也讲过了在纽约参与式预算过程历时8个月,在台湾至少有4个月的时间。而在4个月、8个月的时间,公民要参与整个过程中的一系列活动,比如说要接受宣传、教育,参加一系列的会议,进行一系列的磋商,再进行投票,这个过程中他们要花费非常多的时间,而在现在社会中有很多人的工作可能是非常忙的,能够完整参与到这个过程中的人可能是有闲余时间的人,比如退休的人,工作忙的人很有可能就因为这种高时间成本被间接排除在外。其次,参与式预算同样是资源消耗比较大的,比如交通成本,在比如一些有小孩需要照管的家庭,他们如果要参与进来,可能需要把孩子委托给其他人照管,这样的资源成本也非常高。在这种高资源消耗下,那些无法负担起参与式预算的资源成本的人,无形中也被排除在这个过程之外。

除了参与成本很高之外,参与式预算的低参与率还与它可能会导致一种挫败感相关,因为不是每个人提出来的提案都可能被通过,可能提案因为可行性的问题在进入投票环节之前就直接被否决了,或者协商的时候一些人提出的理由并没有被接受,还有可能在最后投票环节中一些人提出来的提案被淘汰了。基于这三个方面的原因,不是每个人的要求、问题都能得到解决,这样会给公民带来挫败感,这种挫败感同时也会影响到很多人的持续性参与。

所以参与式预算包容性难题主要关涉到两个问题:第一是参与式预算如何能动员更多的人参与其中,第二个问题是如何能让这些人有动力持续地参与整个过程,包括准备过程、提案过程、协商过程和投票过程,这是参与式预算包容性难题所包含的两个重要问题,也是我们为什么需要关注参与者有哪些类型,他们有什么动力,能为参与式预算设计提出怎样的要求,这样一些问题的原因。

我对这个问题的分析主要是以Gilman博士提到的公民类型学为分析视角。Gilman博士依据参与频度和频率提出了三种类型的参与者:第一种是常客,这些公民在参与到参与式预算之前,他们就是公民社会活动的积极者了,他们之前可能通过很多方式——比如一些社区协会等等——参与到公民生活中来,他们是参与式预算的积极者,并且将参与公民生活作为自我认同的一部分。第二种是积极公民,他们以前并没有很多参与经验,但是只要他们有闲暇时间或者知晓参与的途径,他们是非常愿意参与到这个过程中的。第三种是新公民,他可能没有很强的意愿,之前也没有任何参与经验,但是他可能被他的好朋友带到了PB过程中,或者因为挨家挨户的动员,偶然产生了兴趣,参与到参与式预算过程中,但是他其实并不熟悉参与式预算的运行和一些基本规则。

这是Gilman博士三种类型的划分,我看来这三种类型划分有一个重要的问题,就是它是基于参与频率,这种非常偶然、不稳定的因素去考虑这几种公民的类型,但是实际上在这些常客或者积极公民、新公民这三种群体自身内部仍然存在很多不同的地方,即使同为常客或者积极公民,不同的人参与的动机和障碍都可能非常不同。比如,常客可能是基于责任感参与的,也有可能是基于自己特定利益需求而参与的。新公民中也存在一部分公民,虽然他们从未参与过公民生活,但是以前没有参与的原因时因为他们之前没有意识到公民生活的重要性或者公民生活的意义,一旦他们意识到这一点,就很有可能成为常客或积极公民。同时,在新公民中可能也存在一部分的冷漠者,他们可能对参与式预算或者任何公民活动是非常冷漠的,只是非常偶然的进入到这个过程中。他区分了三种类型在我看来并不一定非常科学,我认为更重要的是对参与态度的考虑,也就是说公民对参与式预算的基本态度是怎样的。

如果我们考虑公民参与的态度的话,主要可以分为三类:第一种是对公民参与或者参与式预算持有积极态度的公民,这些公民可能出于三个原因对参与式预算抱有一种积极的态度。其一,他们有可能是出于对社会的责任感而持有积极态度;其二,他们也有可能是基于一种政治信念,比如说他们可能隶属于某个党派或者受过政治学教育,因此有非常强的政治信念支持他们参与进来。其三,还有一种群体是基于特定利益而持有积极态度,他们可能有特定的利益需求,或者他们有需要解决的问题,而参与式预算在他们看来是能够解决日常生活困境的一种方式,因而持有非常积极的态度。

除了持有积极态度的公民之外,还有一类群体可能持有冷漠态度,Civic and Political Engagement一书对冷漠态度有两种区分,一种是政治冷漠,也就是apolitical,一种是公民生活冷漠,也就是acivic。在政治冷漠当中,那些人可能对政治活动一点都不感兴趣,他们认为政治离他们非常遥远,他们并不关心有谁成为议员,也不关心公共决策应该怎么运作。还有一部分人对公民生活很冷漠,不太愿意跟社区人打交道,也不想参与会议跟大家磋商,他们认为过好自己的日子就好了,没有很大的积极性参与到公民生活中。

第三种态度是不信任态度,包括对政治生活的不信任以及对公民生活不信任,政治不信任者可能认为政治参与是由政治权力者操控,去参与政治生活,实际上就是成为被政客所摆弄的棋子,他们不相信政治参与能够真正改变他们的生活。对公民生活不信任的人,他们怀疑公众决策的恰当性和正确性,他们会认为:预算决策这类政治决策为什么要交给社区中的跟我一样什么都不懂的人来决定呢?他们对公众讨论能否得出好的结果持有非常悲观消极的看法。

在持有这三种态度的参与者中,我认为后两种态度并不是就是固定的,同时它也不是参与式预算没有吸引力的关键因素,对这冷漠者和不信任者来说,如果参与式预算得到很好的宣传,很好的制度设计,他们很有可能是持有积极态度的,他们的想法可能会被转变。对于如何设计参与式预算才能使它对这两类人具有吸引力,取决于我们对于参与者在整个过程中可能遇到的障碍因素的考察,换句话来说,我们需要首先关注那些持有积极态度的人,他们具体为什么会对居民参与有积极态度,什么原因会导致他们不想继续参与,这种考察能够帮助我们思考如何给冷漠态度和不信任态度的人提供参与的动机,让他们持有一种积极的态度。

对于持积极态度的参与者,主要有三种类型,在Schools of Democracy一书中,Julien Talpin博士对法国、意大利、西班牙中三个城市的参与式预算的实践进行了考察,基于他的考察,他区分了参与者中的六种基本人格类型,当然这些人格并不是指某些特定的个人,或者说特定性别的人,它们可能是一般化的、抽象出来的类型。

首先是有积极态度的参与者:第一种可能出于社区责任感而持有积极态度,这种参与者的典型人格就是“好邻居”,也就是“the good neighbor”,他们首先不是因为政治目的参与进来,他们非常可能对政治一点都不感兴趣,甚至可能是政治冷漠者。他们之所以参与到参与式预算中,是因为他们觉得他们有一种社区的责任感,去参与社区管理。用Gilman博士的话来说因此,这样的人很可能是常客,他们可能是频繁持续参与式预算的人。

第二种是出于政治信念的群体,这种类型能够对应Talpin博士所提到的两种人格:一种是“年轻的左翼”,也就是“young leftists”,他们可能是受过高等教育的大学生,因为学科背景的原因而关注政治。他们也有可能只是拥有一般性的政治信念,因而参与进来。同时,他们还有可能是某个政党成员,比如工党的一分子,或者是其他左翼党的一分子,因为党派原因参与进去。另外一种人格类型是“有经验的积极分子”,也就是“experienced activists”,他们很可能对政治具有野心,希望有仕途上的发展。但是他可能在以前的那些政治活动中是个受挫者,他们参与到参与式预算中来是为了有利于他们的政治前途,举例来说,我如果参与到参与式预算中,因为我在政治上很有能力,并且有一些经验,那么当我参与整个协商讨论的过程中时,经过交谈,社区的其他成员可能会非常敬重我,喜欢我,那么我很有可能成为他们其中的一个权威者,这样一来,我可以谋求更多的仕途发展,这些社区成员都可能成为我的支持者,这是他们参与到参与式预算中的一个理由。但是,Talpin博士也承认,在参与者中,“有经验的积极分子”其实非常少,而“年轻的左翼”这个群体的多少也具有偶然性,它与社区的具体情况有关,比如说更靠近学校的社区,可能有很多学生居住的社区,它就更有可能有大量“年轻的左翼”的群体。

第三种是出于特定利益而持有积极态度的群体,他们不是因为政治信念、政治目的,也不是说为了责任感,他们参与进来可能是因为他们有特定的问题需要解决,有特定的需求需要被满足。这类群体同样可以对应Talpin博士区分的三种人格。

第一种是“狭隘的老妇人”,也就是“parochial old lady”,这类人格的群体参与进来只是因为生活中遇到问题了,他们在提出提案,并为他们的提案进行说明和辩护的时候,可能只是出于自己的私利性的理由,比如说,我最近很难找到停车位,所以我希望能够增加停车位。他们的提案并不是出于公共利益,或者社区某一个群体的利益。持有这种私利性理由的参与者,他们的问题在于协商过程中他们的提案和他们提出的理由很容易被忽视,因为太少人存在他们所提到的那些问题了,所以很多人根本就不去理睬他们。因为不被理睬,不受重视,这类人很容易就丧失继续参与的动力,甚至会对整个参与式预算的过程沮丧或愤怒。在Talpin博士这类参与者进行采访的时候,很多人都说:“我在公民参与过程、协商过程中,我的提案没有任何人关注,我的面子很受损,我以后再也不想参与这类的活动了”。

第二类人格是“忧心的父母”,也就是“concerned parents”。他们参与的时候是带着对某个群体的利益的考虑,通常可能是孩子们的利益。比如他们可能提案说想让公园设施完善,是因为能增加安全性,保障社区里的孩子能够安全地玩耍。如果延伸一下,这类人格也可以出于其他种类的群体的考虑,如老年人群体的。举例来说,他们可能提议要改善道路建设,目的是防止社区的老人们出门散步的时候滑倒。总的来说,这类人格的群体关注的是公共利益,或者至少说他们是用公共利益来支持自己的提案。因此。这个群体的意见在协商过程中相对容易被采纳,他们提案获得通过的可能性很高。

第三类人格是“族群领导者”,英文也就是“ethnic leaders”,这类人格的出现与社区里的边缘群体的存在有关。比如说在一个社区,有很多居住的外国人、移民,他们可能使用不同的语言,在很多地方公民参与式预算中不一定有翻译,因此这类群体参与公民生活的时候存在语言障碍。这些族群的领导者很可能是这些边缘群体的代言人,他们精通社区所使用的语言,受过良好的教育,并且在边缘群体中很有威望、受人信任。因此,他们可以代表他们的族群参与到参与式预算中来,代表他们群体的利益,同样他也很关心这个社区。以上这是持有积极态度的几种参与者的类型。

