走向主流的苏格兰参与式预算

作者:叶清逸 发表时间:2016-11-21 12:54:52

背景与分析

世界与中国研究所 364 20161121

走向主流的苏格兰参与式预算

——记2016年苏格兰参与式预算国际会议

叶清逸

20165月,作为苏格兰执政党的苏格兰民族党为了新一届议会选举,公开发表了2016年竞选宣言(2016 Manifesto)。在该宣言中,苏格兰民族党承诺如果赢得议会选举,那么他们会为地方议会设立一个目标——将至少1%的预算进行“社区选择预算(Community Choices Budgeting)”,专门由社区公众参与来决定这类预算的使用,保证公众对政治决策的参与,实现对公众的进一步赋权。苏格兰民族党的这一承诺为在苏格兰全面开启参与式预算提供了政治条件,是参与式预算在苏格兰实现主流化的一个巨大契机。在这样一个背景下,为了配合将于2017年初逐步展开的新一阶段的参与式预算,20161020日,苏格兰政府联合政府资助设立的“苏格兰参与式预算中心(PB Scotland)”与英国独立民间机构“参与式预算网络(PB network)”,一起组织了一场大型的参与式预算国际会议。该会议一共有200多人参加,包括来自世界各地的参与式预算的专家、研究人员,曾经从事过参与式预算或者对从事参与式预算抱有兴趣的政府工作人员、社区工作人员以及民间机构。其中,世界与中国研究所作为唯一被邀请的亚洲机构,参加了这次的国际会议。

苏格兰参与式预算国际会议在爱丁堡大学校区召开,会议持续了两天,第一天包括全体大会与主题研讨两部分,会议第二天是“参与、思考、行动”工作坊,工作坊分为三个板块,也即“参与”、“思考”与“行动”三个板块,每个板块下设有四到五个工作坊,可由参会者根据自己的时间自由选择参加。此次会议内容非常丰富,涉及世界不同国家的参与式预算的实践经验、参与式预算的主要价值与评估、参与式预算的难题挑战、公民参与的新技术等不同的主题。与以往的有关参与式预算的会议不同的是,此次会议围绕着一个核心主题展开,即参与式预算的主流化,而这也是苏格兰政府以及英国从事参与式预算的专家们对于2017年即将展开的第二轮苏格兰参与式预算的展望。

巴黎参与式预算:欧洲参与式预算的新标杆

这个会是苏格兰举办的,但由于邀请了欧洲和美国的地区参加,也其实就是一个世界各国参与式预算的交流会。在各国的经验中,法国巴黎的参与式预算引起了与会者的关注。由于巴黎的经验是会议一开始时就进行的,因此有些喧宾夺主,成了大家后来讨论的重点案例。在主流化的参与式预算的实践经验中,法国巴黎2014年开始实施的参与式预算已经成为全欧洲规模最大且最为成功的经验之一。在这次爱丁堡的国际会议中,主办方特地邀请了巴黎的副市长Pauline Véron女士介绍巴黎参与式预算的经验。

20144月,前巴黎第一副市长、社会党成员,Anne Hidalgo赢得了市长选举,当选成为巴黎市的新市长。同年9月份,为了改善公民与政府之间的关系,加强公民社会对政治决策的参与度,Hidalgo团队开始在巴黎市进行参与式预算的试点项目。在这个试点项目中,市政府总共提出了总额达2千万欧元的15个项目,邀请巴黎市民对这些项目进行投票。在这次的试点中,一共有超过41000名巴黎市民参与了投票,通过他们的选择与优先排序,总共有9个项目获得了通过,这些项目从第二年4月开始实施。20151月,巴黎市政府开始正式实施完整的参与式预算项目。从这一年开始,参与式预算的实施有了以下变化:首先,提议的项目不再由政府机构的确定,而是交给市民自己提出;其次,预算的资金规模扩大,由2014年的2千万欧元扩大到65百万欧元。

除了试点项目之外,Hidalgo还就参与式预算的未来向巴黎市民作出了承诺。2014年当选之后,Hidalgo就承诺,未来巴黎市5%的投资预算将以参与式预算的决策方式来决定,这意味着从2014年到2020年之间,有总共5亿欧元的预算由巴黎市民决定,换言之,每年有1亿欧元的预算由市民决定。除了资金规模之大外,巴黎市的参与式预算还具有另外五个重要特点。第一,参与式预算的实施领域是全方位的,包括所有可能的主题,而非仅仅限制在健康、教育或者公共空间的主题上。第二,参与式预算是双层级同时展开,也即巴黎的参与式项目包括市级与区级两个层级。每个巴黎市民都可以同时参加两个层级的项目,他们可以在市级的参与式预算中进行投票,同时每人可以选择参与一个区级的参与式预算,他们可以选择在他们所居住的区或者工作的区的参与式预算中投票。在每一个参与式预算项目中,每个市民最多可以投票选择5个项目并进行优先排序。第三,巴黎的参与式预算对于参与者没有国籍或者年龄上的限制,任何居住在巴黎的人都可以参加投票。在进行投票之前,他们需要提供的信息仅仅是电子邮件地址、出生日期、住址与邮政编码。对此,副市长Pauline Véron指出,根据统计,在2016年有158694名巴黎市民投票选择了200个预算项目。她提到,巴黎的参与式预算让她感到颇为自豪的一点就是,通过这种方式,无家可归的流浪汉和难民们都拥有了一条途径去直接表达自己的需求。第四,投票的形式的多样化。投票可以在巴黎市政府的网站上在线进行,同时在乡镇大厅或者每个区里都会设置可移动的投票站,巴黎市民可以以两种不同的方式参与投票。这种设计方便了不同群体的要求,一方面忙碌的年轻人可以不需要专门去投票站就可以进行投票,同时对于那些不熟悉网络的老年人与没有网络设施的人群,投票站提供了一个更为直接的投票方式。此外,巴黎的参与式预算还具有第五个特点,即参与式预算项目的不断改善。Véron提到,巴黎的参与式预算仍然处在不断试验的阶段,他们每一年实施的参与式预算与前一年相比都会有所不同,他们会根据前面的经验教训,改善之后的实施细节。可以说,巴黎的参与式预算过程是一个长期性的、不断进步完善的过程。

巴黎市的参与式预算的实施主要分为四个阶段:第一阶段是产生与收集项目提议,这些提议由巴黎市居民通过网络在线提交,或者到指定地点提交。可以提交项目提议的居民同样包括居住在巴黎的外国人。这个阶段将持续两个月的时间,通常是从1月份开始到3月份结束。在这一阶段,只要是他们的提议关注的是一般的公共利益,那么除此之外没有对提议的项目有任何其他的限制。第二阶段,政府工作人员对项目进行归类整理,市政工程师对提议的项目进行可行性研究,并对资金进行估算。在这一阶段,政府工作人员将会把相似的项目整合起来,联系并告知提议的市民。在巴黎的参与式预算中,入选项目主要有三个标准:第一,是有关公共领域与市政设施建设的项目;第二,在城市的建设能力范围之内,具有可行性,这里的可行性仅仅要求在技术操作上具有可行性即可;第三,符合一般性利益(general interest)。这一阶段通常也会持续两个月左右。到6月份,所有入选的项目将会被公布在网上以及地方市政大厅里,市民有一整个夏天可以查看入选的项目。在此之后,便进入第三个阶段,也即巴黎市民对政府筛选确定后的项目进行投票,这一阶段一般会在夏天结束之后的9月份进行。在2016年,巴黎市级的参与式预算项目的投票一共持续了17天,从916日到101日,在这段时间内,巴黎市民可以对行政机构确定的项目进行选择,并进行优先排序。通常到了11月份,最后的投票结果将会提交市议会,以便可以在次年顺利进行第四个阶段,也即项目的执行阶段。