根据我们刚刚对参与者类型进行的一系列考察,我们会发现参与的理由不同,可能直接影响到人们会不会持续性地参与,也会影响参与式预算是否具有足够的吸引力。在不同态度的人群中,动机和理由是非常不一有的。我们可以对公民参与的动机进行怎样的划分?有哪几种类型呢?Gilman博士提出来两种动机类型,分别物质性动机和公民性动机,在她那里公民性动机主要是指公民回报。物质性动机与特定的物质输出相联系,比如说我提出的提案被落实了,生活当中的问题得到解决了。Gilman博士认为这种物质性动机没法维持长期的参与,也没法保证频繁的参与的,原因在于刚刚我们说的那种挫败感——不是每个人的问题、提案都会被解决。如果公民参与进来只是因为物质性动机的话,可能很多公民是没有动力持续地参与的。所以还存在第二种参与理由,就是公民性动机,也就是公民回报,昨天很多老师的报告中其实都提到了这类动机,它主要包含三方面内容:知识传递、与当地官员或者议会代表建立联系、与社区其他成员建立联系并获得集体的归属感。对于公民性动机,之后我会再详细说明它到底指的是什么意思。

我觉得Gilman的划分有很大的问题,他太过轻视物质性动机了,他认为只有提案被实际落实了,我的物质性的要求才得到了满足。但是我认为她可能忽视了,公民参与是个持续性的过程,就是说我可能这一次提出的提案没有被满足,但是不代表我以后就没有其他物质需求了,我以后还有别的需求,还可能因为这些需求参与到这个过程中。之所以她对物质性动机采取这样狭隘的理解,是因为她可能忽视了参与者感到挫败的真正原因。在很多时候,真正让我们感到挫败的,不是我们问题有没有实际被解决,提案有没有实际上被通过,我们感到挫败并不再参与,更可能的是因为我们对整个程序不满,比如说在整个过程中,我所提出来的理由根本没有得到重视,或者整个程序设计无法保证我能实际上充分参与到协商讨论过程中。这一点刚才解释“狭隘老妇人”的人格时已经提到,他们之所以不再想参与了,不是因为某一个小要求没被满足,而是因为他们提出的东西没有人真正关注,这才是他们不想继续参与的原因。

所以作为物质性动机来说,我们的提案是不是有平等的机会能被通过,或者说在这个过程中我提出来的提案有没有被公正的考虑和对待,我有没有平等的机会对提案进行辩护,我觉得这是物质性的动机同样包括的非常重要的部分,它是一种可能性或者一种机会,并不仅仅是实际上被落实了。

所以我认为需要对Gilman博士提出的动机类型进行修正,物质性动机应该包括两部分,第二部分是有平等机会表达自己的想法,提案能被认真对待、认真考虑。同时在公民性动机当中,除了基于公民回报动机,还有基于公民义务的动机。比如说出于社区责任感、政治信念而参与的人,他们参与的动机也应该被囊括到公民性动机当中。至于基于公民回报的动机,它的具体内涵,我借鉴了Talpin博士的划分,我认为它包括社会融合和个人充实两个部分。

其中,社会融合包括三个方面的内容。

第一个是在通过加入参与式预算的过程,我结交到了很多朋友,我跟我社区成员形成了非常紧密的联系,我非常享受这种集体生活带来的归属感,让我觉得我的生活不再是孤单的一个人了。包括对很多老人,很多平时生活中会感到孤独的人,他们会因为这个原因会很有动力参与进来。

第二个是能建立一种社会的网络,能扩大人际资源,与地方官员、议会代表建立联系。我通过参与式预算有更多的人际资源了,不管是对我个人的发展还是以后其他方面的发展,都是非常强有力的资本,我基于这样一个自利性的理由想参与到其中。

第三个是社区包容度的增加,以前我们如果没有这样的参与式预算的话,我跟我的邻居、社区的成员可能是互不信任的,可能是非常疏离的。假设我的邻居是同性恋者,或者是有怪僻喜好的人,我可能不能理解他们的生活方式和利益需求。但是如果我参与到参与式预算中来,我们面对面的在一张桌子上进行讨论,共同交流,并一起参与集体活动,我们可能能够理解为什么他们有这样的需求,我们可能更加理解并包容那些和我们不一样的群体。这样一来,异见和不同的生活方式更能被理解和包容,如果我是生活方式非常特殊的人,我可能认为我周围的群体非常不理解我,我可能非常有动力参与到这个过程中来,因为我想让大家理解我的需求,这样会使整个社区的包容度增加,这也可能是很多公民想参与其中的原因。

个人充实同样包括三方面的内容:

第一个,知识得到传递。通过参与,我有机会习得原本只是掌握在专家手中的技术知识,这种技术知识包含两方面的内容。首先,我获取了政治生活的有关知识,我知道了预算是什么,预算决策是怎样做出的。其次,它还包含项目知识,比如说道路该怎么建设,学校建设需要考虑哪些问题,可以通过参与式预算得到这样的知识。

第二个,通过协商讨论环节,我的人际交流、论辩能力提升,提高了我参与公民生活的能力,我的思辨能力得到了提高。

第三个,通过对社区公共事务的讨论,使我进一步了解了我生活的社区的现实状况,比如说政治、经济、文化状况。这里很重要的一个方面是,我不再对政治和公民生活不信任了,我经过讨论更理解了现实中可能存在的问题,我如何摆脱那种很理想化的要求,能够更实际的考虑这些问题,这也是个人充实方面很重要的一点。

如果我们考察了这些动机的话,参与式预算应该要具有哪些要素来保证持续的参与呢?之前李老师也提到了,我认为有三个要素。第一个是实质性参与,公民的意见能够直接决定最后的决策;第二个是信息传递的完整与透明,政策技术信息要提前公开说明,同时在筛选提案时,需要充分说明筛选的理由,这可以让参与者觉得他们的提案是被认真考虑过的,而不是被大家忽视。第三点是协商过程的必要性,只有通过面对面的协商,个人的充实的各个部分才能得到满足。首先,这要求协商应当是充分的、反复的;其次,协商过程中应该有一些基本的原则,来保证每一个人的意见都能被充分地讨论,得到充分的尊重。这其中可能包括当参与者为他们的提案进行辩护的时候,不应该基于非常私利性的理由,而应该基于公共利益。同时它也要求了我们进行PB之前的准备过程中应当要有个教育和培训过程,很多好的PB实践中也包含了这些环节。

我今天的报告内容主要是这些,谢谢大家。

专家点评

温松(中共广东省委党校):首先感谢李老师给我这个机会再次来这里参会,我是广东省委党校的,我们有个刊物是岭南学刊,也希望大家多支持。进入点评阶段,其实我不是做这方面研究的,也是跟着李老师学过一些东西之后才有了一点感觉。今天上午首先一个发现,就是我们参加参与式预算的女性居少,但是研究参与式预算的女性居多。

首先对慕华师姐的这个研究,本来以为要告诉我们那些人要参与参与式预算,介绍了一下盐津经验,很有收获,内容很充实,但是受时间所限,就是做了一个整体模式的解读。其实有一个问题还是让我比较困惑,就是那些人为什么要来参与,不管是村干部还是群众,还是普通群众,他们为什么要参与活动,参与这个事,我还没有看到。事实上我是慕华师姐的师弟,我也插播一个广告,2014年慕华师姐已经在《公共行政评论》上发了文章,考察了村民参与参与式预算的结构和动机,这篇文章里更多看到的也是对参与主体的描述,以及参与者角色意识的大概描述,对于刚才我提出的问题,就是他们为什么去参与,动机是什么,仍然没有一个清晰地解释。

还好我们研究所的小叶同志试图解决这个问题,于是我充满了期待,试图告诉我们哪些人为了什么去参与参与式预算,而且她和Gilman博士做了一个对话,Gilman博士提出几个维度,物质的、公民回报,小叶也提出了批评,是很完整的过程。但是很不幸,也很遗憾,我们看到了一个很漂亮的阐释,但是仿佛这是一坐漂亮的楼房,楼房建立在了空气当中,成为了空中楼阁。为什么这样讲呢?小叶把所有的理论梳理完了以后,慢慢问题就出现了一定的偏差,她给了我们一种解释,试图反驳这种解释的时候用了“我认为”的方式,没有实际调查材料,或者实际案例的支撑。可能Gilman博士提出了两个参与动机,我要反驳的话,不能用“我认为”他对物质的描述,物质性回报的轻视认为就是不成立的,你也许去盐津看看,村民参与参与式预算是不是用了Gilman博士提出的模式,这时候你告诉我通过实践表明,告诉我他的解释是无力的,哪些不到位,可能更加充实,也让人们觉得更有说服力一点,这是第一。

第二个就是事实上小叶的报告,展现了几个逻辑上的断层。最开始她谈到参与式预算矛盾总是少数人参与,不可能让所有人参与,但是最后的结论给出的几个路径,无论你是把程序弄得再清晰一点、再透明一点还是怎么样,但是你这个东西做了之后改变不了的还是可能只是少数的积极者参与,并没有解决消极公民去参与的问题。你逻辑上有断裂,你分析了积极参与的人,为什么他们参与了几次之后不想参与了,他们在这个过程中受挫了,遇到了一些问题。但是只是这部分人遇到的问题,而且你给出的方案只是解决了这部分积极参与者他们去参与过程中遇到的问题,而不能解决那些本来就不想参与的人去参与这个问题,所以你的逻辑出现了断裂,解决不了你所提出的那个问题。而且一个更加重要的问题就是,这种解释无论是Gilman博士还是小叶最后给出的解释,最后就走到了政治心理和政治文化上的解释。

我看Gilman的划分一下让我想到阿尔蒙德他们关于政治文化类型学划分了,本来社会上就有臣民型公民、蒙昧型公民、消极型公民、积极型公民,但是这样去揣摩一个人的心理,猜测他是否会参与,这有点玄了,是向玄乎的角度去S演进了。

慕华师姐工作做了一半,把谁去参与,哪些身份的人参与都描述出来了,但是没有给我们一个答案,如果能够对这些参与的人进行稍微的访谈,或者说是详细的调查,直接告诉我们,拿这个东西再和Gilman博士的假设去对话,这就有意思了,就有冲击力了。所以小叶如果想批评,跟我们师姐再去盐津玩一圈就好了。

雷弢(北京社科院):我知道有这个会,但是自己没研究过这类课题,也没有论文,后来接到小项邀请让我过来。我来有两个目的,第一我看会议议程包括个人发言有好多老朋友,就是来看看老朋友,因为好久不见了。

第二是来学习的,这对我来说是一个新的课题,原来我一直在做选举,这属于代议制民主。大家也都知道,现在形势不等人。因为从我做的民意调查来看,包括从微信、网络上看,现在有一种抑制不住的趋势,就是李凡老师说的,从间接民主向直接民主的过渡。但是这个过渡的过程中光用以前那种代表制来解决问题已经不行了,人们不满意了,都有自己的表达权,争取表达的机会,这样就有了从国外来讲从代议制民主到参与式民主,再到审议民主这么一个过渡。国外的理论、脉络我们已经摸清了,而且我特别同意这个判断,事实上也是这么发展过来的。

第三是因为我接到这个任务让我点评,对我来说是新知识,我做点评其实也并不合适,我就说一下我个人的感想。从我们国家来看,基本说代议制民主这一块没做好,有很多的缺陷。不管是人大代表选举还是村委会、基层的民主选举,而且我在做社区自治方面也一直在关注发展,大家反映的也是这个问题,其中也讨论了代议制民主好还是直接民主更好。在一次会议上也有过这种争论,分了两拨,像辩论一样的。

所以我只能从反面说,因为我这方面知识确实不足。我们在做审议民主或者参与式民主的时候,特别要警惕一种现象,包括非洲这么多国家竟然都在搞参与式预算。而且我们国家确实也有这种案例,有的是政府推动的,有的是李老师这边推动的,在这方面这些一旦要变成政府的一个决策,它就会有好多带有改造性痕迹的,按照传统思路在做一些事。比如说提倡协商民主,我们国家正好有个政治协商,实际上那个做的其实还是一种精英政治,不是我们说的这种民主政治。从这一点来说,我特别愿意做一个提醒,因为它是协商,那不会自然而然变成民主的,有可能还是领导拍板。参与式预算是更明确的参与式民主的载体了,钱怎么花。

中国好多事都是到下面变味了,我们要警惕这些,回到刚才说的民主。我一直在考虑民主,除了学界比较清醒的人,很多人都认为是民主集中制,都是这种概念。最后怎么做出决定来?那就是集中、服从,不能又回到集权的道路上了,或者把民主简单的理解为少数服从多数,其实在很多人脑子里都是这种概念,所以导致民主现在是官方不提,民间很多人都把它当做在西方国家是失败了的,所以我们国家不能走这条路,我是从这个角度来考虑,大家要保持警惕,与其说协商民主不如说民主协商,把“民主”放在前面,用现在流行的话来说就是不忘初心。

回应及自由讨论

林慕华:谢谢李老师,我没有太多需要回应的,我很赞同温松的意见和观点。因为有一些受时间限制没有能够展开讲。我们一直想再去给议事员做问卷,我们很想再跟踪做问卷。可能参与一段时间他的想法和行为模式会发生变化,确实需要构建一定的量表来测量这种动机、类型,这是我们都很想做的,但是一直没有做。我们前期的问卷其实有初步的,可以判断出参与意愿的高低和其他因素之间是否存在相关性,这是可以回应一下的,我觉得你的建议很好,谢谢。

叶清逸:我也来解释一下,首先要谢谢温松老师给的这些意见,因为我觉得他的评论说到了我心里很没底的地方。因为我没有实践的经验,所以在做这个报告的时候心里没有底。但是有一个地方要澄清一下,温松老师说我提出的这些动机类型是基于政治心理或者政治文化上的考虑,实际上我说的六种人格类型其实是Talpin博士的研究,他不是基于抽象的政治心理和政治文化来划分这几类人格的,因为在他的论述中,他是明确反对这几种类型的动机分析方法。一个是心理学上的,还有认知上的,非常理论的认知方法他是非常反对的。他提出来的分析方法是面向实践的分析方法,通过实践考察去访问每一位参与者,并不是臆测,这些动机理由都是被采访者自己亲口表述出来的,这是他所赞同的动机分析方法。

他的六种人格类型是基于他对法国、意大利、西班牙三个国家三个城市PB实践的考察,通过访谈得出来的六种人格类型。虽然这种抽象的、一般性的概括,我不知道有没有准确性,但是它们可以提供很多有益的参考。因为我们没办法把每个人的动机都罗列下来,我们做这种理论抽象的时候,可能对思考存在什么样的动机这个问题有益,虽然它是基于法国、意大利、西班牙的实践,但是这套方法可以被用在之后国内一些PB的实践中来,以此对国内公民参与PB的动机进行分析。

还有温松老师提到的逻辑上的问题,就是之前的包容性难题和后面提出的解决方案,不是逻辑上完全对应的,老师说得还是挺对的。像冷漠者,他们不关心这些参与活动,对于这种人,通常是需要采取挨家挨户的宣传的这种方法,对于这种人来说,宣传和一对一的动员非常重要。我可能不感兴趣,但是你给我的解释预算决策和我的实际利益是相关的,我就可能想去试一试、看一看。但是我的这种兴趣是很偶然的,你跟我说了我感兴趣了,但是怎么维持下来?怎么能保证我会一直参与整个过程?这就不仅仅是动员的问题了,还要考虑参与式预算本身有哪些因素吸引我,这也是我们能做到的一点,这大概是我的一个解释。

李凡:我们每一次开会的时候大家都有一个感觉,就是觉得发言时间不够,希望有自由发言时间,大家可以随便提一些问题。我们这边是民间组织的会,我们也没有那么强调意识形态正确,所以空气也比较自由一点。一般情况下我们都安排两个小时以上的自由讨论,这样大家问题也可以交换得比较深一点。关于参与式预算问题,这个会主要谈的是国际的,本来目的谈国际是要引到国内问题来,所以今天谈了一下国内的问题。我们目的还是先要把参与式预算基本的一些东西搞清楚,看一下国内参与预算面临着什么问题,怎么解决,怎么克服。所以这里有很多从事参与式预算研究的参与者和推动者,本来还有地方官员要来参加。就是大家就当前中国参与式预算中的一些问题,大家想些主意,提些问题,怎么解决。

就是我讲的,中国参与式预算“起了个大早”,启动很早,十年前,包括国务院发展中心在内也在推动。昨天也讲了,2005年发展研究中心在亚运村举行了几百人的介绍大会,介绍参与式预算的做法。那是8月,温岭新河之后,那个会我是参加了,第一次把参与式预算概念引入中国。当然大家都弄不明白是个什么东西,反正就是会上老外在那儿讲,中国人在那儿听,一直到现在十多年了。我们起步比较早,国际参与式预算到现在一共也才20多年,但是我们成就不大。今天上午听林慕华讲的也挺不错,盐津是在乡镇层面做的。原来我们在搞麦子店的时候就想了一个问题,因为麦子店最后是落实到了五个居委会。我们当时提出来一个想法,就是能不能在街道层面建立一些预算项目,最后他们没搞上来,选了一个比较简单的办法,就是让各个居委会来提,实际上预算沉到了居委会,没有在街道层面建立东西。我们一直想在政府层面建立一些项目,就是给参与者一个更宏观的感觉,就是你能够在政府层面和政府合作,然后建立一些更宏观的项目。

这个事我们也跟陈奕敏谈了很多次,现在可能也有困难,但是他保证一定会做,去年年底他也讲了保证一定会做,没有问题。现在听了盐津的例子也觉得挺好,能在乡镇层面,而且是四个乡镇一起做,觉得挺好。但是也有问题,就是你能像国际上做的一样的话,可以让大家都来参与,这样就没有代表性的问题了。也就是如果前面有一个阶段让老百姓放开了提项目的想法,那就没问题了,大家一个个去商量项目就没问题了。所以国外一直强调参与预算,前面提项目的时候一定是开放型的,不是只开放几个代表,最好的办法是现在让全社会都提,都给你机会,给出你想要的项目,那样更好,我不太清楚盐津背后策划者是谁,还是就是省财政厅的人来的,不是很清楚。但是总的来讲应该是不错的。

我们现在就开放给大家,就上面他们两位提问题也可以,大家再提一些问题也可以,就更广泛的问题提一些也可以。

比如说庄明那边推动了很多农村村一级参与式预算的方法,那个问题能不能往上走,他在南京的会上也说到在乡镇一级很困难,大家也可以想一想主意。盐津为什么做得很好,这边做不了。我们就把会议开放,什么问题都可以提,什么问题都可以讨论,每个人掌握一下时间,一次发言不要超过3分钟。

高新军:我想就参与的动力问题,今天上午讨论关注比较多的是动力问题,实际上参与式预算动力问题是制度创新的动力问题,就是从更广的方面来看这个问题。为什么地方官员有这个动力去做这个事情?陈奕敏当时在搞民主恳谈的时候也涉及了这个问题,地方官员为什么要做这个民主恳谈?实际上他做民主恳谈或者是参与式预算,他自己要让出一部分权力来的,自己要受到一定限制的,在这种情况下他为什么还要做呢?我自己给自己一些限制。

当时我们在分析温岭的情况的时候,我自己后来写了一篇文章,就讲这个动力问题,为什么会有这个?从官员来讲有很多原因,政绩的冲动。政绩冲动不一定是坏事,他想做出成绩来,有五拔的机会。还有面临着现实的困难,重庆开县马柳乡他们搞出了自己的工作法来,因为九十年代的时候群众把他们政府砸了,关系非常紧张,如果他不实行彻底民主的办法的话,他们在乡镇就是寸步难行,所有的乡镇干部都已经换掉了。书记、乡镇、人大主任都换掉了,都换成了新的了,这也是他的动力。

还有一些官员确实有很强的事业抱负,他愿意做事,可以这样讲,盐津的例子我认为他的动力从干部角度来讲有这个动力,有政绩的抱负。我们说创新型的干部是我们国家制度变革中的一个稀缺资源,这一部分人肯定是人数非常少的,但是这一部分人确确实实是我们制度创新的带头人、突破点,如果把这一部分资源配置好的话,可以讲我们的创新情况是很不一样的。所以你可以看出温岭的干部当时为什么愿意搞民主恳谈,为什么愿意搞参与式预算。当时我们到新河镇去,金书记后来调到水利局去了。我们就问金书记,你作为新河镇党委书记为什么愿意支持这个事情。他当时就说镇长用钱的权力太大了,要受到限制的,但是他作为一把手主动去限制的话,就会容易产生工作中的矛盾。通过民主的方式来限制他的权力,这不挺好吗?他就有这种想法。就是行政一把手有钱的权力实在太大了,一支笔啊。你作为党委一把手,你要主动限制他的权力的话,肯定两个人之间工作关系就不行了,你怎么工作啊?在一个班子里。

所以你可以看出来,这个动力可以从这几个方面来看。从群众来讲,至少在中国任何一种制度创新,如果没有有创新意识的干部带领,或者主动的来引导的话,靠群众,这种创新实现起来是非常困难的。这个东西不光是中国,我到美国看了美国的制度创新也有这个特点,美国制度创新一个是官员可以提出,第二个可以由很强的民间组织来搞。上世纪初,美国搞预算民主的时候不就是布鲁金斯学会嘛,当时叫纽约市政研究所,还不叫布鲁金斯学会呢。他就是很强的民间组织,和官员关系非常好,不管给官员灌输思想。当时纽约碰到了问题,钱大大超支,无法支出,欠了一屁股债,还要去找G.D摩根借钱。这时候他们就看到了预算民主,需要民间组织来做这个事情。你在美国可以看出来它的制度创新的动力,也是民间组织和政府官员的结合,而且是开明的政府官员,不是贪污腐败分子。

其实这个东西有一种共性,就是我们在看我们制度创新的时候,特别是参与式预算,如果你仅仅是诉诸于普通的群众,我觉得难度是非常大的。所以保护好和利用好一部分稀缺的,有创新意识的干部,这应该是我们所关注的一个非常关键的因素。再一个我谈另外一个问题,就是对于那些冷漠的人怎么办?特别是一些边缘的人群,边缘人群不是冷漠,他是沉默的大多数。可能是因为语言不通,或者是因为收入比较低、移民身份,这些人是沉默的大多数,他不是说对政治冷漠,而是他觉得政治对他来说没有帮助,你这个预算对我没有帮助,所以他不关心,他有投票权,甚至都不出去投票。所以他就要动员这些弱势群体出来投票,这样才能显示出他们的重要性,全福利的工作以及其他方面他们才能得到更多的好处,能显示出他们的力量来,所以对于这一部分人和政治冷漠的人相比是有区别的。