Pauline Véron在会议上指出,从巴黎参与式预算的实施中可以得出以下几点经验:第一,参与式预算的实施离不开强有力的政治承诺,换言之,政府的态度对于参与式预算的顺利展开至关重要。第二,在实施前与实施过程中,对民众进行有关参与式预算的教育具有必要性,充分的解释说明有利于保证民众的参与度,赢回民众对政府的信心。第三,参与式预算的实施同样离不开政府工作人员与居民之间的顺利合作,因此需要对工作人员进行合作方面的能力训练。第四,成功的参与式预算还需要一套成熟的信息技术系统,同时还需要借助社交媒体的支持。Véron指出巴黎市的参与式预算中,社交媒体与推特起到了非常重要的作用,在2014年的第一轮参与式预算中,自从市长Hidalgo开始使用推特进行参与式预算的宣传之后,参与投票的人数立即就上升到了一个最高点。同时,社交媒体同样也动员了很多以前从未参与公共集会的市民参与到了整个过程中。第五,参与式预算的各个环节都应当公开透明,这样才能保证它的实施真正达到原本的目的和效果,同时才能保证民众拥有持续参与的热情。在Véron看来,参与式预算最重要的、最有价值的一点是,“它加强了社群感,使得不同年龄、来自不同地方、拥有不同生活方式的人建立了更加紧密的联系——它提醒了我们,除了我们自己不同的志向和观点之外,我们都是社区的一部分,都是我们共同生活的地方的公民。对我们——公共机构来说,我们未来的挑战将会是重新思考我们工作的方式,并寻求实施更多不同的项目,以便更快的和公民建立更为强韧的关系。”

在这次爱丁堡的会议上,副市长Pauline Véron女士的发言引起了很大的反响,给来自欧洲其他国家以及世界其他地区的参与式预算工作者留下深刻的印象,巴黎市参与式预算被普遍视为到目前为止世界范围内最新的、规模最大、最为成功的参与式预算之一,然而即便如此,巴黎的参与式预算也并未能做到尽善尽美。相较于其它地区的成功案例——如纽约的参与式预算,巴黎的参与式预算在公民参与的组织程序与规则上还太过粗糙,在公民以何种形式协商讨论提议的预算项目、如何组织公民集会等问题上,巴黎市的参与式预算都未能给出更为详尽的方法,这些方面的缺失也导致了虽然巴黎市政府的支持力度大、资金规模大,但是在动员市民参与的方面上还有所欠缺,如何动员、怎样动员仍然是巴黎市参与式预算面临的一个关键问题。

苏格兰参与式预算:从“一代”到“二代”

在整个英伦三岛,乃至整个欧洲来说,苏格兰的参与式预算起步是比较早的,从2009年开始萌芽,到2016年为止,已经有58个参与式预算项目正在运行,有大约175万英镑投入到参与式预算的建设当中。然而,相比于巴黎已具规模、相对成熟的参与式预算来说,苏格兰的参与式预算仍在处在初期阶段。这一形势在2016年迎来了一个转变的契机,苏格兰民族党在竞选宣言中的承诺,被看作是苏格兰参与式预算走向主流化的一个有利信号。在这次的参与式预算国际会议上,苏格兰政府新任的地方政府与住房部部长Kevin Stewart在会议上作了开幕致辞,并再次确认苏格兰政府将在2016年底开始全力支持参与式预算在苏格兰全面、大规模展开的计划。