我要说什么意思呢?就是在一个社会中,政治冷漠的或者是不参与政治的是一种常态,是一种正常的现象,我们根本就不能指望所有的人去参与。他们不参与是正常的,他们不参与是因为他们认为他们自己的利益可以被别人所代表,或者说他们认为他们不参与他们的利益也不会受损,所以他们不参与。我觉得完全没有必要太在乎这些人需参与,或者太在乎这些人对政治冷漠,我觉得是一种很正常的现象。你像美国的开放会议,一个镇五千人都有机会去参与,但是真正去参加的也就两三百人,没去的人也没觉得自己利益受损,可能觉得去的两三百人就把自己的利益代表了,就是这样。在美国社会中间有一个社区的政治家,就是社区中间的一些政治家,我觉得我们中国恰恰就缺少这种东西。我们现在要培养的恰恰是这些人,这些人数不多,但是他有时间、精力、能力去参与,而且这些人通过参与,自己的内心能得到满足,他生活在社区,为社区做出贡献,他有一种为社区服务的成就感。

人是有一种荣誉感的,我们在南京调查过六合区星光社区八百桥镇,他们有一个村自组织。当时选出来的村民代表没有任何代表,完全是义务的,我就问他们你们怎么有动力花自己的时间精力为大家服务呢?他说我们生活在这个社区,我为社区服务大家都拥护我,我走在社区脸上很有光彩,有这样的人。以后我们在挖掘这种动力或者关注这个问题的时候,可以着重考虑的问题,我就说这么多。

吴海宁:这个会我也参加过几次了,前一段时间参加过清华大学和MIT合作的一个项目,就是跨界创新领导力行动学习培训,要持续一年的时间。我想给李凡老师提个建议,我们参与式预算研讨会下一批要引入一些社会组织代表、政府代表。其实我们很希望有政府官员坐在这儿,社会组织的坐在这儿一起探讨,这是个跨界的工作。上次在深圳的时候也邀请了连城的两个官员参加了,这是埋了个种子。

今天一开始林老师讲的盐津经验我觉得非常有意义,我准备下面跟林老师多交流,准备回我们老家福建连城,当时也是派了两个政府官员,一个组织部,一个财政局的官员,参与了我们在深圳三天的活动,我觉得他们收获还是挺大的,下一步要继续推进,最近因为换届等等的原因还没有推进。

第二点是刚才小叶讲的公民类型的问题,休息的时候跟她交流,公民类型是个动态不是静态的。我想分享一下我是怎么成为我们小区业主委员会主任的。1992年到19986年时间,我是冷漠的那类人。因为当时自己公司正在创立,整天到处跑,根本不关心业主委员会。只不过有一天我下了一趟楼,后面命运就发生了重大的转变。那天下午他们已经在下面召集业主大会了,一大堆人,我在四楼探个头觉得挺热闹的,我下去看热闹去了。他们在前面慷慨激昂的讲小区房产证的问题,我在那听了听感觉这事跟我有关系,不是没关系。他们就讲了行动步骤什么的,我觉得他们讲的有点业余,因为我毕竟在大学的时候干过学生会主席,所以我就上去跟他们讲这事应该怎么搞。这帮业主看我突然冒出来了,下来召集开会,我说每个楼道派一个代表,我们先开个小会,不要这么多人一起商量,这样直接把我推成业主委员会主任了。

我这个经历说明什么问题呢?人的功能类型你说单分成冷漠型、热心型好吗?这个事情跟他发生关系的时候,任何人都会从冷漠的变成热心的,所以公民类型的划分可能小叶以后还要做更细的划分。

第三点专门对参与式提一点自己的看法,参与式预算里面最重要的是“参与式”。我想举个例子,以前我们搞狮子会的时候,我是全球最大的慈善服务组织狮子会创始人之一,也是讲师团成员。我给他们讲,我们狮子会叫参与式慈善,当然我讲课特别重要的一点是六个字,不要做旁观者,我给所有人讲课都是这样。核心在于你永远不要指望别人把你的事给办了,你不要做旁观者,很多社会组织包括一些单位,总有些人在那站着,看人家冲,有合适的他就跟着,实际上核心意义在于参与式。

我们现在搞的校友会,我有很深的体会,前面我做了十年校友会秘书长。我们以前工作就是单向的,这也是很多社会组织通常的毛病。我们在那里指挥、组织,通知他们来,吃完饭就走人了。我们没有想过怎么把芸芸众生中的积极者发掘出来,我自己在南大校友会做了一个很好的尝试,就是准备组建十个俱乐部。以前校友会领导会想着找ABCDE,我熟悉的人,你当领导。他其实并不愿意,是被你派的。我就逆向思维,怎么在吃饭的500人里,把这些人挖掘出来,就搞了个调查表。一个最核心的技巧就在于,我列了十个俱乐部名称,后面有两个表格,第一个是是否愿意参加,第二个是是否愿意参加组织工作。打勾的人,就是有意愿出来的人,我们通过对表格的分析,最后形成了几十个俱乐部的负责人,原来我们基本上都不认识,都是在芸芸众生里坐着的,通过逆向思维把他们选拔出来。这跟我们参与式预算也有异曲同工的东西,我们怎么把他们挖掘出来变成积极的行动者,我觉得核心问题在于我们要搭建平台,让他们方便的参与。校友会服务队进入到社区,我们也是搭建平台,平常我们认为冷漠的校友让他找到他的价值所在。我跟所有校友会谈的时候都谈到一个观点,不要指望百分之百的校友都出来,我们可以预想中间有百分之二三十可以出来,我们就要搭建一个平台,让他感觉到对这个平台有兴趣,从冷漠者变成积极参与者。校友会就是这样的,设计了三大出口,A类是吃喝玩乐的俱乐部,B类你可以做校友导师,C类你可以参与志愿者服务队,去帮助中小型社区,搞参与式预算也可以这样搞,我们的任务就是把这些冷漠的人变成积极的人,谢谢。

寿慧生:谈一些具体的案例可能会更好一些,刚才庄明谈到那边有一些案例,如果能介绍一下的话可能有帮助,昨天林老师那边也提过您,搜集了好几百个例子,有没有可能给大家介绍一下你们的归类,这分析具体一些的话可能收获会更大一些。

韩侃瑶:几个技术性的问题想问一下林老师,跟您做的案例研究是相关的。一共有三个问题,也算是连续的。

第一个问题就是做村委会东西的时候,比如说那些代表只有三十几个人、四十几个人,但是大家都知道在乡村里可能人际关系比较复杂,那些代表是不是在之前的时候跟其他村民有过沟通,或者有时候没有沟通,但他们可不可能已经预设了某些村民的立场。

第二个问题可能跟参与式预算过程不一定相关,其实我想知道的是像村民的经济结构,跟他们提出的预案、议案有没有什么关联性。比如说可以把议案分成几个模块,那些模块和村民经济结构之间有没有什么关联。因为主要是收到昨天话题的启发,D21做了一个满意度的问题,不一定是当我们投完票就觉得是OK了,还要考虑满意度。民主是带有历史性的东西,因为某些历史性或者某些阶层,或者经济的区分,每个人的利益都是不一样的。你通过一模一样的程序做的话,大家得到的东西都不一样,有些人就没有发言权和话语权。所以我想知道您以后会不会跟经济结构关联起来,做一个算法,考虑一下满意度的问题,和阶层结构相关联,当然这可以做定量的也可以做定性的,我只是想问一下以后的可能性。

第三个问题就是刚才提到的那些问题,我不知道您去做调查的时候只是做一个旁观者,还是做一个可能有参与者。我想问的是,以后有没有这种可能性,你们能给他们抛出一些问题,不一定要解决。因为经济结构的问题或者民主的问题可能本身就很复杂,但是你们能不能给他们有一些思考?就像参与式预算不一定要解决十分具体的问题,而是要带动公民去参与,让他们知道怎么参与。我听到的这些案例里面,他们的参与可能都是自发组织,没有人给他们讲更加复杂的问题。他们能做到的就是提出一些议案做表决,像您这样的专家能不能给他们一些建议,如果我们考虑经济结构问题,是不是应该给那些社会地位比较低的人更多的权重,把问题抛出去让他们讨论一下,自己变成半参与半观察式的研究者,主要是这三个问题。

蔡霞:我想建议林老师把她想要报告的题目,关于参与式的群众权力的韧性以及脆弱性,遇到的问题和困难提出来?因为我们现在不光是讲它的类型分析和这些动力,实际上要针对中国目前存在的问题要讨论,所以我很希望林老师在这方面的介绍,另外希望听到庄明关于四川情况的介绍。

林慕华:我回应一下蔡老师想知道的,通过这个案例我们可以看到目前参与式预算在中国实践过程中遇到的困难,实际上也是我很想探讨的问题,就是在参与式预算的实践过程中,我很想去发掘或者把公民在参与过程中的脆弱性,跟它的韧性到底是怎么样体现的,这实际上也会折射出参与式预算在中国实践下来的可持续性的问题。

脆弱性是怎么样的体现呢?刚才李老师、蔡老师都提到了在麦子店那边参与式预算遇到的问题,实际上盐津遇到的问题是什么?刚才我提到这个做法本身有蛮多的费用和成本的,而这些费用和成本对于一个落后贫困的县来讲,包括他下面所有的这些乡镇来讲,实际上都会成为一种额外的负担。

高新军:你老说有很高的成本,你能给出一个具体的数字吗?花了多少钱?

林慕华:比如说每天议事员去开会,每个人都有补助,相当于交通补助,五十块钱一个人。32个议事员,开一天会,包括前面培训,所有他们组织的活动,每天就按50//人算,还有培训的费用。

高新军:这有总数吗?

林慕华:我没有具体问,从我们的角度我们不想触及到他的费用,不要提醒他们费用的问题。

李凡:温岭人大代表每天五十。

高新军:不是新河是另外一个镇,泽国是十万块。

李凡:他是抽样。

林慕华:那是光抽样就花了十万,我个人觉得他这边的费用其实有其他的外部效应。通过培训,即使不搞参与式预算,对这批人参政议政能力,特别像基层领导干部的素质培养也有帮助,所以有些时候我们说它可能是一举多得的事情。其实我也想听听四川的经验,基层治理都会遇到这样的问题。它的脆弱性体现在什么地方?根据我们提到包括解决干群冲突,里面没有像高老师所提到的新河金书记那种想要减少镇长权力的问题,在当地没有这个问题。但是确实有抛出压力的问题,因为现在大家都知道财政管理,尤其审计,实际上是越来越严格了。所以对于地方政府的领导干部来讲,其实他们在花钱这上面来讲,也会越来越审慎,越来越慎重。

我现在既然是花钱来为当地老百姓办事情,结果我花了钱之后还费力不讨好,而且这个过程中还要监督这些钱有没有合规合法的应用,我不如干脆搞参与式预算,他议事员还要进行监督,所以当地政府其实也有这个动力。

李凡:这和新河的动力一样,搞预算公开之后镇长轻松了很多,谁再想要钱不给了。

林慕华:对,所以他需要上面的支持,上面的资源。再一个我想讲到的韧性,就是它体现在一旦启动了参与式预算的程序,从项目提出开始以后,基本上他就能确保整个程序的公平和正义,也就是说基本上政府不会在里面干预到你提出哪些项目,也不会干预到最后哪些项目通过,是这些议事员能自己决定我要投票支持哪些项目的,我支持政府的项目就支持,不支持就不支持。所以整个启动这个程序机制之后,能够有内生的,确保他的权力能够得到落实,公民参与权力能得到落实。

刚才小韩提到的那三个问题,实际上是这样的,经济结构的问题可以通过一些定性的,比如说我们的观察和个案能够来回应。打个简单的比方,其中有一个案例,有一些项目,比如说有个议事员,本身是种植经济作物的,他就说政府要支持扶持这个产业,具体到小米辣。我们跟其他议事员一交流,人家心里很门清,知道这个钱拿来是给他的。这个从我们的规则上来讲是允许的,所以刚才李老师说,能不能是由全体村民提出项目。项目由谁来提出,当初主要考虑有两点:第一点就是刚刚一直讨论的,有多少人愿意参与的问题,多少人愿意提出来,包括他们有没有能力提出来。第二点就是,如果每个人想给自己解决什么问题就提一个项目,这样的话工作量很大,因为项目要审查,这个工作量确实会比较大。所以才会采取用议事员的形式提出来。而且议事员提这个项目的时候,前期做了很多协商和参与、动员。

他如果原来就是村支书或者村两委干部,实际上他前面就会通过其他的调查、走访村民,他们有什么想法可以告诉我,现在通过这个途径可以把你们想要的事情形成项目,这是我们在访谈中就可以知道他们有这样做的。还有更正式,提出项目的时候是村小组,内部又开会,大家在会上提,像头脑风暴一样的。最后有些项目并不是议事员本人想提的,纯粹是因为规则限定一个人只能提一到两个项目。很多议事员很积极参与,有很多想法,有很多想做的事情,但是他没项目额度了,这时候他就会跟其他议事员商量,你没有要提的话我挂你的名来提项目。

所以要深入分析这里面的行为模式,背后是因为什么样的动机影响它的行为的都有。你说的那种经济结构,我觉得在新河和泽国那边可能会更明显,因为它经济发展水平更高,在盐津这边普遍低。这种情况下你发现他们提出来的项目,很多是属于最基本的基建设施的项目。当然还包括饮水工程,有些本身在学校里当老师,就很想给那个学校改善一下环境,这些都有,都来自于他本身生活工作接触到的。

再回应一下温松提到的问题,他们为什么会参与?其实里面有大部分,他本身是村两委干部,现在镇里说要干这样的事情,就很自然而然的这样做了。但是里面也有一些人,有点像刚才高老师讲到的有一些理念和抱负,觉得我是社区的干部,我比其他人来得更有能力,我应该要帮我社区的老百姓想他们现在还没想到的事情,比如说文化广场。就是一个社区的女干部提出来的,她觉得虽然我们现在经济还比较落后,但是她觉得这也是他们未来发展需要的事情。

我们接下来参与式预算的研究,其实我们想做更深入的分析。我们不仅仅是一个旁观者,我们只是确保不能干预影响到他里面的行为,但是我们会在这一个参与式预算过程结束之后,可以把国外的参与式预算经验、做法加以介绍,包括我们发现的问题,可以跟当地的制度设计者去沟通。

李凡:你最后给大家投票的时候,有没有钱数?

林慕华:有,实际上是每个地方的表决票,做的有点不太一样,有的地方就只是项目名字,有些地方项目名字后面还有钱数,还具体到申请财政资金额度和自筹的额度。从技术角度来讲,盐津确实会做得更细,刚才我在报告中也提到了,就是刚才讲到的牛寨。很有意思,他分成四个小组,跟泽国和新河分领域是完全不一样的,他是随机分成四个小组。比如说这一轮应该投三个还是两个可以获得支持,他就按金额的比例。最后大家可以看到一个结果,会有资金剩余,但是绝对不会有资金超出。资金剩余的意思就是说,比如说排到前面第十个项目的时候,正好350万资金额度用到了340万,就剩了10万块钱。10万块钱不能给第11个,因为资金不够,那就不做了。这也不是说没有可能做,因为后面还会有预算调整,如果再有钱下来的时候,他就可以顺序、依次排下来了。

这里面各个乡镇又有点不同,如果今年仍然没有做呢?明年我是不是可以首选做这个项目?各个乡镇就不一样了。有些乡镇就说今年归零,今年做了就做,明年没有做的话还要跟其他项目竞争。有些乡镇就说,你这个今年已经过了议事会了,但是钱不够所以没安排,明年就优先安排,这又是具体的设计规则有点不一样。

庄明:我想讲的很多,回应几位老师提到的问题,我们在成都是怎么做的呢?我们一定要做干预,还不是单纯的研究者。我个人有个社科院的研究人员的身份,但是我和其他同事,包括有做研究的,有政府退下来的干部,做了个社会组织,专门做社会问责和公众参与,跟地方政府做大量探索性的项目。我们最近跟一个街道,有个二把手刚到任,邀请我们去。他每个月下面五六个科室必须给我们汇报工作,我们来统筹安排出主意,相当于街道的国务院,或者西厂、东厂的角色,压力还挺大的。也是请各位老师有机会的话,各位老师可以关注一下。

我们在成都发现两个很有意思方面的动力案例,就是为什么参与式预算要出来做。我们发现一个是在比较偏远的山区,资源比较稀缺,参与式预算以后大家可以以比较平和的方式,非村民之间,或者村民和政府之间强烈冲突的方式解决好村力资源分配的问题。而且就我们的经验来看,大多数偏远和收入较低的公共收入资源村,他们参与的热情和发表意见的程度都是比较好的,相对理想。但是在很多城中村、城边村,随着土地开发,有很多拆迁、征地,大量村集体资产的那种他们不去资源,而且他们有大量的资源。那他们的冲突就会更加激烈,所以村民的参与度会更踊跃会不会这样呢?恰恰相反。好几个这样的城中村,干群之间的不信任和不参与现象反而发现比较严重。

还有刚才林老师谈到程序一旦启动就能保证公民的公正参与、积极参与,根据我们在成都做了很多工作的经验来说,我比较消极。我感觉参与式预算其实就是一个工具,具体怎么用好,其实里面有很多环节,很多细节需要我们永远的不停的去改进,去完善,里面永远会有漏洞,我们要不停的完善这个东西。所以制度的设计和规则的设计,我觉得这是非常关键性的东西。在我们以后的工作中,其实我想做几个试点,跟各位老师讨论一下看合不合适。

我先把成都参与式情况简单介绍一下,就从它的程序进行介绍。成都参与式预算是在每个村里开展的,政府给这个村50万、100万,由村民讨论。第一步就是村民为了做参与式预算,成立了个村民议事会,第一步村民来提议案,第二步交村民议事会成员讨论,第三步是总体决策实施,他们还有民主理财小组、专家组等等的。整个制度设计当中有一点从上往下的意思,政府其实是规定了每一个村民都必须提议案,每一个议事会的成员都必须来进行表决和参与,所以其实也存在同样的问题,他们动机在哪里?好多议事会成员刚开始的时候,成都2009年做试点,好多议事会成员来参加会议是不给误工费的,一分钱不要的,因为这是我们自己的利益,我来替我们组的村民来争取修路,修水渠,没有任何费用。越往后面发展,这些村民代表就会问我为什么要来?你不给我误工费我就不来了。

到现在我都很反对这种做法,地政府也反对这种做法,但是慢慢有些的地区就默许了,你来我给你二三十块钱误工费。这两年就有明文规定了,因为默许的话发的金额不一样,现在就明确了只发五十块钱。

李凡:这个钱是谁的钱?村委会的钱?

庄明:来自于参与式预算经费里来,市级、区级两级财政保障。

高新军:它有个农村改革实验区,成都市政府给每个村20万,你的村里决定使用。

庄明:而且现在增加到了最少50万,成都有2千多个农村,而且2013年开始往城市社群试点,城市加农村一共差不多有4千个。城市社区钱少一点,35万,农村钱再多一点。我就在想,全民提案和代议制决议能不能搞成全民提案、全民决议,搞个试点。

李凡:纽约就是这么做的,你要搞就是中国第一个,你搞吧。

庄明:回去看跟政府部门商量商量,能不能给我们一两个试点,我们做对比,看看效果怎么样。还有我能不能再找一两个点做试点,就是参与动机问题,我不要以行政命令的方式规定你村民必须提案,村民代表必须来表决,你有意愿的就来,我不要求每个人都参与。我们来看看这个效果怎么样,因为现在好多村两委反映,上面给他们工作带来了很多麻烦,必须每一户签字,召开什么按程序,所有东西还必须留档、备查、审计,每年入户两三次,保留大量的复印,浪费了大量的资源,村里的经费和工作人员的精力。但是参与入口要保留,就是我参与可以随时参与。

我还想做一个试点,我想把信息与计算技术应用结合起来,现在村里干部抱怨工作带来了大量的行政负担,我们可不可以通过信息技术手段来简化。

李凡:D21是委托我们研究所,将来跟我们研究所合作,但是我觉得一个村里不合适。因为D21最后打出来的是一个资源的分布图,你哪儿需要什么,你一个村里打不出来。他们原来跟宋庆华那儿合作,你一个居委会怎么打得出来呢?需要一个比较大的地域范围。你回去可以跟你们领导谈,这个事要做乡镇一级比较合适。

庄明:包括存档,投票解决方式可以通过技术手段,现在农村里面很多老人都有手机了,而且农村大部分人也都在用智能手机了,这是很大的便利。还有一个想法,一定要培训,虽然成本很高,但是对议事员包括积极参与的村民来说,谈到参与的方面,虽然政府制定了一些规则,但是具体的动员、说服、传播模式,团队工作方式这种能力培训我觉得还是可以做的,应该做的,因为参与式预算就是一所公民训练的学校嘛。

林慕华:您刚才说提案的,说是全民提议案?

李凡:原来是强迫全民提议案。

庄明:这个事情比较复杂,最典型的是议事会代表提议案村民表决,但是在具体执行过程中,有的村觉得这样不合适,他们就反过来,全民提议案代表表决,这就有点复杂。所以我想探索的就是说,不要有的是代议,有的是全民,提议和决策能不能都是全民。

李凡:就是纽约模式,每个人都可以提,汇总就是一步一步谈,跟政府商量。原来有一万个变五千个,第三次变二百个。

高新军:这个提案有个计划书,有的东西光有一个设想那是不行的,第一轮就会被淘汰掉。

李凡:比如说这个钱只能用于公共设施建设,比如说想到中国参观,这肯定不行。现在中国地方政府有,比如说我们去哪儿旅游,妇女或者儿童让政府出钱,到国外学习。在美国、纽约,这种东西是不行的,你只能是基础设施建设。

寿慧生:在一个村里可行吗?