在这样一种有利的形势下,出席这次爱丁堡国际会议的英国的参与式预算推动者和专家们都对未来苏格兰的参与式预算抱有很大的期待和信心。在会议报告中,他们将苏格兰20166月份以前的参与式预算称为“一代”参与式预算,而将6月份以后乃至未来的参与式预算称为“二代”参与式预算。从“一代”走向“二代”的过程,也是苏格兰参与式预算从零散的、小规模的、边缘化的政策转变为主流化的决策方式的过程。根据《苏格兰“一代”参与式预算报告》,“二代”与“一代”参与式预算有着非常显著的不同,这主要体现在四个方面:第一,从发展过程上看,“一代”参与式预算的发展主要是自下而上的过程,是由基层推动发展起来的,因此它也是零散的、小规模的,涉及到的主要是社区资金;与此相对,“二代”的参与式预算有着政府的强力支持,并由政府主动推动,得到了政策上、法律上、资金上的多方面支持,因此参与式预算的发展将更具规模,并且不再局限于某个社区,而是在整个苏格兰范围内全面展开。第二,从政策地位上看,“一代”的参与式预算在政治决策框架中仅仅占据次要地位,而“二代”参与式预算的地位将大大提升,成为全国性的政治政策。第三,从具备的功能上看,“一代”的参与式预算仅仅被当作公民参与的一种象征性的和技术性的过程,并不必然具备改变政治决策方式、改变公民社会与政府机构的关系的这样一种功能,“二代”参与式预算则承担了这样一种功能,并且这也将是未来参与式预算的主要功能——通过在政府治理中引入参与式预算,从而对行政管理结构进行根本性的创新。因此,参与式预算作为一个政策工具,将深深嵌入每一层级的政府、公共服务体系与社区生活当中。第四,从影响力上看,“二代”参与式预算与“一代”不同还在于前者的影响力将大大扩张,“一代”的参与式预算带来的影响更主要是针对参与者的,例如赋予了参与者的决策权、增加了参与者的知识与信心等等,而“二代”的参与式预算的有利影响将不仅仅局限于对小部分参与者的、短期的影响,还会对整个社会的面貌的改变产生作用,它将有利于改变社会不平等、改善弱势群体的生活状况,从而对整个社会产生更为长远的积极影响。

英国参与式预算的工作者与专家们对于未来苏格兰参与式预算的这种期待并非单单源于苏格兰民族党和苏格兰政府的承诺,这种期待与苏格兰政府自2014年以来对参与式预算多方面、多层次的、逐渐加深的支持有关。苏格兰政府最早开始关注参与式预算是在20146月,从那时起苏格兰政府便开始为参与式预算的咨询机构、研究机构提供资金,让它们为苏格兰20个地方政府机构提供参与式预算的咨询与顾问支持。20156月,苏格兰议会通过了《社区赋权法案(Community Empowerment Bill)》,法案中规定了一项新的规则制定的权力,它使得部长们有权力以制定规则的方式要求地方机关推动和促进在地方活动中的公民参与,其中就包括对地方资源分配的决策的公众参与。虽然这部法案没有在文字上特别规定参与式预算,但是在法案通过之后同月的一场会议上,当时的地方政府与社区赋权部的部长在其发言中公开承认参与式预算是公共参与资源分配决策的方式之一,并认为参与式预算对落实该项法案的精神具有重大的作用。这一法案颁布之后,参与式预算具备了规模化与主流化的法律基础。而从2016年年初开始,苏格兰政府便开始明确地、更大力度地支持参与式预算。20161月,苏格兰政府向14个地方政府机构投入了总额达53万英镑的资助,来帮助他们建立并维系地方的参与式预算活动。紧接着,在当年的2月份,苏格兰政府宣布成立一个200万英镑的社区选择基金(Community Choices Fund),用以20162017年度在公共机构与社区组织中开展参与式预算。对此,在这次的国际会议上,Kevin Stewart明确指出了在2017年,苏格兰政府将会投入150万的社区选择基金用以支持各种法定的、自愿的以及社区的组织开展并实施参与式预算项目。在这样一种资金、政策与法律的条件全面成熟的形势下,可以期待苏格兰参与式预算开始走向主流化,成为继巴黎参与式预算之后欧洲规模最大的参与式预算。