庄明:所以行政成本很高,本来是议事会代表应该做的事,但是动力缺乏,我凭什么要做?每次开会我来表决一下,你给我五十块误工费,我还要挨家挨户给你收集意见啊?所以很多事情都是村两委去做的,因为每年检查的时候是检查他们的,对他们进行问责,不会问责议事会代表。

我想分享一下成都市有的乡镇村有创新,就是怎么样让议事会成员代表负责?他们做了个荣辱榜,比如说代表是谁,今年我为村里争取到了什么,全部列下来,公布什么。村民就会说其他人给他们小组争取到了什么,你却什么都没做,能代理一定的制度压力,但是没有根本解决问题。

寿慧生:是按照比例选的还是什么方式选出来的议事会代表的?

庄明:文件上每个村民小组进行选举产生的,后来慢慢就默认了,村小组长自然而然就成为议事会代表了,这又有问题,因为它跟村两委有很深的联系和勾连。成都比较小的村是一千多人,大的有五六千人的,平均的话2040个。

高新军:成都农民承包地也要长久划下来了,实质是土地私有化了,我到第一个做土地私有化的自然村去了,他自己还设立了个博物馆,跟小岗村一样,也是按手印的。你的承包地永远不变,永远属于你了,增人不增地,减人不减地恩,这个地永远是你们家的了。

寿慧生:现在有什么问题吗?

高新军:没问题啊。

李凡:村里同意了,政府也不了了之。

高新军:政府默认了,但是成都有个问题,他搞新农村建设,政府要投入非常大。我看了两个新农村,真的是建得好,够得上欧洲水平了。但是讲实在话,那个政府投入太大了,不是几百万投入根本不够的,一个村投入几百万是不够的。成都政府为什么有这个钱,可以往每个村里给几十万呢?就是土地整理出来的。所以重庆搞土地交易所,地票制度,成都也想搞,后来中央没让搞,他们都已经搞起来一点土地交易所了。

庄明:成都搞起来差不多一年的时间,被政府叫停了,据说现在又有点慢慢的恢复。

李凡:蠢蠢欲动。

高新军:我对你讲成都行政村的规模表示怀疑,因为我知道行政村现在并的很厉害,五千人可能都不算大的,都有七八千人的了,还有一千的行政村?南京郊区看的行政村都有八千多人的,下面的自然村有三十多。

李凡:乌坎是上万人的。

高新军:星光社区就是一个行政村,下面27个自然村,而且村干部很官僚化的,所以为什么要在自然村一级搞村民自治也是这个问题。

温松:广东就是治理下沉嘛,很多地方就是小马拉大车。

高新军:所以他们当地搞了个农民议会,这是南京郊区六合的,到那开过三次座谈会,搞调查。

温松:像广东还有一个更大的问题就是倒挂村,三千多人的村子,两万多人的人口,全指望着那几个干部管。在广东省民政厅要一些村庄,探讨怎么让外来人口参与村庄治理,包括我们跟下为村做试点,村主任说我才不搞呢,谁搞谁死,一投票你就死掉了,而且本地村民不可能同意的。

林雪霏:我们这边有一个初步类型的分类,基本上跟那天简单跟大家汇报的情况差不多,主要是以两个维度进行划分的。一个维度是公民参与到决策或者是协商的过程中,所扮演的一个角色,是协商民主方面。他只是一种信息的沟通和传输,还是参与到这个过程中,或者是具有决策性的影响力。另一个维度是参与协商事项类型上划分的,主要是个体诉求的表达还是一个集体诉求的反映,甚至是公共决策或者公共资源的配置。

我刚才听了老师们的讨论,我有一个问题想跟大家咨询一下,就是我们刚才讨论了很多是说民众在参与过程中,有什么样的动力去参与到协商民主当中。从我有限的知识了解中,我觉得现有国内的参与式预算的案例中,很多都是由社会组织或者像李凡老师这样有情怀的学者们推动的。这有很重要的问题,就是你怎么样撬动或者开发地方政府参与的意愿。我的问题是说,什么样的地方政府更有兴趣做参与式预算。刚才林老师给我们提供的是一个国定贫困县,我以前有一点了解,就是很多资金是通过专项资金下来的。专项资金已经有了使用的用途上具体的设置,所以这种情况下是不是说民众提什么样的需求都能满足,还是它本身在资金的用途上有前期的设定。或者比较富裕的温岭,之前它的土地开发包括城镇化开发有很多镇一级的土地结余,所以在这方面可能有更多的使用。我提出一个很冒昧的假设,是不是越贫困的地方和越富裕的地方,越可能有这样的动力进行参与式预算的实践?我也不大清楚想请各位老师给一些指教。

李凡:我来回答一下,这么多年很多人都在问我,说你鼓动了这么多地方改革,步云、麦子店、四川白庙等等,这都是我们在背后做的。很多人问为什么别人做不了你能做?我说根据我的经验来说很简单,第一你跟地方政府讲实话,一定要讲实话。就是你如果这么做,有可能达到什么效果,在中国目前的发展状态前景下,这种效果会跟这种前景是相匹配的,所以你是在往前走,而且你在领先往前走,这是一个方面。第二个方面你一定要讲实话,所谓的实话就是困难是什么。现在很多学者去蒙地方干部,只讲好话不讲坏话,就怕地方干部不做。第三个你一定不要提一定要做,就把问题交给地方官员,你让他去思考,不要强迫。当年2004年跟温岭谈推动预算改革的时候,他们就思考了几个礼拜,几个月,2005年才告诉我说这事能做,而且找到人了。

在步云乡选举的时候也是,我在那待了两个礼拜,谈完方案我天天玩,我说你们自己考虑去吧。他们常委内部经过各种各样激烈的思考,想来想去觉得李老师提的还是对的,就决定做了。而且将来出什么事都想好了,甚至有的干部讲被抓、坐监狱都想好了,就是要干了。核心还是说点实话,千万别蒙地方干部。原来传过一段事情,重庆坪坝镇的改革,当时一些学者说李凡把魏书记给害了,因为魏书记后来被地方政府给抓了。跟我一起去的民政部的一个记者史维勤站出来帮我辟谣,说李老师早就把全部后果讲得非常清楚了,你们不要给李凡扣上这样的帽子,说为了自己的改革成就把地方干部坑了。我说我真没坑,全都说清楚了,最后的决定一定是要他们自己来做,这是我的个人经验。

高新军:我补充一下,除了刚才老李谈的这些问题以外,就是地方真有这种需求,不是一般的有,是非常迫切的需求,但是他找不到方向。比如说温岭,它搞民主恳谈,到了2004年的时候走到顶点了,走不下去了,已经做不下去了。在这种情况下,是把改革就到此为止还是我们找一个新的突破口?在这个关键的时刻学者起作用了。老李去了以后就跟他们谈,就是我们可不可以选择一个政府不是太敏感,同时又和大家老百姓利益密切相关的领域,我们来实现突破,在这个时候才拿出了参与式预算或者是这样一个方案,然后他们把所有东西都讲清楚,这时候才有了民主恳谈的第二春,一下又上了一个台阶。

温松:我们说不管是参与式预算还是民主协商,它的存在、运行、发展需要一个条件,就是问题导向。下围村斗了二三十年,穷尽了所有办法,没别的办法了,大家才想起来用这个方法玩一玩,玩成了。但是现在观察推广中出现了问题,村庄内部利益斗争非常激烈,而且盘子非常大的村庄,用阳光化的方式来解决问题。当这样的模式往外推的时候,推了180多个村,一半村庄民主议事厅建起来了,功能分区也分开了,但是没办法开会。村委两委干部如果搞得定这些村民肯定是不会搞这一套的,搞不定才交权的,但是真的玩了这些办法的村干部会尝到甜头,镇政府要拆他们村里的烂尾楼,说烂了这么多年,找个开发商卖了吧。以前可能说就拆吧,一拆村民矛盾就很严重,现在就上会,说现在我说了不算,两面都能挡回去,他觉得挺爽的。而且村民有什么矛盾他也不介入,有个违建,可以开村民代表会议,说要拆就拆,如果搁以前,村庄所有地方拆违建都是干群矛盾,但是在这个村就不存在干群矛盾,违建没建起来老百姓自己就把它灭了。

推广中也遇到了问题,那些没有走到这一步的村庄,你强行推不行,可能会空转。你可以告诉他这儿有什么好的方式,引导一下,他可能做,这是复制的问题。

第二是关于制度延续的问题,今年又要换届了,10月底。如果换了届,这个政府还玩不玩儿?我们问这个村长包括村支书,他说不知道。因为现在村民议事制度玩起来很脆弱,就是并没有一个明确的制度规定,哪些事情必须上会,哪些事情不上会,还有并没有明确规定说这个事就得村民代表大会定,两委会不能定。还有两委会自觉的开会,如果他不组织开会,不主持开会也就玩完了。所以怎么能把制度落实下去?我们每天就在忽悠村长,你在离任之前干一件事,你自己给村里做一个清单,哪些事情必须上会表决,直接写到村民议事代表大会规则里。如果想改变这套玩法需要多少人同意,全村开会废掉。

现在规定村两委干部不能投票,第一次表决举手了,但是村民说你们表决有导向的嫌疑,就别参加表决了。每次表决,村两委干部自觉的弃权了,但是如果他真想表达自己的想法也没能剥夺。

包括他上面做的东西是什么,村民玩这套规则的动机、原因是什么,包括延续下来的。我们看它将来能不能延续下去,有什么动力,这哥们儿有可能干两届就不干了,因为家族生意太受影响了,天天在这儿耗着。我们也在观察,制度的延续、扩展需要很多条件,要把这些东西弄清楚。

高新军:这实际上是一个普遍现象,我在美国马萨诸塞州做过调查,一个女的。她自己的工作是卖东西的,她做议员收入很少,一年只给她一万美元,这点钱根本不够,她要搭出很多时间来参加市政府讨论。我说你动力从哪儿来,为什么做这个事情?她给我的解释,就说我是这个社区的人,我想为社区做贡献。后面她又讲我是做销售工作的,我是议员我去销售,人家肯定觉得我不会骗人,她有这个动机,对她有帮助。

寿慧生:下围他们哪些东西要讨论,哪些东西不讨论有没有规则?

温松:还没有明确的清单,5万以下村长可以确定,5万以上要一起讨论,但是有些问题不涉及钱啊。他们村五年调整一次土地,这样的事要不要上会?

寿慧生:现在有没有村民可以自己提要讨论什么事?

温松:可以,但是要党支部把关,村民可以提意见建议,提出来之后两委干部去讨论,他们还有法律顾问,让法律顾问看看会不会违法,不违法、不违反政策的可以上会,可以在微信里讲。比如他们给老人发抚恤金,这就是村民提出来的议案,讨论通过了,后来给65岁以上老人每个月发350块钱。但是中间有个过滤的过程,就是两委干部过滤。

寿慧生:这也算是正常的。

温松:这是正常的,但是问题是如果遇到问题不开会,村民没有办法说我必须开会讨论,或者他们把信息隐蔽起来,这事就这么过去了,村民也不知道,所以是这样的。

寿慧生:刚才庄明提到了他的观点,就是哪些村庄动力比较强,就是偏远山区资源稀缺的地方动力更强一点,城边村有资源反而不太热情。

温松:昨天和叶老师谈论了中国村庄治理,中国村庄太复杂了,不是一类。有些村庄是空心村,剩下一些老弱病残,有些村庄是纯农业村或者林业村,集体资产很少。浙江全部分光,都成个人的了,没有什么公共事务,没可讨论的,还不如你愿意干你就干吧,广东也有大把这样的村子。村委会想跟村民商量,村民不跟你商量,忙着呢,你自己定吧。我们观察的是集体经济比较多的,涉及到每个人的经济,利益关系每个人,而且现在利益分配方式不太健全,容易产生矛盾,这样的村子才有真正的客观动力在这儿,要找办法解决这些问题,要不然干群关系紧张,村民关系也紧张。

高新军:有的贫困村政府运转费少的不可思议,白庙一年政府运转费17万,这是一个山区乡,十几个人。

吴海宁:他有必要养那么多人吗?

高新军:他是按照人来给的,按编制来的。

温松:南海一个村可支配收入900多万,中山东凤镇可支配收入10亿,这是没法比的。

高新军:17万块钱的运转费,其他都是转移支付了。

林慕华:包括公用经费和基本费用?

高新军:就是政府工作人员的工资、办公费都在里面了。

林慕华:基本支出和公用支出都在里面。

高新军:对,我到重庆开县麻柳乡去,他们本级乡镇一年财政收入3千块,你简直不敢相信,全是靠上级来转移支付的,离县城60公里。

林慕华:那都不用设税所在这儿了。

李凡:还得设,政府机关嘛。

高新军:有一个人在,像这样的乡镇你搞什么参与式预算啊?但是它又是个贩毒通道,是以前茶马古道的地方,还必须要设个政府在那管住。

寿慧生:即使是穷的地方也有基础设施、公共服务吧。

李凡:全是上级给你敲定了,你修路是上级定的。

温松:现在还有美丽乡村建设,有一笔钱申请,报项目,用的时候上级统一支付。

高新军:包括村村通的水泥路工程。

寿慧生:使用的时候专项资金不可以流动吗?

温松:这个项目都是确定了的。

李凡:原来我们给白庙设计的方案是这样的方案,他们讲乡镇政府所有钱都是上级拨的,没有独立财政,我们就给他商量了一个方案,就是你看这么做行不行,你就不是一个决策性方案,而是个建议性方案。因为你乡里所有的钱都在区里,我们这个乡要修什么修什么,都是区里订的,不通过乡里。我当时的想法是,要通过参与式预算讨论确定下来我们要做什么,比如我们商量好了要修路,修个水塘子多少钱,然后报给你区一级,看区一级答不答应。这样的办法也可以是一种思路,西部地区穷地区也算一条路子,你不是决策性的是建议性的,让区里决定。既然底下已经决定了要修这个,区里要拨给乡里钱,不按照我的思路做总不大好吧。结果他们选的不是这个思路,选的是1.5元的邮票都公开了,将政府开销全部公开。张书记后来找我,说你们上次来吃饭花了一千多块,我们开销都公开了以后,区里、市里的机关都把原来在这儿吃喝的发票都拿走了,把钱都补上了,因为他公开嘛,区领导来吃饭总是不好吧。他们跟我说李老师你把你的发票也取走吧,就是给他钱,将发票拿回来。我说我不取走,这就是要留一个历史证据,这是一个发展的过程,历史发展不能改的,大概一顿饭地方政府用了一千多块钱,当时去看的人很多,地方官员也去了很多,我们只有几个人。

寿慧生:从参与角度来讲是一种参与,而且项目执行过程中也可以有参与。

高新军:地方干部选哪一种创新方式,比如说是选参与式预算还是做公推直选还是其他的,是根据他们当地的情况来做的。比如说我去过几次四川省平昌县,100多万人的一个贫困县,他们2010本级财政收入才8千多万,可是他们要花13亿,这些钱都要同上级转移过来。本身财政力量非常弱,所以他们县委书记就想要干什么?搞公推直选,这样对他们这个县比较好,因为没钱嘛,我们搞创新就要公推直选,结果搞的又太过了,60几个乡镇变成了27个乡镇,老百姓办事都不方便了,要走很远的路。后来他就调到成都工作去了,又恢复成了47个乡镇。你还要考虑政府设置,方便为老百姓服务,老百姓找政府要方便,你跑一百多里就不行了。

张晨:就是过来学习,各个地方的情况确实不是很一样,我一直在根据各位老师分享的东西,与我们苏州的情况在做对比。苏州地区的城乡一体化程度比较高,所以纯粹的农村问题相对来说已经比较少了。日益凸显的是两类社区问题,一类是都市社区,业主权益这一块。一类是过渡型社区,它空间结构形态发生了很大变化,内在治理结构还有很多是保留了村一级的情况,人际关系非常复杂。但是他们也有集体资产,社区股份合作社,还有其他类型的合作社,专业合作社、富民合作社,这里面涉及到资源分配的问题。我们现在还没走到参与式预算这一步,但是我们也准备做基层民主协商这一块的东西,感觉是不是哪些社区需要可以去试一试,这是一方面。

另一方面也碰到了一个问题,因为在农村这个问题不是很严重,就是原有村庄治理架构,就是村民理事会转化为村民议事会,其实这不是很难的一件事,可以很好的融合在一起。但是在城市涉及到一个问题,原来有居民代表会议,或者业委会。我们现在要搞PB,这就涉及到你要有新的议事会的结构。但是现在基层、民主协商涉及到城市社区,很多事情不是光靠社区本身就能解决的,涉及到很多驻区单位,民警、工商、城管、物业,包括周边的商户,很多涉及到这些。所以我们在搭建城市社区议事机构的时候,你会发现没有办法保证单靠城市社区居民来做这个事情,会涉及到其他的利益相关方。比如说一个社区20万经费,你的预算能不能让驻区商户也来参与,分配的时候是不是也要有一份投票权,这是问题。

如果你说你只是服务居民的,那可以,我可以再搞一套PB预算议事,你跟原来城市社区居民理事会之间是什么关系?因为我们去年帮着一些社区在做基层民主协商理事会的架构,当时我们给他们的意见就是,因为涉及到其他利益相关方,所以居民议事会代表不建议选举。因为人家物业公司派的人,让人家选举,人家能过来搭理你就不错了,所以这时候就不好用选举方式推进。问题是预算PB结构的话,如果你非要用选举怎么对接?如果再选举一个新的参与式预算的议事会,跟原来理事会和居民代表会、业委会是什么关系?今年下半年,各个社区都面临着各种选举,区镇两级人大代表的选举,业委会、居委会换届选举全都来了,搞到最后要靠居委会推进的时候要把人搞死了,所以我也在纠结,我们也有很多很好的想法,关键是不同类型的社区,无论农村社区还是城市社区,无论有集体资产的社区还是无集体资产的社区等等,可能对接的过程还相当的复杂,真的需要针对每一个具体社区的情况来做。但是我觉得这是一片广阔的天空,你没有试过,凭什么说有这些难度在你就做不成,我们只有试了才能找到办法解决。

上海20151号文件,城市街道体制改革文件,说街道所有其他乱七八糟的职能都剥离,就留下社区服务功能。而我们苏州工业园区有一个很特殊的情况,从苏州工业园区到下面社区中间,1994年建设园区的时候,中新区就没有设街道了,而设了社区工作委员会,就是这个机构。当时明确规定社工委就是八项基本服务职能,除此之外其他就都不要了。所以这样对社区建设来讲有了一个很好的支撑,从2013年开始,园区就开始拿到了民政部全国社区治理和服务创新实验区,我们现在在做的一个是跟社工委对接社区基层民主协商,去年这个时候,他们有需求,找到我了,说他们想搞社区理事会,拿了一套方案、架构给我,他们一开始想到一个问题,就是代表怎么产生出来。他们写了一套选举形式,我说千万不能搞选举,这样把自己给搞死了,而且涉及到利益相关方,有很多驻区单位,让人家选举肯定不现实。

去年5月份接洽,到9月份的时候我们就搞了议事规则,先从学会开会开始。现在正在推,去年下半年我们搞了一个社区,他们感觉还不错,还想继续搞,说今年要在整个社工委全面推开,今年任务还比较重。如果有议事规则,可以把PB加进去,今年上半年苏州市政府正好给每个社区20万的便民服务经费,这个钱怎么花?他们也头大,也不知道怎么花,所以我们把这个纳进去,看看能不能做得更漂亮一点,内在内容和外在形式搭配起来,我们自己也在探索。

温松:是,我们也是告诉村民们怎么样开会更好更有效,很多时候说决议出来了都不知道。

张晨:我们是城市社区,亲身经历了在小区喂养野猫野狗的问题,这样两三楼反对,因为味道很臭。上面七都八楼的就觉得他们没有爱心,就吵架了。后来大家还是同意设喂养点,但是重新定了,要有专人负责打理,谁来付这个钱,说要物业公司管。物业公司说坚决不行,这怎么办?社区理事会不能把任务压到你物业身上,既然跟物业公司打交道,那就要由业委会去对接。最重要的是要形成大家普遍比较认可的,有民意基础的提案,最后还要落到业委会,让业委会跟他协商。后来物业公司说我可以接受,你实在要我来干可以,你业委会跟我对接,该拨款的拨款,该怎么样怎么样,慢慢就理顺了。其实开始我们也不很清楚怎么定位这个东西,慢慢发现应该这样,要理清各方面的东西,其实还是有很多问题,慢慢去探索。

叶笑云:我确实是带着问题来的,想通过学习能够解释一下我的一个困惑。因为我们现在做的一个项目,在宁波北仑区两个村庄设置了社区,应该说它的经济发展情况相当好,如果我们把它分为几个阶段的话,应该是已经到了第三个阶段。从经济发展到新农村建设,也就是涉及到了公共服务的供给,在公共服务方面通过社区来完成。刚才张老师讲的城乡一体化的过程,公共服务能够实现乡村与城市之间大致均等的程度,现在主要是由社区服务中心介入来提供一些便民、利民的公共服务。

这里涉及很多问题,我们比较关心的是它的治理机制如何提升,像温松刚才提到的一样,这个村庄没有什么集体资产,都分完了,几乎没有什么分红。这里村庄治理机制如何跟公共服务同等提升呢?这里就面临着一个困惑,像我们自己角色的定位只是研究者、旁观者,还是做进一步的推动者来推动这种机制的转化,推进我们这里讨论的让民众参与预算。这也是我的困惑,就是我们到底怎么定位自己的角色?这是我自己遇到的问题,也想跟李老师,跟在座的各位进一步的交流。如果各位有意向的话,我也想邀请你们参观一下。我们主要是对治理机制,公共服务这方面做进一步的研究,希望能够提升他的治理层次,希望各位专家能给我们指导。