参与式预算的主流化

不论是在巴黎,还是未来的苏格兰,参与式预算都在走向主流,而这也是来自英国和欧洲国家的参与式预算的推动者们想要达到的目标,也是未来参与式预算的一个方向。根据巴黎与苏格兰的经验,主流化的参与式预算会有三个方面的表现。

第一,参与式预算涉及预算份额的主流化,这是主流化参与式预算的核心含义。它是指参与式预算涉及决定的预算资金要达到一定规模,并在政府预算中占有重要分量,涉及的是主要的、重点的预算,而非边缘的、不具重要性、政府官员不会重视的预算资金。

第二,参与式预算实施层面的扩大,这包括实施范围从区级单位扩展到市级单位,也包括支持的政府由地区政府上升到省级政府。从这一方面看来,主流化的参与式预算不再局限于某一社区内部或者是某一小范围的地区内部,而是扩张到更广泛的区域。换言之,主流化的参与式预算会是一种普遍的政府预算的决策方式。

第三,参与式预算得到支持不再仅仅是政策上或者资金上的支持,还包括法律上的支持。法律对于参与式预算相关权利或者权力的保障,使得参与式预算在地方政府的全面推动成为可能。

苏格兰政府对预算规模的承诺、资金的支持与法律政策上的支持,使得未来苏格兰的参与式预算走向主流成为可能,而苏格兰也想超越巴黎,成为未来英国乃至整个欧洲参与式预算的先锋地区。然而,这样一种主流化的参与式预算是否能够顺利的在更多地区推广开来,是所有参与式预算的推动者们共同关注的一个问题。在这次国际会议上,不少参会人员都表示在参与式预算的实施中,最难实现的部分之一可能就是主流化,因为主流化具有很强的政治环境的依赖性,它取决于地方政府是否有很强的意愿与决心去主动推动。主流化的参与式预算在巴黎与苏格兰之所以可能,离不开巴黎市市长与苏格兰政府的推动。而在很多其他地区,政府都缺少这样一种动力。因此,如何使得地方政府有动力去推动参与式预算,为参与式预算的开展提供政策、法律与资金上的支持,将会是主流化参与式预算面临的最大问题。对此,参与式预算网络的主席,Susan Ritchie女士认为,主流化的参与式预算离不开代议制民主的背景,它为参与式预算的主流化提供了动力。在代议制民主的背景下,政党或者议员需要与选民保持紧密的联系,在竞选活动中对选民做出承诺。正是代议制民主制度要求他们倾听民众的声音,从而使得参与式预算具有了吸引力。在Ritchie女士看来,政府推动参与式预算的动力之一就在于,当他们赋予社区民众更多的权利时,民众会反馈给他们更多的支持,从这个意义上看,参与式预算能为他们赢得更多的选票,是他们成为“选票大赢家”。

因此,参与式预算主流化的推广并非是一种不切实际的期望,它的实现有赖于更多成功的参与式预算案例的出现。一旦成功的参与式预算展现了政府与公民社会如何在其中实现双赢,那么在更多的地区开展参与式预算将仅仅是时间问题。在这次会议上,巴黎的成功经验,与苏格兰未来的参与式预算的实施规划,引起了来自丹麦、意大利、西班牙、葡萄牙、美国等世界各地的相关研究人员与政府工作人员的关注。可以期待的是,苏格兰“二代”参与式预算的成功开展可能可以在世界范围内起到示范和引领的作用,在一种相互学习和相互竞争的环境下,英国其他地区以及欧洲其他地区也会相继开展并推广参与式预算。由此,在这些地区参与式预算也能逐渐走向主流,普遍性地成为预算决策、公民参与的一种主要方式。然而,就如Ritchie女士所说,西方的参与式预算与西方代议制民主制度紧密联系、相互依存,如果说这是主流化参与式预算实现的必要条件,那么没有解决的问题是,在代议制民主缺位的国家中,这种主流化的参与式预算是否可能又如何可能。这一问题仍然有待于进一步的研究,在我看来,这也是中国的参与式预算的推动者们需要思考的一个问题。