另外涉及理论问题,就是刚才小叶介绍专家如何形成一种动力,或者关注他主观的态度层面,实际上这也是对动力机制的研究。刚才像温松所讲的,主要是停留在主观层面,这种主观实际上是很难搞得清楚的,关键是要形成一定客观的行动,对于制度产生影响,或者产生一定的社会行动。这里可能是涉及具体的机制,主观态度或者主观层面如何转化为客观行动。这里是否开展中层的研究、机制的分析,即超越于宏观的分析和微观分析的分析方法,或者是连接两者的桥梁,研究主观愿望如何转化为客观行动,形成社会行动。有一位社会学家提出来DBO的模式,涉及到期望、信念、机会,如果三者都为正的话,就会采取行动,从而形成整体上的社会行动,建议小叶可以看看DBO的模式,可能对我们的进一步阐释会有一定的启发,增强解释力。

吴海宁:我提个问题,昨天纽约市提到的社区居民登记,包括只要提供在这儿居住的证明有可以投票。那我有个问题,当决定参与式预算决策服务的时候,是倾向于常驻居民还是普通居民,短暂居民在这儿住一两个月的也可以?常驻居民所关心的问题和普通短暂居民关心的肯定是不一样的,业主委员会的业主才代表了这个地方长久发展的意见。还有投票的权重问题,我们知道业主委员会选举一般是以每一户来投一票的,参与式预算是不是以人为单位。现在很多居民业主把房子分成了五六间房租给临时居住的人,这一户里有六票还是只能投一票?这牵扯到参与式预算将来发展过程中具体投票的权重或者比例分母的问题。

项皓:在吴老师和徐老师的文章说,纽约模式更多的是为穷人赋权,常驻居民在选择本地议员或者大选中可大以清晰地表达自己的政治偏好,因此参与式预算这部分基础设施类基金会更多倾向于少数族裔的社区。因此新的移民或者说年收入水平非常低的人,更需要用这一份资金改善自己的教育、住房等情况,目前纽约市政府正在大力推广“纽约市民卡”,这张ID卡的覆盖对象非常庞杂,无论老幼还是移民群体,只要能够证明自己在纽约市居住,都能申请办理这张有政府信用的ID卡,每人凭借这张卡可以出入博物馆、动物园和音乐厅,也是凭借此卡去参与式预算现场进行投票,其余的李老师应该可以帮我补充一下。

李凡:他是以人为单位,一人一票,没有说是一户一票。你在那儿住,证明你住过几个月的都可以投票。

吴海宁:小区可能会有单位员工,他有没有投票权?那这个单位成百上千人可能会把原著居民覆盖掉。

李凡:美国是不按单位算的,是以居住来算的,你居住一定年限就可以,所以纽约是一人一票。

寿慧生:我来补充一下,我不太清楚参与式预算在纽约那边怎么样,但是可以回答一下居民身份的问题。我的理解肯定是按照居民的登记来确定的,为什么提到单位的人不可以呢?因为他并没有居民的身份。在美国比如我住在小镇里,挪到另外一个地方,你必须要登记。登记的前提是说你要有一个租的房子,要有水电费什么的,这就是一个凭证,你在当地是居民,你居民意思是要交税,财产税还是什么税,你的责任权利就很清晰了。我们这边的话,估计你想的是那些临时的民工,连身份都未必有,这种人如果在美国的话肯定不属于居民,这部分人在哪都没有权利的。

李凡:纽约参与式预算能解决一个问题,只要你拿出证据来,多少个月交了水电费就可以了。

寿慧生:那是当地政府认可了。

高新军:什么叫美国居民呢我补充一下,居民一个是你有房产,或者你没有房产你租住在这个地方也可以,但是你要有证据,就是你在这个地方交了电话费、水费、电费。像我,我在美国的地址不是我现在的住址,我还没来得及去改。但是我现在住的这个镇里,有对老人的优惠,你买一张游泳池的卡都有优惠,和别人是不一样的。你是老人的话你就150美元一年,普通人就220美元一年。我去了,他说拿证明,我说可以。他说你不是这儿的居民,我说我是啊,我交了税了啊,你拿证明他也是认的,就是当地居民有这样的一些情况。

另外有一个镇有很多学生租住在那个地方,是临时的,有时候住半年,住几个月就走了。这些人对于当地的,本社区的公共事务不关心,他们更关心学校,因为他住几个月就走了。像这种人一般都不参与,也没有任何兴趣参与。

寿慧生:他们也没有这个资格参与。

张晨:我们国内的情况是这样,居委会选举上已经有了一些解决的方案,比如说苏州,2012年就开始,办理居住证以后满一年,你就可以参与居委会干部的选举了,这是解决问题的一个办法,居民的问题和业主的问题不完全是一回事。另外D21在这个问题上已经有了技术上的解决,你要注册的你要有选举权的话,你要提供证明的,中国做这个事情的话,基础上也可以解决。

总结发言

蔡霞:我感觉咱们在讨论这个问题的时候,有些前提性的东西没有考虑到。首先我们可以看到,我们讲西方民主理论的梳理,刚才讲的脉络我还不是很同意,代议制民主大家都看到了。接下来是为了解决代议制民主的缺陷,采用的是多头民主的实践,然后才有参与式民主,才有了现在讲的包容式民主。而这些理论上的介绍其实已经陆陆续续引入到中国来了,大家可以看,所有这些不管是多头民主还是参与式民主还是包容民主,为什么会产生?都是在代议制民主基础上暴露问题,怎么解决它才开始的。我们讲所有理论的产生都有客观的历史前提,我们中国的发展状况和条件是不是相当?能不能套用?

刚才大家讲了很多东西,包括昨天,其实在这些国家,不管是PB项目还是D21,它确实是一个公众的直接参与。间接民主到直接民主的方式,因为多头民主还是不能解决少数群体的权利保障问题,包括在这儿居住的人,没机会参与投票,包括新移民的群体。作为个体来讲他的权利是平等的,但是作为族群来讲在社会处于少数。多数人在讨论和表决一个问题的时候,少数族群的利益就会被忽略掉,这种情况下他会用直接民主的方式来弥补这一块的东西,因为民主只是一个途径和手段。价值取向和工具理性是有秩序的,但是它的价值理念讲的是每个个人权利的平等和自由,所以我们讲这边是有区分的。

现在说我们中国的问题,PB项目和D21拿到中国来不是直接讲的民众参与的,更多的是代议民主的补充。无论是村民议事代表大会,还是城市社区,包括在麦子店做的,依旧是代表性的,只不过代表扩大了而已,所以不是直接民主,这是一点。拿到我们这儿来讲,如果把它看成是中国社会直接民主的方式,我觉得可能会有误区,因为直接民主就意味着所有人都有权参与,只不过他愿意参与和他不愿意参与,这当中可以分冷漠和积极的公民,其实我们现在没到这一步,它仍然是间接民主的方式,但是包含了在这个区域生活的各个群体。我们麦子店也是这样的,不是把所有的都包括进来,一开始不选举也是可以的,所以不是直接民主。

第二个是利益问题,提出来的议案,刚才大家争论了很多。我们讲提出来的项目、议案其实分两个类型,提出来的议案是关系到公共利益的。现在在美国的直接项目,已经讲了有些PB项目会筛选掉极端的项目,因为极个别的利益还不能包含,但是价值理念要把每个人的权利平等加以各种途径来实现。但是中国现在是什么状况?就是你要想在民主的过程中,照顾到个别利益的表达,第一社会环境和条件还不成熟,我们的财政没有达到把每个人的特殊困难都包含进去的情况,所以我们就觉得在提案当中首先还会选择事关公共利益的,就是一个利益群体共同利益的东西,他才能纳入到我们现在所讲的项目治理中去,所以个别利益的表达,希望通过这样的方式来解决它的诉求,以及对于你提出来的项目事关一个地区,一个群体的公共表现,这是不一样的,要区别,不要不加区别的觉得所有项目都有可能实现。财政投入首先满足什么利益需求,这是我想讲的两个区别的问题。

还有一个问题就是我们现在所讲的运作机制,刚才叶老师所讲的机制问题,实际上是从个人心理如何转化为实际行动来讲的机制。我们今天要讨论机制不是这个,他是指制度环境和制度建设问题。我们现在所讲到的在中国参与式预算当中,这个机制里面首先包含着权力结构问题,我们大家都回避的一个很重要的背景性问题,大家不说,心理都明白。什么东西?就是党的领导和官员干部手里的权力,开关捏在他手里,他把开关打开你可以做了,什么时候把开关关起来了,你啥都没有了,别说什么可持续、进一步完善了。所以我们讲动力、机制其实有个大的制度环境的前提,就是开关捏在谁手里。

包括我们讲为什么到了宁波的村里,村干部有抵触,因为这涉及到开关在谁手里的问题,这是大的结构的问题。我们如何能做到自下而上的,自上而下比较好的衔接,这可能是我们需要在理论上,在实践中去努力的,尽可能做到自下而上上面不反感,自上而下下面能接受,通过一个途径能把它融合起来,中国的民主政治其实是需要多方努力的,这是很重要的一点。

还有一个问题就是我们今天所说的所有参与式的预算,说到底是中国民间社会、公民社会的初始生长的切入点。因为我们国家的制度环境那么多年是不让社会存在的,所以我们讲社会主义,其实是没有社会的,只有主义。我们现在做的东西,在推进中国社会生长发育的切入点,和国外说社会已经有了相当的生长和发育,他们要在社会不同群体中顾及大在多数民主和代议制民主中被忽略掉的,还不能完全实现的利益保障,这和我们现在的情况是完全不一样的。

还有意识形态,不管你在巴西做,在非洲做不存在意识形态的障碍,但是在中国,意识形态障碍是非常明显的。这些问题我们在实践中都会遇到,我们这次和李凡老师在麦子店做的时候,他们对意识形态的障碍嘴里没明说,心里面警惕性非常高,所以你对官员做思想沟通交流的时候,其实这些东西也是一点一点要去做的。然后包括权力结构的问题,官员愿不愿意的问题,再包括公众参与的问题,如果我们把它理解为直接民主的话,在中国这种民粹和我们所讲的民主有没有一种相对的区分,会不会变成民粹的另外一种表达?这都很难说。

我也是提了很多问题,供大家思考,更多的我就不说了。

李凡:蔡霞讲得很好,我们按照会议的时间也到了,要有一个会议的总结。以往都是陈奕敏做的,这次陈奕敏没来,我也不做了,刚才蔡霞讲的话就算是总结了。作为一种看法吧,我们这个会能达到这样一个效果觉得就算不错了。因为中国代议制民主很不发达,或者说非常差,现在我们找到了一个替代品,就是预算代表。预算代表代表不代表人民?在那个上头代表人民。预算代表来行使预算改革,是我们对中国代议制缺位的补充。

我们研究所一年大概两个会,年底还想开一个,具体什么内容呢,也可能请各地来讲讲创新,或者讲点什么别的。我比较倾向下一个会主要以中国案例为主,这次是以国际案例为主。非常感谢大家的参加,回去以后我们会把速记的记录发给大家,大家整理完了以后给我们,我们马上要出一本书,把我们最近几年参与式预算的文章各个东西合在一起出个文集,马上要搞个新的参与式预算的工作手册。我们原来搞得复杂了一点,现在想搞简单一点的,能让地方政府用的。同时也希望特别是地方来的,像吴海宁,看大家能不能一起推动一些事情,反正咱们都在这个群里,大家一块去,去成都比较好,每个村有50万,去别的地方我就不知道了,大家资源共享。

(完结)